ENDELIG TILSYNSRAPPORT Barnehageloven Eidsberg kommune 2016
Innhold Innhold... 2 Sammendrag... 3 1 Innledning... 5 2 Om tilsynet med Eidberg kommune... 5 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet... 5 2.2 Tema for tilsyn... 5 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 5 3 Kommunens ansvar som barnehagemyndighet tilsyn og veiledning... 6 3.1 Rettslig krav... 6 3.2 Fylkesmannens observasjoner... 8 3.3. Fylkesmannens vurderinger... 9 3.4 Fylkesmannens konklusjon...11 4 Frist for retting av lovbrudd...11 Vedlegg:...13 1: Oversikt over dokumentasjon til tilsynet med Eidsberg kommune...13 2: Oversikt over navn og funksjon på de som har deltatt i tilsynet...15 2
Sammendrag Fylkesmannen i Østfold har gjennomført tilsyn med Eidsberg kommune som barnehagemyndighet. Tema for tilsynet er kommunens ansvar etter barnehageloven for å påse at barnehagene drives i henhold til gjeldende regelverk. Fylkesmannen har undersøkt hvordan kommunen gjennom veiledning og tilsyn påser regeletterlevelse. Kommunens ansvar som barnehagemyndighet ble særlig belyst gjennom kravene til pedagogisk bemanning og kravene om politiattest i barnehageloven. Formålet med å stille krav til personalets kompetanse er å sørge for at personalet er i stand til å drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. På denne måten bidrar bestemmelsene til god kvalitet i barnehagene. Formålet med reglene om politiattest for personer tilknyttet barnehager er å forhindre overgrep eller skadelig innflytelse på barna, samt bidra til å øke tilliten til at barna tas hånd om av skikkede personer. Det overordnede målet med tilsynet er å føre til en styrking av barnehagebarnas og barnehagenes rettsikkerhet. Dette gjøres ved å kontrollere at kommunen overholder rettslige krav. Dersom tilsynet avdekker lovstridig praksis, skal kommunen rette opp dette. Tilsynet er gjennomført ved å gjennomgå dokumentasjon fra Eidsberg kommune. Videre har Fylkesmannen intervjuet personer fra kommunen og to barnehager. Kommunen har tidligere mottatt en foreløpig rapport, og Eidsberg kommune har kommentert denne. Vurderinger av kommunens kommentarer til foreløpig rapport er tatt inn i denne rapporten. Fylkesmannen har i den endelige tilsynsrapporten konkludert med ett lovbrudd med tre korreksjonspunkt: Pålegg: Eidsberg kommune skal gjennom veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen etterlever kravene i barnehageloven, jf. 8 jf. 16 Korreksjonspunkt: Pålegget innebærer at a) Kommunen må vurdere og konkludere på om barnehageeier oppfyller lovkravene i barnehageloven b) Kommunen må gi pålegg om retting bare i tilfeller der den har konkludert med at et forhold er ulovlig eller uforsvarlig c) Kommunen må gi pålegg om retting av ulovlige eller uforsvarlige forhold i henhold til forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak, jfr. forvaltningsloven 27, tredje ledd Denne tilsynsrapporten inneholder frist for retting av de ulovlige forholdene. Kommunens frist for retting er 20.01.17. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. 3
4
1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 03.08.16 til dags dato gjennomført tilsyn med barnehagemyndigheten i Eidsberg kommune. I denne tilsynsrapporten er det gitt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 20.01.17. Dersom lovbruddene ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Østfold vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. 2 Om tilsynet med Eidsberg kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 annet ledd. Fylkesmannens tilsyn etter barnehageloven er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrift fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Tema for tilsynet er kommunens ansvar etter barnehageloven 8 første ledd for å påse at barnehagene drives i henhold til gjeldende regelverk, herunder Kommunens adgang etter barnehageloven 16 til å føre tilsyn med barnehagene, belyst gjennom o barnehageloven 18 første og annet ledd om krav til pedagogisk leder o forskrift 16. desember 2005 om pedagogisk bemanning o barnehageloven 19 om politiattest o forskrift 11.november 