Byrådssak 84/17 Høringsuttalelse - Forslag om oppheving av vannscooterforskriften UHSA ESARK-03-201700033-16 Hva saken gjelder: Klima- og miljødepartementet (KLD) har 23. desember 2016 sendt på høring forslag om å oppheve forskrift 21. juni 2013 nr. 701 om bruk av vannscooter og lignende(vannscooterforskriften), fordi regjeringen ikke ser behovet for å forskjellsbehandle vannscooter og andre fritidsfartøy. Høringsfristen er 23. mars 2017. En oppheving av forskriften fjerner nasjonal særregulering for bruk av vannscootere. De generelle reglene for bruk av fartøy vil fremdeles gjelde for bruk av vannscooter. Før 2013 var det i Norge et totalforbud mot vannscooterkjøring, mens kommunene hadde en begrenset, og lite brukt, adgang lokalt til å åpne opp områder for vannscooterkjøring. EFTAs overvåkningsorgan, ESA, mente at de norske reglene var uforholdsmessig strenge. ESA har ikke hatt innvendinger mot det gjeldende regelverket fra 2013. Gjeldende rett Dagens regelverk i vannscooterforskriften gjelder for bruk av vannscootere og lignende fartøy i Norges territorialfarvann og innenlands farvann, herunder elver, kanaler og innsjøer. Hovedreglene om bruk av vannscooter går kort sagt ut på at de særskilte restriksjonene for vannscooter ikke gjelder utenfor forbudsbelter på 400 meter i sjø og 500 meter i ferskvann. I forbudsbeltene er det tillatt med transportkjøring saktere enn 5 knop og med stø kurs for å komme seg ut og forbi forbudsbeltene. Transportkjøringen skal i utgangspunktet skje i farled. All kjøring er uansett forbudt i verneområder, elvestrekninger og innenfor oppmerkede badeområder. Vannscooterkjøring kan unntaksvis forbys eller begrenses i områder som ellers er åpne for kjøring. Denne myndigheten er delegert til kommunene. Unntatt fra forbudene i forskriften, er bruk av vannscooter tillatt i forbindelse med: a. politi-, rednings- og ambulansetjeneste, samt oppsyns- og tilsynstjeneste etablert med hjemmel i lov, b. forsvarets øvelser, forflytninger og transporter, c. marinarkeologiske og andre vitenskapelige undersøkelser, og d. organisert trenings- og konkurransekjøring i regi av motorsportklubber på godkjente baner regulert etter plan- og bygningsloven eller dersom departementet etter søknad gir tillatelse til det. Avslutningsvis gir forskriften i 8 regler om tilsyn og straff for brudd på forskriften. Nærmere om forslaget Oppheving av forskriften vil innebære at vannscooterbruk sidestilles med bruk av småbåt og andre fartøy, og at kommunene gis ansvaret for å regulere bruken i sammenheng med regulering av bruken av andre fartøyer for å ivareta lokale interesser. En slik regulering er hjemlet i havne- og farvannsloven og motorferdselloven, og skal i følge regjeringen inneholde tilstrekkelige regler og fullmaktsbestemmelser for å sikre en fornuftig og trygg bruk av farvannene. Forslaget om å oppheve vannscooterforskriften innebærer at kommunene skal bruke ressurser på å kartlegge og avveie ulike hensyn som berøres på og ved sjø og vann, og at de kan vurdere å ta i bruk mulighetene som havne- og farvannsloven og motorferdselloven gir til lokal regulering. Kartlegging av 1
ulike hensyn og interesser og fastsetting av egne lokale forskrifter vil medføre stort merarbeid og ressursbruk for kommunene. Departementet legger til grunn at kommunene med sin kunnskap om lokale forhold og erfaring med arealforvaltning etter plan- og bygningsloven vil finne løsninger som i nødvendig grad avveier ulike behov, og som ivaretar de krav Grunnloven og naturmangfoldloven stiller. Når det gjelder økonomiske og administrative konsekvenser viser KLD bl.a. til at kommuner som jobber for å begrense konflikter mellom vannscootere og andre brukergrupper, kan måtte øke ressursbruken som følge av forslaget, noe som må dekkes av kommunen innenfor de til enhver tid gjeldende budsjettrammer. KLD antar at en oppheving av vannscooterforskriften vil føre til at flere vil bruke vannscooter. Dette kan kreve noe økte ressurser til kontroll og håndheving. KLD legger til grunn at endringen i