Dato: 06.Januar 2009 BEBY /08 Bergen bystyre Opplegg for rapportering og arbeid med politisk tilsyn og kontroll i bystyrets organer FRWE BYST-030-200804934-19 Hva saken gjelder: Bystyredirektøren fremlegger i denne saken forslag til hvordan arbeidet med politisk tilsyn og kontroll i bystyrets organer skal videreføres og videreutvikles og hvilket opplegg for rapportering som er nødvendig for å få dette til. Forslagene tar utgangspunkt i diskusjonene i Forretningsutvalgets arbeidsgruppe for tilsyn, kontroll og budsjett. Disse diskusjonene har i store trekk dreid seg om følgende tema og spørsmål: Hva skal være bystyrets, komiteenes og bydelsstyrenes rolle innen politisk tilsyn Hvordan skal ansvars- og oppgavedelingen mellom kontrollutvalget og komiteene være Hva bør være instrumenter for rapportering På hvilket nivå skal resultatrapporteringen være (referansenivå) Hvilken form/struktur skal resultatrapporteringen ha Hvilke tema og parametere bør det rapporteres på i Bergen kommunes årsmelding og tertialrapporter All rapportering skal i all hovedsak være basert på allerede eksisterende rapporteringsinstrumenter. Årsmeldinger og tertialrapporter skal ha sammen struktur som budsjett med tjenesteområder som hovedreferansenivå. Informasjon i årsmeldinger skal suppleres med data fra Kostra-analysen og rapporterting om status og ressursbruk for investeringer skal utvides. Bystyret ivaretar sitt politiske tilsyns- og kontrollansvar gjennom behandlingen av årsmeldinger, årsregnskaper, tertialrapporter, forvaltningsrevisjonsplaner og -rapporter og resultatrapportering i enkeltsaker og saker om selskapskontroll. Bystyrekomiteene har ansvar for det løpende arbeidet med politisk tilsyn og kontroll innenfor egne politikkområder. Bystyrekomiteene avgjør selv på hvilke tema/områder de ønsker mer utdypende rapportering om. Bystyret og komiteene bør spille en aktiv rolle ved utforming av plan for forvaltingsrevisjon og selskapskontroll. Bydelsstyrenes ansvar innen politisk tilsyn og kontroll avgrenses inntil videre til de områder de har beslutningsmyndighet innenfor. 1
En god ivaretakelse av det politiske tilsyn krever en tydeligere kobling mellom sektorplaner, budsjett og budsjettmål. Til dette formålet skal politiske mål vedtatt i forbindelse med sektorplaner tas opp i budsjett/ økonomiplan for å få en samlet oversikt over alle aktuelle målsettinger for hvert tjenesteområde. Nye sektorplaner skal suppleres med en oversikt over de målene og tiltakene som skal realiseres innen økonomiplanperioden. Kontrollutvalget har et overordnet ansvar for det løpende tilsyn og kontroll med den kommunale forvaltningen på vegne av bystyret. Spesielt innenfor områdene forvaltningsrevisjon og selskapskontroll vil det være grensesnitt mot bystyrekomiteenes ansvar. Bystyrekomiteenes behov for resultatrapportering må ses i lys av de utarbeidete og vedtatte planer for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Bystyrekomiteene må på tilsvarende måte gi innspill til aktuelle områder for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Forslag til innstilling til bystyret: 1. Bystyret slutter seg til oppgavefordeling mellom bystyret og komiteene innen politisk tilsyn og kontroll slik det er beskrevet i saksutredningen. 2. Bydelsstyrenes arbeid med politisk tilsyn og kontroll avgrenses inntil videre til de områdene hvor bydelsstyrene har beslutningsmyndighet. 3. Bydelsstyrene gis mulighet til å gi uttalelse til Bergen kommunes årsmelding. Årsmeldingen suppleres med bydelsvis informasjon. 4. Bydelsstyrenes arbeid med politisk tilsyn og kontroll vurderes på nytt i løpet av 1. kvartal 2010. 5. Hver bystyrekomite utarbeider et eget opplegg for rapportering for de områdene komiteen ønsker mer utfyllende informasjon om. 6. Bystyrekomiteene bør spille en aktiv rolle ved å gi innspill til aktuelle områder for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. 7. Rapporteringen fra byrådet baseres på følgende rapporteringsinstrumenter: Bergen kommunes årsmelding, andre årsmeldinger og tertialrapporter Rapportering om særskilte enkeltsaker Komitevis rapportering om resultater innenfor spesielle områder Rapportering om oppfølging av flertallsmerknader/-forslag fremmet i forbindelse med budsjett og årsmelding Ev. nettbasert register for oppfølging av vedtak i bystyret 8. Bystyret ber byrådet om å strukturere Bergen kommunes årsmelding og tertialrapporter slik at disse gjenspeiler strukturen i budsjettet. 2
