Parters innsynsrett i barneverntjenestens saksdokumenter

Parters innsynsrett i barneverntjenestens saksdokumenter Overprøver foreldrenes innsynsrett barns rett til taushet i barnevernsaker Kandidatnummer: 597 Leveringsfrist: 25.04.2017 Antall ord: 15106

Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING... 1 1.1 Valg av tema... 1 1.2 Rettskilder... 2 1.2.1 Norske lover... 2 1.2.2 Internasjonale menneskerettigheter... 2 1.2.3 Rettspraksis... 3 1.2.4 Regelverk, forarbeider, rundskriv og veiledninger... 3 1.3 Avgrensning... 4 1.4 Videre fremstilling... 4 2 PRINSIPPER I BARNEVERNRETTEN... 5 2.1 Innledning... 5 2.2 Legalitetsprinsippet... 5 2.3 Prinsippet om barnets beste... 5 2.4 Det mildeste inngreps prinsipp... 6 2.5 Det biologiske prinsipp... 7 3 KONTRADIKSJONSPRINSIPPET... 7 4 NÆRMERE OM INNSYNSREGLENE I BARNEVERNSAKER... 8 4.1 Partsoffentlighet... 8 4.2 Partsstilling i barnevernsaker... 9 4.3 Hensynene bak reglene om dokumentinnsyn... 10 5 HOVEDREGELEN OM PARTERS INNSYNSRETT... 11 5.1 Innledning... 11 5.2 Partenes adgang til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter... 11 5.2.1 Hovedregelen... 11 5.2.2 Dokumentkriteriet... 12 5.2.3 Dokumentet må være del av en bestemt sak som skal avgjøres... 12 5.3 Tidspunkt for retten til innsyn... 14 5.3.1 Rett til innsyn i arkiverte opplysninger?... 16 5.3.2 Parter må som utgangspunkt selv ta initiativ... 17 6 UNNTAK FRA PARTERS INNSYNSRETT... 18 6.1 Innledning... 18 i

6.2 Interne dokumenter... 19 6.2.1 Dokumenter utarbeidet for egen saksforberedelse... 19 6.2.2 Dokumenter innhentet utenfra for den interne saksforberedelse... 20 6.2.3 Faktiske opplysninger... 21 6.3 Opplysninger med særskilt innhold... 22 6.3.1 Unntak for visse opplysninger... 22 6.3.2 Unntak fra partsinnsyn av hensyn til parten selv... 22 6.3.3 Andre opplysninger som ikke bør videreformidles... 23 6.4 Særlig om beskyttelse av kilden... 24 6.5 Unntak i undersøkelsesfasen... 25 6.6 Innsyn for en partsrepresentant... 26 6.7 Meroffentlighet... 26 7 GJENNOMFØRING AV INNSYN OG AVSLAG PÅ ANMODNING OM INNSYN... 27 7.1 Gjennomføring av dokumentinnsyn... 27 7.2 Avslag på anmodning om innsyn i sakens dokumenter... 27 8 BRUDD PÅ REGLENE OM DOKUMENTINNSYN... 28 9 RETT TIL DOKUMENTINNSYN I FYLKESNEMNDA... 28 10 SPENNINGSFORHOLDET MELLOM FORELDRENES RETT TIL INNSYN OG BARNETS RETT TIL TAUSHET... 30 10.1 Innledning... 30 10.2 Utfordringer vedrørende foreldres innsynsrett og barnets rett til beskyttelse... 31 10.3 Foreldres rett til opplysninger i vold og overgrepssaker... 32 10.4 Hensynet til barnets beste og barns rett til medvirkning... 33 10.5 Barns rett til taushetsplikt... 34 10.6 Vurdering og forslag til endringer... 35 11 AVSLUTTENDE BEMERKNINGER... 36 12 KILDER... 38 12.1 Lover og forskrifter... 38 12.2 Forarbeider... 38 12.3 Konvensjoner... 39 12.4 Rettsavgjørelser... 39 12.5 Juridisk teori... 40 12.6 Rundskriv... 40 ii

12.7 Tolkningsuttalelser... 40 12.8 Artikler... 41 12.9 Annet... 41 iii

1 INNLEDNING 1.1 Valg av tema Tema for oppgaven er parters rett til innsyn i barneverntjenestens saksdokumenter. En barnevernsak utløser flere prosessuelle rettigheter for partene, herunder en rett til dokumentinnsyn. Det råder stor usikkerhet i de lokale barneverntjenestene på når man kan unnta dokumenter fra partsinnsyn, samtidig som foreldrene selv kanskje ikke vet hvilke dokumenter de har krav på. Det er derfor en problemstilling som har gjort meg nysgjerrig. Oppgaven behandler blant annet gjeldene rett vedrørende partsinnsyn, spørsmålet om når innsynsretten inntrer og hvilken adgang barneverntjenesten har til å unnta opplysninger og dokumenter fra partenes innsyn. Barneverntjenesten har til dels stort rom for skjønnsutøvelse, og reglene om partsinnsyn er begrunnet i hensynet til kontradiksjon. Innsynsretten sikrer partene mulighet til å kommentere eller motbevise det faktiske og rettslige grunnlaget for barneverntjenestens avgjørelser, og er av stor betydning for partenes kontradiksjon. Barneverntjenestens avgjørelser kan dreie seg om beslutninger av svært inngripende karakter, og partenes innsynsrett er således en viktig rettssikkerhetsgaranti. Barneverntjenestens saksbehandling skal være forsvarlig, og partenes innsynsrett skal sikre kontradiksjon og riktige avgjørelser som ivaretar barn og foreldres rettigheter. Foreldre med partsstilling har rett til å gjøre seg kjent med alle barneverntjenestens saksdokumenter, det er lovens klare hovedregel, jf. 18. Likevel innebærer ikke en rettighetsbestemmelse for foreldrene om innsynsrett i barneverntjenestens saksdokumenter nødvendigvis en korresponderende rettighet for barnet. En særlig problemstilling er dermed om hensynet til foreldrenes kontradiksjon går på bekostning av barnets rett til beskyttelse. I situasjoner der barns rettigheter kolliderer med foreldrenes rettigheter, må barnets rettigheter gå foran foreldrenes. Etter gjeldende rett er imidlertid adgangen til å nekte foreldre innsyn i sakens dokumenter begrenset. 1 Spørsmålet er derfor om det er nødvendig å gjøre endringer i innsynsreglene, slik at barneverntjenesten får større adgang til å innskrenke foreldrenes rett til innsyn. I forvaltningsretten setter legalitetsprinsippet rettslige skranker for det offentliges myndighetsutøvelse. Dersom tiltakene representerer inngrep overfor borgerne, må det offentlige ha hjemmel i lov for å gjennomføre tiltakene. Som nevnt er innsynsretten en viktig rettssikkerhetsgaranti, og barneverntjenesten må ha hjemmel for å unnta opplysninger fra 1 NOU 2016: 16 s. 233 1

