Opplysninger fra barn til barnevernet Foreldres innsynsrett og barns rett til taushet i forvaltningen

Transkript

1 Opplysninger fra barn til barnevernet Foreldres innsynsrett og barns rett til taushet i forvaltningen

2 Sammendrag Prosjektgruppen har respekt for barn og unges signal om behov for ytterligere beskyttelse i forhold til foreldre sin innsynsrett. Samtidig er vi bevisste at taushetsplikt i forhold til foreldre i barnevernssaker byr på store utfordringer i et rettsikkerhetsperspektiv for foreldre. Tematikken har vært komplisert, og det har vært krevende diskusjoner i gruppen. Vårt mål er å bringe videre bringe refleksjoner vi har hatt slik at utvalg og lovgiver har et bedre grunnlag for å avgjøre hvorvidt de ønsker å endre gjeldende rett knyttet til foreldres innsynsrett og barns rett til taushet. Diskusjonene omkring innsynsrett for foreldre og taushetsplikt for barn preges av sterke motstridende hensyn. På den ene siden har vi hensynet til foreldrene. Grunnleggende rettssikkerhetsprinsipper taler for at foreldre til enhver tid skal ha fullt innsyn i alle dokumenter. Dette er prinsipper som kontradiksjon, innsyn i sakens dokumenter, muligheten til å imøtegå påstander og øvrige opplysninger samt kjennskap til begrunnelsen for avgjørelser. På den andre siden har vi hensynet til barna. Nyere, men like grunnleggende, rettssikkerhetsprinsipper taler for at barnevernet skal ha taushetsplikt overfor foreldrene. Dette er prinsipper som barns rett til beskyttelse mot vold og overgrep, barns rett til medvirkning og ivaretakelse av hensynet til barnets beste ved alle handlinger. Ved gjennomgangen av gjeldende rett har vi fått en større bevissthet omkring at tilgangen til opplysninger fra barn styres av foreldre sine rettigheter; de styres ikke først og fremst av tanken at barn skal få oppleve trygghet og tillit til barnevernet. Gruppens medlemmer er enige i at gjeldende rett, om praktisert riktig, kan ivareta barn på en god måte når det gjelder innsynsrett og taushetsplikt før nemnds- og domstolsbehandling. Spørsmålet er om praksis sikrer barn som har behov for det, taushetsplikt i forhold til foreldrene. Gruppen har på bakgrunn av dette blant annet diskutert hvorvidt foreldres rett til innsyn og barns rett til taushetsplikt bør reguleres i barnevernloven. Det har videre vært et tema hvorvidt hovedregelen bør være taushetsplikt for barn og hvorvidt innsynsrett for foreldre kan være unntaket. Det bør videre fremkomme klart at barn skal få uttale seg om hvorvidt foreldre skal få innsyn, og at dette skal tillegges vekt ved avgjørelsen.

