Til: Fra: Forsknings- og høyere utdanningsminister Tora Aasland UiA v/rektor Torunn Lauvdal og UiS v/rektor Aslaug Mikkelsen INNSPILL TIL BEDRE FINANSIERING AV UiA og UiS Universitetet i Agder (UiA) og Universitetet i Stavanger (UiS) har en felles målsetting om å utvikle seg som nyskapende og innovative universiteter. Universitetene skal kjennetegnes ved et nært samarbeid med samfunns- og næringsliv og for sine bidrag til å øke verdiskapingsevnen i landet, med et særlig fokus på Sørvestlandet. For å styrke kvaliteten og bredden i tilbudet, og for å oppfylle de politiske føringene om samarbeid, arbeidsdeling og konsentrasjon, har UiA og UiS inngått en strategisk samarbeidsavtale om utdanning, undervisning og nye læringsarenaer, forskning, innovasjon og utvikling. På de neste sidene følger et notat om finansiering som skal bidra til å nå ovennevnte utviklingsidé, samt å belyse hvordan UiA og UiS som nye universiteter kan gis økonomiske rammevilkår over statsbudsjettet mer på linje med de gamle universitetene. Notatet er også et innspill til arbeidet med finansieringssystemet. For å oppnå en forskningsandel av bevilgningene på linje med de gamle universitetene, må UiA og UiS til sammen tilføres forskningsmidler på 427 millioner kroner. Den foreslåtte strategien for å styrke finansieringen av UiA og UiS kan oppsummeres slik: Innenfor dagens finansieringsmodell: 1. De nye lærerutdanningene fases inn med økt resultateffekt i undervisningskomponenten 2. Nye stipendiatstillinger fordeles etter veilederkapasitet som hovedkriterium justert for faglige føringer 3. Andel førstestillinger gjeninnføres som ressursindikator i finansieringsmodellen. Indikatoren gjeninnføres ikke i RBO, men innarbeides som del av den strategiske forskningskomponenten Innenfor ny finansieringsmodell: 4. Resultatindikatoren NFR midler bør kritisk vurderes ut fra om den fremmer en mer effektiv ressursbruk i sektoren 5. Det innføres en ny, todelt komponent for formidling og eksternt samvirke Politisk/strategiske begrunnede økninger: Midler for å gi forskerutdanning innarbeides Midler for økt tid til forskning Opptrappingsplan for stipendiater/endring av fordelingsnøkkel Nasjonale oppdrag innen undervisning og forskning: Tilslutning til utviklingsideen om et konsortium av UiA og UiS som Norges innovasjonsuniversitet. Konkrete eksempler på nasjonale oppdrag i dette perspektivet kan være: Senter for fremragende undervisning, forskerskole for profesjonsphd m/stipendiater, forskerskole for næringsphd m/stipendiater, fullfinansiering av masterutdanninger, Senter for innovasjon og Senter for digital læring.