foreldrene. Finnes ikke det har foreldrene et rettskrav på innsyn. Imidlertid skiller barnevernretten seg fra andre forvaltningsområder ved at det er snakk om et trepartsforhold, barn, foreldre og barneverntjenesten. Motsetningen er den øvrige forvaltningsretten som har et topartsforhold, offentlig myndighet og privat rettssubjekt. I barnevernretten er ikke alltid foreldrenes og barnets interesser sammenfallende, og barnets beste tilsier at dette skal vektlegges ved vurderingen av foreldrenes innsynskrav. 1.2 Rettskilder 1.2.1 Norske lover Lov om barneverntjenester (bvl.) er en offentligrettslig lov som regulerer det offentliges adgang til å gripe inn i private familier. Formålet med loven er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, samt at barn og unge skal sikres trygge oppvekstsvilkår, jf. 1-1. Lov om barn og foreldre (bl.) er en privatrettslig lov som regulerer forholdet mellom barn og foreldre. Herunder reglene om hvem som er barnets foreldre, hvem som har foreldreansvar og daglig omsorg mv. Denne loven har betydning for hvem som er å anse som parter i en barnevernsak. Barneverntjenesten og Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker er forvaltningsorganer. Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (fvl.) gjelder dermed med de særregler som er fastsatt i barnevernloven, jf. bvl. 6-1 første ledd. Lov om mekling og rettergang i sivile tvister (tvl.) regulerer domstolenes behandling av sivile rettssaker. Tvistelovens regler har også betydning ved behandlingen i fylkesnemnda, og fylkesnemndas vedtak kan bringes inn for tingretten etter reglene i tvisteloven kapittel 36, jf. bvl. 7-24 første ledd. 1.2.2 Internasjonale menneskerettigheter Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og FNs barnekonvensjon (BK) har bestemmelser som er aktuelle på barnevernrettens område. Disse konvensjonene supplerer reglene i de norske lovene, og skal ved motstrid gå foran norsk lov i henhold til menneskerettighetslovens 3, jf. 2. Det kan gjøres inngrep i familielivet etter EMK artikkel 8 nr. 2 dersom inngrepet har et legitimt formål, hjemmel i lov og er nødvendig i et demokratisk samfunn. Samtidig verner også EMK retten til varsel og dokumentinnsyn, som er viktige for parters kontradiksjon i barnevernsaker. Alle menneskerettigheter gjelder også for barn, men barnekonvensjonen har ført til en klargjøring av barnets stilling som eget rettssubjekt og nedfelt egne rettigheter for barn på 2

nødvendige områder, slik som retten til medbestemmelse, omsorg, og særlig rett til beskyttelse. Barnekonvensjonen er den konvensjonen som er ratifisert av flest land i verden, som gir den en unik posisjon som et felles grunnlag for arbeid med og for barn. 2 Barnekonvensjonens artikkel 3 nr. 1 har en egen bestemmelse om barnets beste som vil være av betydning når barneverntjenesten tar stilling til spørsmål om foreldrenes innsynsrett. EMK har ingen tilsvarende bestemmelse om barnets beste, men det følger av EMDs praksis at hensynet til barnets beste skal tillegges vekt i barnevernsaker. 1.2.3 Rettspraksis Rettspraksis er en samlebetegnelse på avgjørelser i domstolene som utgjør en av de sentrale rettskildefaktorene. Det er for meg ikke kjent noen avgjørelser som direkte gjelder foreldres innsynskrav i barnevernretten. Det er derimot en del rettspraksis fra den øvrige forvaltningsretten om partsinnsyn. 1.2.4 Regelverk, forarbeider, rundskriv og veiledninger Barneverntjenesten plikter å følge de saksbehandlingsregler som fremkommer av lov og forskrift. For at en forskrift skal være juridisk bindende må den ha hjemmel i lov. En forskriftsbestemmelse kan inneholde utfyllende krav til saksbehandlingsregler som følger av andre lover. Forarbeider er en rettskildefaktor som normalt vil bli tillagt stor vekt ved tolkningen av lovteksten. Forarbeider kan være relevant for barneverntjenestens saksbehandling da disse kan kaste lys over lovgivers hensikt med lovteksten. Spesielt forarbeidene til barnevernloven og forvaltningsloven er derfor viktige ved lovtolkningen av innsynsreglene. Et rundskriv er orienteringer fra departementet om tolkninger av bestemmelser i lover og forskrifter. Et rundskriv er ment som en forklaring av hvordan regelverket bør tolkes, men er ikke direkte bindende for barneverntjenesten. Det er barne- og likestillingsdepartementet (BLD) som er ansvarlig for barnevernloven, og rundskriv fra BLD er av stor relevans ved tolkningen av saksbehandlingsreglene i barneverntjenesten. Heller ikke veiledere og rundskriv er rettslig bindende for barneverntjenesten, og representerer kun direktoratets eller departementets vurderinger av hvordan en lov, forskrift eller rundskriv bør forstås og praktiseres. En veileder knytter ofte regelverket til den praktiske gjennomføringen, gjerne ved bruk av eksempler. Retningslinjer kan anvendes som et oppslagsverk om hvordan det aktuelle regelverket bør forstås. 3 2 Høstmælingen (2016) s. 5 3 Rundskriv Q-2002-1036 «Saksbehandling i barneverntjenesten», (saksbehandlingsrundskrivet) s. 13 3

Videre kan tolkningsuttalelser fra Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet eller Barne- og likestillingsdepartementet ha betydning for barneverntjenestens forståelse av saksbehandlingsreglene. 4 Retningslinjer, veiledere og tolkningsuttalelser vil også kunne ha betydning for fylkesmannens tilsyn med barneverntjenestens saksbehandling. Dette til tross for at slike uttalelser i seg selv ikke vil være bindende for barneverntjenesten. 1.3 Avgrensning Rett til innsyn i barneverntjenestens saksdokumenter er knyttet opp mot vedkommendes partsrettigheter, og krav om å være part i en barnevernsak kan komme fra forskjellige hold. Vanligvis gjelder dette biologiske foreldre. Barnet selv vil også kunne ha interesse av å være part i saken, samt andre med en nær tilknytning til barnet. Oppgavens fokusområde vil imidlertid være parters innsynsrett. Oppgaven vil derfor begrense seg mot en nærmere redegjørelse av innholdet av partsrettighetene. Det er foreldrene som parter som vil bli behandlet i oppgaven. Partsstilling for foreldre i barnevernsaker er gitt en omfattende behandling i juridisk litteratur, 5 og vil ikke undergå lang drøftelse i det følgende. Videre behandling av foreldres innsynsrett legger til grunn at foreldrene har partsstilling, jf. fvl. 2 første ledd bokstav e. Grenser vil også trekkes mot andre personer som kan tenkes tilkjent partsrettigheter, slik som barnet selv og annet biologisk nettverk. 1.4 Videre fremstilling I det følgende vil jeg først presentere viktige begreper og prinsipper som ligger til grunn for oppgaven. Deretter vil jeg ta for meg spørsmål knyttet til tidspunkt for partsinnsyn, og en gjennomgang av gjeldende rett i forhold til foreldres rett til innsyn i barneverntjenestens saksdokumenter. Innsynsreglene er komplekse, og barneverntjenesten har et stort rom for skjønn. Det er mange hensyn som spiller inn, og det kan være utfordrende for både private parter, samt barneverntjenesten selv å forstå hvorfor innsynsreglene er utformet slik som de er. En gjennomgang av reglene er dermed nødvendig for å forstå regelverket som ligger til grunn for innsynsretten. Hoveddelen av denne oppgaven går derfor med til å gjennomgå reglene i et forsøk på å gjøre innsynsreglene mer forståelig. I avhandlingen benytter jeg alminnelig rettsdogmatisk metode i fremstillingen av gjeldene rett, før jeg foretar en rettspolitisk vurdering av om dagens regelverk gir barn tilstrekkelig beskyttelse. Under den rettpolitiske vurderingen vil jeg først drøfte utfordringene rundt foreldrenes innsynsrett sett opp mot hensynet til barns rett til taushet i barnevernsaker ettersom disse 4 Saksbehandlingsrundskrivet Q-2002-1036 s. 13 5 Lindboe (2012) s. 163 4