2015 om politiattest i barnehager Det overordnede målet med tilsynet er å føre til en styrking av barnehagebarnas og barnehagenes rettsikkerhet. Gjennom kontroll med kommunens overholdelse av de rettslige kravene skal eventuell lovstridig praksis avdekkes og rettes opp. Kommunens tilsyn med barnehagene er sentralt i barnehagemyndighetens arbeid med å sikre at barna får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Kommunens tilsyn er dermed også et sentralt tilsynstema for Fylkesmannen. Kontroll med pedagogbemanningen i barnehagene er viktig med tanke på den kvaliteten barnehagene tilbyr. Politiattester er et sentralt tema i kommunens myndighetsutøvelse, for å ivareta barnehagebarnas beskyttelsesbehov. Svikt på dette området kan få alvorlige følger for barn. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Oversikt over de dokumenter som er lagt til grunn i tilsynet finnes i vedlegg 1. Oversikt over de som ble intervjuet kommer fram i vedlegg 2. Tilsynets gang Varsel om tilsyn med pålegg om å sende inn dokumentasjon, datert 03.08.16 Dokumentasjon og redegjørelse mottatt 02.09.16 5
Brev med dagsorden for tilsynet, datert 08.09.16 Åpningsmøte og intervjuer 20.09.16 Varsel om vedtak og foreløpig rapport 27.09.16. Sluttmøte 30.09.16 Frist for tilbakemelding på varsel om vedtak og foreløpig rapport 14.10.16 Endelig rapport med frist for retting 20.10.16 Avslutning av tilsyn evt. pålegg om retting 3 Kommunens ansvar som barnehagemyndighet tilsyn og veiledning 3.1 Rettslig krav Barnehageloven 8 første ledd lyder: Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Barnehageloven 16 om tilsyn lyder: Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. I stedet for eller i tillegg til stenging av virksomheten, kan kommunen bruke økonomiske reaksjoner overfor ikke-kommunale barnehager dersom krav etter 14 a, eller forskrift i medhold av samme bestemmelse, ikke er overholdt. Vedtak om retting og stenging og vedtak om anvendelse av økonomiske reaksjonsmidler kan påklages til fylkesmannen. Kommunen er lokal barnehagemyndighet og skal påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8. Etter barnehageloven 16 fører kommunen tilsyn med barnehagene i kommunen. Tilsynet skal bidra til å sikre at barna får det de har krav på etter ulike regelverk, og at foreldrene skal føle trygghet når barna oppholder seg i barnehagen. Ot.prp. nr. 72 (2004-2005) angir at tilsynsmyndigheten skal vurdere om barnehagene drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Kommunen skal ved godkjenningen og gjennom aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven med forskrifter. I dette ligger at kommunen har tre virkemidler til rådighet for å påse regelverksetterlevelse; godkjenning, veiledning og tilsyn. Kommunen må bruke disse virkemidlene slik at brudd på gjeldende regelverk avdekkes og følges opp. Barnehageloven gir ingen bindende regler for hvordan og hvor ofte tilsyn skal gjennomføres. I Ot.prp. nr. 76 (2002-2003) heter det at tilsynsansvaret innebærer at kommunen gjennom veiledning og pålegg skal se til at virksomheter som omfattes av barnehageloven drives etter barnehagelovens bestemmelser og ellers er forsvarlige. For å kunne påse regeletterlevelse i tilsynet, må kommunen vurdere forholdene i barnehagen opp mot det aktuelle regelverket og konkludere på om forholdene er i tråd med dette. Barnehagen har gjennom ulovfestede regler om god forvaltningsskikk krav på å få vite kommunens vurderinger og konklusjon i tilsynet. Dette må gjøres skriftlig. Dersom kommunen oppdager ulovlige eller uforsvarlige forhold, kan den gi pålegg om retting. Pålegget skal gis i form av et vedtak, og forvaltningslovens regler skal følges. Dersom pålegg 6