3 1. Foreldre sin rett til innsyn i dokumenter før saken behandles i nemnda jurist Jan Magnus Sagen Reglene for saksbehandling i barneverntjenesten finnes i Lov om behandlingsmåte i forvaltningssaker (heretter fvl) og lov om barneverntjenester (heretter bvl). I bvl 6-1 henvises til forvaltningsloven sine regler om saksbehandling så langt ikke bvl kapittel 6 inneholder noen regler om det. Det medfører at utgangspunktet for parters (jfr fvl 2 litra e)innsyn i saksdokumenter fremkommer i fvl ledd. Etter sistnevnte bestemmelse har en part rett til å gjøre seg kjent med alle dokumentene i saken så fremt ikke annet følger av unntakene i de følgende paragrafene. Nekting av innsyn skal gjøre skriftlig ved vedtak, som kan påklages av partene jfr fvl 21. For å lette en umiddelbart foreliggende situasjon og av hensyn til at saken blir godt behandlet og opplyst kan saksopplysninger midlertidig unntas under saksbehandlingen jfr fvl ledd. Hensynet til at man ønsker uttalelser fra barn kan være et mulig grunnlag for at dokumenter unntas partsinnsyn. Dog bemerkes det kun er midlertidig inntil at vedtak er fattet. Etter at vedtak er fattet er bestemmelsene om unntak av saksdokumenter fra partsinnsyn i fvl ledd litra d og 2. ledd litra b som er de relevante unntakene. Fvl ledd litra d gjelder opplysninger som av hensyn til partens helse eller partens forhold til en nærstående er utilrådelig å gjøre parten kjent med. Det kan være aktuelt, der det i saken foreligger opplysninger om at forelderen vil reagere sterkt på opplysningene og at det vil medføre konsekvenser for barnet om forelderen får vite om opplysningen og at forholdet mellom forelder og barn påvirkes. Her har man da mulighet til å unnta uttalelser fra barn om faktum eller vurdering av egen situasjon. Det skal dog litt til før vilkårene i bestemmelsen er oppfylt. I Geir Woxholth 2011 Forvaltningsloven med kommentarer 5. utgave (heretter Woxholth 2011)side 411f oppfordres det til at bestemmelsen brukes med lempe. Man kan her tenke seg at hensyn til at helse også kan tale for at parten får vite om det. Bestemmelsen i fvl ledd litra d inneholder et unntak om at en partsrepresentant jfr fvl 12 når ikke særlige grunner taler mot det eksempelvis når det er nærliggende å tro at partsrepresentanten vil bringe opplysningene videre til parten jfr Woxholth 2011 side 413. Etter bestemmelsen i fvl ledd litra b kan andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre unntas. Altså ikke enhver grunn som anses rimelig. Et visst ubehag må man kunne tolerere uten at opplysningene kan unntas. For et barn vil det antageligvis være mindre som skal til før særlige grunner foreligger. Alle unntakene skal vurderes ut ifra barnets beste og barn skal gis mulighet til å uttale seg før innsyn gis jfr Grunnloven (heretter Grl) ledd og 2. ledd. Videre avgrenses partsinnsyn av privatlivsvernet i Grl 102. Andre hensyn som bør også tas med i betraktning er eksempelvis til hensynet til sakens opplysning jfr fvl 17

4 samt hensynet til kontradiksjon som er et av grunnkravene til forvaltningen jfr uttaleretten i fvl ledd smhl Hans Petter Graver 2015 Alminnelig forvaltningsrett, 4. utgave side 387. Partsinnsynet er ment å verne om uttaleadgang siden en forutsetning for å kunne uttale seg om saken er at parten blir gjort kjent med hva saken gjelder. Det skal lite til før det utgjør en saksbehandlingsfeil som medfører at vedtak må anses ugyldig etter fvl 41 jfr Woxholth 2011 side 649. Det vil også bli en vurdering av forsvarlig saksbehandling av barnevernssaken jfr bvl 1-4. En konkretisering av innholdet i forsvarlighetskravet følger av Prop. 106 ( ) side 51 og side 128 følgende. Etter fvl ledd kan det gis merinnsyn i saksdokumenter dersom hensynene til parten som krever innsyn er mer tungtveiende enn hensynene til den som har krav på vern. Bestemmelsen legger opp til en