rettighetene ikke alltid er sammenfallende. Deretter en gjennomgang av gjeldende rett vedrørende barneverntjenestens adgang til å unnta opplysninger fra partsinnsyn begrunnet i hensynet til barnets beste. Avslutningsvis vil ta for meg forslag til forbedringer rundt barns rett til beskyttelse der foreldrenes og barnets rettigheter er motstridende. 2 PRINSIPPER I BARNEVERNRETTEN 2.1 Innledning Prinsipper er av sentral betydning ved tolkningen av barnevernlovens regler ved de gir anvisning på visse verdier det er grunn til å legge særlig vekt på. Prinsipper i barnevernretten skal bidra til forsvarlig saksbehandling, og at barnas og også foreldrenes rettsikkerhet blir ivaretatt på en god måte. Tradisjonelt har det vært vanlig å fremheve fire prinsipper i barnevernretten; legalitetsprinsippet, det mildeste inngreps prinsipp, prinsippet om barnets beste og det biologiske prinsipp. De første to har vært beskrevet som prinsipper til vern mot inngrep, mens de siste to er omtalt som barnerettslige prinsipper. 6 2.2 Legalitetsprinsippet Etter norsk rett er det foreldrene i kraft av sitt foreldreskap som er ansvarlig for sine barn. Det offentlige barneverns ansvar er subsidiært, og kan kun iverksettes med hjemmel i lov. Dette kalles legalitetsprinsippet, og er et grunnleggende prinsipp og rettsikkerhetsregel i norsk rett. Tradisjonelt har legalitetsprinsippet vært forstått slik at inngrep fra det offentlige ovenfor borgerne krever hjemmel i lov. Det er alminnelig antatt at jo mer inngripende handlingen er, desto klarere hjemmel kreves. 7 Prinsippet fulgte tidligere av konstitusjonell sedvanerett, men er nå hjemlet i Grunnloven 113 som slår fast at Myndighetenes inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov. Lovkravet følger for øvrig også av EMK og BK. 2.3 Prinsippet om barnets beste Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alle handlinger som gjelder barn, og er både et rettslig prinsipp, samt at det følger av ulike lovbestemmelser. Av de barnerettslige prinsippene er det barnets beste som er det overordnede prinsippet, og også det eneste prinsippet som er nedfelt barnevernloven. Barneverntjenestens handlinger og avgjørelser skal alltid vurderes opp mot barnets beste for det enkelte barn. Hensynet til barnets beste skal inngå i vurderingen av alle typer tiltak etter barnevernloven. Det er imidlertid ikke slik at dette hensynet i seg selv kan begrunne tiltak etter loven. Etter legalitetsprinsippet må man 6 Sandberg (2003) Tilbakeføring av barn etter omsorgsovertakelse, s. 35 7 Rt.1995 s. 530, s. 537 5

først klarlegge om det er adgang etter barnevernloven til å iverksette tiltak. Hvis det er tilfelle, vil 4-1 være av betydning. 8 Hensynet til barnets beste følger også av grunnloven 104, FNs barnekonvensjon artikkel 3, og barnevernloven 4-1. Prinsippet har en bred rettslig forankring, og er et overordnet prinsipp i barnevernloven. Dette gjelder både ved vurdering av om det skal settes inn tiltak etter barnevernloven overhodet, og også ved vurdering av hvilke tiltak som eventuelt skal settes inn. 9 Det fremgår direkte av bvl. 4-1 at det skal legges avgjørende vekt på å finne tiltak som er til barnets beste, også når det er motstrid mellom barnets og foreldrenes behov. Barnet vil kunne være i behov av nye omsorgspersoner under visse omstendigheter, mens foreldrene vil kunne oppleve det svært belastende om barneverntjenesten vurderer at barnet må flytte fra hjemmet. I slike tilfeller følger det av bvl. 4-1 at det skal legges avgjørende vekt på hensynet til barnets beste. Foreldrenes behov vil således være underordnet hensynet til barnets beste. Barnets beste følger også av internasjonale rettskilder. FNs barnekonvensjon er inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven 2, og hensynet til barnets beste er kommet til uttrykk i barnekonvensjonen artikkel 3. Etter artikkel 3 nr. 1 skal barnets beste være styrende i alle handlinger som berører barn. Ved at barnekonvensjonen er inkorporert i norsk rett, og at konvensjonsbestemmelsen er gitt fortrinnsrett i forhold til annen norsk lovgivning, har Norge styrket barns rettigheter ved å gi disse status som barns grunnrettigheter. Selv om andre menneskerettskonvensjoner som EMK, ØSK, og SP gjelder for alle mennesker, herunder barn, er barnekonvensjonen viktig i den forstand at den tydeliggjør barnets stilling som eget rettssubjekt. 10 2.4 Det mildeste inngreps prinsipp Det mildeste inngreps prinsipp går ut på at en ikke skal anvende strengere tiltak hvis det kan skapes tilfredsstillende forhold for barnet ved bruk av mildere inngrep. Dette innebærer at barneverntjenesten alltid skal vurdere de tiltak som er minst mulig inngripende, og fatte vedtak om det mildeste tiltak som er tilstrekkelig for å oppnå formålet. 11 Det fremgår uttrykkelig av forarbeidene til barnevernloven, hvor det uttales at: bruk av tvang skal som i dag bare være aktuelt dersom hjelpetiltakene ikke fører fram, eller det må anses nytteløst å 8 Lindboe (2012) s. 46 9 Ofstad og Skar (2015) s. 65 10 Høstmælingen (2016) s. 5 11 Sandberg (2003) s. 40 flg. Det mildeste inngreps prinsipp omtales også som et forholdsmessighetsprinsipp, og Sandberg hevder at man kan betrakte det mildeste inngreps prinsipp som et forholdsmessighetsprinsipp tilpasset barnevernssaker 6