regelverket vil gi økt salg av vannscootere, og økt bruk av vannscootere, gir økt risiko for ulykker, og økte kostnader for samfunnet knyttet til disse. Det er imidlertid vanskelig å gi et presist anslag. Bymiljøetaten fraråder oppheving av forskriften, og anfører i vedlagte notat at det er lite sannsynlig at havne- og farvannsloven og motorferdselloven alene vil være tilstrekkelige for å oppnå en kjøring og bruk av vannscooter som i stor nok grad tar hensyn til øvrige samfunnsinteresser slik som friluftsliv, behovet for stillhet, sikkerhet og hensyn til naturmiljø med vekt på sårbar sjøfugl. Bymiljøetaten mener det er et stort behov for fortsatt å ha en egen forskrift som regulerer bruken av vannscooter. Bymiljøetaten foreslår at dagens regelverk videreføres, i tråd med Miljødirektoratets anbefaling, og har i tillegg forslag til hvordan gjeldende forskrift kan revideres for å følge opp anbefalinger i forskriftsevalueringen til Vista Analyse. Plan- og bygningsetaten (PBE) ved Kommuneplanavdelingen har i vedlagte notat frarådet at forskriften oppheves, og anbefaler at det igangsettes arbeid med nasjonale regler for fartsbegrensning til sjøs med mål om å ivareta flerbruksinteressene tilknyttet det sjøarealet som ligger nærmest land. PBE stiller spørsmål ved om saken er tilstrekkelig utredet til å fatte en beslutning, og peker i notatet på flere punkter som synes å være for lite belyst i konsekvensutredningen. PBE viser til at Bergen kommune har en lang og mangfoldig kyst, og arbeider aktivt gjennom arealplanleggingen med å gjøre kysten tilgjengelig for friluftsliv og ivareta naturmangfold. I kommuneplanens arealdel er mesteparten av kysten avsatt til hensynssone funksjonell strandsone, hvor følgende retningslinje er gjeldende: «Innenfor den funksjonelle strandsonen er det et overordnet mål å ta vare på og videreutvikle kvaliteter knyttet til biologisk mangfold, landskap, kulturminner, bygningsmiljø og allmenn ferdsel». PBE mener at økt støy og forstyrrelser fra vannscootere kan redusere kvalitet og opplevelsesverdier i hensynssone funksjonell strandsone langs sjø i Bergen. PBE legger til grunn at det i praksis vil det være svært tungvint og ressurskrevende hvis alle kommuner skal utarbeide eget regelverk. Det antas å være langt mer effektivt i forhold til ressursbruk å utarbeide og vedlikeholde et nasjonalt regelverk. Det vil også bli en stor utfordring for vannscooterbrukerne å holde oversikt over lokalt regelverk. Selv på kortere turer vil mange av vannskuterbrukerne komme innom farvannet i flere ulike kommuner. Bergen og Omland Havnevesen (BOH) har ikke innvendinger til forslag om opphevelse av forskriften og støtter KLDs syn i at hjemmelsgrunnet i eksisterende bestemmelser i havne- og farvannsloven er tilstrekkelig for eventuelt å begrense bruken i lokalt utsatte områder. BOHs erfaring er at nåværende regelverk er lite brukervennlig og at kontroll og påfølgende håndhevelse ved overtredelse har vært begrenset. BOH er positiv til et mer ensartet og brukervennlig regelverk. For å avbøte på eventuelle konsekvenser av oppheving av forskriften mener BOH at kommunen må ha fokus på å etablere badeplasser markert med gule badebøyer, og etablere flere godkjente baner etter plan- og bygningsloven, 2
til bruk ved trening- og konkurransekjøring. Det bør videre iverksettes en kampanje med fokus på sikkerhet og regelverk rundt bruken av vannscootere. Dersom vannscooterforskriften oppheves i tråd med forslaget, vil BOH på et senere tidspunkt når omfanget av vannscooterbruken har manifestert seg, måtte vurdere hvorvidt det foreligger lokale behov for særskilt regulering med hjemmel i havne- og farvannsloven. Forum for Natur og Friluftsliv Hordaland har sendt en oppfordring til Bergen kommune om å skrive en høringsuttalelse, og deres e-post med vedlegg følger vedlagt. Byrådet støtter ikke høringsforslaget, og anbefaler at bystyret avgir høringsuttale i samsvar med saksutredningen nedenfor. