Innkjøp i Nord-Aurdal kommune

Forvaltningsrevisjon Utført av Innkjøp i Nord-Aurdal kommune Formål: - Gjennomgå kommunes praktisering av Lov om offentlige anskaffelser - Anbefale eventuelle forbedringer Innhold 1. Innledning... 2 2. Rådmannens uttalelse... 3 3. Vurdering av innkjøpspraksis... 3 4. Konklusjon... 5 5. Anbefalinger... 5 Område: Innkjøp Kommune: Nord-Aurdal Utført i perioden: Juni-Oktober 2008 Dato: 19. november 2008 Revisor: Dagny Thon Hovrud

Side 2 av 6 1. Innledning 1.1. Bakgrunn og formål avdekket gjennom forvaltningsrevisjon høsten 2004 flere svakheter knyttet til Nord-Aurdal kommunes innkjøpspraksis. Rådmannen ba våren 2008 om en gjennomgang av kommunens anskaffelsesprosesser. Denne bestillingen er bekreftet av kontrollutvalgslederen. Formålet med prosjektet er å gjennomgå Nord-Aurdal kommunes innkjøpsrutiner og praktisering av Lov om offentlige anskaffelser. 1.2. Problemstilling og avgrensning Prosjektets problemstilling er dermed som følger: Har Nord-Aurdal kommune etablert rutiner som bidrar til å sikre at lov om offentlige anskaffelser og tilhørende forskrift blir fulgt? Prosjektet er begrenset til teknisk sektor og IKT-området, ettersom disse områdene står for en stor andel av kommunens innkjøp. Vi har basert vår vurdering på samtaler med innkjøpsansvarlige og gjennomgang av dokumentasjon rundt innkjøpsprosjekter. Vi har ikke gjennomgått de tekniske beskrivelsene og vurderingene som er lagt til grunn i prosjektene. 1.3. Lov om offentlige anskaffelser Lov om offentlige anskaffelser gjelder for statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter og offentligrettslige organer, jf. offanskl. 1-2. Loven skisserer bla. følgende generelle prinsipper for offentlig ansatte i innkjøpsprosesser: Opptre med integritet og i samsvar med god forretningskikk, slik at en får tillit til at anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte som sikrer effektiv ressursbruk, jf. offanskl. 1 og 5. Bidra til at alle anskaffelser så langt det er mulig er basert på konkurranse, men gjennomføre konkurransen på en måte som står i forhold til anskaffelsen, jf. forskriftens 3-1 punkt 1 og 5. Sørge for at utvelgelse av anbydere, og tildeling av kontrakter skjer på grunnlag av objektive og ikkediskriminerende kriterier, jf. offanskl. 5 og forskriftens 3-1 punkt 2. Herunder gi leverandørene lik informasjon om forhold som blir vektlagt ved tildeling av kontrakt, jf. forskriftens 3-1 punkt 4. Sørge for at forutsigbarhet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas i anskaffelsesprosessen, jf. offanskl. 5. Herunder dokumentere aktiviteter og vurderinger, jf. forskriftens 3-1 punkt 7. Det stilles ulike formkrav til innkjøpsprosessene ut fra anskaffelsens størrelse, hvor grensene på hhv. 100.000 og 500.000 kroner er mest sentrale. Innkjøp over 500.000 kroner skal annonseres i Doffindatabasen, jf. forskriftens 9-1. For innkjøp mellom 100.000 og 500.000 kroner skal det være konkurranse, hvilket i praksis ofte medfører at det innhentes tilbud fra minst tre leverandører, jf. forskriftens 3-1. Konsekvensen av å bryte regelverket er i første rekke at en går glipp av konkurranseelementet, og dermed kan kostnadene bli høyere enn nødvendig. Videre kan kommunen pådra seg søksmål fra tilbydere som føler seg forbigått, med de økonomiske konsekvenser det måtte ha, jf. offanskl. 10. 1.4. Revisjonskriterier Vi har konkretisert regelverket gjennom følgende revisjonskriterier: Rutiner skal være dokumentert/beskrevet og kjent for aktuelle medarbeidere. Anskaffelsesprosesser skal være kostnadseffektive og leverandører skal gis anledning til konkurranse. Anskaffelsesprosesser skal dokumenteres slik at vurderinger/valg kan etterprøves.

