Professor Tor Selstad Høgskolen i Lillehammer 5. mars 2004 Regionalpolitikk for konkurransedyktige regioner. Dette korte notatet trekker opp noen problemstillinger knyttet til hvilken plass regionalpolitikken kan ha i en mulig forvaltningsreform med færre og mer slagkraftige regioner. Hvilke muligheter åpner seg med større regioner, og hvilke handlingsalternativer får vi når det gjelder regionalpolitikkens innretning? Selv om slike regioner vil være noe ganske annet enn dagens fylker, bør en analyse ta utgangspunkt i dagens situasjon. Gjennom regionaliseringen av de regionalpolitiske støttemidlene fikk fylkeskommunen ansvaret for fordelingen av midler under det vi kan kalle den smale regionalpolitikken. Reformen ble iverksatt fra 2003 og bærer navnet ansvarsreformen. Det er liten tvil om at dette er en fornuftig reform. Fylkene er godt egnet til å se hvor potensialet for utvikling er størst og kan derfor finne den beste komposisjonen av virkemidler for å nå utviklingsmålene. Det er ingen grunn til å tro at ikke fylkene vil klare denne oppgaven på en utmerket måte. SND har på nittitallet fått relativt positive evalueringer og det er ingen grunn til å nedprioritere dette som viktig del av virkemiddelapparatet. Overgangen til Innovasjon Norge kan imidlertid foranledige omlegginger. Dreiningen mot et klarere nyskapingsperspektiv kan i seg selv være en grunn til større regioner, fordi regionale klynger og innovasjonssystemer vanligvis overskrider fylker. Det er imidlertid visse problemer med reformen, først og fremst at midlene som stilles til disposisjon for de 19 fylkene er relativt små (ca 1,1 milliard kroner) og at midlene er svært skjevt fordelt mellom fylkene (fordelingen er vist i figuren under). Bypregede fylker får nesten ingen ting, mens distriktspregede fylker nyter godt av relativt gode tildelinger. Slik sett kan vi si at det bare er noen regioner som er tilskyndet til å drive regionale utviklingstiltak, nemlig de periferipregede. Men en dreining mot innovasjon vil nettopp innebære å mobilisere urbane kompetanseinstitusjoner for regional utvikling, og det tilsier at også de bypregede fylkene blir gitt utviklingsmidler. Det er gitt klare signaler om at vi skal ha en helhetlig regionalpolitikk som inkluderer by og land og da synes det urimelig at byene skal holdes utenfor støtteordningene. 1
250000 200000 150000 100000 50000 0 Fylke Oslo Akershus Østfold Vestfold Hedmark Oppland Buskerud Telemark Aust-Agder Vest-Agder Rogaland Hordaland Sogn og Fjordane Møre og Romsdal Sør-Trøndelag Nord-Trøndelag Nordland Troms Finnmark Figur: Regionalpolitiske støttemidler fordelt på fylkene 2003, tusen kroner Det er stor usikkerhet om i hvilken retning regionalpolitikken vil utvikle seg, og her kan det trekkes opp to dimensjoner. For det første er problemstillingen i hvilken grad politikken bare skal være rettet mot distriktene, eller om den også skal inkludere byområdene. Den innovasjonspolitiske dreiningen aktualiserer dette spørsmålet. Den andre dimensjonen handler om hvilken bredde de regionalpolitiske virkemidlene skal ha. Snakker vi om en smal regionalpolitikk i form av bedriftsstøtte, altså det som har vært hovedvirkemidlet i etterkrigstida, eller snakker vi om brede regionalpolitiske tiltak gjennom flere sektorer. Effektutvalget utfordrer politikerne til å definere i hvilken grad sektorpolitikker bør styres etter regionalpolitiske mål, og bredere sektorpolitisk engasjement kan bli en del av sterkere regioners repertoar. Figuren nedenfor antyder alternativene. Vi befinner oss i dag i øverste venstre rute (1), der fusjonen innen virkemiddelapparatet til innovasjon Norge er