OPPDAL KOMMUNE Saksfremlegg Vår saksbehandler Leidulf Skarbø Referanse LESK/2014/825-1/B10 Behandles av Utvalgssaksnr Møtedato Formannskapet 14/21 29.08.2014 Endring av skolestruktur Drivdalen/Vollan - godkjenning av opplegg for saksbehandling Vedlegg 1 Rundskriv Udir-2-2012 Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Saksopplysninger Under behandlingen av handlingsplanen for 2015-2018 i k-sak 14/50 vedtok kommunestyret følgende: Konsekvens nedleggelse en skole. (Drivdalen skole eller Vollan skole.) På grunn av kommunens økonomiske situasjon planlegges det å legge ned en skole. Effekt driftskostnad innarbeides for en skole fra 2016 med 1,3 og 2,6 mkr årlig fra 2017. Investering ved Drivdalen skole tas ut. En eventuell investering i skole sør innarbeides i handlingsplanen 2016-19. Elevene ved Drivdalen skole overflyttes til Vollan skole fra 2014/15. Det vises til rundskriv Udir-2-2012 om behandling av saker om skolenedleggelser og kretsgrenser. Som følge av dette bes rådmannen om å gjennomføre en saksbehandling om konsekvenser av nedleggelse og fremtidige kretsgrenser, slik rundskrivet foreskriver. Endelig vedtak fattes av kommunestyret når sak om dette legges frem, herunder en gjennomføringsplan. Formannskapet gis fullmakt til å godkjenne opplegget for saksbehandling fram mot endelig vedtak. Rådmannen legger fram sak om dette til formannskapet i slutten av august. Følgende vurderinger legges til grunn: Barns beste Investeringsbehovet ved Vollan skole Sikker skolevei I vedtaket blir det referert til rundskriv Udir-2-2012 «Behandlingen av saker om skolenedleggelser og kretsgrenser». De viktigste rammene som rundskrivet foreskriver for kommunens saksbehandling er følgende: Nærskoleprinsippet i opplæringslovens 8-1 skal ivaretas:
Grunnskoleelevane har rett til å gå på den skolen som ligg nærast eller ved den skolen i nærmiljøet som dei soknar til. Kommunene kan fastsette kretsgrensene i form av en forskrift. Det er ulike saksbehandlingsregler for de kommuner som har og de som ikke har forskrift. I Oppdal er kretsgrensene ikke forskriftsfestet, - og følgelig er det pkt 3 i rundskrivet som skal følges. Hverken opplæringsloven eller annet regelverk har regler for når det er lovlig eller ulovlig å legge ned en skole. En avgjørelse må bygge på kommunestyrets økonomiske, politiske og samfunnsmessige prioriteringer. Vedtak om endring av skolestruktur er ikke et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Men de forvaltningsrettslige prinsippene om at en sak skal være forsvarlig utredet innebærer bl.a. at kommunestyret må ha rimelig kjennskap til synspunktene for de som berøres før et vedtak treffes. I saker om skolestruktur skal barns beste være et vurderingstema. Saksbehandlingen må ivareta barnekonvensjonens artikkel 3, nr 1 hvor det er formulert at barns beste skal «være et grunnleggende hensyn». Når det gjelder høringsinstanser sier rundskrivet følgende: Spørsmål om skolestruktur og eventuelle kretsgrenser for skoler vil i stor grad berøre foreldre og nærmiljø. Skolens samarbeidsutvalg, alternativt foreldrerådet, bør derfor få anledning til å uttale seg når det gjelder vedtak om skolestruktur. Andre som bør få anledning til å uttale seg i slike saker kan være: fagforeningene for de ansatte ved skolen, grendelag og andre grupper organisasjoner som kan ha interesse i saken andre brukere av skolen som vil bli påvirket av en nedleggelse andre brukerorganer ved skolene, for eksempel skolemiljøutvalg og elevråd samarbeidsutvalg eller foreldreråd ved andre skoler som berøres Øvrig avtale- og lovverk om medbestemmelse avtalt mellom partene forutsettes fulgt opp. Hvis endring av skolestruktur medfører endringer i skyssbehov, bør også fylkeskommunen få anledning til å uttale seg i saken. Den