1. Bakgrunn Formålet med dette notatet er å belyse hvordan UiA og UiS som nye universiteter kan gis økonomiske rammevilkår over statsbudsjettet mer på linje med de gamle universitetene. Det er naturlig å ta utgangspunkt i en oversikt over statsbevilgningen for 2009 fordelt på de ulike komponentene i finansieringsmodellen. Grunnlaget for tabell 1 er hentet fra KDs orienteringshefte om statsbudsjettet for 2009 Tabell 1 Universitetenes bevilgning for 2009 fordelt på komponentene i finansieringsmodellen Komponentene i finansieringsmodellen Bevilgning 2009 Forskning 2009 Basis Undervisning Strategisk RBO Total ramme NTNU Mill kr 1 765 451 652 427 420 549 287 499 3 125 926 Andel 56,5 % 20,9 % 13,5 % 9,2 % 100 % UMB Mill kr 333 930 104 515 70 967 52 425 561 837 Andel 59,4 % 18,6 % 12,6 % 9,3 % 100 % UiB Mill kr 1 130 742 512 087 377 075 225 248 2 245 152 Andel 50,4 % 22,8 % 16,8 % 10,0 % 100 % UiO Mill kr 2 078 054 831 372 644 477 408 830 3 962 733 Andel 52,4 % 21,0 % 16,3 % 10,3 % 100 % UiT Mill kr 1 031 700 258 527 205 800 99 530 1 595 557 Andel 64,7 % 16,2 % 12,9 % 6,2 % 100 % UiA Mill kr 508 452 208 731 26 890 14 736 758 809 Andel 67,0 % 27,5 % 3,5 % 1,9 % 100 % UiS Mill kr 537 676 203 034 40 199 28 626 809 535 Andel 66,4 % 25,1 % 5,0 % 3,5 % 100 % Sum Mill kr 7 386 005 2 770 693 1 785 957 1 116 894 13 059 549 Andel 56,6 % 21,2 % 13,7 % 8,6 % 100 % Tabell 1 viser at UiA og UiS har en vesentlig mindre andel av forskningskomponentene, men til gjengjeld en større basisbevilgning. Størrelsen på basisbevilgningen er imidlertid misvisende fordi UiA/UiS er fullt ut under husleieordningen, mens de gamle universitetene bare betaler husleie for ca ¼ part av sine lokaler. Iflg. DBH. Dette utgjør 1 528 577 kvm. Statsbyggs gjennomsnittlige husleie er ca 1300 kr per kvm. Splittes denne i en kapitalandel på 1000 kr og 300 kr til forvaltning/drift/vedlikhold, må de gamle universitetenes basisbevilgninger påplusses med 1.528 mrd kr for å få kunne foreta en mer reell sammenligning med UiA/UiS. Slik korrigering er foretatt i tabell 2. Tabell 2 Universitetenes bevilgning korrigert for husleieordning Komponentene i KDs finansieringsmodell Bevilgning Korrigert for Forskning 2009 husleieordning Basis Undervisning Strategisk RBO Total ramme NTNU Mill kr 2 250 654 652 427 420 549 287 499 3 611 129 Andel 62,3 % 18,1 % 11,6 % 8,0 % 100 % UMB Mill kr 491 649 104 515 70 967 52 425 719 556 Andel 68,3 % 14,5 % 9,9 % 7,3 % 100 % UiB Mill kr 1 437 329 512 087 377 075 225 248 2 551 739 Andel 56,3 % 20,1 % 14,8 % 8,8 % 100 % UiO Mill kr 2 483 241 831 372 644 477 408 830 4 367 920 Andel 56,9 % 19,0 % 14,8 % 9,4 % 100 % UiT Mill kr 1 205 831 258 527 205 800 99 530 1 769 688 Andel 68,1 % 14,6 % 11,6 % 5,6 % 100 % UiA Mill kr 508 452 208 731 26 890 14 736 758 809 Andel 67,0 % 27,5 % 3,5 % 1,9 % 100 % UiS Mill kr 537 926 203 034 40 199 28 626 809 785 Andel 66,4 % 25,1 % 5,0 % 3,5 % 100 % Sum Mill kr 8 915 082 2 770 693 1 785 957 1 116 894 14 588 626 Andel 61,1 % 19,0 % 12,2 % 7,7 % 100 % Side 2
Med korrigering for husleieordningen øker den andel basisbevilgningen utgjør av totalbevilgningen for de gamle universitetene. Relativ sett er den store skjevheten knyttet til forskningskomponentene hvor de gamle universitetene i snitt henter ut 21.4 pst av sin totale bevilgning, mens UiA/UiS henter ut i snitt 7.0 pst. For UiA/UiS utgjør denne forskjellen til sammen 427 mill kr dvs de to universitetene må samlet tilføres forskningsmidler på 427 mill kr for å oppnå en forskningsandel av bevilgningen på linje med de gamle universitetene. Dette illustrerer skjevheten i dagens bevilgninger. Det kan innvendes at UiA i motsetning til de gamle universitetene og UiS har museum, men selv om en korrigerer for dette blir bildet