siste nyhet. Herfra kan vi gå flere veier. Den smale veien innebærer å videreutvikle regionalpolitikken slik den har vært drevet, rettet mot bedrifter av ulike slag. Siden det er bred enighet om at en slik politikk må legge mer vekt på nyskaping og igangsetting, vil vi trenge mange andre virkemidler enn investeringsstøtte. Det kan være tiltak for å styrke bedrifters relasjoner til hverandre (klyngepolitikk, nettverksutvikling), eller bedriftsetablering på basis av kunnskap og kompetanse (som krever kontakt med forskningsinstitusjoner, høyskoler og universiteter). Her arbeides det med ulike konsepter: Kunnskapsparker og næringshager, rådgiving for 2
kommersialisering, innovasjonssentra og inkubatorer med mer. En slik kunnskaps- og gründerrettet politikk må være næringsnøytral både når det gjelder målsetting og virkemidler. Det er ikke minst viktig å stimulere etablering og nyskaping innen tjenestenæringer, og for de mest kompetanseorienterte av tjenestenæringene vil vi oppleve at nye bedrifter søker mot byene. Det er der de finner det beste utviklingsmiljøet. Kunnskapsinstitusjoner vil av gode grunner være lokalisert til byer, gjerne større byer, men det kan ikke bety at deres ressurser ikke skal brukes til regional utvikling. Et helhetlig regionalt perspektiv innebærer at også byene mobiliseres for regional utvikling. Alle regioner må utnytte sitt spesielle utviklingspotensiale, for det er landets samlede verdiskaping og sysselsetting som må stimuleres. Ønsker vi å modernisere den smale regionalpolitikken drives vi uvegerlig mot nederste venstre rute (2). Tabell: Fire tilfeller av regionalpolitikk og regional utvikling Regionalpolitikk Smal Bred Distrikt 1. Smal distriktspolitikk Bedriftsstøtte via fylkene 3. Et visst sektoransvar Samferdsel Regional innretning og SND Ansvarsreformen Innovasjon Norge Høyskoler og forskning Kommuner Landbruk/Fiske Region 2. Helhetlig innovasjonspolitikk: Inkubatorer, næringshager, innovasjonssentra etc. 4. Bred regionalisering Strategisk utvikling Partnerskap Sektoransvar Forvaltningsansvar I det brede perspektivet beveger vi oss mot øverste høyre rute (3), der poenget er at de nye regionene blir satt i stand til å engasjere seg på andre områder enn den smale regionalpolitikken. I overskuelig framtid må vi anta at oppgavefordelingen ligger fast etter reformen i regionalforvaltningen, men med større regioner må vi regne med at vi ser klarere hvilke statlige funksjoner eller oppgaver som kan overføres til regionene. En slik regionalisering kan altså innebære at regionene får et ansvar for visse sektorer, for eksempel hard og myk infrastruktur, som antydet i tabellen. En dreining av den smale regionalpolitikken mot innovasjon innebærer til eksempel større behov for å styre universiteter- og høyskoler i bestemte retninger. Regionene kan også se klarere hvilke fysiske 3
vei- eller jernbaneinvesteringer som vil virke mest utløsende for flaskehalser. Slike reformer behøver ikke nødvendigvis innebære at regionene får det totale ansvaret for de respektive oppgavene, men at de kan være strategiske beslutningsfattere som samordnes ut fra et regionalt helhetssyn. Vi kan også tenke oss at regionene videreutvikler seg gjennom partnerskap med kommunale og statlige sektorer, og at de gjennom avgrensede utviklingsprosjekt får en hånd på rattet i styringen av dem. I EU har regionalpolitisk støtte lenge vært romslige strukturfondsbevilgninger som gjør det mulig for regionene å engasjere seg i forskjellige sektorer, enten de bidrar til sysselsetting og verdiskaping eller tjenestetilbud, kultur, ny infrastruktur, byutvikling eller lignende. Fylkene høster nå gode