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Byrådets fullmakter 7: HØRINGSUTTALELSER Byrådet avgir høringsuttalelser på vegne av Bergen kommune. Høringsuttalelser i prinsipielle saker som samtidig innebærer politiske avveininger, skal avgis av bystyret. Høringsuttalelser avgitt av byrådet sendes uten ugrunnet opphold bystyrets kontor til orientering. Forretningsutvalget besluttet 17. januar 2017 i sak 16-17 at bystyret skal avgi høringsuttalelse til «Forslag om oppheving av vannscooterforskriften». Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: Bystyret avgir høringsuttalelse til «Høring om forslag om oppheving av vannscooterforskriften» i samsvar med saksutredning. Dato: 21. februar 2017 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Harald Schjelderup byrådsleder Anna Elisa Tryti byråd for byutvikling Vedlegg: Høringsbrev fra Klima- og miljødepartementet Forslag om endring av vannscooterforskriften Notat fra Bymiljøetaten Notat fra Plan- og bygningsetaten Brev fra Bergen og Omland Havnevesen E-post fra Forum for Natur og Friluftsliv Hordaland Vedlegg til e-post fra Forum for Natur og Friluftsliv Hordaland 3
Saksutredning: Forslag til høringsuttale: Bergen kommune kan ikke støtte forslag om oppheving av vannscooterforskriften. Det vises til at Bergen kommune har en lang og mangfoldig kyst, og arbeider aktivt gjennom arealplanleggingen med å gjøre kysten tilgjengelig for friluftsliv og ivareta naturmangfold. I kommuneplanens arealdel er mesteparten av kysten avsatt til hensynssone funksjonell strandsone, hvor følgende retningslinje er gjeldende: «Innenfor den funksjonelle strandsonen er det et overordnet mål å ta vare på og videreutvikle kvaliteter knyttet til biologisk mangfold, landskap, kulturminner, bygningsmiljø og allmenn ferdsel». I gjeldende vannscooterforskrift er det anledning for kommunene å regulere inn egne organiserte trenings og konkurranseområder for vannscooterkjøring innenfor forbudssonene, slik at aktivitetsformen kan ivaretas også på denne måten. Bergen kommune er i prosess for å få dette til gjennom pågående rullering av kommuneplanens arealdel. Tiden forskriften har virket har vært for knapp til å komme i mål med dette arbeidet. Organisert vannscooterkjøring har i mellomtiden vært løst gjennom en midlertidig dispensasjon gitt av Klima- og miljødepartementet. Vannscooternes egenskaper i form av høy fart og høy støy, fører til særlige problemstillinger knyttet til naturmangfold samt interessekonflikter knyttet til øvrig friluftsliv og ferdsel til sjøs. Bergen kommune er usikker på om disse hensynene er tilstrekkelig belyst i konsekvensutredeningen til at det gir et godt nok grunnlag for å oppheve forskriften. Evalueringen til Vista Analyse ble for øvrig foretatt da vannscooterforskriften hadde fått virke ett år, noe som ikke anses å være lang nok tid til å vurdere forskriftens virkninger. Bergen kommune legger til grunn at det er en rekke felles utfordringer nasjonalt når det gjelder bruk av vannscooter, og at denne form for ferdsel derfor egner seg godt for nasjonal regulering. Bergen kommune er positiv til at KLD ved forslaget legger opp til økt lokalt selvstyre. Kommunene har imidlertid anledning til å gjøre lokale tilpasninger etter gjeldende regelverk, og gevinsten for lokaldemokratiet anses etter dette ikke å være stor. Hvorvidt kommunene har bedre oversikt enn sentrale myndigheter hva gjelder kunnskap om påvirkning på natur av økt vannscooterbruk, slik det forutsettes i høringsbrevet, er diskutabelt. Effekten av påvirkning på naturmangfold strekker seg gjerne langt utover kommunegrensene, slik som for sjøfugl, og en må ofte opp på et regionalt eller nasjonalt nivå for å klare å se sammenhenger og helhet. Selv om det skulle foreligge sentralt oppdatert kunnskapsgrunnlag, vil mindre kommuner gjerne mangle tilstrekkelig kompetanse til å anvende kunnskapen på en god måte. I Høringsbrevet anføres det at det ikke er behov for å forskjellsbehandle vannscooter og andre fritidsfartøy fordi det finnes fartøy med tilnærmet lignende egenskaper som vannscooter, både når det gjelder fart og støy, som kun reguleres av