Undervisningsbygg Oslo KFs oppfølging av lønns- og arbeidsvilkår hos private leverandører

Oslo kommune Rapport 25/2010 2 0 1 0 Undervisningsbygg Oslo KFs oppfølging av lønns- og arbeidsvilkår hos private leverandører - integritet og verdiskaping

Rapport 25/2010 Tidligere publikasjoner fra i Oslo Rapport 1/2010 Kontroll av anskaffelser i 16 virksomheter Rapport 2/2010 Styring, tilsyn og kontroll med særskilt fokus på anskaffelsesområdet i eiendomsforetak Rapport 3/2010 Sluttrapport - Undersøkelser rettet mot økonomiske misligheter i Undervisningsbygg Oslo KF 2002-2006 Rapport 4/2010 Barneverntjenestenes anskaffelse, kontroll og oppfølging av private leverandører av tiltak i hjemmet i to bydeler. Rapport 5/2010 Regelverksdatabasen - fungerer den som forutsatt? Rapport 6/2010 Ulike undersøkelser i regnskapsrevisjonen - Samlerapport Rapport 7/2010 Bydelsutvalgenes tilsynsansvar - tilrettelegging for tilsyn gjennom organisering og rapportering Rapport 8/2010 Misligheter ved frivillig forvaltning av klientmidler i sosialtjenesten - Bydel Grorud Rapport 9/2010 Ren Oslofjord Rapport 10/2010 Bydelenes tilsyn, oppfølging og kontroll ved fosterhjemsplasseringer Rapport 11/2010 Internkontroll i og rundt IT-systemer - Samlerapport 2009 Rapport 12/2010 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Undervisningsbygg Oslo KF Rapport 13/2010 Omstilling i bydeler Rapport 14/2010 Generelle IT kontroller i og rundt Rusdata i Rusmiddeletaten Rapport 15/2010 Bruk av fritaksbestemmelsene ved nasjonale prøver konsekvenser for styringsinformasjon om skolene i Oslo Rapport 16/2010 Saksbehandling av søknad om kommunal bolig Rapport 17/2010 Oslo kommunes rehabiliteringssenter i Altea Rapport 18/2010 Undersøkelse om bruk av filippinske helsearbeidere - Asor Rapport 19/2010 Produktivitet og styringsinformasjon i pedagogisk-psykologisk tjeneste Rapport 20/2010 Ti år med Gerica Rapport 21/2010 Etisk handel - holdninger og praksis blant leverandører til Oslo kommune Rapport 22/2010 Intern kontroll i og rundt saksbehandlingssystemet for byggesaker Rapport 23/2010 Sosialtjenestens forvaltning av klientmidler - Oppfølging av Rapport 11/2008 Rapport 24/2010 Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettet For mer informasjon om og våre rapporter se www.krv.oslo.kommune.no 2

Undervisningsbygg Oslo KFs oppfølging av lønns- og arbeidsvilkår hos private leverandører Forord Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet Undervisningsbygg Oslo KF oppfølging av lønns- og arbeidsvilkår hos private leverandører. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave for Oslo kommune etter kommuneloven av 25. september 1992 med endringer av 12. desember 2003. Formålet med forvaltningsrevisjon er nedfelt i kommuneloven 77 nr. 4 som har følgende ordlyd: Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon). Forvaltningsrevisjon i Oslo kommune gjennomføres i henhold til gjeldende standard for forvaltningsrevisjon i kommuner og fylkeskommuner i Norge (RSK 001). Undersøkelsen ble vedtatt av kontrollutvalget 26.01.2010 (sak 5) og tilhører fokusområde Anskaffelser i Overordnet plan for forvaltningsrevisjon som ble vedtatt av bystyret 18.06.2008 (sak 259). Undersøkelsen av utført av Anne Lise S. Jørgensen og Kristin Skaane med sistnevnte som prosjektleder. Vi vil takke Undervisningsbygg Oslo KF for nødvendig bistand i løpet av prosjektet. 26.11.2010 Lars Normann Mikkelsen avdelingsdirektør Kristin Skaane revisjonsrådgiver 3

Rapport 25/2010 4

Undervisningsbygg Oslo KFs oppfølging av lønns- og arbeidsvilkår hos private leverandører Innhold Hovedbudskap...7 Sammendrag...7 1. Innledning...9 1.1 Bakgrunn... 9 1.2 Problemstillinger... 10 1.3 Metode og utvalg... 10 1.4 Revisjonskriterier... 10 1.5 Avgrensninger og presiseringer... 11 1.6 Rapportens oppbygging... 11 2. Kort om organisering av Undervisningsbygg Oslo KF...12 3. Informasjon og kontraktsklausul...13 3.1 Informasjon om klausul i kunngjøring eller konkurransegrunnlag... 13 3.1.1 Revisjonskriterier... 13 3.1.2 Fakta... 13 3.1.3 s vurdering... 14 3.2 Klausul om krav til lønns- og arbeidsvilkår i kontrakter... 14 3.2.1 Revisjonskriterier... 14 3.2.2 Fakta... 15 3.2.3 s vurdering... 15 4. Kontroll med etterlevelse av kravene til lønns- og arbeidsvilkår...17 4.1 Nødvendig kontroll... 17 4.1.1 Revisjonskriterier... 17 4.1.2 Fakta... 17 4.1.3 s vurdering... 19 4.2 Oppfølging av eventuelle funn... 21 4.2.1 Revisjonskriterier... 21 4.2.2 Fakta... 21 4.2.3 s vurdering... 21 5. Konklusjoner og anbefalinger...23 5.1 Oppsummering og konklusjoner... 23 5.2 Anbefalinger... 23 6. Uttalelser om rapporten og vurdering av disse...24 6.1 Undervisningsbygg Oslo KF... 24 6.2 Byrådsavdeling for finans og næring... 24 6.3 s vurdering av høringsuttalelsene... 24 5

Rapport 25/2010 Referanser...25 Tabelloversikt...25 Vedlegg 1 Oversikt over regelverket...27 Vedlegg 2 - Kilder til revisjonskriteriene...29 Vedlegg 3 - Metode...30 Vedlegg 3 - Høringsuttalelser...33 6

