Kommunal- og moderniseringsdepartementet Kongens gate 14 0153 Oslo Telefon 23 31 83 00 post@etikkom.no www.etikkom.no Org.nr. 999 148 603 Vår ref.: 2016/134 Deres ref.: 16/1679 Dato: 01.07.2016 Høringssvar fra De nasjonale forskningsetiske komiteene til forslaget til ny lov om statens ansatte De nasjonale forskningsetiske komiteene (FEK) viser til høringsnotat fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) om forslag til ny lov om statens ansatte med høringsfrist 1. juli 2016. FEK er et statlig, faglig uavhengig forvaltningsorgan under Kunnskapsdepartementet, og består av fire komiteer/utvalg og et felles sekretariat. De ansatte i sekretariatet er underlagt tjenestemannsloven. Dette høringssvaret bygger på FEKs erfaringer som et lite og spesialisert statlig forvaltningsorgan. Høringssvaret er utformet av sekretariatet, etter avklaring med lederne for hver av de fire komiteene. FEK støtter i all hovedsak forslagene i høringsnotatet, men har enkelte kommentarer og/eller endringsforslag til noen av forslagene, se nedenfor. Innspillene følger samme rekkefølge som forslagene i høringsnotatet. Begrepsbruk og navn på loven FEK støtter forslaget om å endre «tjenestemann» til statsansatt. «Statsansatt» fremstår som et godt forslag, og er mer presist og ryddig enn «tjenestemann». Videre støtter FEK bruk av kjønnsnøytrale begreper. KMD argumenterer for å beholde begrepet «embetsmann» fordi det fremgår av Grunnloven. Samtidig sies det at begrepet «tjenestemann» også fremgår av Grunnloven. Det fremstår i så fall inkonsekvent å bare vurdere endringer i tjenestemannsbegrepet. Det samme gjelder for begrepet «fylkesmann». FEK vil oppfordre departementet til å gjøre reelle forsøk på å finne gode, kjønnsnøytrale begreper for alle tre stillingsbetegnelser. Et alternativ til «fylkesmann» bør i større grad enn dagens begrep tydeliggjøre forskjellen mellom statens ansatte i fylkeskommunene og den fylkeskommunale forvaltningen. Uavhengig av hvilke begreper KMD ender opp med, er det viktig med en enhetlig begrepsbruk på tvers av lovverket, inkludert Grunnloven.
FEK er enig med KMD i at «lov om arbeidstakere i statsforvaltningen» er mer presist enn «lov om statens ansatte», som derimot er enklere å bruke rent språklig sett. Som et kompromiss vil vi foreslå at det førstnevnte alternativet (lov om arbeidstakere i statsforvaltningen) blir lovens fulle navn, men med kortformen «statsansatteloven». Personalreglement (høringsnotatet kapittel 10 og lovforslaget 2) FEKs erfaring er at personalreglementet er et viktig verktøy, og at forhandlingene mellom arbeidsgiver og ansatte bidrar til dette. FEK støtter derfor at ordningen med forhandlinger om personalreglementet videreføres, og at det gis muligheter for revisjon hvis partene ønsker det. FEK støtter også forslaget om at KMD ikke skal stadfeste personalreglementene. Når det gjelder fagdepartementets kontrollfunksjon, tilsier FEKs erfaring at utbyttet av kontrollfunksjonen ikke veier opp for tapt tid og medgåtte ressurser til å forberede og vente på gjennomføring av «kontrollen». FEKs synspunkt er derfor at virksomheten selv bør fastsette personalreglementet, inkludert fra hvilket tidspunkt det skal gjelde. Hvis det er behov for kontroll med personalreglementet, vil det være langt enklere om reglementet og evt. endringer sendes som orientering til fagdepartementet. Eventuelle innsigelser eller innspill fra fagdepartementet kan da tas gjennom den alminnelige styringsdialogen. Etter FEKs vurdering kan fagdepartementet i alle tilfeller kreve revisjon av personalreglementet i kraft av sin styringsrett. Dette gjelder også for faglig uavhengige forvaltningsorganer som FEK, da personalreglementet er en del av de administrative oppgavene som er underlagt