enkelte som skal uttale seg må få tilstrekkelig tid til å forberede sin uttalelse. Det anbefales å se hen til retningslinjene for forskriftsarbeid i kommunene, som tilsier to måneders høringsfrist. Offentlighetslovens 3 om allmenhetens innsynsrett til saksdokumentene skal følges, med mindre særskilte unntaksregler kan lovhjemles. I fylkesmannens lovlighetskontroll av 04.08.14 over midlertidig flytting av elever er det verdt å merke seg vurderingene fylkesmannen har lagt til grunn for den videre prosessen: Det oppstilles noen behandlingsregler som skal følges i skolenedleggelsessaker, og Fylkesmannen legger til grunn at dette følges i saksbehandlingen frem mot planlagt skolestrukturendring, og en eventuell nedleggelse av Drivdalen skole eller Vollan skole. Vi vil også bemerke at kommunen i den videre prosessen kan bygge på tidligere utredninger (knyttet til kommunens skolebruksplan fra 2012) dersom prognoser og innholdet fortsatt er relevant, men kommunen må sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst før avgjørelse tas, og medvirkningsprosessen må gjennomføres (rett til å uttale seg/medbestemmelse) for å sørge for dette. Saken skal også omhandle fremtidige kretsgrenser. Forståelsen av nærskoleprinsippets betydning for fastsettelsen av kretsgrenser er nærmere omtalt i Utdanningsdirektoratets brev til Fylkesmannen i Nordland av 04.02.2013. Brevet gir følgende forståelse av nærskoleprinsippet: Opplæringsloven gir elevene rett til «å gå på den skolen som ligg nærast eller ved den skolen i nærmiljøet som dei soknar til». Dette blir motsvart av en plikt for eleven til å gå på den nærmeste skolen. En eventuell søknad om å gå på en annen skole kan innvilges.
Hvilken skole som er nærmest skal først og fremst avgjøres ut fra geografiske forhold. Men i forarbeidet til loven er det understreket at andre forhold skal være med i vurderingen. De ulike hensynene som kan være relevante i fastsettingen av nærskolen er listet opp slik: 1. Geografisk nærhet. Distansemåling til den nærmeste skolen vil ikke i alle tilfeller ivareta de hensyn som ligger bak nærskoleprinsippet. Skolens naturlige geografiske område ut fra topografisk og trafikale forhold og kretstilhørighet kan hensyntas. 2. Hensikten med nærskoleprinsippet. Barna skal få anledning til å skape eller fastholde holdepunkter i nærmiljøet, og skal derfor gis rett til å gå på den skolen som er i deres naturlige nærmiljø. Elever fra ett og samme bomiljø bør ikke deles opp. 3. Søsken på samme skole. Endring i opptaksområde som splitter søskenflokken bør unngås. 4. Kapasiteten på skolen. Nærskoleprinsippet gir ikke i seg selv grunnlag for krav om bygging av nye eller utvidelse eller opprettholdelse av eksisterende skoler. 5. Farlig skolevei. Distansekriteriet kan fravikes dersom nærmeste skole har farligere skolevei. 6. Akseptabel reisetid. Summen av reise- og ventetid må ikke bli uforsvarlig lang. 7. Forbud mot usaklig forskjellsbehandling. Tanken om at skolen skal være en møteplass for alle befolkningsgrupper medfører f.eks at sosial tilhørighet ikke er en saklig begrunnelse for å fastsette nærskolen. 8. Barnets beste. Også i saker om kretsgrenser er kommunen forpliktet til å ta hensyn til barnekonvensjonen. Vurdering Tidsplan: I handlingsplanvedtaket er det angitt at endringen skal skje med virkning fra skoleåret 2016/2017. Iverksettingstidspunktet ligger dermed såpass langt fram i tid at man ikke trenger å forhaste seg med saksbehandlingen. På den andre siden vil en langvarig uavklart situasjon oppleves som en byrde for de som er berørt. Ut fra dette legges opp til at man bruker den tiden som er nødvendig for å få en godt forsvarlig saksbehandling, men heller ikke noe mer. Rådmannen vil foreslå følgende tidsplan: Formannskapet fastsetter opplegget for saksbehandlingen. 