Undervisningsbygg Oslo KFs oppfølging av lønns- og arbeidsvilkår hos private leverandører Hovedbudskap har undersøkt hvordan Undervisningsbygg Oslo KF i perioden mars 2008 til juni 2010 sikret at leverandører og underleverandører ikke opererte med dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn det som følger av gjeldende tariffavtaler mv. Undersøkelsen har vist at: Foretaket sørget for at prosessen ved inngåelse av kontrakt bidro til å hindre sosial dumping. Det var svakheter ved foretakets skriftlige prosedyrer for kontroll og ved foretakets kontrollpraksis Spesifikke prosedyrer for oppfølging av brudd på regelverket ble etablert i april 2010. Sammendrag Undervisningsbygg Oslo KF (Undervisningsbygg) er Oslos største eiendomsforvalter og bygger årlig skoler for over to milliarder kroner. Foretaket er således en svært sentral oppdragsgiver innenfor bygg- og anleggsbransjen i Oslo, og har som offentlig oppdragsgiver et særskilt ansvar for å opptre seriøst og motvirke sosial dumping. Formålet med denne undersøkelsen har vært å vurdere om, og eventuelt hvordan, Undervisningsbygg gjennom prosedyrer/ systemer, kontraktsinngåelse og kontrakts oppfølging, sikrer at forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter etterleves. Kjernen i lønns- og arbeidsvilkår er tariff avtalens lønns- og arbeidstidsbestemmelser. har behandlet følgende problemstillinger: Har Undervisningsbygg gjennom kontraktsinngåelse i tilstrekkelig grad sikret seg mot sosial dumping hos leverandører og underleverandører? Utfører Undervisningsbygg tilfredsstillende kontroll med at kravene i kontrakt med leverandørene og deres underleverandører etterleves? Sørger Undervisningsbygg for tilfredsstillende oppfølging av funn etter gjennomførte kontroller? Undersøkelsesperioden har vært fra mars 2008 til juni 2010. har også undersøkt om Undervisningsbygg i undersøkelses perioden hadde skriftlige prosedyrer/systemer som sikrer etterlevelse av kravene til lønns- og arbeidsvilkår. Undersøkelsen har vist at Undervisningsbygg i undersøkelsesperioden hadde skriftlige prose dyrer for kontraktsinngåelse som bidro til å hindre sosial dumping. Foretakets maler for konkurranse grunnlag og kontrakt inneholdt informasjon og klausul om krav til lønns- og arbeidsvilkår. Malene ble, med unntak av tre anskaffelser, benyttet i de sakene som er blitt undersøkt. De tre anskaffelsene tilhørte samme byggeprosjekt. Det har i undersøkelsesperioden vært svakheter ved foretakets kontrollpraksis. Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter krever at oppdragsgiver skal gjennom - føre nødvendig kontroll av at kravene til lønnsog arbeidsvilkår etterleves. Under visningsbygg hadde for store deler av under søkelsesperioden ikke etablert spesifikke skrift lige prosedyrer for kontroll. Dette kom først på plass i april 2010. Prosedyrene dekket imidlertid ikke fullt ut det ansvaret foretaket har. Foretakets prosedyrer og praksis hos prosjektledere viste at man i stor grad overlot til hovedleverandøren å vurdere behovet for - og eventuelt å gjennomføre - kontroller av lønns- og arbeidsvilkår hos underleverandører. 7

Rapport 25/2010 Dette er etter s vurdering ikke i overensstemmelse med forskrift om lønnsog arbeidsvilkår i offentlige kontrakter som pålegger offentlig oppdragsgiver et selvstendig ansvar. Undervisningsbygg hadde fram til 2010 heller ikke etablert spesifikke skriftlige prosedyrer for oppfølging av brudd på forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. anbefaler at Undervisningsbygg Oslo KF iverksetter tiltak som sikrer at: maler for tilbudsinnbydelse og kontrakter til enhver tid er oppdatert og blir benyttet i alle prosjekter det foretas en løpende og konkret vurdering av behov for kontroller av lønns- og arbeidsvilkår hos leverandører og underleverandører i bygge- og anleggsprosjektene kontroller gjennomføres der behov er avdekket Undervisningsbygg avga uttalelse til rapporten i brev av 27.10.2010, mens Byrådsavdeling for finans og næring avga sin i brev av 22.11.2010. Undervisningsbygg skriver at man anser rapporten som nyttig. Når det gjelder rutiner for kontroll og faktisk kontrollpraksis, anser Undervisningsbygg at det kan være hensiktsmessig å samle risikomomenter i en prosedyre slik at aktiviteter kan styres mot prosjekter med stor avviksrisiko. Foretaket vil justere prosedyrene på dette punktet og vil også følge s øvrige anbefalinger. Byrådsavdeling for finans og næring skriver at byrådsavdelingen forutsetter at foretaket vil følge s anbefaling. 8

Undervisningsbygg Oslo KFs oppfølging av lønns- og arbeidsvilkår hos private leverandører 1. Innledning Byrådet i Oslo vedtok 24.11.2005 (sak 1268) at ILO-konvensjon nr. 94 om arbeids klausuler i offentlige arbeidskontrakter skulle gjøres gjeldende for arbeidstakere som utfører oppdrag for Oslo kommunes virksomheter. Det ble i tråd med konvensjonen innført krav til kontraktsregulering av lønns- og arbeidsvilkår, samt krav til tilsyn og oppfølging fra kommunens side. Den 01.03.2008 trådte et statlig og obligatorisk regelverk i kraft. Forskrift 8. februar 2008 nr. 112 om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter pålegger bl.a. alle offentlige oppdragsgivere å innta krav til lønns- og arbeids vilkår i bygge- og anleggs-, samt tjeneste kontrakter, som overstiger en viss verdi. Oppdragsgiver skal i sine kontrakter videre bl.a. stille krav om at ansatte hos leverandører og eventuelle underleverandører som direkte medvirker til å oppfylle kontrakten, har lønns- og arbeidsvilkår som ikke er dårligere enn det som følger av gjeldende landsomfattende tariffavtale, eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke. Forskriften stiller også krav til informasjon om klausulen i anskaffelsesfasen, og pålegger oppdragsgiver plikt til å gjennom føre nødvendig kontroll med at kravene til lønns- og arbeidsvilkår etterleves av leverandørene. I juli 2010 åpnet ESA (EFTA Surveillance Authority) sak mot Norge med påstand om at forskriften er i strid med EØS-avtalen. En sentral innvending fra ESA er at forskriften ikke klart nok skisserer hvilke krav til lønnsog arbeids vilkår som skal gjelde for dem som jobber med leveranser til det offentlige. Regjeringen har signalisert at den vil gå i dialog med ESA. Saken er på tidspunktet for sluttføring av rapporten ikke avgjort. 1.1 Bakgrunn Det har vært reist spørsmål ved om kommunens tiltak for å forebygge sosial dumping ved egne anskaffelser innen bygg og anlegg er tilstrekkelige. Spørsmålet har kommet opp etter at det i media er blitt avdekket at leverandører og underleverandører til kommunen har operert med uakseptable lønns- og arbeidsvilkår for sine ansatte. I Aftenposten 06.09.2010 kom det for eksempel fram at to arbeidere fra Litauen ikke hadde fått lønn slik de hadde krav på. Selv om arbeidsavtalen ga arbeiderne krav på lønn etter tariff, fikk den ene arbeideren utbetalt 4,50 kroner timen mens den andre ikke fikk lønn i det hele tatt. De to var ansatt i et enkeltmannsforetak som drev med malerarbeid. Hovedentreprenøren, som hadde engasjert foretaket, hadde rammeavtale med Undervisningsbygg, og de to arbeiderne hadde blant annet jobbet som malere på skoler i Oslo. Undervisningsbygg er Oslos største eiendomsforvalter og bygger årlig skoler for over to milliarder kroner. Foretaket er således en svært sentral oppdragsgiver innenfor bygg- og anleggsbransjen i Oslo, og har som offentlig oppdragsgiver et særskilt ansvar for å opptre seriøst og motvirke sosial dumping. Begrepet sosial dumping er ikke entydig og det er ikke full enighet mellom arbeidstagerog arbeidsgiverorganisasjoner om hva sosial dumping innebærer. Arbeidstilsynet har definert sosial dumping på følgende måte: Med sosial dumping menes særlig at utenlandske arbeidstakere som utfører arbeid i Norge får vesentlig dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn norske arbeidstakere. I følge St. meld nr. 2 (2005-2006) Revidert nasjonalbudsjett for 2006 kapittel 3.6 definerer regjeringen det som sosial dumping når utenlandske arbeidstagere utsettes for brudd på helse- miljø- og sikkerhetsregler, herunder regler om arbeidstid og krav til 9