forsøke med slike tiltak. 12 Prinsippets forankring i barnevernloven kommer til syne i flere av lovens bestemmelser om tiltak. Det mildeste inngreps prinsipp gjelder blant annet i undersøkelsesfasen, jf. 4-3 annet ledd, og etter bvl. 4-12 annet ledd om omsorgsovertakelse. Vedtak om omsorgsovertakelse kan for eksempel ikke treffes dersom det kan skapes tilfredsstillende forhold for barnet ved hjelpetiltak etter 4-4 eller tiltak etter 4-10, 4-11, jf. 4-12 annet ledd. Det mildeste inngreps prinsipp har for øvrig nær sammenheng med nødvendighetskravet i EMK art. 8 nr. 2 som slår fast at inngrep i familielivet av offentlig myndighet ikke kan godtas med mindre det er nødvendig i et demokratisk samfunn. 2.5 Det biologiske prinsipp Barnevernretten omtaler ofte det biologiske prinsipp som et grunnleggende prinsipp. Det bygger på forutsetningen om at ansvaret for egne barn tilkommer foreldrene, og at barn som utgangspunkt skal vokse opp hos sine foreldre. I forarbeidene til dagens barnevernloven uttalte Sosiallovutvalget grunnsetningen om at: Det er et grunnleggende prinsipp i vårt samfunn at foreldrene selv sørger for sine barn. 13 Forarbeidene poengterer at det er et grunnleggende prinsipp i samfunnet at foreldrene selv sørger for sine barn. Barneverntjenesten skal altså først og fremst forsøke å hjelpe barn i hjemmet. Dette fordi det er i barnets interesse å få vokse opp hos sine biologiske foreldre, ikke fordi det skal være en nedprioritering av barnets interesser. Det biologiske prinsipp er dermed ikke enerådende i barnevernloven, men det må ses i sammenheng med prinsippet om barnets beste. 3 KONTRADIKSJONSPRINSIPPET Et viktig hensyn bak reglene om parters rett til innsyn i sakens dokumenter er prinsippet om kontradiksjon. Kontradiksjonsprinsippet går ut på at en part har rett til å forsvare egne rettigheter og interesser, og gitt anledning til å imøtegå de opplysningene som til enhver tid foreligger i saken. For at en part skal kunne ivareta sine interesser er det en forutsetning at parten har kjennskap til den aktuelle informasjon som foreligger. Dette er kjernen i det kontradiktoriske prinsippet. Prinsippet er gitt størst gjennomslagskraft i domstolsprosessen men har også betydning i forvaltningen. For at tiltalte eller saksøkte i sivil sak skal kunne imøtegå anførsler er det et grunnleggende krav i domstolsprossen at det blir gitt beskjed om at sak er reist mot han. I forvaltningssaker er ikke prinsippet like fremtredende, men under forberedelse av forvaltningsvedtak gjelder det et stykke på vei ved reglene om forhåndsvarsel 12 Ot.prp.nr.44 1991-1992 s.7 13 NOU 1985: 18 s. 157 7

og informasjonsplikt som er et utslag av partens rett til kontradiksjon. 14 Disse reglene gir parten anledning til å opptre aktivt for å ivareta sine interesser ved at de kjenner sin situasjon. I forbindelse med at FNs barnekonvensjon ble inkorporert i norsk rett jf. menneskerettsloven 2 nr. 4, gjelder dette også for personer under myndighetsalder, jf. fvl. 17 første ledd. 15 Reglene om forhåndsvarsel og informasjonsplikt er imidlertid ikke alltid tilstrekkelig for å ivareta denne retten fullt ut. Parten kan ha behov for innsyn i saksdokumenter for selv å vurdere hva som er av interesse, og hvilke opplysninger eller vurderinger som bør imøtegås. Parten kan ha bedre forutsetninger for å vurdere dette enn barneverntjenesten, og dessuten er det ikke alt som kan være av interesse for parten å vite om som omfattes av informasjonsplikten etter 17 annet til fjerde ledd. For ytterligere å sikre partenes rett til kontradiksjon er de derfor gitt rett til å gjøre seg kjent med dokumentene i saken, jf. 18 første ledd. Hensynet bak prinsippet om kontradiksjon er å sikre en forsvarlig saksbehandling. Kontradiksjonsprinsippet sikrer at det blir truffet korrekte avgjørelser, og innsynsretten er en viktig rettssikkerhetsgaranti. Dette illustreres i LH-1994-147, hvor det blant annet uttales at Den bærende begrunnelsen for en parts rett til innsyn i en forvaltningssak er at dette er en nødvendig betingelse for kontradiksjon - en av de vesentligste rettssikkerhetsgarantier i vårt rettssystem. 16 Innsynsretten sikrer parten mulighet til å kommentere eller motbevise det faktiske og rettslige grunnlaget for barneverntjenestens avgjørelser. Således vil dokumentinnsynet i barnevernsaker ha en viktig betydning for partenes kontradiksjon. 4 NÆRMERE OM INNSYNSREGLENE I BARNEVERNSAKER 4.1 Partsoffentlighet Betegnelsen partsinnsyn, også kalt partsoffentlighet, er tradisjonelt blitt brukt om den rett en part har til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter. Partsoffentlighet i barnevernsaker innebærer at parten har krav på å gjøre seg kjent med dokumentene, og at barneverntjenesten har en tilsvarende plikt til å utlevere dem etter forespørsel. Barnevernloven inneholder ingen særbestemmelse om partsrettigheter, med unntak for bvl. 6-3 annet ledd om barnets partsrettigheter, og følger av den grunn forvaltningslovens regler. Hovedregelen om partsinnsyn i barneverntjenestens saksdokumenter følger av fvl. 18 første ledd. Denne retten gjelder imidlertid med visse begrensninger som følger av forvaltningsloven, og det er 14 Eckhoff (2006) s. 251 15 Eckhoff (2006) s. 251 16 LH-1994-147 (avsnitt 23) 8

