1 ENDELIG TILSYNSRAPPORT Elevenes rett til gratis videregående opplæring Meråker videregående skole Nord-Trøndelag fylkeskommune
2 Innhold 1 Innledning... 3 2 Om tilsynet med Nord-Trøndelag fylkeskommune... 3 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler... 3 2.2 Tema for tilsyn... 4 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 4 2.4 Om tilsynsrapporten... 5 3 Elevenes rett til gratis videregående opplæring... 5 3.1 Rettslig krav, jf. opplæringsloven 3-1 niende ledd... 6 3.2 Fylkesmannens undersøkelser... 7 3.3 Fylkesmannens vurderinger... 7 3.4 Fylkesmannens konklusjon... 8 4 Frist for retting av lovbrudd... 8 5 Fylkeskommunens frist til å rette... 9
3 Sammendrag Fylkesmannen i Nord-Trøndelag gjennomførte dokumenttilsyn med Nord-Trøndelag fylkeskommune som skoleeier i perioden februar til mai 2014. Temaet for tilsynet var gratis opplæring i videregående skole, jf. opplæringsloven 3-1 niende ledd. Det overordnede målet med tilsynet er en styrking av elevene sin rett til en gratis opplæring i videregående skole. Gjennom kontroll med skoleeiers og skolenes overholdelse av de rettslige kravene skal eventuell lovstridig praksis avdekkes og rettes opp. Tilsyn med Nord-Trøndelag fylkeskommune ble åpnet gjennom brev av 03.02.14. Fylkeskommunen ble pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Det ble gjennomført elektronisk spørring rettet mot skoleeier og skoleledelsen ved 5 videregående skoler. I tillegg bygger tilsynet på gjennomgang av innsendt dokumentasjon. Foreløpig tilsynsrapporten er datert 04.06.2014. Nord-Trøndelag fylkeskommune har i brev av 19.06.2014 bekreftet at lovbrudd vil bli rettet når endelig tilsynsrapport foreligger. Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen har avdekket ett lovbrudd under tilsynet med Meråker videregående skole jf. opplæringsloven 3-1 niende ledd. 1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 03.02.14 til dags dato gjennomført dokumenttilsyn med gratis opplæring i videregående skole i Nord-Trøndelag fylkeskommune. I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 01.10.2014. Dersom lovbruddene ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Nord-Trøndelag vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. 2 Om tilsynet med Nord-Trøndelag fylkeskommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler jf. opplæringslova 14-1 første ledd, jf. kommuneloven kap. 10a. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med offentlige skoler er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet.
4 I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er opplæringsloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Tema for tilsynet er skoleeiers ansvar for gratis videregående opplæring, jf. opplæringsloven 3-1 niende ledd. Formål med tilsynet er å bidra til: at elever får innfridd sin rett til gratis videregående opplæring inkludert gratis deltakelse på aktiviteter i regi av skolen at elever ikke utsettes for uheldig press i forbindelse med finansiering av aktiviteter i regi av skolen at fylkeskommunen har rutiner som sikrer at deltakelse på aktiviteter i regi av sine skoler, er gratis for elevene at fylkeskommunen som skoleeier, har rutiner som sikrer at bestemmelsene om gratis videregående opplæring blir fulgt av skolene Begrunnelse for valg av tema: Hensynet bak retten til gratis videregående opplæring er en inkluderende skole, der alle kan delta på lik linje, uavhengig den økonomiske situasjonen til eleven/foresatte. Fylkesmannen får jevnlig konkrete forespørsler om tolking av loven fra foresatte, og vi er også kjent med at turer ikke alltid er finansiert over skolens driftsbudsjett, men at egenandeler kreves inn fra den enkelte elev. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Nord-Trøndelag fylkeskommune ble åpnet gjennom brev av 03.02.14. Fylkeskommunen ble pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i opplæringsloven 14-1 første ledd jf. kommuneloven 60 c. Fylkesmannens tilsynsteam var følgende: Gunn Oddny Olsen Haugen, tilsynsleder Knut Olav Dypvik, revisor Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra elektronisk spørring. Følgende dokumenter fra Nord-Trøndelag fylkeskommune inngår som dokumentasjonsgrunnlag for tilsynet: Fylkesrådsnotat: Gratisprinsippet i videregående opplæring i Nord-Trøndelag Brev til de videregående skolene: Gratisprinsippet i videregående opplæring Brev til de videregående skolene: Verneutstyr til elever og gratisprinsippet