departementets styringsrett. Av denne grunn mener vi det ikke er nødvendig å fastsette i lov at fagdepartementene har rett til å kreve revisjon av personalreglementet. Ved opprettelse av nytt organ og ved sammenslåing/omorganisering mener vi det vil være mest hensiktsmessig om fagdepartementet fastsetter et midlertidig personalreglement. Samtidig er det viktig at fagdepartementene ikke blir en «bremsekloss» for etablering eller sammenslåing, for eksempel dersom etableringen må utsettes i påvente av et midlertidig personalreglement. En standardmal for midlertidige personalreglement kan være et nyttig verktøy for alle departementer, og FEK vil oppfordre KMD til å vurdere utarbeidelse av en slik mal. Midlertidig ansettelse (kapittel 11 i høringsnotatet) FEK støtter KMDs vurdering av at hovedregelen skal være fast ansettelse. Samtidig mener FEK det må være adgang til å ansette i midlertidige stillinger, slik det også foreslås i høringsnotatet. FEK støtter i all hovedsak departementets forslag. Innenfor forskningssektoren, som FEK er en del av, er det imidlertid et uforholdsmessig høyt antall midlertidig tilsatte, typisk i form av vitenskapelige stillinger knyttet opp til konkrete prosjektmidler. Dette er en utvikling som stadig øker, på tross av tiltak for å begrense bruken av midlertidige stillinger. Etter det vi er kjent med, sprer bruken av midlertidige stillinger seg til andre grupper i forskningssektoren, eksempelvis for ansatte i forskningsadministrasjon. For forskningssektoren kan man derfor spørre om lovens hovedregel om fast stilling kun finnes på papiret. Vi ser gjerne at departementet i forarbeidene til den nye loven gir visse føringer for hvordan staten skal sikre at fast stilling blir den faktiske hovedregelen, uavhengig av sektor. 2
FEK støtter forslaget om at arbeidsgiver kan benytte midlertidig stilling ved uforutsett behov. Imidlertid er det fare for at regelen kan uthules eller misbrukes, for eksempel ved å ansette «kjente» fordi stillingene ikke må utlyses. FEK mener det er helt nødvendig at det presiseres i lovteksten at slike tilsettinger bare kan gjøres ved uforutsette behov, slik KMD har foreslått i høringsnotatet. Samtidig bør «uforutsett behov» utdypes i forarbeidene til loven, gjerne med eksempler. Årlig drøftingsplikt om midlertidig ansatte kan være med på å begrense uriktig bruk av midlertidige tilsettinger, men punktet bør tas ut av Hovedavtalen dersom det tas inn i loven. I KMDs forslag til 9 annet ledd fremstår det som at drøftingsplikten er absolutt, og må gjennomføres på årlig basis. FEK er et lite forvaltningsorgan, og bruken av midlertidige stillinger er begrenset. Det vil være uheldig å ha en årlig drøftingsplikt hvis midlertidige stillinger ikke benyttes. Dersom drøftingsplikten tas inn i lovteksten, bør det fremgå at plikten bare inntrer hvis virksomheten har ansatte i midlertidige stillinger. Dette kan for eksempel gjøres slik: «Arbeidsgiver i virksomhet som har ansatte i midlertidige stillinger, skal minst én gang årlig» FEK støtter departementets forslag om at ansatte i midlertidige stillinger får fast ansettelse etter tre år, og at det opereres med én grense. Forslaget vil på mange måter styrke arbeidstakernes rettigheter. Faren er imidlertid at midlertidig ansatte blir sagt opp etter 3 år, og dermed i realiteten «mister» muligheten for å opparbeide seg lengre arbeidserfaring. I høringsnotatet er det ikke foreslått hjemmel for særregler om ansettelser i midlertidige stillinger. Etter gjeldende rett er det hjemmel i tjenestemannsforskriften 5b til å tilsette midlertidig i bistillinger i universitets- og høyskolesektoren. Dette er bistillinger som utgjør inntil 20 % av en full stilling, og utgjør derfor små stillingsprosenter. Midlertidighet er et