tilnærmet det samme. Skjevheten i dagens bevilgninger kan også illustreres ved å sammenligne bevilgning per studentekvivalent (produsert 60 studiepoengenheter). Dette er gjort i tabell 3 Tabell 3 Universitetenes bevilgning (husleiekorrigert) per stud.ekv Institusjon Bevilgning Stud.ekv Tildeling per stud.ekv NTNU 3 611 129 14 438 kr 250 113 UMB 719 556 2 291 kr 314 079 UiB 2 551 739 10 354 kr 246 450 UiO 4 367 920 18 561 kr 235 328 UiT 1 769 688 4 737 kr 373 588 UiA 758 809 5 621 kr 134 995 UiS 809 785 5 394 kr 150 127 Sum 14 588 626 61 396 kr 237 615 Selv om en korrigerer for at de gamle universitetene har kostbare utdanninger innen medisin og odontologi, illustrerer tabellen at skjevheten i ressurstildelingen er betydelig. 2. Ressurser til forskning og forskerutdanninger hovedårsaken til skjevheten Hvis vi holder infrastruktur og vitenskapelig utstyr utenom er de viktigste innsatsfaktorene for forskning knyttet til forskningstid for førstestillinger, drift av forskerutdanningsprogram og antall stipendiater. Finansieringen av disse tre innstatsfaktorene fremgår av tabell 4 Tabell 4 Finansiering av forskning Innsatsfaktor forskning Gamle universiteter UiA/UiS Underdekning Forskerutdanningsprogram Inkl i basisfinansiering Ikke inkludert Ikke beregnet Forskningstid 50 % andel i basis 25 % andel i basis 156 mill kr Stipendiater/Førstestillinger 1/1.3 1/2.6 174 stipendiater/139 mill kr UiA og UiS har til sammen 18 forskerutdanningsprogrammer. Antallet ved de gamle universitetene er naturlig vesentlig større uten at en kjenner antallet. Uavhengig av driftskostnadene knyttet til de stipendiater som er tatt opp på forskerutdanningsprogrammene påløper en ikke ubetydelig utviklings- og forvaltningskostnad som for UiA/UiS ikke er dekket i basisbevilgningen, mens dette antas å være tilfeller for de gamle universitetene (evnt med unntak for de programmer som er etablert etter 2001). En har ikke funnet grunnlag for å kostnadsberegne denne forskjellen, men vil peke på at dette er en kilde til finansieringsmessig forskjellsbehandling mellom de gamle og nye universitetene. UiA og UiS har til sammen 415 førstestillinger med veilederkompetanse (professorer og 1. amanuenser). En økning av forskningsressurser for disse fra 25 til 50 pst utgjør 104 årsverk. Forutsettes at disse nye årsverk rekrutteres som førstestillinger innebærer dette et totalt rekrutteringsbehov på 208 stillinger. Med en årsverkskostnad på 0,75 mill kr blir dette 156 mill kr Hvis UiA/UiS skal få samme forholdstall mellom veileder og stipendiatstillinger som de gamle universitetene tilsier dette 332 stipendiater, dvs en økning på 174 stipendiater. Med en kostnad på 0,8 mill kr per stipendiat blir dette 139 mill kr. Side 3
UiA/UiS har en andel førstestillinger med veilederkompetanse på i underkant av 50 pst, mens de gamle universitetene ligger mellom 80-90 pst. Det må forventes at andelen førstestillinger med veilederkompetanse ved UiA/UiS vil øke i åra framover, og dette forholdet vil ytterligere øke gapet i tildelte forskningsressurser mellom UiA/UiS og de gamle universitetene. 3. Hvordan kan UiA/UiS få styrket finansiering i dagens finansieringssystem Det er mange muligheter for å styrke finansieringen av UiA/UiS innenfor dagens finansieringsmodell. Av de fire komponentene i finansieringsmodellen er det bare undervisningskomponenten som er institusjonsnøytral. Selv om RBO i likhet med undervisningskomponenten er en resultatmodul, er de valgte resultatkriteriene i denne komponenten ikke nøytrale, tvert imot de honorerer de institusjonene med størst uttelling i strategisk komponent og basiskomponent. 