Side 3 av 6 2. Rådmannens uttalelse Rådmannen har iht. 8 i forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. av 15. juni 2004 gjennomgått rapporten, og dermed gitt anledning til å gi uttrykk for sitt syn på de forhold som fremgår. Rådmannens kommentarer er som følger: Rådmannen ser svært positivt på at de områder som ligger til grunn for vurderingen, er vurdert til å de i all hovedsak følger Lov om offentlige anskaffelser. Rådmannen ser svært positiv på at det blir gitt anbefalinger for å forbedre våre rutiner på innkjøp likevel om det ikke er lovpålagte forhold. Rådmannen vil i løpet av 2009 sørge for at det blir utarbeidet en generell rutine-/prinsippbeskrivelse for innkjøpsområdet i tråd med Lov om offentlige anskaffelser. Denne beskrivelse skal gjøres kjent for alle ansatte, men ha fokus mot lederne som har innkjøpsmyndighet. I anledning nytt lederopplæringsprogram, vil innkjøp inngå som en del av dette for å ivareta opplæring av nyansatte med innkjøpsmyndighet. Rådmannen vil vurdere om det skal inngås rammeavtaler på områder der det jevnlig kjøpes tjenester av en viss størrelse. Rådmannen er kjent med at det er behov for spisskompetanse utover det vi kan få fra innkjøpsansvarlig for Valdres. Rådmannen ser ingen snarlig løsning på dette, men vil legge forholdene til rette for intern kompetanseoppbygging i den grad det er tid og ressurser til det. Rådmannen vil vurdere rutiner og maler for dokumentasjon for innkjøp over en viss størrelse som er mangelfullt i dag. 3. Vurdering av innkjøpspraksis 3.1. IKT-Valdres Alle innkjøp Kommunen opplyser at IKT-området tidligere ikke har oppfylt Lov om offentlige anskaffelser i tilstrekkelig grad. Det er beklagelig! Vi har valgt å ikke bruke tid på å dokumentere et kjent problem, men heller vurdere de nyere innkjøpsprosessene ettersom det nå er iverksatt tiltak for å bedre rutinene. IKT-leder opplyser at en gjennom avtaler som er inngått i 2008 dekker det meste av innkjøpene for IKT- Valdres. Vi har gjennomgått dokumentasjonen for disse prosessene, og så langt vi kan se er de nyeste innkjøpsprosessene kjørt iht. Lov om offentlige anskaffelser. Dokumentasjon lagres i Acos (dokumentbehandlingssystemet) på en tilfredsstillende måte. Det er ikke utarbeidet en generell rutinebeskrivelse for innkjøp, men det er utarbeidet en rutine for å gjøre avrop på inngått rammeavtale vedrørende hardware og software. Lederen opplyser at øvrige større innkjøp skal gjøres av ham selv og følge samme mal som øvrige prosesser kjørt i 2008. Enheten har utarbeidet en oversiktsliste/-fil, som lagres i Acos jevnlig, over alle avrop på rammeavtalene med begrunnelse for valg. Basert på den informasjon vi har gjennomgått er det vårt inntrykk at nyere innkjøp innenfor IKTområdet er gjennomført iht. intensjonen i lovverket. Videre dokumenteres innkjøpene iht. loven og oppbevares på en tilfredsstillende måte. Det er ikke utarbeidet generelle innkjøpsrutiner. Det er imidlertid utarbeidet rutiner for avrop på rammeavtaler, som representerer brorparten av innkjøpene innenfor IKT-området.