unntakene som krever en nærmere begrunnelse. 17 4.2 Partsstilling i barnevernsaker For barneverntjenesten og privatpersoner som berøres av vedtakene, er det viktig å få avklart hvem som har partsstilling, da dette er av stor betydning for saksbehandlingen i en barnevernsak. Partsrettigheter i en barnevernsak innebærer viktige rettigheter for den saken direkte gjelder, og omfatter blant annet rett til forhåndsvarsel, innsynsynsrett i sakens dokumenter, rett til å påklage vedtak, deltagelse ved behandling for fylkesnemnd og domstol, og retten til kontradiksjon. Barnevernloven inneholder som nevnt ikke noen særbestemmelse om partsrettigheter, med unntak for 6-3 annet ledd om barnets partsrettigheter. Etter gjeldende rett følger derfor partsstatus for private parter i barnevernsaker av forvaltningslovens regler om partsrettigheter, jf. fvl. 17-21. Hvem som er part i saken fremgår av fvl. 2 første ledd bokstav e, som definerer en part som den avgjørelsen retter seg mot eller den som saken ellers direkte gjelder. Det er først og fremst barnets foreldre og barnet selv som har slike rettigheter i en barnevernsak. Når det gjelder foreldre som parter i barnevernsaker, er utgangspunktet at det avgjørende er hvorvidt vedkommende forelder er innehaver av foreldreansvar eller ikke. 18 Foreldre med foreldreansvar og daglige omsorg for barnet vil i utgangspunktet alltid være part når en sak etter barnevernloven behandles i fylkesnemnda. Et tvangsvedtak etter barnevernloven vil alltid gripe inn i foreldreansvaret, så den som har del i foreldreansvaret skal som hovedregel også anses som part i en sak om omsorgsovertakelse. Også den forelder uten del i foreldreansvaret kan innvilges partsrettigheter, men må selv gjøre krav om partsstatus særskilt gjeldende. 19 Partsstatus i den enkelte sak må avgjøres etter en konkret vurdering. Imidlertid skal ikke vurderingen av om barnets foreldre skal anses som part i saken utelukkende vurderes ut fra faste formelle kriterier så som sakstype, eller vedkommendes rettslige posisjon i forhold til barnet. Det avgjørende vurderingstema vil være om den aktuelle forelder har en så sterk faktisk tilknytning til barnet at vedtak kan sies "å rette seg mot" eller "direkte gjelde" vedkommende, jf. fvl. 2 første ledd bokstav e. 20 Innvilgelse av partsrettigheter kun på grunnlag av en faktisk tilknytning til barnet kan i noen tilfeller være aktuelt i samværssaker, men det kreves en del for at en utelukkende faktisk tilknytning til barnet skal kvalifisere for partsrettigheter. 21 Bakgrunnen for dette er at saker etter barnevernloven inneholder ofte 17 Andersen (2007) s. 145 18 Lindboe (2012) s. 163 19 Ofstad og Skar (2015) s. 318 20 Ofstad og Skar (2015) s. 318 21 NOU 2005: 9 s. 51, Eckhoff (2006) s. 247 9

mange personlige og sensitive opplysninger. Barnets personvern taler av den grunn for at det bør det utvises aktsomhet med hensyn til hvem som innvilges partsrettigheter i saken. 4.3 Hensynene bak reglene om dokumentinnsyn Hensynene bak reglene om partsinnsyn er mangeartet. I barnevernsaker dreier det seg ofte om beslutninger av svært inngripende karakter, og partenes innsynsrett er en viktig rettssikkerhetsgaranti. Innsynsretten sikrer parten mulighet til å ivareta sine interesser i saken, ved at de blir gitt muligheten til å kommentere eller motbevise barneverntjenestens opplysninger. Dette sikrer partenes rett til kontradiksjon, og er av stor betydning i barnevernsaker. Kjennskap til barneverntjenestens vurderinger og begrunnelser for avgjørelser er en forutsetning for at parten skal kunne ivareta sine prosessuelle og materielle rettigheter i saken. Innsynsretten må sees i sammenheng med barneverntjenestens veiledningsplikt etter fvl. 11 første ledd, hvor formålet er å gi parter en reell adgang til å ivareta sine interesser på en best mulig måte. Innsynsretten blir nærmest illusorisk om parten ikke forstår saksdokumentenes betydning, eller hvilken vekt barneverntjenesten tillegger opplysningene. I motsetning til ordningen i sivile saker med fri rådighet der parten har hovedansvar for saksopplysningen, pålegger fvl. 17 første ledd forvaltningen en utrednings- og informasjonsplikt for det organ som skal avgjøre saken. Det betyr at det er barneverntjenesten som må påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Dette innebærer at det ofte vil være nødvendig å gi foreldrene innsynsrett i saksdokumentene for å overholde utredningsplikten i 17 første ledd. Underretningen oppfordrer foreldrene til å gjøre bruk av innsynsretten, som igjen gjør at de kan ivareta sine interesser i saken. Store deler av informasjonen barneverntjenesten får kommer fra direkte kontakt med foreldrene, og i mange tilfeller vil foreldrene kunne sitte på informasjon som motbeviser barneverntjenestens opplysninger. Barneverntjenestens beslutninger er som nevnt ofte av svært inngripende karakter, og barneverntjenesten har til dels stort rom for skjønnsutøvelse. Hensynet til rettsriktige beslutninger tilsier av den grunn at det stilles særlig strenge krav til utredningen av sakens faktum. 22 Et annet argument for innsyn er personvernhensyn i forhold til barnet og foreldrene. Barnevernsaker inneholder ofte svært personlige og sensitive opplysninger. Opplysninger som barneverntjenesten henter inn om barnet og foreldrene skal være saksrelevante. Ved praktisering av innsyn får foreldrene anledning til å kontrollere og imøtegå den informasjonen som til enhver tid foreligger i saken. 22 Andersen (2007) s. 143 10

Effektivitetshensyn kan også anføres som argument for innsyn. En viktig informasjonskilde er så klart foreldrene selv, og opplysninger fra foreldrene kan bidra til raskere saksbehandling. I tillegg taler hensynet til tillitsforholdet mellom den enkelte og barneverntjenesten for innsynsrett på et tidlig stadium. Åpenhet og innsyn i barneverntjenestens arbeid bidrar til økt tillit, og for at barneverntjenesten skal kunne utføre sine oppgaver på en hensiktsmessig måte, er det ofte avgjørende at det eksisterer et tillitsforhold mellom den enkelte og barneverntjenesten. 5 HOVEDREGELEN OM PARTERS INNSYNSRETT 5.1 Innledning Retten til innsyn i barneverntjenestens saksdokumenter reguleres av bestemmelsene i forvaltningsloven 18 flg. Fvl. 18 slår som et hovedprinsipp fast at foreldre med partsstilling har rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter med mindre annet følger av reglene i 18-19. Det følger av ordlyden at foreldrene kan kreve innsyn i alle saksdokumentene i den aktuelle saken, og de trenger ikke å spesifisere hvilke dokumenter de ønsker innsyn i. 23 Formålet med innsynsreglene er at parten skal kunne ivareta sine interesser i saken, og partenes rett til dokumentinnsyn gjelder både under barneverntjenestens forberedelse av saken, og etter at det er truffet vedtak. 24 Reglene om parters rett til dokumentinnsyn etter 18 til og med 18 d og 19 gjelder også ved klagebehandling. 25 5.2 Partenes adgang til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter 5.2.1 Hovedregelen Innsynsrett i barneverntjenestens saksdokumenter følger av hovedregelen i 18 som slår fast at partene har rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter med mindre annet følge av reglene i 18 til 19. Bestemmelsen gir parten et rettskrav på dokumentinnsyn. Dette omfatter både opplysninger om parten selv, og i utgangspunktet også om andre personer som inngår i saken. 26 Innsynsretten må imidlertid sees i sammenheng med 16 om forhåndsvarsel og 17 annet og tredje ledd om underretning til partene. Varselet og underretningen oppfordrer partene til å gjøre bruk av innsynsretten, som igjen gjør at de kan ivareta sine interesser i saken på en best mulig måte. 27 23 Andersen (2007) s. 145 24 Rundskriv Q-24 (2005) s. 11 25 Woxholth (2011) s. 371 26 Saksbehandlingsrundskriv forvaltningsloven kapittel IV 27 Woxholth (2011) s. 370 11