problem i universitets- og høyskolesektoren, men å fjerne adgangen til å tilsette i midlertidige bistillinger avhjelper ikke dette, til det er stillingsprosentene for små. Tvert imot kan det føre til at man mister nødvendig fleksibilitet og mulighet for å komme inn i sektoren. FEK mener derfor en hjemmel tilsvarende tjenestemannsforskriften 5b bør tas inn i den nye loven/forskriften. FEK støtter forslagene i høringsnotatet 10 om åremål for statsansatte. I bestemmelsens annet ledd er det foreslått at leder ikke kan tilsettes i åremålsstilling dersom uavhengighet er viktig. I høringsnotatet er det forklart at dette er viktig for tilsynsorganer mv. Imidlertid er det enkelte statlige forvaltningsorganer som er sikret faglig uavhengighet gjennom lov, slik som for eksempel FEK eller Nasjonalt organ for kvalitet i utdanning (NOKUT). Sistnevnte har direktør tilsatt på åremål, selv om organet fører tilsyn og kontroll med både offentlige og private aktører. Så lenge den faglige uavhengigheten er sikret gjennom lov, bør det være uproblematisk å tilsette leder på åremål. FEK mener derfor at punktet bør utdypes og nyanseres mer enn det som fremgår av høringsnotatet, slik at åremålsstillinger kan være aktuelt også for faglig uavhengige forvaltningsorganer. Oppsigelse (høringsnotatet kapittel 13) Oppsigelse på grunn av virksomhetens forhold lovforslaget 19 FEK mener at en persons kompetanse er viktigere enn ansiennitet, og støtter i hovedsak KMDs forslag om en viss svekkelse av stillingsvernet i staten. Samtidig ser FEK behovet for å sikre at 3
statsansattes integritet og faglige uavhengighet ikke blir svekket. FEK støtter derfor ordlyden i forslaget til 19 første ledd, som tydeliggjør at anvendelsen av bestemmelsen må være saklig begrunnet i virksomhetens forhold. FEK støtter derimot ikke KMDs forslag om å fjerne domstolenes rett til å prøve interesseavveiningen. FEK legger til grunn at det å begrense domstolenes prøvingsrett er et inngrep i enkeltpersoners rettssikkerhet som bare bør gjøres med overbevisende begrunnelser. I høringsnotatet (s. 66) er det vist til at det er «usikkert hvordan domstolene vil stille seg til en slik lovendring for statsforvaltningen». Vi stiller oss skeptiske til denne begrunnelsen. Ordningen med domstolsprøving gjelder allerede for ansatte i kommunal og privat sektor, og KMD viser ikke til eventuelle problematiske erfaringer derfra. FEK kan ikke se at det er gitt noen saklig grunn til å innskrenke prøvingsretten i statlig sektor, og kan derfor ikke støtte forslaget. Når det gjelder åremålsstillinger, er FEK enig med KMD i at disse ikke har behov for et sterkere stillingsvern enn andre ansatte. FEK ser at gjenstående lengde på åremålsstilling kan være viktig å ta med i en interesseavveining, men det er et moment som ikke kan tillegges samme vekt for alle åremålsstillinger. En oppsigelse kan gi svært ulike konsekvenser for én som er ansatt på åremål i en utdanningsstilling, sammenliknet med én som står i en lederstilling. FEK mener derfor at det må gjøres en konkret helhetsvurdering av ulempene for den enkelte ansatte, slik det også er angitt i forslaget til 19 annet ledd. Av denne grunn bør gjenstående lengde av åremålsstillingen ikke være et «særmoment» som tillegges større vekt i interesseavveiningen enn andre momenter. Oppsigelse på grunn av statsansattes forhold lovforslaget 20 FEK er enig med KMD om at det sterke stillingsvernet lempes («forenkles»). Forslaget til 20 første ledd bokstav d) bør derimot utdypes nærmere, for eksempel i forarbeider eller evt. i forskrift: Hva betyr «gjentatte ganger»? Må det være samme type brudd alle gangene? Kan arbeidsgiver «samle opp» større og mindre brudd, og kan en mengde mindre brudd også oppfylle lovens krav? FEK støtter