29. august Beslutningsgrunnlaget sendes ut på høring.. 1. oktober Høringsfrist... 1. desember Behandling i kommunestyret 28. januar 2015 Vurderingstema i beslutningsgrunnlaget: Kommunestyret fastsatte følgende vurderingstema for saken: Barns beste Investeringsbehov ved Vollan skole Sikker skolevei Begrunnelsen for vedtaket var å skape balanse i kommunens økonomi. Selv om det ikke er eksplisitt nevnt i kommunestyrets vedtak, er det derfor naturlig at saken også tar for seg et fjerde vurderingstema: Økonomisk effekt Beslutningsgrunnlaget vil i tillegg selvsagt inneholde en del faktaopplysninger på samme måte som i skolebruksplanen fra 2012. I tillegg vil høringsuttalelsene bli sammenfattet, slik at kommunestyret får et best mulig bilde av meningene til de som blir berørt. Men dersom formannskapet mener at det er andre tema som også vil være relevante for de vurderingene som til slutt vil bli politisk vektlagt, vil alle
være tjent med at slike tema blir best mulig belyst i beslutningsgrunnlaget som går ut på høring. Formannskapet bes derfor om å tenke grundig gjennom om det er andre tema som bør tas med. Alternativer som skal utredes: Oppdraget til rådmannen er å utrede om det er Drivdalen eller Vollan skole som skal legges ned. Altså valg mellom to gjensidig utelukkende alternativ. Men ettersom saken også må ta for seg fremtidige kretsgrenser, vil man stå over for en beslutning som kan gi flere enn to muligheter. Som redegjort for om nærskoleprinsippet, er ikke målt distanse til nærmeste skole et absolutt kriterium for hvordan grensene skal dras. I denne fasen av utredningen er det viktig at man ikke utelukker alternativ som kan vise seg å være aktuelle. På den andre siden er det lett å miste fokus dersom mindre aktuelle alternativ lanseres. Rådmannen mener at distanser og kretstilhørighet gir grunnlag for følgende vurderinger: Ved en nedlegging av Vollan skole er det bare for et fåtall husstander (områdene ved Forbregd og Hevle) at Drivdalen blir nærskole ut fra distansekriteriet. For å unngå ulempene ved oppsplitting av elever og krets, bør man utelukkende se på ett alternativ: at elevene overføres til Aune barneskole. Det er allerede felles kretsgrenser for Aune og Vollan, slik at det bare er fastsetting av ny nærskole som er nødvendig. Ved nedlegging av Drivdalen skole er det Vollan skole som blir nærskole ut fra et distansekriterium. Men differansen i forhold til Aune barneskole er ikke mer enn rundt 2 km. Med skolebuss snakker vi om to-tre minutt hver vei. Kombinert med andre kriterier for nærskoleprinsippet er det ikke entydig om det er Vollan eller Aune som blir nærskolen. I 1992 ble kretsgrensen mellom Aune og Vollan opphevet. Begrunnelsen var kapasitetsproblem ved Aune skole, noe som ikke lenger er et saklig argument. Med mindre foreldrene søker om elevplassering ved Aune, blir elever sør om Kullsjøbekken plassert ved Vollan skole. Ut fra en nærskolebetraktning er det grunn til at man tar dette opp til ny vurdering dersom Vollan skole fylles opp med elever fra Drivdalen. I mange henseende er det mer nærliggende at barna i de sørligste byggefeltene i sentrumsområdet sokner til Aune barneskole. Grenser som går gjennom sammenhengende bomiljø er ikke uten videre i samsvar med formålet med nærskoleprinsippet. Rådmannen vil dermed foreslå at 4 alternativer utredes: 1. Vollan skole legges ned. Aune barneskole blir nærskolen for de som i dag har Vollan som nærskole. 2.A. Drivdalen skole legges ned. Skolekretsen innlemmes i Aune/Vollan krets, med Aune barneskole som nærskole. 2.B. Drivdalen skole legges ned. Skolekretsen innlemmes i Aune/Vollan krets, med Vollan skole som nærskole. 2.C Drivdalen skole legges ned. Skolekretsen innlemmes i en ny Vollan/Drivdalen krets, hvor kretsgrensen mot Aune krets følger sørkanten av byggefeltene i sentrumsområdet. Høringsinstanser: Det legges opp til at følgende instanser blir invitert til å komme med høringsuttalelse: Samarbeidsutvalgene ved Drivdalen skole, Vollan skole og Aune barneskole Oppdal kommunale foreldreutvalg Elevrådene ved Drivdalen skole, Vollan skole og Aune barneskole Drivdalen barnehage Drivdalen idrettslag OASE-utvalget i Drivdalen Vollan idrettslag Sør-Trøndelag fylkeskommune Berørte fagforeninger