om retting ikke overholdes, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens vedtak om retting og stenging kan påklages til Fylkesmannen. Barnehageloven 18 lyder: Pedagogiske ledere må ha utdanning som barnehagelærer. Likeverdig med barnehagelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Departementet gir forskrifter om dispensasjon, om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet og om unntak fra utdanningskravet for personale som arbeider i barnehagen på nattid. Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Departementet gir utfyllende forskrifter om pedagogisk bemanning. Barnehageloven 18 bestemmer at pedagogiske ledere må ha barnehagelærerutdanning eller annen likeverdig utdanning. Departementet uttaler i merknadene til loven at personalets kompetanse er den viktigste kvalitetsfaktoren i barnehagen og at utdanningskravet er gitt for å sikre at personalet har nødvendig kompetanse til å drive barnehagen til beste for barn og foreldre, i tråd med lov og rammeplan. Med hjemmel i barnehageloven 18 har departementet utarbeidet forskrift om pedagogisk bemanning. Etter forskriften 1 skal det være minimum én pedagogisk leder per 14-18 barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. Reglene gir ikke adgang for en praksis med utgangspunkt i en beregnet prosentandel av en pedagogstilling pr. barn. Ved beregning av antall pedagoger en barnehage trenger, skal man ta utgangspunkt i det totale antallet barn i barnehagen, og ikke telle barn som er til stede samtidig. Barnehageloven 19 lyder: Den som skal ansettes fast eller midlertidig i barnehage skal legge frem politiattest som nevnt i politiregisterloven 39 første ledd. Barnehageeier og kommunen som barnehagemyndighet kan kreve politiattest som nevnt i første ledd for andre personer som regelmessig oppholder seg i barnehagen eller har vesentlig innflytelse på barnehagens drift. Personer som er dømt for seksuelle overgrep mot mindreårige er utelukket fra fast eller midlertidig ansettelse i barnehager. I andre tilfeller må konsekvensene av merknader på politiattesten vurderes i det enkelte tilfellet. Departementet gir nærmere forskrifter om gjennomføring av denne paragrafen. Forskrift om politiattest i barnehager 2, annet ledd lyder: I vurderingen av om det skal innhentes politiattest for personer som nevnt i barnehageloven 19 andre ledd, skal barnehageeier og kommunen som barnehagemyndighet legge vekt på om oppholdet eller innflytelsen gir vedkommende mulighet til å være i direkte kontakt med barna. Barnehageloven 19 første ledd fastsetter at alle som skal ansettes i barnehage skal legge fram politiattest som nevnt i politiregisterloven 39 første ledd (barneomsorgsattest). Nærmere regler for innhenting og behandling av politiattester finner vi i Forskrift 11.11.2015 om politiattest i barnehager. Av barnehageloven 19 annet ledd framgår det at barnehageeier og kommunen som barnehagemyndighet også kan kreve politiattest fra andre personer som regelmessig oppholder seg i barnehagen eller har vesentlig innflytelse på barnehagens drift. Det framkommer av Prop 120 L (2012-2013) at dette ikke innebærer noen generell plikt til å fremlegge politiattest for alle som oppholder seg regelmessig i barnehagen. Det er 7
kommunen og barnehageeier som innenfor regelverkets skjønnsmessige rammer bør vurdere hvilke personer som skal levere politiattest. Det sentrale vurderingstemaet vil etter Prop 120 L (2012-2013) være om oppholdet gir direkte kontakt med barna, og om vedkommende vil oppholde seg i barnehagen jevnlig eller over tid. Eksempler på personer det vil kunne være aktuelt å kreve politiattest for, er personer med vaktmesteroppgaver og personer som gir spesialpedagogisk hjelp. Departementet oppsummerer at det må legges avgjørende vekt på beskyttelseshensynet og tillitshensynet i vurderingen av hvilke personer som skal framlegge politiattest. 3.2 Fylkesmannens observasjoner Det framkommer av dokumentasjon og intervjuer at i Eidsberg kommune er barnehagemyndighetsrollen etter lov om barnehager delegert fra rådmannen til virksomhetsleder barnehage. Virksomhetsleder barnehage innehar også rollen som leder for de kommunale barnehagene. Stedlige tilsyn gjennomføres av virksomhetsleder og barnehagefaglig rådgiver sammen. Det er kun virksomhetsleder som er delegert myndighet som barnehagemyndighet og som undertegner på tilsynsrapportene. I intervjuer og dokumentasjon framkommer det at kommunen har flere aktiviteter hvor de skaffer seg informasjon om risikoen for lovbrudd og behovet for