9. Bystyret ber byrådet om å supplere informasjon under de enkelte tjenesteområdene i budsjettet med en opplisting av alle vedtatte politiske mål for hvert tjenesteområde for å få en samlet oversikt over alle målsettinger som gjelder et tjenesteområde. 10. Alle overordnete planer og sektorplaner må inneholde en oversikt over de målene og tiltakene som skal realiseres innen økonomiplanperioden. Så langt det lar seg gjøre må det tidfestes når tiltak og prosjekter innenfor økonomiplanperioden er planlagt iverksatt. 11. Bystyret ber byrådet bes om å fremme en sak hvor det utredes muligheter for å opprette et nettbasert register for hvordan bystyrevedtak følges opp. 12. Bystyret ber Bystyrets kontor fremlegge en evaluering av opplegget for rapportering og arbeid med politisk tilsyn og kontroll i bystyrets organer i 1. kvartal 2011. Roar Kristiansen Bystyredirektør Frank Wessels Rådgiver 3
Saksutredning 1. Det politiske tilsyns- og kontrollarbeid i bystyrets organer Arbeid med politisk tilsyn og kontroll foregår på ulike nivå og i ulike organer på bystyresiden. For å ha et velfungerende politisk tilsyn er det viktig å ha en tydelig fordeling av ansvar og oppgaver mellom de ulike organene. 1.1 Bystyret Bystyrets politiske tilsyns- og kontrollansvar ivaretas først og fremst gjennom behandlingen av Bergen kommunes årsmelding, tertialrapporter, årsregnskap, øvrige årsmeldinger og spesielt årsmeldinger fra KF-er og utvalgte AS-er. Bystyrets behandling av plan for forvaltningskontroll og oppfølgingen av denne gjennom den løpende behandling av de enkelte forvaltningsrevisjonsrapporter utgjør det andre hovedfundamentet for tilsyn og kontroll. Videre utøver bystyret sitt tilsynsansvar gjennom resultatrapportering i enkeltsaker og - prosjekter. Behandling av byrådets rapportering om hvordan flertallsmerknader fremmet i forbindelse med budsjett, årsmeldinger og årsregnskap mv. er også en måte å drive tilsyn og kontroll på. 1.2 Bystyrekomiteene Bystyrekomiteene har ansvar for det løpende og praktiske arbeidet med politisk tilsyn og kontroll innenfor egne fag- og politikkområder. Komiteene skal i tillegg til å behandle de sakene som sluttbehandles av bystyret ha en mer inngående rapportering på resultater innenfor særskilte områder og underliggende etater og virksomheters ansvarsområde. Hvor omfattende rapporteringen skal være, hvilke typer resultater det skal rapporteres om og på hvilke måter resultatrapporteringen skal skje, avgjøres av den enkelte komite. En av målsettingene med komiteene er at de skal sette seg inngående inn i de områdene de har ansvar for, få en utdypende informasjon om egne ansvarsområder og følge bystyrets vedtak aktivt opp gjennom resultatrapportering og resultatvurdering. Alle bystyrekomiteene skal årlig gjennomgå sine egne tilsyns- og kontrollaktiviteter og ta stilling til hvilke områder de ønsker utdypende rapportering på resultater og hva slags resultater de ønsker å synliggjøre. 1.3 Kontrollutvalget Kontrollutvalget skal føre det løpende tilsyn og kontroll med den kommunale eller fylkeskommunale forvaltningen på vegne av kommunestyret eller fylkestinget, herunder påse at kommunen eller fylkeskommunen har en forsvarlig revisjonsordning. I henhold til bestemmelse er kontrollutvalgets oppgaver knyttet til regnskapsrevisjon, uttalelse om årsregnskapet, oppfølging av revisjonsmerknader, forvaltningsrevisjon og selskapskontroll (jfr. kap 4-6 i forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner) (jfr B-sak 75-06) Spesielt innenfor områdene forvaltningsrevisjon og selskapskontroll vil det være grensesnitt mot bystyrekomiteenes ansvar. I bestemmelsene heter det at " Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens virksomhet årlig blir gjenstand for forvaltningsrevisjon" "Kontrollutvalget skal minst én gang i valgperioden og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret eller fylkestinget er konstituert, utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Planen vedtas av kommunestyret eller fylkestinget selv som kan delegere til kontrollutvalget å foreta endringer i planperioden." 4