I tillegg legges det opp til en åpen invitasjon gjennom kommunens nettside om høringsuttalelser fra andre som blir berørt. Forskriftsfesting av kretsgrensene: Oppdal har ikke benyttet seg av adgangen til å forskriftsfeste skolekretsgrensene. Saken om nedlegging av Vollan eller Drivdalen skole aktualiserer spørsmålet om vi skal innføre en forskrift. Hovedargumentet bak å fortsette som nå er at det ikke gjør noen forskjell i forhold til de lovfestede rettighetene. I brev av 24.11.1999 til Statens utdanningskontor i Vest-Agder uttalte Utdannings- og forskningsdepartementet følgende: I den grad det er motstrid mellom kommunale forskrifter om plassering av elever i grunnskolen og retten til å gå på nærskolen etter opplæringslovens 8-1, går retten til å gå på nærskolen foran. Kommunale forskrifter som avviker fra nærskoleprinsippet er etter sitt innhold ugyldige. På den andre siden er det to forhold som kunne blitt ryddigere ved en kommunal forskrift: Vi har en saksbehandlingspraksis for søknader om å flytte elever til andre skoler enn nærskolen som er så liberal at det av mange blir oppfattet som «fritt skolevalg». Skal vi opprettholde bærekraftige grendeskoler er det langt fra uproblematisk å fortsette med en slik presedensbasert saksbehandling. Det kan være grunner til at fordelene for den enkelte elev det søkes for skal veies opp mot ulempene for det gjenværende miljøet i grenda. Det vil i så måte være langt enklere og mer forutsigbart å håndtere søknader med hjemmel i en forskrift, - spesielt dersom vi finner grunner til å endre praksisen. Aune og Vollan har felles opptaksområde begrunnet ut fra skolenes kapasitet på 90-tallet. Det fremstår som noe uklart hvilken betydning dette har i relasjon til den lovfestede retten til å gå på nærskolen. Rådmannen vil anbefale at det blir gjort til et tema i utredningen om vi bør innføre en forskrift eller ikke. Men den innholdsmessige delen av en eventuell forskrift bør vi med fordel vente med til saken om Drivdalen/Vollan er ferdigbehandlet. Initiativet til å igangsette et eventuelt forskriftsarbeid vil dermed eventuelt bli forankret gjennom et eget kommunestyrevedtak i samme sak. Innstilling fra rådmannen: Det mest vanlige når saker legges ut på høring er at organet har pekt på hva som anses som den beste løsningen. Dette ble gjort ved behandlingen av skolebruksplanen, ved at den administrative arbeidsgruppa hadde kommet med en anbefaling. Argumentet for å gjøre det på denne måten er å skape forutsigbarhet. Men det er våre gjennomgående erfaringer at forutsigbarheten i stedet kan svekkes. Ofte blir det meste av fokuset rettet mot kritikk av det anbefalte alternativet, uten at det på en balansert måte veies opp mot fordeler og ulemper ved de andre alternativene. Det endelige beslutningsgrunnlaget får dermed en skjevhet. I tillegg er det en stor svakhet å komme med en anbefaling før man tar hensyn til hva de berørte mener om de ulike alternativene. Derfor vil rådmannen anbefale at utredningen sendes ut på høring uten at det er pekt på hva administrasjonen mener er den beste løsningen. Når det kommer til politisk behandling er det et mer åpent spørsmål om rådmannen skal komme med en konkret innstilling om valg av alternativ eller ikke. Det vanlige er at