tilsyn og veiledning i barnehagene. Slike aktiviteter er blant annet: Samarbeidsmøter med styrerne. Her deltar kommunale og ikke-kommunale barnehager Tettere oppfølging av styrer ved nytilsetting Informasjon om «Åpen dør til barnehagekontoret» Ulike rapporteringer, f.eks. årsmelding og regnskap for private barnehager Samordnet inntak Informasjon til barnehagen/styrer ved endringer i lov, forskrift og retningslinjer Kompetanseheving til både private og kommunale barnehager Jevnlig dialog gjennom møter eller telefon Spesialpedagogisk team Barnehageteam Eidsberg kommune har utarbeidet en tilsynsplan. Av denne framgår det at kommunen gjennomfører ulike typer tilsyn; dokumenttilsyn, anmeldt tilsyn og uanmeldt tilsyn. Kommunen beskriver i tilsynsplanen at de årlig kontrollerer regnskapsopplysninger, årsmelding, årsplan, dispensasjonssøknader, tilsynsrapporter på annet lovverk og samordnet inntak opp mot barnehagelovens krav. Videre kontrolleres gjeldende vedtekter ved endring, samt bemanning og antall barn i barnehagen ved oppstart av nytt barnehageår og ved rapportering 15.12. Antall barn i de private barnehagene telles også ved 4 rapporteringstidspunkter gjennom året, men da som grunnlag for offentlig støtte og ikke en vurdering av antall pedagoger. I kommunens tilsynsplan framkommer det at «Dersom rapporteringene avdekker uforsvarlige eller ulovlige forhold som medfører merknader og/eller ulovlige forhold, skal tilsynsmyndigheten sende skriftlig melding til eier, med frist til tilbakemelding.» Det framkommer av dokumentasjon og intervju at barnehagemyndigheten ikke sender skriftlig melding ved f.eks. brudd på pedagognormen etter kontroll av årsmelding. Det framkommer av intervju at barnehagemyndigheten i noen tilfeller tar muntlig kontakt med eier/styrer for å avklare forholdene. Videre skal kommunen etter planen gjennomføre stedlige tilsyn minimum hvert 3. år. Det framkommer av intervju og dokumentasjon at det er utarbeidet en rulleringsplan for tilsynene 8
for å sikre tilsyn i alle kommunens barnehager. Ut fra denne planen ble det gjennomført tilsyn i to barnehager i 2015, ett våren 2016 og ett tilsyn er planlagt i november 2016. I de øvrige tre barnehagene i kommunen er det planlagt å gjennomføre tilsyn i 2017 og 2018. I forkant av det stedlige tilsynet fyller barnehagene ut en selvangivelse, samt sender inn dokumentasjon kommunen etterspør. Selvangivelsen består av en rekke spørsmål med tema fra ulike deler av barnehageloven. Under tilsynsbesøket blir skjemaet benyttet som utgangspunkt for samtalene. Kommunen utarbeider foreløpig og endelig rapport fra tilsynet. I disse framkommer lovhjemmel for tilsynet, bakgrunnsmateriale, deltakere i tilsynet, samt oversikt over funn tilsynet har gjort. Under funn beskriver kommunen konklusjon på eventuelle avvik, merknader og uforsvarlige forhold i henhold til annet lovverk. Det gis tidsfrister på avvik, uforsvarlige forhold og annet (merknader). Av årsmeldingene i BASIL pr. 15.12.2015 framgår det at tre barnehager har for lav pedagogisk bemanning i henhold til regelverket. En av disse barnehagene har ved årsmelding 15.12 hatt for lav pedagogisk bemanning de siste 3 årene. Det framkommer ingen dokumentasjon på at barnehagemyndigheten har fulgt opp dette ved tilsyn, men det framkommer av intervju at barnehagemyndigheten har gitt veiledning til barnehagene om at de må innfri pedagognormen. Kommunen opplyser under tilsynet at nevnte barnehage nå innfrir pedagognormen. Av dokumentasjon og intervjuer framkommer det videre at 1 av barnehagene har hatt dispensasjon fra utdanningskravet over lengre tid, og at de ved utløp av dispensasjon ikke har tilstrekkelig pedagogisk bemanning til å innfri lovens krav. Det framkommer av intervjuer at barnehagemyndigheten kjenner til situasjonen og veileder barnehagen på rett forståelse av kravet til pedagogbemanning. Ved tilbakemelding på foreløpig rapport informerte kommunen Fylkesmannen om at det i alle søknader hvor det innvilges dispensasjon fra utdanningskravet, påpekes at eier må jobbe for å oppfylle kravet til pedagogisk bemanning i sin barnehage, lyse ut stillinger