Rapport 25/2010 bostandard, og/eller når de tilbys lønn og andre ytelser som er uakseptabelt lave sammenlignet med hva norske arbeidstakere normalt tjener eller som ikke er i tråd med allmenngjøringsforskrifter, der slike gjelder. Definisjonen er bl.a. inntatt i Ot. prp. nr. (2007-2008) om lov om endring i lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser. Endringsloven åpnet for et regelverk som stiller krav til lønnsog arbeidsvilkår i offentlige kontrakter og skulle således bidra til å hindre utnytting av arbeidskraft og hindre sosial dumping. Formålet med denne undersøkelsen har vært å vurdere om, og eventuelt hvordan, Undervisningsbygg gjennom systemer, kontraktsinngåelse og kontraktsoppfølging, sikrer at for - skrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter etterleves. Regelverket skal bidra til å sikre at leverandører og underleverandører som utfører bygge- og anleggsarbeider for offentlige oppdragsgivere ikke opererer med dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn det som følger av gjeldende tariffavtaler mv. Kjernen i lønns- og arbeidsvilkår er tariffavtalens lønns- og arbeidstidsbestemmelser. 1.2 Problemstillinger I undersøkelsen har vi behandlet følgende problemstillinger: 1. Har Undervisningsbygg gjennom kontraktsinngåelse i tilstrekkelig grad sikret seg mot sosial dumping hos leverandører og underleverandører? 2. Utfører Undervisningsbygg tilfredsstillende kontroll med at kravene i kontrakt med leverandørene og deres underleverandører etterleves? 3. Sørger Undervisningsbygg for tilfredsstillende oppfølging av funn i gjennom førte kontroller? Vi har for hver av problemstillingene undersøkt om Undervisningsbygg Oslo KF hadde etablert skriftlige prosedyrer som bidro til å sikre etterlevelse av kravene til lønns- og arbeidsvilkår og om kravene og prosedyrer ble etterlevd. Undersøkelsesperioden har vært fra mars 2008 til juni 2010. 1.3 Metode og utvalg Vi har innhentet og vurdert prosedyrer for Undervisningsbyggs arbeid med å motvirke brudd på regelverket om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige anskaffelser fra perioden etter at forskrift lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter trådte i kraft 01.03.2008. Det er i tillegg innhentet og vurdert dokumentasjon av Undervisningsbyggs arbeid for åmot virke brudd på regelverket i 12 bygg- og anleggsprosjekter (totalt 16 anskaffelser). Det er gjennomført både en bredde- og en dybdeundersøkelse: Breddeundersøkelse: For alle utvalgte anskaffelser er det vurdert om konkurransegrunnlag/kunngjøring og kontrakter inneholder den informasjon og klausuler som regelverket krever. Dybdeundersøkelse: For 5 av prosjektene (totalt 9 anskaffelser) ba vi om og vurderte dokumentasjon på kontroll og oppfølging i anleggsperioden. Det er også avholdt intervjuer/samtaler med prosjektlederne for disse 5 prosjektene. Det er valgt anskaffelser som ble lyst ut etter at forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter trådte i kraft 01.03.2008. Utvalget består både av mindre og større prosjekter, og av både pågående og avsluttede prosjekter. Alle anskaffelsene i utvalget er over terskelverdien på 1,65 millioner kroner. For nærmere beskrivelse av metode, se vedlegg 2. 1.4 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene som er benyttet i undersøkelsen er i hovedsak utledet fra: 10

Undervisningsbygg Oslo KFs oppfølging av lønns- og arbeidsvilkår hos private leverandører Forskrift 8. februar 2008 nr. 112 om lønnsog arbeidsvilkår i offentlige kontrakter Byrådets rundskriv 20/2008 Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter Lov 25. september 1992 nr. 25 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) 20 nr. 2 Byrådssak 1057/08 Overordnet rammeverk for god intern kontroll i Oslo kommune Anerkjente prinsipper for god intern kontroll, for eksempel COSO Nærmere omtale av revisjonskriteriene fremgår av de enkelte delkapitlene. I vedlegg 1 gis det litt utdypende informasjon om kildene som revisjonskriteriene er utledet fra. 1.5 Avgrensninger og presiseringer I rapporten har vi undersøkt hvorvidt Undervisningsbygg har etablert skriftlige prosedyrer og rutiner/praksis som skal bidra til å sikre etterlevelse av forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter, og om regelverk og prosedyrer etterleves. Når det gjelder regelverket for offentlige anskaffelser, har vi sett på foretakets ivaretakelse av forskriftens krav til informasjon i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget, men har for øvrig ikke kontrollert anskaffelsene opp mot anskaffelsesregelverket. 1.6 Rapportens oppbygging I kapittel 2 gis en kort redegjørelse for organiseringen av Undervisningsbygg. I kapittel 3 vurderer vi hvorvidt Undervisningsbygg, i tråd med forskriftskravene, informerer om krav til lønns- og arbeidsvilkår i utlysing/ konkurransegrunnlag og i kontrakter. Kapittel 4 omhandler foretakets kontroll og oppfølging av leverandørenes etter levelse av kravene til lønns- og arbeids vilkår. I kapittel 5 fremkommer Kommune revisjonens konklusjoner og anbefalinger. I kapittel 6 er det redegjort for uttalelsene til rapporten og Kommune revisjonens vurdering av disse. U ttalelsene er i sin helhet lagt som vedlegg sist i rapporten. 11