at stillingsvernet ved langvarig sykdom er to år, i tråd med gjeldende praksis. Dette bygger blant annet på FEKs egen erfaring som arbeidsgiver, der det har vist seg at en periode på to år kan være helt nødvendig for å avklare arbeidsevne osv. FEKs erfaring tilsier klart at et stillingsvern på to år ved langvarig sykdom både er i arbeidsgivers- og arbeidstakers interesse. Praksisen bør imidlertid lovfestes, for eksempel etter modell av arbeidsmiljøloven 15-8 første ledd: «Arbeidstaker som helt eller delvis er borte fra arbeidet på grunn av ulykke eller sykdom kan ikke av denne grunn sies opp de første 24 månedene etter at arbeidsuførheten inntrådte.» Begrunnelsen for lovfesting er at det gjør arbeidstakernes rettsstilling mer forutsigbar, samt at det sikrer likebehandling på tvers av statsforvaltningen. Det kan også legges til at praksisen synes å være så innarbeidet at det er på tide å lovfeste den. Dersom lovfesting ikke er aktuelt, kan et alternativ være å gi forskriftshjemmel. 4
Oppsigelsesfrister (lovforslaget 22) FEK mener det er hensiktsmessig å samle alle bestemmelsene om oppsigelsesfrister i én paragraf, slik KMD foreslår. Videre støtter FEK forslaget om oppsigelsesfrist på én måned for ansettelser under ett år, inkludert i prøvetiden. Etter FEKs erfaring er forskjellen mellom 14 dager og én måned ubetydelig i praksis, og perioden på én måned vil ofte være helt nødvendig for både arbeidsgiver og arbeidstaker til å innrette seg på. KMD foreslår to ulike alternativer for å oppnå oppsigelsestid på 6 mnd. for midlertidig ansatte, og ber høringsinstansene om innspill. Etter FEKs vurdering er særlig alternativet med 6 mnd. oppsigelsestid etter 3 år i stilling, for dårlig utredet i høringsnotatet; ulikhetene i de to alternativene er ikke forklart, det er ikke gitt eksempler for å illustrere forskjellene og det er heller ingen begrunnelser for alternativene. FEK anser derfor at vi ikke har tilstrekkelig grunnlag for å ha en mening om dette punktet. Fortrinnsrett til ansettelse i staten (lovforslaget 24) Ved oppsigelse på grunn av langvarig sykdom eller kvalifikasjonsmangel, bør det etter FEKs vurdering være ekstern fortrinnsrett til andre stillinger i staten. Personer som sies opp fra en stilling på grunn av langvarig sykdom eller kvalifikasjonsmangel kan fortsatt fungere i andre type stillinger, og det er grunn til å tro at disse kan ha et særlig behov for fortrinnsrett for i det hele tatt å ha en mulighet for å fortsette i arbeidslivet. I tillegg til det grunnleggende prinsippet om inkluderende arbeidsliv, kan det også stilles spørsmål om det er en form for diskriminering av syke eller funksjonshemmede, som er de gruppene som først og fremst rammes av disse relativt snevre oppsigelsesgrunnlagene. FEK støtter forslaget om fortrinnsrett i to år. Evt. kunne fortrinnsretten settes til 1,5 år, som også gir noe tid til å finne nytt relevant arbeid. Fortrinnsrett i ett år kan bli i korteste laget siden mengden statlige stillinger er begrenset, og mange statsansatte har spesialisert kompetanse. FEK ser behov for å klargjøre når fortrinnsretten begynner å løpe. I forslaget til 24 står det at fortrinnsretten gjelder i 2 år fra «oppsigelsestidspunktet». Menes det tidspunktet for når oppsigelse ble gitt og oppsigelsesfristen begynner å løpe, eller betyr det «siste arbeidsdag» (fratreden)? FEK antar at det er det første alternativet som er det riktige, men ser gjerne at det kommer klarere frem i lovteksten. FEK støtter at tilsettingsrådet for overtallige legges ned. Ordensstraff (lovforslaget 25) FEK deler KMDs oppfatning av at skriftlig advarsel videreføres som eneste ordensstraff, og viser til begrunnelsene departementet har gitt. FEK støtter også at skriftlig advarsel behandles