5 CAF, en kvalitetsmodell for offentlig sektor Kvalitetsmelding 2013 Besvarelse på elektronisk spørring Følgende dokumenter fra Meråker videregående skole inngår som dokumentasjonsgrunnlag for tilsynet: Brev til alle elever: Informasjon om skolestart høsten 2013 Informasjon om landslinjen langrenn på skolens hjemmeside Informasjon om landslinjen skiskyting på skolens hjemmeside 11 Særskilte tilleggsregler for Meråker videregående skole Skolens aktivitetsplaner skoleåret 2013/2014 Besvarelse på elektronisk spørring Epost med svar på oppfølgingsspørsmål om gratisprinsippet Tilsynet er gjennomført som dokumenttilsyn. 2.4 Om tilsynsrapporten Denne tilsynsrapporten inneholder frist for retting av ulovlig forhold avdekket under tilsyn, jf. kommuneloven 60 d. Det er fylkeskommunen som har det overordna ansvaret for at kravene i opplæringsloven etterleves, jf. opplæringsloven 13-10 første ledd. Fylkeskommunen er derfor adressat for denne foreløpige tilsynsrapporten. Frist for retting er 01.10.2014. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. 3 Elevenes rett til gratis videregående opplæring Selv om opplæringsloven legger ansvaret på skoleledelsen og det pedagogiske personalet for den daglige gjennomføringen og etterlevelsen av de kontrollerte reglene, er det fylkeskommunen som har det overordnede ansvaret. Dette påpekes i opplæringsloven 13-10 at fylkeskommunen har ansvaret for at kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir fulgt, under dette å stille til disposisjon de ressursene som er nødvendige for at kravene skal kunne oppfylles. Det er fylkeskommunen som skoleeier, som må sørge for at skoleledelsen ved skolene etterlever kravene og pliktene i loven, og at de tilbyr de tjenestene og aktivitetene som beskrives i loven. Selv om skolen har det daglige ansvaret for at lovkravene relatert til gratis videregående opplæring blir etterlevd og oppfylt, er det fylkeskommunen som er ansvarlig for at elevers rettigheter blir oppfylt og som derfor er adressat for eventuelle pålegg om endring.
6 3.1 Rettslig krav, jf. opplæringsloven 3-1 niende ledd Opplæringslova 3-1 niende ledd. Rett til vidaregående opplæring for ungdom «Opplæringa i offentleg vidaregåande skole eller i lærebedrift er gratis. Fylkeskommunen har ansvar for å halde elevane med trykte og digitale læremiddel og digitalt utstyr. Elevane kan ikkje påleggast å dekke nokon del av utgiftene til dette ut over det som følger av forskrift. Fylkeskommunen kan påleggje elevane, lærlingane og lærekandidatane å halde seg med anna individuelt utstyr som opplæringa til vanleg gjer det nødvendig å ha. Departementet kan gi nærmare forskrifter.» Fylkeskommunen kan ikke kreve betaling fra elevene eller foreldrene for verken undervisningsmateriell eller aktiviteter (faglige og sosiale) som foregår i skoletiden og i skolens regi. For videregående opplæring er det et unntak ved at elevene kan pålegges å holde seg med individuelt utstyr som vanligvis er nødvendig å ha, f.eks. kladdebøker, kalkulator og nødvendig påkledning i yrkesfag. Kostnader til individuelt utstyr er også unntatt fra hovedregelen om gratis videregående opplæring. Forbudet mot å kreve egenbetaling gjelder all virksomhet i forbindelse med opplæringen, også aktiviteter som foregår utenom ordinær skoletid når disse aktivitetene er ledd i at skolen gjennomfører opplæringen