Rapport 25/2010 2. Kort om organisering av Undervisnings bygg Oslo KF Undervisningsbygg Oslo KF ble etablert 01.01.2002. Formålet med opprettelsen av foretaket var å skape effektiv utvikling, drift og forvaltning av skolebygg i Oslo. Virksomheten omfatter i dag cirka 125 fast ansatte. Undervisningsbygg forvalter cirka 1,3 millioner kvadratmeter eiendom fordelt på 175 skoler og 750 bygninger. 70 000 elever og 8 000 lærere er daglige brukere av Undervisningsbyggs lokaler. Undervisningsbyggs hovedkunde er Utdanningsetaten og den enkelte skole. I tillegg har foretaket kunder som Kultur- og idretts etaten, bydelene og Tannhelsetjenesten. Foretaket ledes av et styre og en direktør og er inndelt i tre linjeavdelinger og fire stabsavdelinger. Linjeavdelingene består av Avdeling for utvikling, Avdeling for utbygging og Avdeling for eiendom. Stabsavdelingene er Avdeling for juridisk/innkjøp, Avdeling for økonomi, Avdeling for organisasjon og Avdeling for kommunikasjon. Hver av avdelingene ledes av en direktør. Det er utbyggingsavdelingen som har ansvaret for selve gjennomføringen av Undervisningsbyggs investeringsprosjekter. Avdelingen er delt inn i seks seksjoner (Rehabiliteringsprosjekter 1 og 2, Totalprosjekter 1-3, samt Risløkka kompetansesenter). I utbyggingsavdelingen er de fleste ansatt som prosjektledere. Avdelingen har også to HMSrådgivere (en fast ansatt HMS-rådgiver og en innleid KS-/HMS rådgiver). Prosjektporte føljen er variert og består av både små og store prosjekter; rehabiliteringsprosjekter, ombygginger, tilbygg og nybygg prosjekter. Enkeltprosjektene varierer i størrelse fra i underkant av 1 million kroner til over 800 mill ioner kroner, og bygge tiden varierer fra et par måneder og opp mot tre år. Utbyggingsavdelingen overtar de større prosjektene fra ut viklingsavdelingen etter at forprosjektene er ferdigstilte og leiekontrakt inngått. Rammene for prosjektet vedrørende økonomi, tid, kvalitet og HMS (helse, miljø og sikkerhet) må være vedtatt av styret. Eiendomsavdelingen forvalter, drifter og vedlikeholder bygningsmassen. I tillegg til den daglige driften gjennomfører avdelingen en del større prosjekter. Dette gjelder blant annet anskaffelse av et nytt FDV-verktøy (forvaltning, drift og vedlikehold), og gjennomføring av risikoprosjekter på utvalgte skoler. De sistnevnte prosjektene har fokus på konstruksjon og brannsikkerhet, og har som hensikt å avdekke vesentlige feil og mangler som kan utgjøre en sikkerhetsrisiko. Eiendomsavdelingen har ikke vært gjenstand for revisjon i denne undersøkelsen. Undervisningsbygg har etablert skriftlige prosedyrer for bl.a. anskaffelser og gjennom føring av bygge- og anleggsprosjekter. Prosedyrene er tilgjengelige i dokumenthåndteringssystemet ProSmart. Ansvaret for utarbeidelse og oppdatering av prosedyrer innenfor området anskaff elser/innkjøp tilligger Avdeling for innkjøp/ juridisk. Ansvaret for prosedyrer for HMS/SHA (Sikkerhet, Helse og Arbeidsmiljø) ligger per dato i Avdeling for utbygging. Ansvaret for ny prosedyre om påseplikt, ref. senere i rapporten, ligger i Avdeling for organisasjon. 12

Undervisningsbygg Oslo KFs oppfølging av lønns- og arbeidsvilkår hos private leverandører 3. Informasjon og kontraktsklausul I dette kapitlet ser vi på om Undervisningsbygg Oslo KF gjennom kontraktsinngåelsen i tilstrekkelig grad hadde sikret seg mot sosial dumping hos leverandører og underleverandører. Vi ser vi nærmere på om Undervisningsbygg hadde etablert skriftlige prosedyrer som sikret informasjon om krav til lønns- og arbeidsvilkår (kontraktsklausul) i kunngjøringer eller konkurransegrunnlag. tatt inn informasjon om kontrakts klausulen om krav til lønns- og arbeidsvilkår i kunngjøringer eller konkurransegrunnlag. 3.1 Informasjon om klausul i k unngjøring eller konkurransegrunnlag 3.1.1 Revisjonskriterier Følgende revisjonskriterier er blitt lagt til grunn: Undervisningsbygg skal, i henhold til forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter 6 og rundskriv 20/2008, ta inn i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget informasjon om at det i kontrakt vil bli stilt krav til klausul om lønns- og arbeidsvilkår. Undervisningsbygg bør, i tråd med kravene i kommuneloven 20 nr 2 og anerkjente prinsipper for intern kontroll, etablere skriftlige prosedyrer som bidrar til å sikre etterlevelse av kravene. 3.1.2 Fakta Undervisningsbygg hadde utarbeidet skriftlige prosedyrer for anskaffelsesprosessen som var tilgjengelige i dokumenthåndteringssystemet ProSmart. Prosedyren Tilbudskonkurranse som trådte i kraft 26.05.2008 inneholdt rutiner for foretakets innkjøp. Prosedyren hadde ingen referanser til kravene i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. Det var utarbeidet egne maler for tilbudsinnbydelsen ( Bok 0 ) som var en del av konkurransegrunnlaget. I malene som var gjeldende for undersøkelsesperioden, var det i punkt 9 inntatt følgende: Pkt 9. ILO-konvensjonen 94, allmenngjøringsforskriften av 21.11.2006 nr. 1291 og 26.06.2006 nr. 704, forskrift om lønnsog arbeidsvilkår i offentlige kontrakter av 08.02.2008. Det stilles i kontrakten krav til lønns- og arbeidsvilkår, jf. reglene i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter av 08.02.2008. Byrådet i Oslo har besluttet at ILO-konvensjon 94 skal gjøres gjeldende for de arbeidstakere som skal utføre oppdrag for Oslo kommune. Det innføres en kontraktsregulering av lønns- og arbeidsvilkår som skal sikre arbeidstakerne lønnog arbeidsvilkår iht. konvensjonen, jf vedlagte kontraktsformular. Alle de intervjuede prosjektlederne opplyste at de benyttet seg av malene i ProSmart og oppga at de var forpliktet til det. Enkelte påpekte at de i prosjektene også så hen til dokumentasjon som var utarbeidet i lignende prosjekt, når de skulle utforme utlysningstekster og kontrakter. Gjennomgang av 16 tilbudsinnbydelser/ anskaffelser, herunder anskaffelser i prosjektene til de som ble intervjuet (dybdeundersøkelsen), viste at tilbudsinnbydelsen i alle 16 tilfeller inneholdt informasjon om at kontrakt inneholdt en klausul om lønns- og arbeidsvilkår. For 13 av 16 saker hadde Undervisningsbygg brukt samme formulering som byrådet foreslår i rundskriv 20/2008. I de resterende tre anskaffelsene var det benyttet en formulering i tilbudsinnbydelsen som ikke inneholdt referanse til forskrift om lønns- og arbeidsvilkår og som lød: 9 ILO-konvensjon 94, allmenngjøringsforskriftene av 21.11.2006 nr. 1291 og 26.06.2006 nr. 704 Byrådet i Oslo har besluttet at ILOkonvensjon 94 skal gjøres gjeldende for de arbeidstakerne som skal utføre oppdrag for Oslo kommune. Det innføres en 13