5.2.2 Dokumentkriteriet Etter fvl. 18 første ledd er det sakens dokumenter en part har rett til å gjøre seg kjent med. Vilkåret er at opplysningene finnes i barneverntjenestens dokumenter. Foreldre med partsstilling har følgelig ikke krav på å få videreformidlet opplysninger som er gitt muntlig. Det følger av fvl. 2 første ledd bokstav f at et dokument er en logisk avgrenset informasjonsmengde som er lagret på et medium for senere lesing, lytting, framføring, overføring eller lignende. Begrepet omfatter blant annet barneverntjenestens brev om iverksetting av undersøkelse, referater fra samtaler og hjemmebesøk, vedtak, dokumentasjon fra andre etater, saksframlegg mm. Innsynsretten begrenser seg ikke til informasjon på papir, men omfatter også elektronisk lagrede dokumenter. Slik som e-post og lignende, jf. arkivforskriftens 3-2. Dette er særlig viktig, med tanke på at stadig flere barneverntjenester har fått elektronisk arkiv. I kriteriet sakens dokumenter må det imidlertid trekkes en nedre grense mot huskelapper, kladd, og notater som er ment å kastes når saken er ferdigbehandlet. 28 Disse er ikke gjenstand for innsynsretten. Opplysninger som er nedskrevet i forbindelse med telefonsamtaler om saken stiller seg annerledes. Slike opplysninger må anses som dokumenter i lovens forstand. 29 Med de unntak som følger av fvl. 18 til 19, omfatter innsynsretten alle sakens dokumenter. Også det som parten selv har sendt inn, slik som for eksempel partens egne brev og e-poster omfattes av innsynsretten. Opplysninger til barneverntjenesten formidles ofte muntlig. Dette kan være opplysninger av betydning for saken, eller en muntlig fremsatt bekymringsmelding. Bekymringsmeldinger som barneverntjenesten mottar muntlig kommer ofte fra privatpersoner, og barneverntjenesten har ikke hjemmel til å kreve at melder avleverer bekymringsmelding skriftlig. Det følger imidlertid av fvl. 11 d annet ledd at opplysninger eller anførsler av betydning for saken skal så vidt mulig nedtegnes. Begrunnelsen bak regelen er først og fremst et behov for å gjøre reglene om partsinnsyn effektive. Nedtegning av opplysninger fører til at foreldrene kan bli gjort kjent med dem, og danner grunnlag for effektiv kontradiksjon. Skriftlighet sikrer notoritet, og gjør reglene om partsinnsyn effektive ved at parten blir gitt anledning til å imøtegå den informasjonen som til enhver tid foreligger i saken. 30 5.2.3 Dokumentet må være del av en bestemt sak som skal avgjøres Innsynsretten etter fvl. 18 første ledd omfatter sakens dokumenter. Begrepet må ses i sammenheng med at det er parten som har rett til innsyn. Det er kun i egen sak foreldre med 28 Woxholth (2011) s. 374 29 Woxholth (2011) s. 374 30 Woxholth (2011) s. 253 12

partsstilling kan gjøre innsynsretten gjeldende. Det som inngår i samme avgjørelsesprosess, vil i alminnelighet være en og samme sak uavhengig av om det er registrert flere journalnummer, eller om dokumentene lagres på forskjellige steder. Det vil fortsatt dreie seg om samme sak så lenge dokumentene tilhører den aktuelle saken. En undersøkelsessak i barneverntjenesten har som formål å gjøre rede for barnets omsorgssituasjon. Det utarbeides av den grunn en rekke dokumenter i forbindelse med saken. Dette kan være rapporter fra hjemmebesøk, referater fra førstegangssamtale, innhenting av opplysninger fra offentlige instanser, hjemmebesøk, samtale med barnet, o.l. Disse dokumentene er med på å redegjøre for barnets totale omsorgssituasjon, og kan danne grunnlag for senere vedtak. Utgangspunktet er at alle sentrale opplysninger og vurderinger som vedrører barnet skal nedtegnes og lagres i barnets journal. Dokumentasjonskravet fremkommer ikke direkte av barnevernloven, men tjenester og tiltak etter barnevernloven skal være forsvarlige, jf. bvl. 1-4. Forsvarlighetskravet innebærer blant annet at barneverntjenesten skal dokumentere sine vurderinger og grunnlaget for disse. Kravet fremkommer også av forvaltningsloven 11 d og 17, og generelt om kravet til god forvaltningsskikk. 31 Etter fvl. 18 er retten til innsyn knyttet til sakens dokumenter. Lovens ordlyd taler mot at det foreligger innsynsrett i forhold til journalen. Innsynsretten etter 18 gjelder for dokumenter i journalen som tjener som grunnlag for vedtak i den aktuelle saken. Journalen er ikke en del av en bestemt sak som skal avgjøres. Den inneholder alle dokumenter som gjelder barnets liv, og kan høre til både avsluttede og pågående saker hos barneverntjenesten. Retten til innsyn i journalen forøvrig, må derfor hjemles i andre regler. Et spørsmål i den sammenheng er om det kan utledes en rett til innsyn i barneverntjenestens journaler ut fra andre regler. I teorien 32 har det vært drøftet om det foreligger en slik rett ut fra Sykejournaldommen inntatt i Rt. 1977 s. 1035. Dommen omhandler et innsynskrav fra en tidligere pasient i egen sykejournal. På denne tiden var ikke pasienters rett til innsyn i egen journal nedfelt i lovgivningen. Etter en interesseavveining konkluderte Høyesterett med at en slik rett eksisterte på grunnlag av alminnelige rettsgrunnsetninger. 33 Denne rettsavgjørelsen ble fulgt opp med en lovfestet innsynsrett som nå finnes i pasient- og brukerrettighetsloven 5-1 første ledd. En tilsvarende regel finnes ikke for barneverntjenestens journaler. Spørsmålet er derfor om regelen kan anvendes analogisk for barneverntjenestens journaler. Argumenter for å gi parter innsyn i barneverntjenestens journaler er på generelt grunnlag at det som gjelder en selv bør vedkommende få vite om. Uavhengig av om det er barneverntjenesten eller 31 Saksbehandlingsrundskrivet Q-2002-1036 s. 38 32 Askeland (2006) s. 154, Andersen (2007) s. 152 33 Rt. 1977 s. 1035, s. 1044 og 1048 13