rådmannens innstillingsrett blir fulgt opp med en anbefaling om valg av alternativ. Men i saker som er politisk initiert eller utelukkende preget av politiske vurderinger, er det ikke uvanlig at det gjøres unntak. Ved unnlatelse av å komme med en konkret innstilling må det være en forutsetning at alle alternativ er faglig holdbare. Dersom rådmannen ser at det er store faglige kvalitetsforskjeller mellom alternativene, er han pliktig til å si fra om dette. På tilsvarende måte som i høringsprosessen kan argumentet om at en tilråding skaper forutsigbarhet slå begge veger. Dersom energien utelukkende rettes mot kritisk fokus på det alternativet rådmannen har foreslått, er det fare for at mangelen på tilsvarende vurderinger rundt andre alternativ leder til at det velges bort. For kommunestyret kan det både være en styrke og en ulempe å ha en
innstilling å lene seg til; man er sikret faglig legitimitet dersom de politiske vurderingene sammenfaller med de faglige, mens utfordringene med å gå for en annen løsning blir tilsvarende større. På dette grunnlag er det rådmannens intensjon at det ikke blir fremmet en konkret innstilling om valg av alternativ med mindre det foreligger en tydelig faglig vurdering som tilsier at det foreligger ett alternativ som er bedre enn de andre. Det vil bli sagt fra dersom noen av de 4 alternativene er skolefaglig og økonomisk klart mindreverdige i forhold til de andre. Rådmannens tilråding Formannskapet viser til fullmakt i k-sak 14/50, og godkjenner det opplegget som er beskrevet i saksvurderingen om tidsplan, vurderingstema i beslutningsgrunnlaget, alternativer som skal utredes, høringsinstanser, forskriftsfesting av kretsgrenser og innstilling fra rådmannen. Saksprotokoll i Formannskapet - 29.08.2014 Behandling Skriv fra FAU ved Drivdalen skole av 25.08.14 ble sendt ut til formannskapet. SP v/ Bjørg Marit Sæteren foreslo følgende: Siste del i pkt. 6 i brevet fra FAU v/ Drivdalen: «Videre at det legges vekt på langsiktige løsninger (10-20 år) og at konsekvensene for miljø og samfunn beskrives. (Pbl. 1-1, 4.ledd, 11-1, 4.ledd, 11-3 og 11-1, 2. ledd.) Formannskapet foreslo følgende: Folkehelse, herunder sikker skolevei og sikring/målinger av radon. Landslaget for nærmiljøskolen settes på høringslisten. Følgende nye vurderingstema tas inn i Investeringsbehov ved Drivdalen skole ved et oppussings- i stedet for renoveringsprosjekt. Påleggene fra miljøretta helsevern skal ivaretas. Tilsvarende vurderinger legges til grunn for investeringsbehov ved Vollan. Høringsdokumentet legges fram uten anbefaling. Tilleggsalternativ som bes utredet: 1B. Vollan skole legges ned. Elevenes nærskole blir delvis Aune og delvis Drivdalen gjennom åpne kretsgrenser. Vedtak
B.M. Sæterens forslag falt med 2 mot 4 stemmer. (Mindretall: SP og H.) Formannskapets forslag ble enst. vedtatt. (6 st.) Rådmannens tilråding ble enst. vedtatt. (6 st.) Vedtaket blir som følger: Formannskapet viser til fullmakt i k-sak 14/50, og godkjenner det opplegget som er beskrevet i saksvurderingen om tidsplan, vurderingstema i beslutningsgrunnlaget, alternativer som skal utredes, høringsinstanser, forskriftsfesting av kretsgrenser og innstilling fra rådmannen. Folkehelse, herunder sikker skolevei og sikring/målinger av radon. Landslaget for nærmiljøskolen settes på høringslisten. Følgende nye vurderingstema tas inn i Investeringsbehov ved Drivdalen skole ved et oppussings- i stedet for renoveringsprosjekt. Påleggene fra miljøretta helsevern skal ivaretas. Tilsvarende vurderinger legges til grunn for investeringsbehov ved Vollan. Høringsdokumentet legges fram uten anbefaling. Tilleggsalternativ som bes utredet: 1B. Vollan skole legges ned. Elevenes nærskole blir delvis Aune og delvis Drivdalen gjennom åpne kretsgrenser.