Rapport 25/2010 kontrakts regulering av lønns- og arbeidsvilkår som skal sikre at arbeidstakerne lønn- og arbeidsvilkår iht. konvensjonen, jf kontrakts formular i vedlegg 4. De tre anskaffelsene tilhørte ett og samme prosjekt, og det er opplyst at prosjektet mottok malen for tilbudsinnbydelse fra Avdeling for juridisk/innkjøp ved oppstart av prosjektet. Anskaffelsene ble utlyst cirka tre måneder etter at forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter trådte i kraft. 3.1.3 s vurdering Malen Undervisningsbygg hadde utarbeidet for tilbudsinnbydelsen ( Bok 0 ) inneholder informasjon om kontraktsklausul som stiller krav til lønns- og arbeidsvilkår slik forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter 6 jf. 5 og byrådets rundskriv 20/2008 krever. Det henvises i malen til forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. Malen henviser også til ILO-regelverket. Dette regelverket er imidlertid erstattet av forskrift om lønns- og arbeidsvilkår. Byrådets rundskriv 25/2006, som omhandler ILO-konvensjon nr. 94, er også erstattet av et nytt rundskriv som henviser til denne forskriften. I alle de 16 undersøkte anskaffelsene var det inntatt informasjon i konkurransegrunnlaget om kontraktsklausul som stiller krav til lønns- og arbeidsvilkår. I tre anskaffelser som alle tilhørte samme prosjekt var det inntatt informasjon om kontraktsklausul, men det ble ikke henvist til gjeldende regelverk. Det kan være uheldig dersom det blir benyttet feil maler for utlysning fordi dette potensielt kan medføre uklarheter ved kontraktsinngåelsen. Formålet med ProSmart er bl.a. å sikre at den sist oppdaterte og korrekte versjonen av dokumenter benyttes. I den konkrete sak skjedde utlysingen relativt kort tid etter at nytt regelverk hadde trådt i kraft, og vi antar videre at bruk av en annen tekst ikke har hatt særlig stor innholdsmessig betydning ettersom ILO-konvensjonens regler ikke avviker vesentlig fra reglene i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. Se også pkt 3.2.3 nedenfor. 3.2 Klausul om krav til lønns- og arbeidsvilkår i kontrakter I dette avsnittet ser vi på følgende problemstilling: Er det i bygge- og anleggskontrakter/ avtaler medtatt klausul med krav til lønns- og arbeidsvilkår? 3.2.1 Revisjonskriterier har lagt følgende revisjonskriterier til grunn: Undervisningsbygg Oslo KF skal i bygg- og anleggskontrakter med en verdi som overstiger 1,65 mill. kr eksklusive merverdiavgift i henhold til forskrift om lønns- og arbeidsvilkår 4 jf. 5 og rundskriv 20/2008 o stille krav om at ansatte hos leverandører og eventuelle underleverandører som direkte medvirker til å oppfylle kontrakten, har lønns- og arbeidsvilkår som ikke er dårligere enn det som følger av gjeldende landsomfattende tariffavtale, eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke. o kreve at leverandøren og eventuelle underleverandører på forespørsel må dokumentere lønns- og arbeidsvilkårene til ansatte som medvirker til å oppfylle kontrakten. o forbeholde seg retten til å gjennomføre sanksjoner, dersom leverandøren eller eventuelle underleverandører ikke etterlever kontraktsklausulen om lønns- og arbeidsvilkår. Sanksjonen skal være egnet til å påvirke leverandøren eller underleverandøren til å oppfylle kontraktsklausulen. Undervisningsbygg bør i tråd med kravene i kommuneloven 20 nr 2 og anerkjente prinsipper for intern kontroll etablere prosedyrer som bidrar til å sikre etterlevelse av kravene. 14

Undervisningsbygg Oslo KFs oppfølging av lønns- og arbeidsvilkår hos private leverandører 3.2.2 Fakta Undervisningsbygg hadde utarbeidet kontraktsmaler for kjøp av bygg- og anleggsarbeider i henhold til NS 3430 og 3431. Malene var tilgjengelige i ProSmart og inneholdt følgende klausul om lønns- og arbeidsvilkår: Krav til gjengs lønn og arbeidsvilkår for arbeidstakere og sanksjonsmuligheter Entreprenøren og deres underentreprenører plikter å ha lønns- og arbeidsvilkår som ikke er dårligere enn det som følger av gjeldende landsomfattende avtale, eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke, jf forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter av 08.02.2008. Oppdragsgiver har rett til innsyn i dokumenter og rett til å foreta andre undersøkelser som gjør det mulig for oppdragsgiver å gjennomføre nødvendig kontroll med at kravet til lønns og arbeidsvilkår overholdes. Leverandør plikter å ha tilsvarende kontraktsbestemmelse i sine kontrakter med underleverandører og skal gjennomføre nødvendig kontroll hos sine underleverandører for å påse at plikten overholdes. Dersom leverandøren ikke etterlever klausulen, har oppdragsgiver rett til å holde tilbake deler av kontraktssummen til det er dokumentert at forholdet er brakt i orden. Summen som blir holdt tilbake tilsvarer ca 2 ganger innsparingen for arbeidsgiver. Leverandøren plikter på oppfordring å legge frem dokumentasjon på de lønns- og arbeidsvilkår som blir benyttet. Dokumentasjonsplikten omfatter også underentreprenører/underleverandører. Dersom denne oppfordringen ikke blir imøtekommet, har oppdragsgiver rett til å heve kontrakten pga. vesentlig mislighold. Alle de fem intervjuede prosjektlederne i dybdeundersøkelsen opplyste at de benyttet seg av kontraktsmalene i ProSmart og oppga at de anså seg forpliktet til å benytte disse. Gjennomgang av 16 anskaffelser, herunder i de prosjektene som er omfattet av dybdeundersøkelsen, viste at det var inntatt klausul om lønns- og arbeidsvilkår i alle kontraktene. For 13 av 16 kontrakter hadde Undervisningsbygg brukt samme formulering som fremgår av byrådets rundskriv 20/2008. I de resterende tre sakene var det benyttet en annen klausul enn den som fremkommer i rundskrivet. Klausulen inneholdt ikke informasjon om oppdragsgivers rett til å foreta andre undersøkelser som gjorde det mulig å gjennomføre kontroll med at kravet til lønns- og arbeidsvilkår ble overholdt utover en plikt for leverandør/underleverandør å legge frem dokumentasjon på oppfordring. Disse tre kontraktene inneholdt heller ikke informasjon om at dersom leverandør ikke etterlever klausul, så hadde oppdragsgiver rett til å holde tilbake deler av kontraktssummen til det var dokumentert at forholdet er i orden. Avtalen skisserte i stedet en ordning med dagmulkt. De tre kontraktene tilhørte ett og samme prosjekt. Det er opplyst at malen for tilbudsinnbydelse og kontrakt var mottatt fra Avdeling for juridisk/ innkjøp ved oppstart av prosjektet. 3.2.3 s vurdering Undervisningsbygg hadde utarbeidet kontraktsmaler som inneholder klausul der det stilles krav til lønns- og arbeidsvilkår i kontraktene i tråd med kravene i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. Kontrakts klausulen gir videre oppdragsgiver rett til innsyn og rett til å foreta undersøkelser som gjør det mulig for oppdragsgiver å gjennom føre nødvendig kontroll av at kravene etter leves. Leverandøren pålegges på oppfordring å legge frem dokumentasjon på de lønns- og arbeids vilkår som blir benyttet. Dokumentasjonsplikten omfatter også underentreprenører/underleverandører. Leverandør pålegges også å innta tilsvarende klausul overfor sine underleverandører, noe som sikrer at krav til lønns- og arbeidsvilkår videreføres og at oppdragsgiver får mulighet til å gjennomføre kontroller også nedover entreprenørkjeden. Undervisningsbygg forbeholder seg også rett til å gjennomføre sanksjoner, i form av tilbakeholdsrett av ca 2 ganger innsparingen for arbeidsgiveren inntil forholdet er dokumentert brakt i orden. 15