i samsvar med lov og forskrift. Eksempler på utgifter til aktiviteter som fylkeskommunen ikke kan kreve at elevene eller deres foreldre dekker, er utgifter til reise, losji og opplæring i forbindelse med leirskoleopphold eller andre tematurer som er en del av opplæringen. Dersom fylkeskommunen/skolen tar elevene med på en teaterforestilling eller til et museum som en del av opplæringen, må fylkeskommunen også betale eventuell transport og billett. Annen nødvendig transport i skoletiden, for eksempel til svømmehall eller bibliotek, skal også betales av fylkeskommunen. Momenter som kan være avgjørende i vurderingen av om en aktivitet er i skolens regi er: - Foregår reisen i skoletiden? - Kan reisen knyttes til pedagogisk tema eller aktiviteter i opplæringen? - Er lærerne med på turen? - Er skoleeier ansvarlig dersom det oppstår uhell? - Er det utarbeidet reglement, og har dette reglementet sanksjoner for evt. hjemsendelse? - Fremgår turen av skolenes aktivitets-/virksomhetsplan? - Er det organisert opplæringstilbud for elever som ikke er med på turen? Opplæringsloven 3-1 niende ledd regulerer ikke aktiviteter som ikke er en del av opplæringen, det vil si aktiviteter som faller utenom virkeområdet til opplæringsloven.
7 3.2 Fylkesmannens undersøkelser Nord-Trøndelag fylkeskommune har utarbeidet retningslinjer for håndtering av gratisprinsippet ved videregående opplæring i fylket. Disse er forelagt fylkesrådet som politisk skoleeier, og de er formidlet til alle videregående skoler i fylket. Det har vært fokus på teamet på flere rektormøter. Fylkeskommunen har også gitt presiseringer om verneutstyr til elever og gratisprinsippet. Fylkeskommunen henviser til CAF, fylkeskommunens kvalitetssystem for utdanningssektoren, som deres system for å sikre at skolene følger lover og retningslinjer. De fylkeskommunale retningslinjene for gratisprinsippet i videregående opplæring kom i 2012. De sies å være en innstramming av tidligere praksis, og skoleeier gir føringer for at de trer i kraft for fullt fra skoleåret 2013-2014. Meråker videregående skole viser til informasjon til elever ved skolestart høsten 2013 og til informasjon som ligger på skolens hjemmeside om landslinjene langrenn og skiskyting. I alle disse omtales blant annet treningssamlinger og treningsavgifter. Begge disse tiltakene medfører egenandeler for elevene. Treningsavgifter er til bruk av idrettsanlegg utenom ordinær opplæringstid. Treningssamlingene foregår delvis innenfor og delvis utenfor ordinær opplæringstid. Det presiseres at dette er frivillige tilbud. Fylkeskommunen har i sine retningslinjer sagt at alle turer i skolens regi er å oppfatte som opplæring og kan derfor ikke gjøres frivillig. Her presiseres at det kan gjøres unntak for egne opplegg for spesielle grupper av idrettsutøvere. Det er dette som ligger til grunn for Meråker videregående skole sin praktisering av ordningen med frivillighet knyttet til landslinjene. I den elektroniske spørringen var det uklart om skolen har en praksis med gaver i tilknytning til turer i skolens regi. Det ble i informasjon fra rektor sagt at skolen ikke praktiserer gaver i tilknytning til turer. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Fylkeskommunens retningslinjer for håndtering av gratisprinsippet, er føringer som i hovedsak er innenfor opplæringslovens rammer. I fylkeskommunen sine retningslinjer for studieturer og ekskursjoner punkt 3 sies at «Alle turer i skolens regi er å oppfatte som opplæring og kan ikke gjøres frivillig. Unntak kan gjelde ved egne opplegg for spesielle grupper av idrettsutøvere. For elever som av en eller annen grunn ikke kan delta på turer, skal det være et organisert opplæringstilbud på skolen.» Unntaket som her er lagt inn, følger ikke lovens intensjon. Utdanningsdirektoratet har presisert at gratisprinsippet gjelder all offentlig videregående opplæring uavhengig av utdanningsprogram. Fylkesmannen har ikke varslet tilsyn med skoleeiers forsvarlige system jf opplæringsloven 13-10 andre ledd. Det vil derfor ikke bli varslet lovbrudd i denne tilsynssammenhengen. Fylkeskommunen oppfordres likevel til å endre sine retningslinjer slik at de er i tråd med