3.1 Økt basisbevilgning De nye universitetene er i uh-loven likebehandlet med de gamle universitetene som bl.a innebærer et særlig ansvar for grunnforskning og forskerutdanning innenfor de områder der de tildeler doktorgrad. Mens de gamle universiteter har fått finansiert sin forskerutdanning i basis, er ikke dette tilfellet for de nye universiteter. På tilsvarende måte som UiS i etterkant fikk en styrking av basis for opprettelse av TTO på linje med de gamle universitetene, vil det være rimelig å styrke basis ved UiA/UiS for forvaltning av forskerutdanningsprogram. Økt basistildeling kan også gis med andre begrunnelser hjemlet i uh-lovens 1.4 for særskilt nasjonalt ansvar for forskning eller undervisning på bestemte fagområder og/eller for å dekke nasjonale fellesoppgaver. I realiteten har departementet tilnærmet full frihet til å tildele øremerkede tildelinger i basisbevilgning uten å komme i konflikt med finansieringsmodellen. 3.2 Økt strategisk forskningsbevilgning Denne komponenten er tiltenkt å gi strategisk begrunnede tildelinger for å øke forskningsaktiviteten ved institusjonene. I hovedsak er komponenten benyttet til å tildele stipendiatstillinger og vitenskaplig utstyr. Departementet har i liten grad benyttet denne komponenten strategisk, i stedet har nye stipendiatstillinger blitt fordelt hvor andel av resultatmodul (RBO) har vært det viktigste fordelingskriteriet. Siden andel av resultatmodul åpenbart igjen påvirkes av den strategiske komponenten blir det en dobbel Matteusfordeling hvor den eneste åpenbare strategiske begrunnelsen synes å være å forsterke konsentrasjonen av forskningsressurser til de gamle universitetene. Det vil være godt i samsvar med intensjonen bak den strategiske forskningskomponenten å ta denne i bruk strategisk gjennom å tilføre UiA/UiS økte forskningsressurser (tid til forskning) og nye stipendiatstillinger. Slik sett er det ingen finansieringsmodellmessig forhold som tilsier at ikke hele skjevheten i tabell 4 kan rettes opp i denne finansieringskomponenten. Snarere tvert imot. 3.3 Økt resultatbasert forskningstildeling (RBO) I utgangspunktet er denne komponenten fullt ut resultatfordelt. Slik sett stiller alle institusjoner likt. I denne sammenheng er det interessant å merke seg at kriteriene er skreddersydd de gamle universiteter ved at dr.gradskandidater, publiseringspoeng, dr.gradskandidater, EU og NFR tildeling er resultatkriterier uten noen korrigering for tilgjengelig ressursinnsats (Matteus). De endringer i kriteriesettet som blitt gjort siden 2001 ved at antall førstestillinger, som ble vektet 40 pst, ble tatt ut er til UiA/UiS ulempe (ut fra en økende andel førstestillinger her, mens andelen er tilnærmet konstant ved de gamle universitetene). UiA/UiS vil få økt tildeling i RBO gjennom økt basis/strategiske bevilgninger, utover dette bør en se kritisk på kriteriesettet som del av ny finansieringsmodell. 4. Hvordan kan UiA/UiS sin skjevfordeling rettes i ny finansieringsmodell Innføring av en ny finansieringsmodell er en gyllen anledning til å gi UiA/UiS en bedre og mer rettferdig finansiering. Dette kan i prinsippet gjøres på to måter, enten som følge av en teknisk endring/rekomponering av en eller flere av finansieringskomponentene som slår ut i UiA/UiS favør eller gjennom å tilføre UiA/UiS særskilte midler som del av omleggingen. Når det gjelder endring/rekomponering av finansieringsmodellen bør disse ha en selvstendig begrunnelse og kan vanskelig begrunnes ut fra om en enkel institusjon vil tjene eller tape. De er således ikke gitt at de foreslåtte endringer er til UiA/UiS fordel. Side 4