Rapport 25/2010 Undervisningsbygg har i 13 av 16 gjennomgåtte kontrakter benyttet seg av kontraktsmalens klausul. Tre av kontraktene som tilhørte det samme prosjektet som under pkt 3.1 ovenfor benyttet imidlertid klausul som ikke henviste til forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter, og som også avvek fra rundskriv 20/2008. har ikke vurdert eventuelle rettslige implikasjoner av denne formuleringen, men finner, som under punkt 3.1.3 ovenfor, grunn til å påpeke viktigheten av at foretaket sikrer at oppdaterte maler benyttes. 16

Undervisningsbygg Oslo KFs oppfølging av lønns- og arbeidsvilkår hos private leverandører 4. Kontroll med etterlevelse av kravene til lønns- og arbeidsvilkår I dette kapitlet ser vi på om Undervisningsbygg Oslo KF utførte nødvendig kontroll med at kravene i kontrakt med leverandørene og deres underleverandører ble etterlevd. Vi ser nærmere på om Undervisningsbygg har gjennomført en vurdering av hva som er nødvendig kontroll av om kravene til lønnsog arbeidsforhold overholdes? har gjennomført kontroller av etterlevelsen av kontraktsklausulen? I tillegg ser vi på foretakets prosedyrer for gjennomføring av nødvendig kontroll. 4.1 Nødvendig kontroll 4.1.1 Revisjonskriterier Undervisningsbygg Oslo KF skal i henhold til forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter 7 og rundskriv 20/2008 gjennomføre nødvendig kontroll av om kravene til lønns- og arbeidsvilkår overholdes. Det fremgår av kommentarene til forskriften at det er oppdragsgiver som etter en konkret vurdering av behovet bestemmer når og hvor ofte det skal utføres kontroll. Det understrekes videre at oppdragsgiver løpende og ikke bare ved kontraktens inngåelse må foreta en vurdering av behovet for kontroll. Undervisningsbygg Oslo KF bør i tråd med kravene i kommuneloven 20 nr 2 og anerkjente prinsipper for intern kontroll ha skriftlige prosedyrer som bidrar til å sikre at nødvendige kontroll gjennomføres. Det følger av forskriften at graden av kontroll kan tilpasses behovet i vedkommende bransje (dvs. bygg- og anleggsbransjen), geografisk område m.v. 4.1.2 Fakta PA-boken (prosjektadministrativ håndbok) som gjaldt for undersøkelsesperioden, omfattet de prosjektadministrative bestemmelser, rutiner, orienteringer etc. som trengs for en god gjennomføring av prosjektet. Det fremgikk av PA-boken at Undervisningsbygg Oslo KF ville føre kontroll med bl.a. at kontraktene overholdes. PA-boken inneholdt også prosedyrer for oppfølging av ulike helse-, miljø- og sikkerhetstiltak (HMS), som for eksempel gjennomgang av HMS-perm. Ut over dette hadde Undervisningsbygg fram til våren 2010 ikke spesifikke prosedyrer for egen kontroll av lønns- og arbeidsvilkår. Som det fremgår av punkt 3.2.2 ovenfor, forplikter leverandør seg i kontrakt til å gjennomføre nødvendig kontroll hos sine underleverandører. Fra og med 01.02.2010 ble malen for byggemøter (som er en del av PA-boken) endret. Det ble da tatt inn kontrollspørsmål om ajourført registreringsskjema for arbeidstakere, oversikt over arbeidstakere uten grønt ID-kort mv. Videre ble det tatt inn et eget kontrollpunkt om påseplikten. Undervisningsbygg har, med virkning fra 16.04.2010 inntatt et kontrollpunkt om sosial dumping i prosedyre for overleveringsmøte 2 SHA (sikkerhet, helse og arbeidsmiljø). Overleveringsmøte 2 er et møte der både byggherre (ved prosjektleder) og hovedbedrift (HB) og HMS-rådgiver deltar. Møtet skjer før oppstart av prosjektarbeidene. Kontrollpunktet lyder: 19 Sosial dumping - Kjenner HB til forskrift om informasjonsog påseplikt og innsynsrett? - Er HB kjent med at informasjon og påseplikt gjelder helt ut til kontraktkjedens ytterste ledd? - Kjenner HB til at det finnes flere allmenn gjorte tariffavtaler, deriblant den mest relevante; forskrift om allmenngjøring av ta riffavtale for byggeplasser i Norge? - Har HB system for å ivareta påseplikten? - Ivaretar HB informasjonsplikten? 17