interesseavveining jfr Woxholth 2011 side 378. Det vil si mellom foreldres behov for innsyn og barns rett til vern. Det vil være en avveining av de samme hensyn som nevnt over. 2. Foreldre sin rett til innsyn - utfordringer i møte med barns rettigheter etter grunnloven og FNs barnekonvensjon? Grethe Gilstad 2.1. Rett til å bli hørt Bestemmelsen i grunnloven 104 første ledd og FNs barnekonvensjon artikkel 12 er noe ulikt utformet. I FNs barnekonvensjon artikkel 12 er barns rett til å bli hørt formulert som at partene «skal garantere et barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, retten til fritt å gi uttrykk for disse synspunkter». Hva ligger i begrepet retten til fritt å gi uttrykk for disse synspunkter? For det første innebærer dette at «barnet kan gi uttrykk for sine synspunkter uten press, og selv velge om han/hun vil benytte seg av retten til å bli hørt.» 1 Videre heter det i generell kommentar fra FNs barnekomite følgende: «Partene skal sørge for å legge forholdene slik til rette at de tar hensyn til barnets individuelle og sosiale situasjon, slik at alle barn kan gi uttrykk for sine synspunkter, og de skal sørge for et miljø der han/hun føler seg respektert og trygg når han/hun fritt gir uttrykk for disse synspunktene.» 2 Dette utdypes videre med følgende av generell kommentar fra FNs Barnekomite: «Alle prosesser der ett eller flere barn blir hørt eller deltar, skal være: h) Sikre og sensitive med hensyn til risiko - i visse situasjoner kan det være forbundet med risiko å gi uttrykk for sine synspunkter. Voksne har et ansvar for de barna de samarbeider med, og de må treffe alle mulige forholdsregler for å minimere 1 Generell kommentar nr 12(2009) punkt 22 2 Generell kommentar nr 12(2009) punkt 23

5 risikoen for at barna blir utsatt for vold, utnyttelse eller andre negative konsekvenser på grunn av sin medvirkning i prosessen.» 3 Barns rett til å bli hørt må videre sees i sammenheng med barns rett til beskyttelse mot vold, misbruk og vanskjøtsel, jfr artikkel 19 i FNs barnekonvensjon. Konsekvensen av foreldre sin rett til innsyn kan være at barn velger ikke å fortelle om fysisk eller psykisk vold som foregår i hjemme. I praksis kan dette medføre at barn fortsetter å leve med omsorgssvikt selv etter at barnevernet undersøker saken, fordi barnet mangler den nødvendige fortrolighet til barnevernet. Det kan stille spørsmålstegn ved om barns rett til å bli hørt er reell når innsynsrett for foreldre kan være et hinder for at barn forteller barnevernet om omsorgsforholdene hjemme. Mye kan tale for at begrensningene i innsynsretten er nødvendig for å sikre barn trygghet for å kunne gi uttrykk for sitt synspunkt i barnevernssaker Hensynet til barnets beste Hensynet til barnets beste er nært knyttet til barns rett til medvirkning. De to generelle prinsippene i artikkel 3/grunnloven 104 andre ledd og artikkel 12/grunnloven 104 første ledd er komplementære: Det ene prinsippet slår fast at barnets beste skal være målet, og det andre presenterer framgangsmåten for å nå dette målet, som består i å høre på barnet eller barna. I generelle kommentar heter det følgende om sammenhengen mellom prinsippene: «Artikkel 3 kan faktisk ikke gjennomføres på korrekt vis uten at komponentene i artikkel 12 blir respektert. Likeledes forsterker artikkel 3 funksjonaliteten til artikkel 12, og gjør det enklere for barn å spille en viktig rolle i alle beslutningsprosesser som berører deres liv.» 4 Sammenheng mellom barns rett til medvirkning og hensynet til barnets beste forsterker nødvendigheten av å sikre barna trygghet i forhold til barnevernet. Dersom det legges til grunn at innsynsretten griper inn i barns rett til medvirkning, vil følgen av dette være at heller ikke vurderingen av hensynet til barnets beste vil skje i henhold til menneskerettslige grunnprinsipper. En vurdering av barns beste