"Kontrollutvalget skal påse at det føres kontroll med forvaltningen av kommunens eller fylkeskommunens interesser i selskaper m.m." "Kontrollutvalget skal minst én gang i valgperioden og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret eller fylkestinget er konstituert, utarbeide en plan for gjennomføring av selskapskontroll. Planen skal vedtas av kommunestyret eller fylkestinget selv som kan delegere til kontrollutvalget å foreta endringer i planperioden." Bystyrekomiteenes behov for resultatrapportering må ses i lys av de utarbeidete og vedtatte planer for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Bystyrekomiteene må på tilsvarende måte gi innspill til aktuelle områder for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. 1.4 Bydelsstyrenes rolle innen politisk tilsyn og kontroll I B-sak 114-07 vedtok bystyret at Bydelsstyrene vil i fremtiden ha oppgaver knyttet til politisk tilsyns- og kontrollvirksomhet vedr. bydelsrelaterte oppgaver og tjenester innenfor feltene helse, sosiale tjenester, oppvekst, kultur, miljø- og byutvikling. Organisering av tilsyn og kontroll for bydelsstyrene må sees i sammenheng med den prosessen som utredes for bystyresiden. Prosessene rundt arbeidet med politisk tilsyn og kontroll i de øvrige av bystyrets organer er ikke sluttført. Det er fremdeles en rekke betingelser som ikke er tilstede for å iverksette en ordning slik forutsatt i B-sak 114-07. Bystyredirektøren foreslår derfor at en i første runde velger et mer avgrenset opplegg. Bydelsstyrene ansvar for politisk tilsyn og kontroll avgrenses til de områdene bydelsstyrene har beslutningsmyndighet. Innenfor disse områdene har bydelsstyrene en plikt til å vurdere hva slags resultatrapportering og resultatvurdering de skal ha. I tillegg inviteres bydelsstyrene til å gi uttale til Bergen kommunes årsmelding før denne behandles av komiteene. Det forutsetter at årsmeldingen suppleres med bydelsvis informasjon. 2. Rapportering fra byrådet: Instrumenter og struktur Informasjon og rapportering danner grunnlag for arbeid med politisk etterprøving. Bystyrets organer må ha tilstrekkelig og relevant informasjon for å kunne utøve sitt politiske tilsyns- og kontrollarbeid. Samtidig bør rapportering ikke være altfor omfattende. Det er derfor viktig at rapportering er systematisk og har fokus på områder, tema og resultater som er særlig relevant for politisk etterprøving. Rapportering kan struktureres på ulike måter. Det kan følge organisasjonsinndeling, (resultatenheter, byrådsavdelinger) tjenesteområder eller politikkområder. Videre kan rapporteringen fokusere på ulike aspekter innenfor et gitt struktur. Dersom en velger for eksempel byrådsavdelinger som referansenivå/struktur for rapportering kan fokus ligge på drift og tjenesteproduksjon, kvalitet, nye prosjekter, ressursforbruk, organisasjonsmessige utvikling osv. Bystyredirektøren mener at det er viktig å avklare en tydelig struktur og referansenivå for rapporteringen og at en velger ut et avgrenset antall områder og resultater som rapportertingen skal fokusere på. I et systematisk rapporteringsopplegg vil det være behov for å inkludere flere referansenivå. Struktur og referansenivå for rapportering vil variere avhengig av rapporteringsinstrument. 5
Bystyredirektøren mener at det ikke er behov for nye rapporteringsinstrumenter, men at rapportering skal basere seg på de følgende, allerede eksisterende instrumentene: 1. Bergen kommunes årsmelding, andre årsmeldinger og tertialrapporter 2. Rapportering om særskilte enkeltsaker 3. Komitevis rapportering om resultater innenfor spesielle områder 4. Rapportering om oppfølging av flertallsmerknader/-forslag fremmet i forbindelse med budsjett og årsmelding I tillegg til byrådets rapportering vil saker fra Kontrollutvalget vedr. forvaltningsrevisjon og selskapskontroll være viktige instrumenter for bystyrets arbeid med tilsyn og kontroll. 