Rapport 25/2010 I tillegg har Undervisningsbygg utarbeidet en egen prosedyre for påseplikten. Prosedyren trådte i kraft 20.04.2010. Prosedyren gjelder for prosjektledere, driftsingeniører og enhver annen som har ansvar for gjennomføring av et byggeprosjekt, samt HMS-rådgiver m.fl. Prosedyren gjelder de tilfeller der Undervisningsbygg har engasjert en leverandør og denne ikke engasjerer underleverandører. Foretaket har utarbeidet et vurderingsskjema som skal benyttes. Prosedyren krever at prosjektleder iht. vedlagt skjema skal vurdere entreprenøren(e)s seriøsitet og lovlydighet, og gir angivelse på hvilken dokumentasjon som kan/bør innhentes, herunder arbeidsavtale, timelister, lønnsslipper og utbetalingsmåte hos virksomheten. Videre heter det at: Det påpekes at nevnte dokumentasjonsinnhenting også utløses dersom det i byggemøter fremkommer indikasjoner på sosial dumping via entre prenørens påseplikt jf. mal for byggemøte i PA-bok. Undervisningsbygg har overfor presisert at foretakets rutine i for skriftsperioden er innhenting av nærmere lønns opplysninger etter en løpende vurdering av risiko bildet. 1 Det har ikke blitt ansett nødvendig å prosedyrefeste en rutine som består av automatiserte oppfølgingshandlinger på grunnlag av avdekkede svakheter. Undervisningsbygg henviste til at det innenfor bygg- og anleggsområdet er flere andre krav og kontrollnivåer som skal vanske liggjøre useriøs opptreden. Både byggherre og entreprenører har selvstendige kontrollplikter og Arbeidstilsynet er det overordnede kontroll organ. Kontrollhandlingene som disse gjennomfører er av Undervisningsbygg Oslo KF blitt vurdert som tilstrekkelig løpende kontroll i forhold til lønns- og arbeidsvilkår. De selvstendige kontrollpliktene til byggherre og entreprenører som Undervisningsbygg henviste til, fremgår av forskrift 22. februar 1 Brev datert 19.04.2010 fra Undervisningsbygg Oslo KF til 2008 nr. 166 om informasjons- og påseplikt og innsynsrett som er fastsatt med hjemmel i lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler mv, som det er nærmere redegjort for i vedlegg 1. Plikter påhviler byggherren også bl.a. i medhold av forskrift 3. august 2009 nr. 1028 om sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på byggeeller anleggsplasser (byggherreforskriften) som trådte i kraft 01.01.2010. Forskriften erstatter forskrift 21. april 1995 nr. 377 med samme navn. Undervisningsbygg har videre påpekt at det generelle nivå for kontroll (dokumentasjonsinnhenting) var at de ulike leverandører på forespørsel skal bekrefte at det har blitt utbetalt korrekt lønn og at dette eventuelt kan underbygges med lønnsslipper. Kontrollene Undervisningsbygg har gjort har vært begrenset til å be om leverandørens bekreftelse på at regelverket etterleves. Undervisningsbygg la fram til nylig til grunn at foretaket av personvernhensyn ikke hadde hjemmel til å innhente lønnsslipper og annet personlig dokumentasjonsgrunnlag. Etter dialog med Arbeidstilsynet ble imidlertid tilsynets forståelse lagt til grunn slik at dokumentasjon prinsipielt vil kunne innhentes. Foretaket har imidlertid opplyst at det ikke vil være ønskelig med innføring av en automatisert lønnsslippkontroll på det nåværende tidspunkt. Undervisningsbygg har videre oppgitt at foretakets kontrollvirksomhet har blitt gjennomført som oppfølging der Arbeidstilsynet hadde avdekket svakheter eller når andre omstendigheter har høynet risikobildet på spesielt eller generelt grunnlag. HMS-rådgiver i Undervisningsbygg påpekte at foretakets kontrollpraksis har vært reaktiv i den forstand at kontroller kun ble gjennomført hvis det forelå konkret mistanke om brudd på regelverket. På bakgrunn av at Arbeidstilsynet etter en kontroll av åtte skoler i Oslo høsten 2009 avdekket enkelte kritikkverdige forhold (bl.a. mangelfulle oversikts- 18

Undervisningsbygg Oslo KFs oppfølging av lønns- og arbeidsvilkår hos private leverandører lister), sendte for eksempel Undervisningsbygg i desember 2009 ut et brev til alle entreprenørene der disse ble bedt om å fremlegge dokumentasjon på at kravene i forskrift om informasjonsog påseplikt og innsynsrett ble oppfylt. Dette innebar oversendelse av kopi av den siden i kontraktene, som viste at kravet om lønn i henhold til allmenngjøringsforskriften, var ivaretatt for alle kontrakter i nedover i kontraktspyramiden. Prosjektlederne oppga at det var de som hadde det generelle kontraktsoppfølgings ansvaret og anså derfor at de ville ha tatt opp saken med hovedleverandør dersom de hadde fått mistanke om brudd på kravene til lønns- og arbeidsvilkår. Ingen av prosjektlederne hadde imidlertid initiert eller gjennomført kontroller av lønns- og arbeidsvilkår i de undersøkte prosjektene, eller i andre prosjekter. Prosjektlederne henviste for øvrig til at det var hovedleverandørs ansvar å følge opp underleverandører. Prosjektlederne la til grunn at leverandørene fulgte opp sitt ansvar. En av prosjektlederne oppga at han i fremtidige prosjekter ville vurdere å foreta stikkprøvekontroller av lønns- og arbeidsvilkår hos hovedog eventuelle underleverandører. Fire prosjektledere oppga at de gjorde løpende vurdering av risiko for brudd på regelverket underveis i de undersøkte prosjektene. En av prosjektlederne oppga at han ved gjennomføringen ikke hadde hatt fokus på temaet lønnsog arbeidsvilkår. Han påpekte imidlertid at dette hadde forandret seg og at han i pågående prosjekter gjorde løpende vurderinger av behovet for kontroller. Fire prosjektledere oppga at oversiktslister over hvilke entreprenører som jobbet på prosjektet ( kontraktspyramiden ) og hvilke personer som utførte arbeid på byggeplassen, ble brukt som grunnlag for å vurdere risikoen for brudd på kravene til lønns- og arbeidsvilkår i de undersøkte prosjektene. Krav om å føre slike lister fremkom av byggherreforskriften. Ved å se på listene kunne prosjektlederne, eventuelt i samarbeid med byggeleder, for eksempel se om firmaene var kjente eller ukjente, små enkeltmannsforetak eller større selskap, om arbeidstagerne hadde utenlandske navn osv. Enkelte påpekte at lange kontraktskjeder ga økt risiko for brudd på regelverket om lønns- og arbeidsvilkår. Lange kontraktskjeder kan bety at marginene blir mindre jo lenger ned man kommer i kjeden og at billig arbeidskraft da kunne være en løsning. Flere av prosjektlederne oppga at risikoen for brudd på regelverket var større dersom det var utstrakt bruk av småfirma som tilbød ufaglært arbeidskraft, for eksempel malere. Et annet risikoforhold som ble nevnt var prosjekter som ikke fulgte framdriftsplanen. I slike tilfeller kan hovedentreprenør få behov for raskt å engasjere mer arbeidskraft, og det kan da være vanskeligere til enhver tid å ha oversikt over hvem som er inne på byggeplassen. Vurderingene som prosjektlederne gjorde av risiko for sosial dumping ble ikke nedtegnet eller rapportert/videreformidlet, for eksempel til nærmeste leder. 4.1.3 s vurdering Fram til begynnelsen av 2010 hadde Undervisningsbygg ikke etablert spesifikke skriftlige prosedyrer for kontroll og oppfølging av lønnsog arbeidsvilkår hos leverandører utover de generelle kravene til kontraktsoppfølging som fulgte av PA-boken. Prosedyren for påseplikten som kom på plass i april 2010, skal bidra til å sikre at Undervisningsbygg etterlever kravene i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter og forskrift om informasjons- og påseplikt og innsynsrett. Prosedyren kommer kun til anvendelse i de tilfellene der Undervisningsbygg har inngått kontrakt med leverandør som ikke benytter under leverandører. For de tilfeller der leverandør benytter underleverandører som er det vanligste i bygge- og anleggsprosjekt, er det ikke utarbeidet prosedyrer. 19