i god tid, legge til rette for at ansatte kan ta utdanning som barnehagelærer og så videre. Politiattest var ett av hovedtemaene i tilsynene høsten 2015 og våren 2016. I selvangivelsen som ble brukt i tilsynet, ble barnehagene spurt om «Har vaktmester/renholdspersonell som oppholder seg i barnehagen på dagtid, og som har mulighet til å opparbeide seg et tillitsforhold til barna, levert politiattest?» Her krysser den ene barnehagen av for nei og den andre opplyser at barnehagen vaskes på kveldstid, men at det er aktuelt å endre dette. Det er da aktuelt å anskaffe politiattest. Det framkommer ingen kommentarer eller vurderinger fra kommunens side i foreløpig eller endelig rapport når det gjelder tema politiattest. Det framkommer av intervjuer at kommunen har besluttet at alle nyansatte i kommunale barnehager skal levere politiattest uavhengig av hvilken rolle de har i barnehagene. Vaktmestere/renholdere etc. som har vært ansatt i kommunen i lengre tid er ikke bedt om å levere politiattest. Intervjuene viser at kravene til politiattest er gjennomgått i samarbeidsmøtene og at kommunen og barnehagene er opptatt av at dette er i orden. Det framkommer videre av intervju og dokumentasjon at begge barnehagene som deltok i Fylkesmannens tilsyn hadde rutiner for politiattest. 3.3. Fylkesmannens vurderinger Kommunen er lokal barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 8. I Eidsberg kommune viser organisasjonskart og delegasjonsreglement at det er virksomhetsleder barnehage som har fått delegert denne myndigheten. Virksomhetsleder barnehage er også delegert oppgaven som leder for de kommunale barnehagene. Det kan være utfordrende både for 9
tilsynsmyndigheten og barnehagene at samme person innehar begge disse ansvarsområdene. Etter Fylkesmannens vurdering viser imidlertid intervjuene at rollen er klar og forstått av barnehagene. Kommunen skal etter barnehageloven 8 gi veiledning og påse regelverksetterlevelse. I forarbeidene til barnehageloven er dette ytterligere presisert: «Kommunen skal ved godkjenningen og gjennom aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven». I dette ligger at kommunen har tre virkemidler til rådighet for å påse regelverksetterlevelse; godkjenning, veiledning og tilsyn. Kravet til å påse regelverksetterlevelse gjennom veiledning og tilsyn innebærer imidlertid at kommunene må kunne vise hvordan de anvender sine virkemidler og hvorfor de har valgt denne løsningen, for å oppfylle kravet i 8. Eidsberg kommune oppgir i sin redegjørelse at de skaffer seg informasjon om risikoen for lovbrudd og behovet for tilsyn og veiledning i barnehagene, blant annet gjennom samarbeidsmøter, BASIL og ved tilsyn og annet besøk i barnehagene. Etter Fylkesmannens vurdering viser dokumenter og intervju at kommunen gjennom disse aktivitetene skaffer seg nødvendig informasjon til å kunne få et bilde av regeletterlevelsen i barnehagene. Etter 16 i barnehageloven er det kommunen som fører tilsyn med barnehagene. Eidsberg kommune har utarbeidet en tilsynsplan som beskriver metoden og hyppigheten på kommunens tilsyn. Kommunen har i 2015 og 2016 ført stedlige tilsyn i 3 barnehager, samt planlegger ytterligere tilsyn i de nærmeste årene. Kommunen benytter selvangivelse hvor barnehagene selv beskriver praksis på mange av barnehagelovens områder, samt etterspør ytterligere dokumentasjon. Etter endt tilsyn skriver kommunen tilsynsrapporter som oppsummerer og konkluderer ulike funn. Etter Fylkesmannens vurdering viser dette at kommunen har arbeidet med temaet og forbedret sin praksis på området etter Fylkesmannens forrige tilsyn med kommunen i 2013. Tilsynsansvaret innebærer at kommunen skal se til at virksomheter som omfattes av barnehageloven drives etter barnehagelovens bestemmelser og ellers er forsvarlige. Hensikten med tilsyn er altså regeletterlevelse. Tilsynet må vurdere barnehagens praksis opp mot de kravene som kan utledes av lovverket, og konkludere på om forholdene i barnehagen er i tråd med disse. Eidsberg kommune har i de stedlige tilsynene hatt politiattest etter barnehageloven 19 som tema. Barnehagemyndigheten har kontrollert