Side 4 av 6 3.2. Teknisk sektor - Anskaffelser over 100.000 kroner Gjennom samtaler fremgår det at teknisk sektor i all hovedsak har kjørt større anskaffelsesprosesser etter samme lest siden 2005, og at en følger tilnærmet samme praksis for alle innkjøp over 100.000 kroner. Beskrivelsen som gis gjennom samtaler tilsier at innkjøpsprosessen kjøres iht. Lov om offentlige anskaffelser. En overordnet gjennomgang av dokumentasjon av større prosjekter på stikkprøvebasis tilsier at prosessene kjøres som beskrevet. Enheten har ikke utarbeidet rutinebeskrivelser for innkjøpsområdet. I enkelte tilfeller har det vært vanskelig å finne leverandører som har hatt kapasitet til å gi tilbud på oppdrag som det har vært viktig for kommunen å gjennomføre. Enheten har i slike tilfeller måtte inngå avtale med den leverandøren som har kunnet levere iht. spesifikasjon til en akseptabel pris. De fleste innkjøp over 100.000 kroner annonseres i Doffin-databasen, selv om dette kun er et krav for innkjøp over 500.000 kroner. For innkjøp mellom 100.000 og 500.000 kroner kreves en form for konkurranse, men kjøper kan selv vurdere hvilken form for konkurranse som passer for det enkelte kjøp. Ved å annonsere kjøp under 500.000 kroner i Doffin-databasen gjør enheten følgelig mer enn det loven krever. Enheten har de siste årene kun mottatt en formell klage på innkjøpsprosessen. Klagen kom som følge av at kommunen avviste et anbud som var ufullstendig. Klager har ikke vunnet frem i saken, ettersom kommunen iht. regelverket har plikt til å avvise ufullstendige anbud. Basert på dokumentasjon og samtaler er det vårt inntrykk at store innkjøp gjennomføres iht. intensjonen i lovverket. Det er imidlertid et visst forbedringspotensial mht. beskrivelse av rutiner og struktur på dokumentasjon, uten at dette er i strid med lovverket. 3.3. Teknisk sektor - Anskaffelser under 100.000 kroner Gjennom samtaler fremgår det de innkjøpsansvarlige er opptatt av effektiv ressursbruk, og vurderer prosess ut fra innkjøpets størrelse, art og behovet for at arbeid blir utført innen rimelig tid. En søker å skaffe pristilbud fra flere leverandører der en vurderer det som hensiktsmessig. Dette er i tråd med forskriftens 3-1 punkt 5, som tilsier at prosessen skal stå i forhold til anskaffelsen. Det er ikke utarbeidet rutiner og enheten dokumenterer i liten grad innkjøp under 100.000 kroner, hvilket gjør det vanskelig å verifisere den muntlige beskrivelsen som gis. Kommunen kjøper jevnlig tjenester fra entreprenører, elektrikere, rørleggere mv. i forbindelse med f.eks. kloakklekkasjer, strømproblemer og brudd på vannledning. Ettersom slike oppdrag ofte haster blir det viktig at leverandørene har vilje og evne til å stille på kort varsel til en akseptabel pris. Til tider er det få leverandører som har kunnet bistå enheten. Følgelig kan det bli et fåtalls leverandører som yter hoveddelen av slike tjenester. Disse leverandørene kan følgelig opparbeide seg et konkurransefortrinn ved at de kjenner kommunens infrastruktur godt, og kan utføre oppdrag med liten bistand fra kommunens ansatte. Det oppleves som en utfordring at produkter en har innkjøpsavtaler for ikke alltid tilfredsstiller kommunens kvalitetskrav/behov. Det er ikke alle produkter det nødvendigvis er hensiktsmessig å ha innkjøpsavtaler for. Både pga. spesielle kvalitetskrav/behov og fordi enkelte produkter krever tilleggstjenester som kan bli dyrere fordi produktet ikke kjøpes samme sted som tjenesten. Ut fra den beskrivelsen som gis er det revisjonens inntrykk at en søker å gjennomføre mindre innkjøp kostnadseffektivt og iht. lovens intensjon. Ettersom det ikke er utarbeidet innkjøpsrutiner, og prosessene i liten grad dokumenteres har vi begrenset mulighet til å verifisere beskrivelsen som gis.