4.1 Forslag til endring/rekomponering av finansieringskomponentene 4.1.1 Rekomponering av basisbevilgning Basisbevilgningen er i dag en ren historisk betinget bevilgning som ikke kan forklares basert på de kostnadselementer som uh-sektoren har. Denne bevilgningen kan rekomponeres slik at denne er bygd opp av elementer (kostnadsbærere) som lar seg forklare. Eksempler på slike kostnadsbærere vil være infrastrukturkostnader med student/ansatt/fagområde som normeringsindikator, forskerutdanning og en normering av institusjonenes undervisning/forskningsressurser med studieprogram/fagområde og antall studenter/ansatte som kostnadsbærere. Forløpige signaler fra KD tyder på at en rekomponering av basis ikke er aktuelt. Med mindre en slik rekomponering smøres med betydelig friske midler i en overgangsperiode vil det bli betydelig politisk og administrativt støy som nok departementet ikke ønsker å bli målskive for. Dette er beklagelig, for en slik rekomponering vil kunne gi grunnlag for en vesentlig bedre ressursbruk i sektoren enn en videreføring av dagens modell hvor alle definerer seg om tapere. 4.1.2 Rekomponering av undervisningskomponenten I likhet med for basiskomponenten ansees det lite aktuelt med en rekomponering av undervisningskomponenten. Selv om det fra enkelte hold hevdes at deres studieprogram bør oppgraderes til en høyere kostnadsklasse er dette primært en institusjonsintern problemstilling. Hvis en likevel skal trekke fram et studieprogramområde som i dag synes underkompensert i undervisningskomponenten vil en peke på lærerutdanningen. Når det i tillegg varsles at denne utdanningen både skal differensieres mer og kvaliteten skal økes så vil dette generere ytterligere merkostnader. Forslag 1. De nye lærerutdanningene fases inn med økt resultateffekt i undervisningskomponenten. 4.1.3 Rekomponering av strategisk forskningskomponent I utgangspunktet er denne komponenten strategisk, men i realiteten synes modellen å ha fungert som en ekstra resultatmodul ved at nye stipendiatstillinger er blitt fordelt etter andel av resultatmodulen, noe som tilgodeser de gamle universitetene. Det samme er tilfellet for midler til vitenskaplig utstyr. I stedet for å benytte resultatmodulen vil et bedre alternativ være å tildele nye stipendiatstillinger etter veilederkapasitet med eventuelle føringer på prioriterte fagområder. Forslag 2. Nye stipendiatstillinger fordeles etter veilederkapasitet som hovedkriterium justert for faglige føringer. I tillegg foreslås at andel førstestillinger innarbeides i strategisk forskningskomponent, se forslag 3 nedenfor. 4.1.4 Rekomponering av resultatbasert forskningstildeling (RBO) Som nevnt har denne komponenten blitt rekomponert ved at andel førstestillinger, som var vektet 40 pst i 2002, er tatt ut. Dette kan begrunnes med at komponenten bør være resultatbasert og ikke knyttet til innsatsfaktor/kostnadsbærere. Det er likevel uheldig at ikke en så viktig innsats- og kvalitetsindikator som førstestillinger gir uttelling i finansieringssystemet. Det må være en viktig målsetting for sektoren å opprettholde den store andelen førstestillinger (gamle universitetene) og for de nye universitetene/høgskolene å øke denne andelen. Ut fra dette bør denne indikatoren gjeninnføres i finansieringsmodellen. Siden dette er en strategisk innsatsfaktor og ikke en resultatindikator foreslås denne komponenten bør flyttet til den strategisk forskningskomponenten. Forslag 3. Andel førstestillinger gjeninnføres som ressursindikator i finansieringsmodellen. Indikatoren gjeninnføres ikke i RBO, men innarbeides som del av den strategiske forskningskomponenten. I dag inngår oppdragsinntekter fra NFR som et sentralt element i RBO. Oppdragsmidler fra NFR gir i motsetning til EU tilnærmet fullfinansiering og det er allerede meget sterke insentiver til å søke disse midlene. Med en åpenbar skjevfordeling av midler fra NFR og med den store ressursbruken som går med å skrive gode søknader som dessverre ikke er midler til å imøtekomme kan det stilles store spørsmålstegn om denne resultatindikatoren bør inngå i RBO. Mens NFR er utsolgt er situasjonen for EU finansiering annerledes, her bør uh-sektoren øke sin finansieringsandel og indikatoren forsvarer ut fra dette ( og at det kreves en betydelig egenandel) sin plass i RBO. Side 5