at barnehagene innhenter politiattest fra de som skal ansettes i barnehagen, samt om de har rutiner for registrering. Kommunen har også etterspurt om andre personer som nevnt i 19 annet ledd har levert politiattest. Her krysser den ene barnehagen av for nei og den andre opplyser at barnehagen vaskes på kveldstid, men at det er aktuelt å endre dette til dagtid. Av barnehageloven 19 annet ledd framgår det at barnehageeier og kommunen som barnehagemyndighet også kan kreve politiattest fra andre personer som regelmessig oppholder seg i barnehagen eller har vesentlig innflytelse på barnehagens drift. Det sentrale vurderingstemaet er om oppholdet gir direkte kontakt med barna, og om vedkommende vil oppholde seg i barnehagen jevnlig eller over tid. Det framkommer ingen kommentarer eller vurderinger fra kommunens side i foreløpig eller endelig rapport når det gjelder tema politiattest, og det konkluderes dermed ikke på hvorvidt barnehagenes praksis når det gjelder politiattest er i henhold til lovens bestemmelser. Barnehageloven 16 annet ledd hjemler at kommunen kan vedta pålegg om retting dersom man avdekker ulovlige eller uforsvarlige forhold i en barnehage. Barnehagemyndigheten har en viss frihet til å velge hvilke virkemidler de vil bruke for å påse at de ulovlige eller uforsvarlige forholdene rettes opp. Dersom kommunen vedtar pålegg om retting må imidlertid forvaltningslovens regler for enkeltvedtak følges, jf. forvaltningsloven kap. IV-VI. Det framgår av intervju og dokumentasjon at endelig tilsynsrapport med frister for lukking av 10
avvik og uforsvarlige forhold er å anse som et vedtak med pålegg om retting. Vedtakene inneholder ikke klageadgang, klagefrist, klageinstans, fremgangsmåte ved klage, informasjon om retten til å se sakens dokumenter og informasjon om retten til å be om utsatt iverksettelse, jfr. forvaltningsloven 27, tredje ledd. I en av tilsynsrapportene framkommer det at barnehagemyndigheten har gitt frist med pålegg om retting på bakgrunn av at det mangler dokumentasjon fra møter i samarbeidsutvalget. Kommunen oppgir i tilsynsrapporten at det ikke er «eksplisitt presisert i lov og forskrift at det skal skrives referat fra samarbeidsutvalget, men tilsynsmyndigheten ser det som helt naturlig da medlemmene i SU representerer en større gruppe..osv» Etter barnehageloven 16, annet ledd kan barnehagemyndigheten gi pålegg om retting bare i tilfeller der den har konkludert med at et forhold er ulovlig eller uforsvarlig. Fylkesmannen kan ikke se at kommunen har hjemmel i barnehageloven til å pålegge barnehagen at det skal skrives referat fra møter i samarbeidsutvalget. Fylkesmannen ser av dokumentasjon og intervjuer at barnehagemyndigheten ved flere anledninger i løpet av året kontrollerer lovens krav om pedagogisk bemanning i barnehagene. Det framkommer ingen dokumentasjon på at barnehagemyndigheten har fulgt opp for lav pedagogisk bemanning i årsmeldingene med pålegg, men det framkommer av intervju at de har gitt muntlig veiledning til barnehagene om at de må innfri pedagognormen, samt at det ved søknad om dispensasjon påpekes at eier må jobbe for å oppfylle kravet til pedagogisk bemanning i sin barnehage. Kommunen skal etter barnehageloven 8 gi veiledning og påse regelverksetterlevelse. Kommunen velger på dette området å ikke pålegge barnehagene å innfri pedagognormen, men heller muntlig veilede barnehagene til rett praksis. Barnehagemyndigheten står fritt til å velge virkemiddelbruk, men Fylkesmannen vurderer at det kan være andre virkemidler enn muntlig veiledning som kan være mer effektivt når veiledningen ikke når fram og lovlig rettstilstand ikke gjenopprettes innen rimelig tid. Fylkesmannen finner imidlertid ikke tilstrekkelig grunnlag til å konkludere med lovbrudd på dette området. 