2.1 Bergen kommunes årsmelding, andre årsmeldinger og tertialrapporter Bergen kommunes årsmelding og tertialrapporter skal fremdeles være hovedinstrumenter for rapportering og bør ha sammen struktur som budsjett/økonomiplan. Referansenivå for rapportering om mål i Bergen kommunes årsmelding og tertialrapporter bør derfor være tjenesteområder. Også all informasjon relatert til tjenesteproduksjon, investeringer og mereller mindreforbruk av budsjettmidler bør strukturers etter tjenesteområder, slik at årsmeldinger og tertialrapporter gjenspeiler budsjettstrukturen. Rapportering om tjenester skal suppleres med data fra Kostra-analysen. Rapporterting om status og ressursbruk for investeringer innenfor de enkelte tjenesteområdene skal utvides. Informasjon om organisasjonsendringer, antall årsverk, sykefravær og mer generelle utvikling eller hendelser foreslås å rapportere på byrådsavdelingsnivå. Årsmeldinger og tertialrapporter er sentrale instrumenter for fagkomiteenes arbeid med politisk etterprøving. Årsmeldinger og tertialrapporter bør derfor oversendes bystyresiden tidlig nok slik at fagkomiteene kan behandle sakene før Finanskomiteen avgir sin innstilling til bystyret. 2.2 Komitevis rapportering om resultater innenfor spesielle områder Komiteene kan i tillegg til rapportering i årsmeldinger og tertialrapporter be om rapportering om underliggende etater og virksomheter og/eller særskilte områder som ligger under fagkomiteenes ansvarsområde. Fagkomiteene skal avgjøre selv om hvilke enheter/områder de ønsker rapportering om og hvilke informasjon og parameter rapportering skal omfatte. 2.3 Rapportering om særskilte enkeltsaker I tillegg til de faste rapporteringsinstrumentene kan bystyret be om særskilt rapporterting om oppfølging av enkeltsaker eller planer, slik det har vært tilfelle for eksempel angående Arnatunnel, bybane eller Giardia. 2.4 Rapportering om oppfølging av flertallsmerknader/-forslag fremmet i forbindelse med budsjett og årsmelding Byrådets tilbakerapportering om flertallsmerknader fremmet i forbindelse med budsjett og årsmeldinger gir bystyret og komiteene en god oversikt over oppfølgingen av politiske vedtak. Disse rapporteringssakene omhandler merknader fra ulike politikkområder og bør derfor behandles i alle fagkomiteer. 6
2.5 Nettbasert register for oppfølging av bystyrevedtak I Forretningsutvalgets arbeidsgruppe for tilsyn, kontroll og budsjett ble det fremmet forslaget om å opprette et nettbasert register for oppfølging av bystyrevedtak. Det foreslås å be byrådet om å legge fram en sak om hvordan en slik register kan utformes og oppdateres før det fattes endelig vedtak i saken. 3. Formulering og prioritering av mål: Tydeligere kobling mellom sektorplaner, budsjett og budsjettmål Tydelige og etterprøvbare mål er en forutsetning for politisk etterprøving. Politisk målsetting skjer i dag i forbindelse med behandling av sektorplaner, enkeltsaker og budsjett. Det har vist seg at politiske mål i sektorplaner og deres finansielle virkninger ikke alltid har vært innarbeidet i budsjett/økonomiplan og at vedtatte mål i forbindelse med sektorplaner ikke var integrert eller tatt opp som mål i budsjett/ økonomiplan. En sterkere kobling av sektor- og økonomiplanlegging kan skape et tydeligere målgrunnlag og -hirarki for bystyresidens arbeidet med politisk tilsyn og kontroll. Mål som er vedtatt i forbindelse med planer eller enkeltsaker bør tas opp i budsjett/ økonomiplan. På denne maten får komiteene og bystyret en samlet oversikt over alle aktuelle målsettinger for hvert tjenesteområde og en god informasjonsgrunnlag for prioritering av budsjettmidler. Samtidig bør nye sektorplaner inneholde en oversikt over de målene og tiltakene som skal realiseres innen økonomiplanperioden. 4. Oppfølging og det videre arbeidet De enkelte komiteene utarbeider fram til sommeren rapporteringsparameter og avklare om hvilke områder/ enheter de ønsker særskilt rapporterting om fra de aktuelle byrådsavdelingene. Komite for finans og bystyret skal våren 2009 behandle en sak fra byrådet om hvordan bystyresiden skal utøve sin politiske tilsynsfunksjon overfor hel- og deleide kommunale selskaper. I løpet av 1. halvår 2009 vil Forretningsutvalget og Kontrollutvalget møtes for å diskutere grensesnitt mellom Kontrollutvalgets og bystyrekomiteenes arbeid med politisk tilsyn og kontroll. Bystyrets kontor vil fremlegge en evaluering av opplegget for rapportering og arbeid med politisk tilsyn og kontroll i bystyrets organer i 1. kvartal 2011. 7
8