Forslag 4. Resultatindikatoren NFR midler bør kritisk vurderes ut fra om den fremmer en mer effektiv ressursbruk i sektoren 4.1.5 Ny formidlings- og samvirkekomponent Både i Stjernø-utvalget og i høringsrunden er det blitt sterkt påpekt at formidling, regionalt samvirke og innovasjon bør gi uttelling i finansieringsmodellen. Slik modellen er i dag blir det et for ensidig fokus på forskning ut fra formidling og regional samvirke ikke gir noen uttelling. Tidligere var alle eksterne inntekter en del av RBO, men dette ble tatt ut med unntak for midler fra NFR og EU. Denne indikatoren bør gjeninnføres som del av en ny formidlings- og samvirkekomponent. I tillegg bør også formidlingsaktivitet, som populærvitenskaplige artikler, foredrag kronikker med mer registreres i en formidlingsindikator. UiA har erfaring for slik intern registreringsmodell og mener det er fullt ut mulig å utarbeide en formidlingspubliseringsmodul. Forslag 5. Det innføres en ny komponent for formidling og ekstern samvirke i finansieringsmodellen. Komponenten er todelt, en formidlingspubliseringsdel og en modul basert på andel ekstern finansiering virksomhet med unntak for de inntekter som inngår i RBO. 4.2 Politisk/strategisk begrunnede økninger i finansieringen av UiA/UiS De synes klart at hovedlinjene i nåværende finansieringsmodell med en inndeling i basiskomponent, en strategisk forskningskomponent og to resultatkomponenter for hhv undervisning og forskning blir stående fast. I tillegg forventes at finansieringsmodellen suppleres med en resultatkomponent for formidling og/eller innovasjon/ekstern/samvirke. I tillegg kan/bør både vektingen mellom de ulike komponentene og indikatorene innen de enkelte komponenter bli endret. Med denne bakgrunn står det fast at heller ikke en revisjon av finansieringsmodellen vil vanskeliggjøre at UiA/UiS kan få styrket sin finansiering som beskrevet i punkt 3 ovenfor, dvs en økning av basisbevilgning og en økning i strategisk forskningskomponent. En slik opptrapping vil ha som hovedbegrunnelse likebehandling med de gamle universitetene og kan knyttes til ulike formål, eksempelvis: Midler for å gi forskerutdanning innarbeides Midler for økt tid til forskning Opptrappingsplan for stipendiater/endring av fordelingsnøkkel Nasjonale oppdrag innen undervisning og forskning. Nærmere om nasjonale oppdrag innen undervisning og forskning: UiA og UiS har en felles målsetting om å utvikle seg som nyskapende og innovative universiteter. Universitetene skal kjennetegnes ved et nært samarbeid med samfunns- og næringsliv og for sine bidrag til å øke verdiskapingsevnen i landet, med særlig fokus på Sørvestlandet. Med utgangspunkt i denne utviklingsidé og politiske føringer om samarbeid, arbeidsdeling og konsentrasjon vil de to institusjonene danne et konsortium og posisjonere seg som Norges innovasjonsuniversitet. UiA og UiS har derfor inngått en strategisk samarbeidsavtale om utdanning, undervisning og nye læringsarenaer, forskning, innovasjon og utvikling. Nasjonale oppdrag kan i dette perspektivet enten tilføres de to institusjonene som samarbeidsprosjekter eller at slike fordeles mellom de to universitetene. Eksempler på nasjonale oppdrag kan være: - Senter for fremragende undervisning - Forskerskole for profesjonsphd m/stipendiater - Forskerskole for næringsphd m/stipendiater - Fullfinansiering av nye masterutdanninger - Senter for innovasjon - Senter for digital læring Side 6