i forhold til barnevernsbarn som gruppe kan tale for en begrensning av foreldre sin rett til innsyn. En konsekvens av foreldre sin rett til innsyn, kan være at barna utsettes for uheldige reaksjoner fra foreldrene når de får vite hva barnet har fortalt til barnevernet. Barn og unge forteller at deres omsorgssituasjon i mange tilfeller forverres når foreldre får vite hva barna har sagt til barneverntjenesten. Det er ingen grunn til å betvile at har barn og unge har rett. Selv om barn blir flyttet fra foreldrene etter nemnds- og domstolsbehandling, kan foreldrene sin kjennskap til barnas uttalelser påvirke relasjonen mellom barn og foreldre på en uheldig måte. Det må videre legges til grunn at hensynet til foreldrene 3 Generell kommentar nr 12(2009) punkt 134 h 4 Generell kommentar nr 12(2009) punkt 74

6 sin kontradiksjon kan være viktig for at avgjørelsene i barnevernssaker skal bli riktige. Riktige avgjørelser vil naturligvis også være i samsvar med barnets beste. Dette taler for at en begrensing i foreldre sin innsynsrett må ivareta hensynet til foreldrene sin kontradiksjon Oppsummering Både grunnloven og FNs barnekonvensjon skal gå foran annen lovgivning ved konflikt. Det er lagt til grunn i rettspraksis at FNs barnekonvensjon artikkel 3 og 12 har selvkraft, og kan ha forrang jfr. menneskerettighetsloven 3. Departementet skrev ved inkorporeringen av konvensjonen at FNs barnekonvensjon er gjort «direkte anvendelig» i norsk rett.5 Dette samsvarer med FNs barnekomite sin anbefaling om direkte effekt ved inkorporering.6 Bestemmelser i grunnloven og FNs barnekonvensjon skal være et tolkningsmoment ved tolkning av annen lovgivning. Dette betyr i praksis at man skal falle ned på det tolkningsalternativ som gir den beste løsning for barnet.7 I tillegg vil grunnloven og FNs barnekonvensjon være en skranke for lovgiver ved utforming av lover. Begrepet barn i både grunnloven og FNs barnekonvensjon innebærer at retten til å få sitt beste vurdert ikke bare gjelder barn som individer, men også generelt eller som gruppe.8 Når det gjelder foreldre sin rett til innsyn i barns uttalelser før nemnds- og domstolsbehandling kan det sies å foreligge en latent motstrid som i den enkelte sak kan utløses som en følge av at regelverkene har ulike fokusområder. En måte å løse denne latent motstriden på er å tolke barnevernloven jfr forvaltningsloven i samsvar med FNs barnekonvensjon og grunnloven etter presumpsjonsprinsippet. Det er imidlertid et spørsmål hvorvidt foreldre sin rett til innsyn i sin helhet bør reguleres i barnevernloven. Det bør videre vurderes hvorvidt det skal presiseres at barn selv skal få gi uttrykk for sitt synspunkt i forhold til hvorvidt foreldre skal ha innsyn. Tilgangen til opplysninger fra barn styres i dag av foreldre sine rettigheter; de styres ikke av tanken at barn skal få oppleve trygghet og tillit til barnevernet. I henhold til grunnloven 104 første ledd første punktum har barn «krav på respekt for sitt menneskeverd». I forarbeid til grunnlovsendringen heter det følgende: «Formuleringen «barn har krav på respekt for sitt menneskeverd» signaliserer at barn ikke har mindre verdi enn voksne. Den illustrerer rettslig at de øvrige menneskerettighetsbestemmelsene også gjelder barn.» 9 Staten må legge til rette for at barnet skal nyte denne respekten, ut fra barns særlige situasjon og behov. Grunnloven 104 første ledd første punktum kan tas til inntekt for at utviklingen av gjeldende rett i større grad bør hensynta barns beste. Dette kan tale for at det bør foretas endringer i gjeldende rett når det gjelder foreldre sin innsynsrett. 5 Ot.prp. nr. 45 ( , Om lov om endring i menneskerettsloven mv. s FNs barnekomite, Generelle kommentar nr. 5 (2003) Generelle tiltak til gjennomføring av Konvensjonen om barnets rettigheter (artiklene 4 og 42 og artikkel 44 nr. 6), punkt Lønning-utvalget s. 189 og Generell kommentar nr 14(2013) punkt 6b 8 Generell kommentar nr 14(2013) punkt 23 9 Innst. 186 S s. 29, Lønning s. 190