8 lovens intensjon. Fylkesmannen kan senere ettergå dette ved å be om informasjon eller ved å opprette ny tilsynssak. Nord-Trøndelag fylkeskommune som skoleeier, har formidlet til skolene en forventing om at de holder seg innenfor gratisprinsippet. Ved Meråker videregående skole oppgis i informasjon til elevene et par tiltak som medfører til dels store kostander for den enkelte elev. Treningsavgiften som det henvises til, er utenfor opplæringstid og ansees som en informasjon til de unge som er tatt inn på en landslinje. Dette vil derfor ikke komme innenfor vurderinger knyttet til gratisprinsippet. For to landslinjer er derimot treningssamlingene lagt til tidsrom hvor de delvis bruker av ordinær opplæringstid. Rektor har bekreftet at disse samlingene er reelt frivillige gjennom at det alltid er et alternativt opplegg på skolen i elevenes klasser og basisgrupper. Det vises også til at elever av og til velger å ikke delta på disse samlingene. Skolen informerer om samlingene og de kostnadene disse medfører både på skolens hjemmeside og i brev til alle elever ved skolestart. Her vises det også til at dette er frivillige opplegg. Meråker videregående skole har forholdt seg til de retningslinjene som Nord-Trøndelag fylkeskommune som skoleeier, har fastsatt. Utdanningsdirektoratet presiserer at det ikke er frivillighet eller informasjon om kostander i forkant som er avgjørende for om turer eller samlinger er i skolens regi eller ikke. Om turer er i skolens regi avgjøres av om det skjer i skoletiden og som en del av opplæringen. Gratisprinsippet gjelder all offentlig videregående opplæring uavhengig av utdanningsprogram. På Meråker videregående skole gjennomføres tre treningssamlinger per skoleår for to av utdanningsprogrammene. Disse samlingene er delvis innen for ordinær skoletid og delvis lagt til både ordinære skoledager og helg. Dersom en tur er lagt delvis til skoletid og delvis til fridager, kan skoleeier velge å ta betalt for den delen som foregår på fridager. En slik ordning forutsetter imidlertid at det legges til rette for transport slik at det er mulig å delta bare innenfor ordinære skoledager. Skolen har ikke gitt informasjon som tilsier at det er mulig for elever å delta på treningssamlinger bare innenfor ordinære skoledager og at gratisprinsippet da overholdes. Ordningen slik Meråker videregående skole praktiserer den, er derfor ikke innenfor lovens rammer. 3.4 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen har avdekket ett lovbrudd under tilsynet med Meråker videregående skole jf. opplæringsloven 3-1 niende ledd. 4 Frist for retting av lovbrudd Fylkesmannen har i kapittel 3 konstatert lovbrudd. I denne rapporten gis Nord-Trøndelag fylkeskommune frist til å rette det ulovlige forholdet jf. kommuneloven 60 d.
9 Frist for retting er 01.10.2014. Fylkeskommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddet er rettet. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som vedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Følgende pålegg er aktuelt å vedta etter utløp av rettefristen i endelig tilsynsrapport: Gratis videregående opplæring 1. Nord-Trøndelag fylkeskommune må oppfylle elevenes rett til en gratis videregående opplæring. Fylkeskommunen må i den sammenheng se til at Meråker videregående skole a. sine turer og samlinger som gjennomføres innenfor ordinær skoletid, er gratis for elevene. 5 Fylkeskommunens frist til å rette Som nevnt i kapittel 4 ovenfor er kommunen gitt frist for å rette de ulovlige forholdene som er konstatert i denne rapporten. Frist for tilbakemelding er 01.10.2014. Fylkeskommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18.