Rapport 25/2010 Undervisningsbygg har, i henhold til forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter, et selvstendig kontrollansvar overfor både hoved- og underleverandører, ref. vedlegg 1. Hovedleverandørs påseansvar i medhold av forskrift om informasjons- og påseplikt og innsynsrett supplerer foretakets kontrollansvar, i henhold til forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter, når det gjelder underleverandører. Slik ser det, kan derfor Undervisningsbygg ikke i sine prosedyrer avgrense sitt kontrollansvar til de tilfellene der leverandøren ikke benytter underleverandører. Det ble ikke gjennomført kontroller i noen av de fem undersøkte prosjektene. I de tilfeller Undervisningsbygg har gjennomført kontroller, har disse vært begrenset til å be om leverandørens bekreftelse på at regelverket etterleves, og kontrollene har vært reaktive i den forstand at de har vært initiert av innspill fra andre i form av for eksempel Arbeidstilsynets tilsyn eller tips. Vi finner i den forbindelse grunn til å påpeke følgende: Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter, krever at det gjennomføres nødvendig kontroll. er enig med Under visningsbygg i at andre aktørers og myndig heters kontrollaktiviteter er et moment som det er relevant å ta hensyn til ved vurderingen av det generelle kontrollbehovet. Arbeidstilsynets tilsynsaktiviteter eller hovedleverandørs påseplikt, kan imidlertid ikke erstatte den selv stendige plikten som foretaket har for å vurdere behovet for kontroller. Det fremgår av kommentarene til forskriften at det er naturlig at det oftere føres kontroll i områder og bransjer der en er kjent med at sosial dumping er et problem. Risikoen for sosial dumping i bygg- og anleggsbransjen vurderes generelt som høyere enn i mange andre bransjer, noe også Undervisningsbygg selv har lagt til grunn. Dette tilsier etter s vurdering at det for Undervisningsbyggs prosjekter i utgangspunktet er et relativt høyt kontrollbehov. Undervisningsbygg overlot i stor utstrekning til hovedleverandør å vurdere behov for og å gjennom føre kontroller overfor underleverandører. Etter s vurdering er dette ikke i overensstemmelse med regelverket. Det er oppdragsgiver som skal foreta en vurdering av behovet, og som bestemmer når og hvor ofte det skal utføres kontroll. Oppdragsgiver kan ikke overlate denne vurderingen alene til hovedleverandør. Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår krever videre at oppdragsgiver skal gjøre en konkret vurdering av behovet for kontroll. Vurderingen skal skje løpende i prosjektperioden. Dette frem går av departementets kommentarer til forskriften. Kontroller i etterkant av prosjektene er etter vår vurdering ikke tilstrekkelig for å ivareta kontroll ansvaret, selv om slike kontroller kan gi et inntrykk av det generelle risikonivået. Innspill fra hovedleverandør, i form av bekreftelse på gjennomførte kontroller og/eller at hovedleverandør i byggemøter bekrefter at regelverket etterleves, er relevant å ta hensyn til, men vurderingen av behov for kontroll bør etter s vurdering ikke begrenses til dette. Undervisningsbyggs prosedyre for påseplikten tar tilsynelatende høyde for dette ved at dokumentasjons innhenting også skal skje dersom det i byggemøter fremkommer indikasjoner på sosial dumping via entreprenørens påseplikt. Det gis imidlertid ingen anvisning på hva eller hvilke momenter som kan tilsi risiko for sosial dumping. I intervjuene peker prosjektlederne på flere risikoforhold som er relevante for vurderingen av behov for kontroller, til tross for at de ikke anser at det er Undervisningsbygg som har hovedansvaret for å følge opp dette. De risikomomentene prosjektlederne har trukket frem, f eks lange kontraktskjeder, bruk av små firmaer, ufaglært arbeidskraft etc. er etter 20

Undervisningsbygg Oslo KFs oppfølging av lønns- og arbeidsvilkår hos private leverandører Kommune revisjonens vurdering relevante for den løpende vurderingen av behovet for kontroll. Momentene kan enkelt prosedyrefestes, og vurderingene som gjøres kunne med fordel vært dokumentert og rapportert, f. eks i forbindelse med utfylling av vurderingsskjema. Dette ville bl.a. kunne bidra til en mer ensartet kontrollpraksis i foretaket og et bedre dokumentasjonsunderlag for foretakets vurdering av kontrollnivå, dvs. vurdering av når/i hvilke tilfeller det er nødvendig med kontroll, både generelt og i det enkelte prosjekt. Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter gir ingen anvisning på hvilken dokumentasjon som må innhentes i forbindelse med kontroller. I kommentarene til forskriften legges det til grunn at det er den dokumentasjon som innhentes som ledd i påseplikten som normalt vil gi den dokumentasjon en offentlig oppdragsgiver kan kreve etter forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. registrerer at Undervisningsbygg synes å være skeptisk til å innhente lønnsslipper etc. Det at arbeidsavtalene er i orden behøver som kjent ikke bety at de underliggende lønnsutbetalingene er tilfredsstillende. Dette tilsier etter s vurdering at det vil kunne være nødvendig både å foreta kontroll av lønnsbilag og gjennomføre kontroller på byggeplass, for eksempel med direkte spørsmål til dem som jobber der. Hvorvidt en slik kontroll er nødvendig, vil avhenge av den løpende og konkrete vurderingen foretaket gjør av risiko i de enkelte prosjektene. 4.2 Oppfølging av eventuelle funn I dette kapitlet ser vi på om Undervisningsbygg har etablert prosedyrer for oppfølging av eventuelle funn og om foretaket har fulgt opp eventuelle funn etter kontroller. 4.2.1 Revisjonskriterier Undervisningsbygg bør ha prosedyrer som beskriver hvordan avvik i form av brudd på kravene til lønns- og arbeidsvilkår skal følges opp og lukkes, f eks ved bruk av sanksjoner som -tilbakeholdsrett i påvente av at forholdet rettes -heving av kontrakt Undervisningsbygg bør sørge for tilfredsstillende oppfølging av funn i gjennomførte kontroller 4.2.2 Fakta Som påpekt ovenfor har Undervisningsbygg ved bruk av standardkontrakt sikret sanksjonsadgang ved brudd på regelverket. I tillegg fremgikk det av PA-boken at prosjektleder hadde det generelle ansvaret for oppfølging av kontrakten. I tillegg inneholdt PA-boken generelle rutiner for avviksbehandling. For øvrig hadde Undervisningsbygg i undersøkelsesperioden ikke etablert prosedyrer som redegjorde for hvordan eventuelle avdekkede brudd på kravene til lønns- og arbeidsvilkår skulle følges opp. Undervisningsbyggs prosedyre Påseplikten inneholder angivelse av fremgangsmåte dersom kontrollen viser uoverensstemmelse i forhold til regelverket. Arbeidstilsynet skal kontaktes, og det heter at Undervisningsbygg skal bruke klausulen i kontrakten som omhandler sanksjonsmuligheter. Hvis det er ønskelig kan IKJ (Innkjøp juridisk) konfereres. Prosjektlederne som ble intervjuet, hadde ikke vært med på å avdekke brudd på regelverket, og hadde følgelig ikke fulgt opp kontrakten på dette grunnlaget eller benyttet seg av den nye prosedyren. I følge brev fra Undervisningsbygg til har sosial dumping ikke blitt avdekket i noen av foretakets prosjekter. Det har følgelig ikke vært aktuelt å benytte sanksjoner. 4.2.3 s vurdering konstaterer at Undervisningsbygg ikke har avdekket brudd på lønns- og arbeidsvilkår i noen av foretakets prosjekter. Prosedyren for påseplikten trådte i kraft i april 21