andre offentlige instanser, kan det gjøre større skade å vite at det foreligger dokumenter som en ikke får anledning til å se, enn om parten blir gjort kjent med opplysningene. Åpenhet danner som oftest grunnlag for videre samarbeid mellom barneverntjenesten og foreldrene, og kvaliteten på informasjonen barneverntjenesten får er ofte avhengig av at parten viser åpenhet om sin livssituasjon. En tilsvarende regel som i pbrl. 5-1 første ledd finnes likevel ikke for barneverntjenestens journaler. Dette kan tyde på at lovgiver har ment at retten til innsyn i journaler kun skal gjelde for sykejournaler som nevnt i pbrl. 5-1 første ledd. Imidlertid slo Høyesterett fast at retten til innsyn i sykejournal fulgte av alminnelige rettsgrunnsetninger. Selv om saken rent konkret gjaldt en sykehusjournal, er det vanskelig å se at løsningen skulle bli en annen når det gjelder journaler hos barneverntjenesten. 34 De hensyn som gjør seg gjeldende for innsyn i en sykejournal er i hovedsak de samme i forhold til barneverntjenestens journaler. I samsvar med det som gjelder for innsynsrett i sykejournaler, bør konklusjonen være at foreldre har rett til innsyn i barneverntjenestens journal. Hensynet til den private part skal også veie tyngre enn hensynet til forvaltningen, jf. fvl. 18 annet ledd siste punktum. 5.3 Tidspunkt for retten til innsyn Hensynet til en kontradiktorisk saksbehandling tilsier at den private part, herunder foreldrene, gis mulighet til å gjøre sine interesser gjeldende på et tidspunkt i saken da de fortsatt har en reell mulighet til å fremme sitt syn og påvirke saksbehandlingen. Barneverntjenesten må altså gi foreldrene mulighet til å uttale seg og gis innsyn før grunnlaget for vedtak om tiltak etter barnevernloven er lagt. Fvl. 18 angir ikke fra hvilket tidspunkt parten kan kreve innsyn, og spørsmålet i det følgende blir hvor tidlig innsynsretten inntrer. Som oftest starter en barnevernsak ved at den kommunale barneverntjenesten mottar en melding vedrørende bekymring rundt et barns omsorgssituasjon. Ved mistanke om alvorlig omsorgssvikt har alle offentlige instanser, og en rekke yrkesutøvere meldeplikt til barneverntjenesten jf. bvl. 6-4 andre og tredje ledd. Etter at meldingen er mottatt av barneverntjenesten skal den gjennomgås, og meldingen blir enten henlagt, eller undersøkelse påbegynnes, jf. bvl. 4-2. Allerede i denne meldingsavklaringsfasen kan det i noen tilfeller være at foreldrene krever innsyn. Offentlige instanser informerer i mange tilfeller foreldrene om at de sender melding til barneverntjenesten, så fremt det ikke omhandler forhold om vold og overgrep som også må politianmeldes. 34 Askeland (2006) s. 154 14

Imidlertid taler lovens ordlyd imot innsynsrett i denne meldingsavklaringsfasen. Før partene kan kreve innsyn i dokumenter og opplysninger må det være en viss mulighet for at det foreligger en sak som resulterer i tiltak etter barnevernloven. 35 Om utfallet av saken ender med et enkeltvedtak er ofte usikkert i dette stadiet av saken, og det følger av fvl. 3 første ledd at innsynsretten etter fvl. 18 først inntrer når barneverntjenesten behandler en sak som gjelder enkeltvedtak. I Rt. 2003 s. 301 ble det slått fast at beslutning om iverksettelse av undersøkelse etter 4-3 første ledd er ikke et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, da en slik beslutning ikke vil være bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer jf. fvl. 2 første ledd bokstav a. Reelle hensyn vil også tale mot innsyn på dette tidlige tidspunkt i forberedelsen av saken. 36 Ved krav om innsyn på et tidlig stadium av saken bør barneverntjenesten i en rimelig grad vise imøtekommenhet. Åpenhet og innsyn i barneverntjenestens arbeid bidrar til økt tillit i befolkningen. Innsyn for foreldrene på dette stadiet fremmer imidlertid ikke nødvendigvis tillit til barneverntjenesten. Det er som regel snakk om vurderinger av foreløpig karakter fra barneverntjenestens side, og innsyn på et så tidlig tidspunkt kan derimot bidra til usikkerhet og økt konfliktnivå. Det kan videre være vanskelig å ta stilling til om enkelte opplysninger kan og bør unntas fra partenes innsyn når saken så vidt har blitt iverksatt. Spesielt der barneverntjenesten mottar opplysninger av alvorlig karakter blir dette hensynet særlig fremtredende. For eksempel opplysninger om vold og overgrep fra foreldrene mot barnet, tilsier at foreldrene ikke skal ha innsyn i meldingsfasen da det kan motvirke muligheten for å få saken avklart. Utgangspunktet blir av den grunn at foreldrene ikke kan kreve innsyn i opplysninger og vurderinger i meldingsfasen. Notatplikten etter fvl. 11 d andre ledd danner imidlertid grunnlag for effektiv kontradiksjon senere i saken. Fvl. 11 d andre ledd pålegger barneverntjenesten så vidt det er mulig å skrive ned nye opplysninger og anførsler av betydning som gis av en part ved muntlige forhandlinger, konferanser og telefonsamtaler. Nedtegning av opplysninger fører til at parten kan bli gjort kjent med dem og ta til motmæle. 37 Selv om bestemmelsen kun angir notatplikt for opplysninger fra en som er part i saken, følger det av hensynet til en forsvarlig saksbehandling at barneverntjenesten må nedtegne også muntlige opplysninger fra andre. Blant annet er barneverntjenesten pålagt å skriftliggjøring muntlige bekymringsmeldinger. Skriftlighet gjør opplysningene notoriske, og sikrer at reglene om partsinnsyn er effektive ved at parten blir gitt anledning til å imøtegå den informasjonen som til enhver tid foreligger i saken. 35 Saksbehandlingsrundskrivet Q-2002-1036 s. 33 36 Andersen (2007) s. 146 37 Woxholth (2011) s. 253 15

Partsinnsyn oppstår som nevnt ovenfor når en sak er kommet så langt at det er en viss mulighet for at det vil bli fattet et vedtak om tiltak etter barnevernloven. Beslutning om iverksettelse av undersøkelsessak etter bvl. 4-3, vil ikke utgjøre noe enkeltvedtak, jf. Rt. 2003 s. 301 som har avgjort at en beslutning om iverksettelse av undersøkelsessak ikke kan overprøves rettslig. Derimot vil en undersøkelsessak som oftest innebære en mulighet for at det foreligger forhold som fører til at barneverntjenesten eller fylkesnemnd vil treffe et enkeltvedtak. Det følger av bvl. 4-3 første ledd at barneverntjenesten må ha rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter kapittel 4. Dokumentinnsyn etter fvl. 18 inntrer derfor i alle fall fra dette stadiet i saken når det åpnes undersøkelsessak. Rimelighetsbetraktning taler også for at partsinnsyn inntrer ved beslutning om iverksettelse av undersøkelsessak, da en undersøkelse kan oppleves svært inngripende for den familien det gjelder. En undersøkelse i barneverntjenesten innebærer som regel en førstegangssamtale, innhenting av opplysninger fra offentlige instanser uten hinder av taushetsplikt, hjemmebesøk, samtale med barnet, og eventuelt medisinsk undersøkelse av barnet. Foreldrene kan ikke motsette seg at undersøkelsen blir gjennomført, og undersøkelsen kan utføres mot foreldrenes vilje. Barneverntjenesten har dermed tilgang på mange personlige og sensitive opplysninger om både barnet og foreldrene, og kontradiktoriske rettigheter burde av den grunn inntre ved åpning av en undersøkelsessak. Dette er også lagt til grunn i juridisk teori. 38 Det kan imidlertid gjøres unntak fra hovedregelen om at innsynsrett inntrer ved åpning av undersøkelsessak, dersom partsinnsyn kan motvirke muligheten for å få saken avklart, jf. fvl. 20 første ledd andre punktum. Der 20 første ledd andre punktum får anvendelse er det svært viktig at utsettelsen av innsynsretten ikke går utover partens mulighet til kontradiksjon. Mer om dette under punkt 6.5. 5.3.1 Rett til innsyn i arkiverte opplysninger? I de tilfellene barneverntjenesten henlegger en melding uten videre undersøkelse, er det som oftest fordi vilkåret om rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak ikke er til stede, jf. bvl. 4-3 første ledd. Bekymringsmeldinger som anses som klart ubegrunnet, eller fremsatt i ren sjikanehensikt, er andre grunnlag for henleggelse. Slike meldinger som omhandler ubegrunnede rykter vil foreldrene sjelden være i behov av å gjøres kjent med, og de skal ikke oppbevares i barnets journal. Henlagte meldinger skal likevel arkiveres i ett år, dersom meldingen ikke kan betraktes som klart ubegrunnet. Anbefalt 38 Lindboe (2012) s. 65, Saksbehandlingsrundskrivet Q-2002-1036 s. 33 16