de alminnelige reglene for ferdsel til sjøs. Kommunen mener det i denne sammenhengen er naturlig å se nærmere på vannscooterens formål som fartøy. Vannscooteren er primært laget som et leketøy, med muligheter for å oppnå høy fart, rask akselerasjon, brå vendinger og hopp. Dette gir en helt annen bruk og funksjon enn en vanlig båt, og støyen oppleves også helt forskjellig selv om antall desibel ikke nødvendigvis er høyere. Støybildet knytter seg i stor grad til at en vannscooter kan hoppe på vannoverflaten og bølger med stor kraft, noe som skaper en annerledes form for støy. Mønsteret i lyden er også forskjellig fra andre fritidsbåter. Lyden kan av mange oppleves som hvinende og at den forblir i det samme området. Småbåter kan riktignok brukes på lignende måte som en vannscooter, men det er nok mer unntaket enn regelen. Med vannscooter er imidlertid slik støyende 4
aktivitet heller regelen enn unntaket. Dette er et helt sentralt moment i vurderingen av hvorfor vannscooter er vesentlig forskjellig fra andre fartøy. Det er dermed ikke naturlig å likestille vannscooter med andre fartøyer. En oppheving av den nasjonale vannscooterforskriften og likestilling av vannscooter med båt antas å medføre en sterk økning i antall vannscootere og kjøring med høy fart nært land. Det er svært sannsynlig at dette vil medføre økt støybelastning for beboere og friluftsfolk som oppholder seg og ferdes ved sjø. I tillegg vil sannsynligheten også være stor for at belastningen på naturmiljøet øker gjennom økt grad av forstyrrelser og nærhet. Høringsbrevet og tilbakemeldinger fra det lokale havnevesenet tyder på at det er utfordringer med å håndheve dagens regler. Bergen kommune ser at håndheving blir enklere med mindre restriksjoner, men kan ikke se at det i seg selv er et vektig argument for å fjerne nasjonal særregulering på dette feltet, ettersom restriksjonene er legitime ut fra hensyn til vern av naturmangfold, friluftsliv og sikkerhet til sjøs - og ESA ikke har hatt noe å innvende mot disse reglene på EØS-rettslig grunnlag. Det er tvert om mulig lokal regulering kan gi mer uoversiktlige forhold for vannscooterbrukerne og på det grunnlag bli mer utfordrende å håndheve. Selv på kortere turer vil mange av vannscooterbrukerne kunne komme innom farvannet i flere ulike kommuner. Bergen kommune anbefaler på dette grunnlag at vannscooterforskriften ikke oppheves. Miljødirektoratet har i 2015 anbefalt at det gjøres endringer i forskriften for å gjøre den enklere å håndheve. Bergen kommune støtter deres vurdering av at det av sikkerhetsmessige grunner kan være hensiktsmessig å oppheve fartsbegrensningen på 5 knop transportkjøring gjennom forbudssonene i farled, slik at transportkjøring sidestilles med reglene for småbåter generelt, så fremt det fortsatt er et krav om at transporten med vannscooter skal foregå i et mer eller mindre rett strekk uten sikk-sakk-kjøring og hopp. Dette for å ivareta hensynet til sikkerhet i farleden. Bergen kommune ser videre at det for brukere kan være krevende å vite hvor 400-metersgrensen fra land i sjø går ved ferdsel, og at det kan være tilsvarende krevende for håndhevingsinstansene å følge opp rent praktisk. Dette kan synes å danne grunnlag for at gjeldende regler i forskriften bør gjøres noe mer fleksible og enklere å forholde seg til i praksis. Det er likevel viktig å understreke at det synes å være et stort behov for å opprettholde forbudssonene langs land av hensyn til natur og friluftsliv. Det bemerkedes avslutningsvis at det lokale havnevesenet rapporterer at det er et økende problem at det mangler småbåtregister med tilhørende registreringsplikt for små fartøy som faller utenfor registreringsplikten etter skipsregisteret. Det er problematisk både med hensyn til forsøpling ved at eierløse fartøy forlates i sjø, og ikke minst med tanke på sikkerhet ved funn av drivende fartøy uten fører hvor det er uklart om fører er forulykket eller om fartøyet har slitt seg. Økt salg og økt bruk av vannscootere gjør, behovet for registreringsplikt enda mer prekært. 5