3.4 Fylkesmannens konklusjon Etter Fylkesmannens vurdering har Eidsberg kommune systemer og rutiner som er egnet til å kartlegge hvorvidt barnehagene i kommunen følger regelverket. Kommunen har også valgt virkemidler, både veiledning og tilsyn. Gjennom stedlig tilsyn og dokumenttilsyn innhenter kommunen informasjon som er egnet til å avdekke lovbrudd. Imidlertid kan vi ikke se at kommunen vurderer og konkluderer på om barnehageeier oppfyller lovkravene i barnehageloven 19 annet ledd. Videre må kommunen kun gi pålegg om retting i tilfeller der den har konkludert med at et forhold er ulovlig eller uforsvarlig. Kommunen må også fatte vedtak om pålegg i henhold til forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak. På bakgrunn av dette konkluderer Fylkesmannen med at Eidsberg kommunen ikke oppfyller barnehagelovens krav om å påse regeletterlevelse. 4 Frist for retting av lovbrudd Fylkesmannen har i kapittel 3 konstatert lovbrudd. I denne rapporten får Eidsberg kommune frist til å rette ulovlige forhold, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 20.01.17. Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en redegjørelse om at ulovlige forhold er rettet, og dokumentasjon for hvordan lovbruddet er rettet. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil være et enkeltvedtak og vil kunne påklages i 11
henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18 flg. Unntatt fra dette er referat fra intervjuer jf. forvaltningsloven 18 a. Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: Pålegg: Eidsberg kommune skal gjennom veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen etterlever kravene i barnehageloven, jf. 8 jf. 16 Korreksjonspunkt: Pålegget innebærer at a) Kommunen må vurdere og konkludere på om barnehageeier oppfyller lovkravene i barnehageloven b) Kommunen må gi pålegg om retting bare i tilfeller der den har konkludert med at et forhold er ulovlig eller uforsvarlig c) Kommunen må gi pålegg om retting av ulovlige eller uforsvarlige forhold i henhold til forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak, jfr. forvaltningsloven 27, tredje ledd Moss, 19.10.16 Karianne Åsheim Kari Smith-Meyer Grete Reitan Tilsynsleder Revisor revisor 12
Vedlegg: 1: Oversikt over dokumentasjon til tilsynet med Eidsberg kommune Mottatt 31.08.16 fra Menighetens barnehage: Oversikt over antall barn fordelt på fødselsår Oversikt over barnehagens styrer, stillinger og pedagoger Beskrivelse av barnehagens system/rutine for politiattest Mottatt 02.09.16 fra Susebakke barnehage: Oversikt over antall barn fordelt på fødselsår Oversikt over barnehagens styrer, stillinger og pedagoger Beskrivelse av barnehagens system/rutine for politiattest Mottatt 02.09.16: Organisasjonskart Reglement for Eidsberg kommune Attestasjon- og anvisningsmyndighet Reglement for attestasjon og anvisning Delegeringsfullmakter og anvisningsfullmakter Årsrapport 2015 Plan for tilsyn Selvangivelse 2016 Oversikt over gjennomførte og planlagte tilsyn i Eidsbergbarnehagene 2015-2018 Rapport fra tilsyn Espira Opsahl Rapport fra tilsyn Symra barnehage Rapport fra tilsyn Menighetens barnehage Pålegg om retting Espira Opsahl Pålegg om retting Symra barnehage Prosedyre for observasjon og veiledning i barnehagene (2) Prosedyre barnehageteam - under utarbeidelse Rutine for Politiattest Redegjørelse på bakgrunn av spørsmål stilt i Fylkesmannens vedlegg nr 1. Mottatt 12.09.16 Oversikt over antall barn pr enhet og hvor pedagogene er lokalisert i Menighetens barnehage Mottatt 15.09.16 Selvangivelse fra Menighetens barnehage, Espira Opsahl og Symra barnehage Administrativt delegeringsreglement Mottatt 20.09.16 Tilsynsdokumenter fra tilsyn med Menighetens barnehage, Espira Opsahl og Symra o Varsel om tilsyn o Foreløpig rapport o Rapport fra tilsyn o Signert svar på tilsynsrapport o Svar på tilsvar på tilsynsrapport o Oppfølging av tilsyn o Anmodnign om dokumentasjon 13
o Bekreftelser og godkjenning på Espira o Lukking av tilsyn 14
2: Oversikt over navn og funksjon på de som har deltatt i tilsynet Navn Tittel Åpningsmøte Intervju Sluttmøte Øivind Olafsrud Kommunalsjef X X X Anne-Beate Leistad Virksomhetsleder barnehage X X X Anne-Grete Slorbakk Barnehagefaglig rådgiver X X X Ingunn Tveten Styrer Susebakke barnehage X X X Jan Thore Kjeve Repr. eier Menighetens barnehage X Hilde Kopperud Styrer Menighetens barnehage X X X Fra Fylkesmannen i Østfold deltok: Grete Reitan, Kari Smith-Meyer og Karianne Åsheim 15