oppbevaring er likevel 5 år før den sendes fjernarkivering. 39 Bakgrunnen er at barneverntjenesten ved en eventuell ny bekymringsmelding skal kunne ivareta hensynet til barnet på best mulig måte. Om barneverntjenesten har fått flere meldinger om samme barn vil være en faktor som er viktig i vurderingen av om undersøkelse skal iverksettes. 40 Foreldrenes rettsstilling i saken blir ikke påvirket av henleggelsen, men i de fleste tilfeller vil det være av betydning for foreldrene å få avkreftet innholdet i meldingen. Et spørsmål er derfor om innsynsrett inntrer ved arkivering av selve bekymringsmeldingen. Den arkiverte bekymringsmeldingen vil kunne gjenfinnes, og barneverntjenesten vil som regel vektlegge opplysningene i den tidligere meldingen ved en senere bekymring om barnets omsorgssituasjon. Således vil opplysningene i meldingen kunne påvirke foreldrenes rettsstilling i en sak senere. Bestemmelsene om innsynsrett får bare anvendelse i saker som gjelder enkeltvedtak, jf. fvl. 3 første ledd, og denne bestemmelsen taler mot at arkivering av henlagte bekymringsmeldinger vil utløse innsynsrett. Arkivering kan ikke sies å være behandling av et «enkeltvedtak». Der saken henlegges, synes forarbeidene å legge til grunn at barneverntjenesten har en rett, men ikke en plikt, til å gjøre opplysningene kjent for sakens parter. Det uttales at: Dersom myndighetene ikke akter å bruke opplysningen eller en spesiell opplysning ikke er nødvendig for partens varetakelse av sine interesser, må forvaltningsmyndighetene ha en forholdsvis fri stilling i sin vurdering av om vedkommende part skal gis høve til å gjøre seg kjent med den. 41 Om innsynskravet kommer etter at saken er avsluttet er uten betydning, da det ikke er noen grense for hvor lenge etter sakens avslutning parten kan kreve dokumentinnsyn etter 18. Imidlertid må det kunne forventes at parten på dette tidspunktet kan redegjøre for sine motiver for å kreve innsyn. 42 Etter sakens avslutning har kanskje ikke foreldrene berettigede eller beskyttelsesverdige grunner for å gjøre innsynsretten gjeldende lenger. I en slik situasjon må barneverntjenesten vurdere foreldrenes behov for opplysninger opp mot de grunner som taler for å unnta opplysningene fra partsinnsyn. 5.3.2 Parter må som utgangspunkt selv ta initiativ Foreldre med partsstilling har etter fvl. 18 første ledd rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter. I motsetning til sivil- og straffeprosessen hvor hver av partene får kopi av alt 39 Rundskriv Q-24 (2005) s. 32, Brev fra BLD 05.07.2010, Oppbevaring av henlagte bekymringsmeldinger nye rutiner 40 Brev fra BLD 05.07.2010, Oppbevaring av henlagte bekymringsmeldinger nye rutiner 41 Ot.prp.nr.38 (1964-1965) s. 64 42 Norsk lovkommentar, note (508), Ot.prp.nr.3 (1976-1977) s. 82 17

motparten sender inn til retten, har ikke forvaltningsprosessen noen slik regel om automatisk tilsending av alle dokumentene. 43 Bestemmelsen i 17 annet og tredje ledd slår riktignok fast at visse opplysninger skal forvaltningen av eget tiltak forelegge parten. Imidlertid tilsier ordlyden at foreldrene på eget initiativ må be om å få innsyn i saksdokumenter. Kravet til hva barneverntjenesten skal meddele foreldrene etter fvl. 17 andre og tredje ledd er knyttet til opplysninger, ikke til dokumenter. 44 Det er ressursbesparende for barneverntjenesten at foreldrene selv må fremsette et krav om innsyn. Det ville vært både tidkrevende og kostbart å utsende alt av foreliggende dokumenter til enhver tid. Følgelig er utgangspunktet at foreldrene på eget initiativ må fremsette et krav om innsyn i saksdokumentene jf. fvl. 18 første ledd, men relevante opplysninger må barneverntjenesten av eget tiltak i medhold av fvl. 17 annet og tredje ledd forelegge foreldrene. Likevel kan det stilles spørsmål ved om barneverntjenesten bør ha et utvidet veiledningsansvar enn det som følger av forvaltningsloven. Store deler av informasjonen barneverntjenesten får i undersøkelsesfasen kommer fra foreldrene selv. Hensynet til foreldrenes kontradiksjon og mulighetene til å påvirke utfallet av saken taler for at de får tilgang til dokumentene. Uten denne tilgangen kan foreldrene ha vanskeligheter med å forstå barnverntjenestens vurderinger og hva som blir vektlagt. Foreldre som meldes til barneverntjenesten er ofte uten ressurssterke nettverk, og svakere stilt enn parter i andre forvaltningssaker. Dette taler for at en generell henvisning til innsynsretten ikke er tilstrekkelig, og at barneverntjenesten bør ha en ytterligere veiledningsplikt ovenfor foreldrene. 45 6 UNNTAK FRA PARTERS INNSYNSRETT 6.1 Innledning Foreldrenes innsynsrett i egen sak er ikke ubegrenset. Fra hovedregelen om at foreldre med partsstilling kan kreve innsyn i alle sakens dokumenter, gjør 18 a flg. forskjellige unntak. Unntak fra hovedregelen finnes også i fvl. 19 første ledd bokstav d, og andre ledd bokstav a og b, og i fvl. 20 om unntak i undersøkelsesfasen. Fvl. 18 a flg. unntar visse dokumenter som er utarbeidet for den interne saksforberedelse, mens fvl. 19 gjør unntak fra partsinnsyn av hensyn til parten selv og eventuelle personer som står han nær. Barneverntjenesten er 43 Eckhoff (2006) s. 255 44 Graver (2005) s. 590 45 Andersen (2007) s. 150 18