Side 5 av 6 4. Konklusjon Med bakgrunn i den informasjon som er forelagt oss er det vår oppfatning at kommunen har etablert rutiner på de områdene vi har vurdert slik at de nå i all hovedsak følger Lov om offentlige anskaffelser. Unntaket er at innkjøpsprosesser under 100.000 kroner innenfor teknisk sektor i liten grad dokumenteres. Manglende dokumentasjon gjør det vanskelig å vurdere hvorvidt innkjøpene gjennomføres med tilstrekkelig grad av konkurranse. Teknisk sektor annonserer de fleste innkjøp over 100.000 kroner i Doffin-databasen, selv om dette kun er et krav for kjøp over 500.000 kroner. Enheten gjør følgelig mer enn loven krever på dette området. Generelt ser vi et visst forbedringspotensial når det gjelder rutine-/prinsippbeskrivelse, dokumentasjon og struktur på dokumentasjon, uten at dette er i strid med lovverket. 5. Anbefalinger De enhetene vi har gjennomgått ser i hovedsak ut til å følge regelverket. Vi vil likevel avslutningsvis presentere noen generelle anbefalinger som kommunen kan vurdere i videreutviklingen av sine innkjøpsprosesser. 5.1. Utarbeide rutinebeskrivelse for innkjøp i kommunen Kommunen kan med fordel utarbeide en generell rutine-/prinsippbeskrivelse for innkjøpsområdet som er i tråd med Lov om offentlige anskaffelser. Beskrivelsen bør gjøres kjent for alle ansatte, og kan eventuelt tilpasses den enkelte enhets behov. Beskrivelsen kan med fordel inkludere både anskaffelsesprosesser og bruk av innkjøps-/rammeavtaler, og angi hvilke funksjoner som har innkjøpsansvar i kommunen. Det bør klart fremgå hvilke formkrav som stilles til innkjøpsprosessene avhengig av anskaffelsens størrelse. 5.2. Fokus på lovverk og konkurranse Kommunen bør jevnlig sette fokus på at ansatte skal følge reglene for offentlige anskaffelser, og sørge for opplæring av nyansatte. Enhver anskaffelse skal så langt det er hensiktsmessig være basert på konkurranse, men konkurranseformen må stå i forhold til anskaffelsens størrelse og art. Vi understreker at lov om offentlige anskaffelser også gjelder for konsulentkjøp og mindre innkjøp. Vi anbefaler at kommunen vurderer en prosess for å inngå rammeavtaler på områder der det jevnlig kjøpes tjenester av en viss størrelse. De personene vi har snakket med har god kjennskap til regelverket, og benytter innkjøpsansvarlig for Valdres i de tilfeller de har behov for råd og spisskompetanse. Det utrykkes et visst behov for tilgang til mer juridisk kompetanse både i innkjøpsprosesser og ved kontraktsinngåelse. Kommunen kan vurdere behovet for å øke kompetansen på området, eventuelt i samarbeid med øvrige Valdreskommuner. Vi har ikke undersøkt i hvilken grad eksisterende innkjøpsavtaler faktisk benyttes, men understreker at kommunen er forpliktet til å bruke disse. Dersom en ikke finner innkjøpsavtaler hensiktsmessige må det arbeides for å gjøre tilpasninger i eksisterende, eller det må inngås nye. 5.3. Dokumentasjon av innkjøpsprosesser for å kunne etterprøve Det er viktig at en er bevisst på å vurdere ulike alternativ i innkjøpsprossen for å sikre at en ikke favoriserer enkelte leverandører. Dokumentasjon av prosesser vil kunne øke bevisstheten, men må selvfølgelig stå i forhold til innkjøpets størrelse. I de tilfeller det er få tilgjengelige leverandører er det spesielt viktig å dokumentere hvilke aktiviteter som er gjennomført og å begrunne valg.

Side 6 av 6 Vi anbefaler at kommunen, for å tilfredsstille lovverket, dokumenterer mindre innkjøp i større grad. Videre kan kommunen ha fordel av å vurdere strukturen på dokumentasjonen. Eksempelvis: Det kan utarbeides en (eller flere) liste(r)/fil(er) over alle vesentlige innkjøp innenfor det enkelte område. For større innkjøp skisseres viktige hendelser i anskaffelsesprosessen og det henvises til eventuell underdokumentasjon. For mindre innkjøp dokumenteres prosess og begrunnelse for valg direkte i listen. Større innkjøp med mye dokumentasjon bør arkiveres på en strukturert måte. Avhengig av den enkelte enhets behov kan dokumentasjonen lagres i permer, i mapper på server eller som dokumenter i Acos. Vi ser det som en fordel at all dokumentasjon lagres elektronisk. Uavhengig av lagringsmåte vil det være en fordel at den enkelte enhet har samme hovedstruktur på sin dokumentasjon. Det er gitt uttrykk for at elektronisk arkiv og en fil/liste over alle innkjøpsprosjekter ikke nødvendigvis vil være praktisk i hverdagen for alle. Vi mener at dette ville gitt bedre oversikt, men understreker samtidig at anbefalingen må gjennomføres på en måte som er nyttig og praktisk for de involverte. Kommunen har hittil ikke mottatt formelle klager med substans på de innkjøpsprosjekter som er kjørt. En må være oppmerksom på at leverandørene, med forventede økonomiske nedgangstider, sannsynligvis vil være mer interessert i kommunale oppdrag og dermed vil bli mer overvåkne mht. om kommunen følger regelverket. * * * * * * * Fagernes 19. november 2008... Revisor Dagny Thon Hovrud