7 3. Refleksjoner fra gruppen Prosjektgruppen har respekt for barn og unges signal om behov for ytterligere beskyttelse i forhold til foreldre sin innsynsrett. Samtidig er vi bevisste at taushetsplikt i forhold til foreldre i barnevernssaker byr på store utfordringer i et rettsikkerhetsperspektiv for foreldre. Tematikken har vært komplisert, og det har vært krevende diskusjoner i gruppen. Vårt mål er å bringe videre bringe refleksjoner vi har hatt slik at utvalg og lovgiver har et bedre grunnlag for å avgjøre hvorvidt de ønsker å endre gjeldende rett knyttet til foreldres innsynsrett og barns rett til taushet. 3.1 Overordnet Debatten omkring innsynsrett for foreldre og taushetsplikt for barn preges av motstridende hensyn. På den ene siden har vi hensynet til foreldrene. Grunnleggende rettssikkerhetsprinsipper taler for at foreldre til enhver tid skal ha fullt innsyn i alle dokumenter. Dette er prinsipper som kontradiksjon, innsyn i sakens dokumenter, muligheten til å imøtegå påstander og øvrige opplysninger samt kjennskap til begrunnelsen for avgjørelser. I hvilken grad disse rettssikkerhetsprinsippene gjør seg gjeldende er knyttet til hvilken fase en barnevernssak er i. Innsynsrett kan gi foreldrene større tillit til prosessen. Dette kan medføre at barnevernets beslutninger kan være enklere å forstå og akseptere for foreldre. Tillit til barnevernet kan videre føre til bedre samarbeid mellom barnevern og foreldre. Det er viktig at foreldre får en forståelse av hvorfor avgjørelsen blir som den blir slik at de kan slå seg til ro med denne. At foreldre opplever en god og rettferdig prosess kan også tale for innsynsrett for foreldre. Det kan stilles spørsmål om partene blir likestilt når barnevernet har fått informasjon de ikke kjenner innholdet i. En ytterligere begrensing i foreldre sin rett til innsyn kan for foreldre oppleves som en lukket prosess. Det foreligger en fare for at foreldre kan mistenkeliggjøre barnevernet for å holde tilbake informasjon. På den andre siden har vi hensynet til barna. Nyere, men like grunnleggende, rettssikkerhetsprinsipper taler for at barnevernet, i de tilfeller barn ikke ønsker at foreldre skal ha informasjon, skal ha taushetsplikt i forhold til foreldrene. Dette er prinsipper som barns rett til beskyttelse mot vold og overgrep, barns rett til medvirkning og ivaretakelse av hensynet til barnets beste ved alle handlinger. Det fremgår av formålsbestemmelsen i barnevernloven at formålet er «å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid». Barn forteller om en grunnleggende mistillit til barnevernet, og det må legges til grunn at en begrensing i foreldre sin rett til innsyn i større grad fører til at barn får tillit til barnevernet. Foreldre sin rett til innsyn er i dag et hinder for at barn forteller de som skal hjelpe om svikt i omsorgen. Barn forteller også at de føler seg lurt til å fortelle, og at tilliten til voksenpersoner forsvinner når barnevernet gir informasjon videre til foreldrene. Det foreligger en risko for at barn

8 som velger å fortelle om omsorgssvikt blir møtt med negative reaksjoner fra foreldrene. Ved gjennomgangen av gjeldende rett har vi fått en større bevissthet omkring at tilgangen til opplysninger fra barn styres i dag av foreldre sine rettigheter; de styres ikke av tanken at barn skal få oppleve trygghet og tillit til barnevernet. Vi mener at det finnes muligheter for at lovverket i større grad enn i dag kan ivareta både hensynet til foreldrene sin rettsikkerhet og barnas behov for å kunne få tillit til barnevernet. 