erfaringer med tettere samarbeid med (primær)kommunene, og dette bør videreføres. Vi kan også tenke oss at regionen, ut fra sitt større innovasjonspolitiske engasjement, får større ansvar innenfor omstilling av landbruk og fiske innenfor nye konkurranseregimer. Det er ikke tvil om at primærnæringspolitikken tradisjonelt har vært viktige politikkfelt innenfor en bred regionalpolitikk. I diagrammet er dette illustrert som to forskjellige veier, den smale og den brede, men de er ikke uforenlige, Tvert om ser vi at et moderne ansvar innenfor det smale feltet, innovasjonspolitikk, kan kreve større ansvar innenfor bestemte sektorer, spesielt universitetsog høyskolepolitikk. I den nederste høyre ruten (4) har vi illustrert en total sammensmelting mellom de ulike perspektivene: Regionalpolitikken er både smal og bred, innrettet på både distrikt og by, og sentrum og omland oppfordres til samspill. Rollene regionen fyller kan altså være litt forskjellige: Partnerskap kan være samarbeidsformen når regionene må samspille med andre uavhengige aktører som kommuner, bedrifter og statsinstitusjoner. Regionene får myndighet ved å ha fondsmidler til å engasjere slike instanser i spleiselag for å oppnå bestemte mål. Oppgradering av gamle distriktshøyskoler til små universiteter skjer i mange tilfeller som slike partnerskap, der faktisk også private aktører deltar. Strategisk utviklingsrolle kan ivaretas ved at det er regionene som har bestilleransvar, slik vi har sett det med ansvarsreformen. Men vi har også illustrert hvordan regionene kan være bestiller av infrastruktur innenfor sitt område, eller ivareta samordningen innen kollektiv samferdsel (som fylkene allerede gjør i dag). Sektoransvar for fylkene er pr. i dag videregående skole. Dette gir i seg selv ingen grunn til å danne større regioner. Det kan imidlertid være gode grunner til å se VGS og universiteter/høyskoler mer under ett, for eksempel ved å styrke pedagogiske initiativ knyttet til ulike forhold i den enkelte landsdel. Hvis for eksempel skoleverket skal ha en rolle i 4
gründer-/nyskapingsvirksomhet, bør dette forankres i regionen. Samarbeid mellom stat/kommune innenfor sosialvesen, arbeidsformidling og trygd (SATS) kan også regionaliseres, med arbeidsmarkedsregionene som ytre etater. Forvaltningsansvar innebærer at regionene får et visst spillerom til å forvalte politikken innefor et felt. Det kan skje som en del av sektorpolitikken, for eksempel praktiseringen av jordvern, hyttebygging, rovdyr, tildeling av fiskekvoter og lignende. Men den kan også i noen tilfeller knyttes til areal- og planpolitikken, der det trekkes opp en ny grenselinje mellom kommunalt og regionalt nivå. En slik arbeidsdeling kan gi en mer effektiv planlegging, uten at regionen i for sterk grad blir overkommune. Selv om dette er et eksempel som egentlig ikke koster så mye, vil naturligvis den fulle realiseringen av en slik bred regionalpolitikk med stort regionalt ansvar koste noe. Men det betyr ikke nødvendigvis store friske midler. Vi bruker som nevnt om lag 1,1 milliarder kroner innenfor den smale distriktspolitikken, men inkluderer vi også andre støtteformer (støtte til SIVA, tiltakssonen med gradert arbeidsgiveravgift, transportstøtte med mer) bruker vi i runde tall 10 milliarder kroner. Også i fortsettelsen må vi yte spesielt til tiltakssonen i Nord Troms og Finnmark, og for øvrig må de tradisjonelle utkanter i nord, vest og i indre strøk begunstiges, som vi i dag gjør i distriktspolitikken. Men fortsatt er det rom for en gradvis dreining mot at midlene overlates til regionene, som selv får ansvar for å nå de regionalpolitiske mål som settes opp. 5