3.2 Behov for endring Gruppens medlemmer er enige i at gjeldende rett, dersom praktisert på riktig måte, kan ivareta barns behov for trygghet i forhold til barneverntjenesten. Barns vitnemål om foreldres innsynsrett samt gruppens erfaringer, tilsier at praktiseringen av gjeldende rett ikke sikrer at prosessen knyttet til foreldres innsynsrett gjennomføres på riktig måte. Fire hovedutfordringer i den forbindelse er: - Barnet blir ikke informert om at foreldre kan få vite det barna forteller i forkant av samtalen - Barnet blir ikke hørt før barnevernet beslutter rett til innsyn for foreldre - Foreldre får innsyn uten at det foretas en risikovurdering knyttet til barns behov for beskyttelse - Foreldre får vite hva barnet har sagt uten at barnet vet dette Vi oppfatter at barna mener at overnevnte fører til at manglende tillit til barnevernet, som igjen fører til at barn ikke forteller om blant annet vold og overgrep. I tillegg til dette forteller flere av barna om en forverret omsorgssituasjon etter å ha snakket med barnevernet. 3.3 Innspill til videre diskusjoner Et forslag som gruppen har diskutert er hvorvidt spørsmålet om innsynsrett og taushetsplikt bør reguleres i barnevernloven i en egen bestemmelse. Videre bør det vurderes om innsynsrett og taushetsplikt kan samles i en bestemmelse. Dette for å gjøre regelverket lettere tilgjengelig og lettere å forstå for barnevernsansatte. Det fremstår for gruppens medlemmer som fremtredende at barn i større grad ønsker medvirkning i forhold til hva som skal skje med den informasjonen de gir til barneverntjenesten. Basert på informasjon fra ungdommene og erfaring fra gruppens medlemmer mener vi det er stor sannsynlighet for at barneverntjenestene ikke hører barn før de avgjør hvorvidt foreldre skal få innsyn. Det bør derfor vurderes hvorvidt det skal stå i en slik bestemmelse at barn skal høres før barnevernet avgjør spørsmål om taushetsplikt eller innsynsrett, og at barnets mening skal tillegges stor vekt ved avgjørelsen. I tillegg kan det vurderes hvorvidt det skal presiseres at hensynet til å beskytte barn mot vold, overgrep mm også skal tillegges vekt ved avgjørelsen til barnevernet.

9 Gruppen har videre diskutert hvorvidt innsynsrett eller taushetsplikt bør være hovedregelen i en ny bestemmelse. Innsynsrett som hovedregel vil i større grad kunne sikre en åpen prosess. Taushetsplikt i forhold til foreldrene vil i større grad kunne sikre at foreldre ikke får innsyn der det er nødvendig. En løsning kan være at taushetsplikt er hovedregel for så vidt gjelder informasjon barn ikke ønsker skal til foreldrene, mens innsynsrett for foreldrene er hovedregel for all annen informasjon. En annen løsning er at innsynsrett er hovedregelen, men at utformingen av bestemmelsen i større grad sikrer at barns uttalelser unntas når det er nødvendig. Barn har krav på å få vite at foreldre kan få innsyn i det de forteller etterhvert i prosessen. Dette må formidles til barnet tilpasset barnets alder og modenhet. At barn kjenner forutsetningene for samtalen, kan medføre at enkelte barn ikke ønsker å snakke med barnevernet. Gruppen har diskutert om det i unntakstilfeller burde være mulig å oppnevne en advokat for barnet. Advokatene vil ha taushetsplikt overfor foreldrene, men vil kunne veilede barnet i forhold til å snakke med barnevernet samt å følge barnet videre i prosessen og bidra til trygghet etter at barnet har snakket med barnevernet. Gruppen har diskutert hvorvidt vurderingene knyttet til endringer i gjeldende rett på forvaltningsstadiet bør hensynta at barns behov for beskyttelse. De hensyn, som med styrke taler for innsynsrett for foreldre, er ikke like fremtredende på dette stadiet i en barnevernssak. Vi mener at barns grunnleggende rettsikkhetsprinsipper er tilstede med en slik styrke at det er nødvendig å foreta endringer i lovtekst for å sikre barn større trygghet opp i mot barneverntjenesten. FYLKESMANNEN I NORD-TRØNDELAG Steinkjer Statens hus, Strandveien 38, Pb 2600, 7734 Steinkjer Epost: fmntpost@fylkesmannen.no