som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. I høringsnotatet skiller departementet mellom alvorlige og mindre alvorlige saker, og viser til at skriftlig advarsel skal benyttes for de alvorlige. En del av FEKs ansvarsområde er saker om vitenskapelig uredelighet, der forskningsetikkloven opererer med et skille mellom alvorlige og mindre alvorlige brudd med god vitenskapelig praksis. Erfaringsmessig vet FEK at skillet mellom «alvorlig» og «mindre alvorlig» er vanskelig i praksis. Av denne grunn ber vi KMD utdype, for eksempel i forarbeidene, hva som skal anses som alvorlige saker. 5
Forskningsetikkloven har ingen reaksjoner/sanksjoner for vitenskapelig uredelighet. På bakgrunn av orienteringer fra forskningsinstitusjonene, ser det ut som skriftlig advarsel etter tjenestemannsloven er en vanlig reaksjon på de alvorligste formene for vitenskapelig uredelighet (plagiat osv.). Om mulig, ser FEK gjerne at KMD avklarer om vitenskapelig uredelighet er en type overtredelse som faller inn under «alvorlige saker» som kan sanksjoneres med skriftlig advarsel. KMD har foreslått at skriftlige advarsler skal lagres i personalmappen i fem år. FEK mener dette er for kort for en reaksjon som er forbeholdt de alvorlige sakene. Alvorlige saker tar ofte lang tid å behandle, i tillegg til at det ofte kan ta lang tid før de blir tatt opp av personene som er involvert. Det kan også gå en del tid mellom hver alvorlige hendelse. I praksis kan det bety at den første advarselen er slettet allerede før gjennomgangen av den neste saken er påbegynt, som igjen betyr at arbeidstakeren kan gjenta en overtredelse uten alvorlige konsekvenser. Man kan også se til prikkbelastning på førerkort, der prikker kun gis for mindre overtredelser og først slettes etter tre år. Sammenlikner man prikker på førerkortet med skriftlig advarsel i et ansettelsesforhold, fremstår fem år som uforholdsmessig kort tid for en reaksjon i en alvorlig sak. FEK vil heller foreslår at skriftlig advarsel lagres i personalmappen i ti år. Alternativt kan dagens ordning videreføres, der lagring i personalmappen fastsettes i personalreglementet. Dette gir virksomhetene større fleksibilitet til å fastsette lagringstid etter virksomhetens konkrete behov. I og med at personalreglementet fastsettes av arbeidsgiver og arbeidstakere i fellesskap, er dette et alternativ som ivaretar alle parters interesser. Saksbehandlingsregler (lovforslaget 32) FEK mener adgangen til å kreve bevisopptak for domstolene ved avskjedssaker må videreføres. Denne typen saker er svært belastende for arbeidstaker og arbeidsgiver, og ofte for hele arbeidsmiljøet. I de mest ekstreme tilfellene kan det tenkes at det er umulig for arbeidstaker å skaffe bevis i saken, for eksempel hvis det er en konflikt med ledelsen som fører til at kollegaer ikke tør å «vise flagg». Bevisopptak for domstolene er da kanskje den eneste måten å skaffe bevis på. Det er neppe et stort behov for bestemmelsen, men FEK anser den som en helt nødvendig sikkerhetsventil. Virksomhetsoverdragelse (høringsnotatet kapittel 19.3) FEK kan ikke støtte KMDs forslag om å gjøre unntak fra kapittel 16 i arbeidsmiljøloven, som gjelder «Arbeidstakernes rettigheter ved virksomhetsoverdragelser». KMD skriver at unntak fra kapittel 16 «vil kunne innebære en forenkling og en besparelse for staten, uten at det går på bekostning av arbeidstakers vern». Utsagnet fremstår som en selvmotsigelse, og er i liten grad utdypet. KMD argumenterer med at det er liten forskjell mellom ansatte i staten i og med at alle er underlagt samme lønns- og arbeidsbetingelser (felles tariffavtale og tjenestemannsloven). FEK antar at argumentasjonen bygger på at arbeidstakerne (statsansatte) ikke har samme behov som andre sektorer for å ivareta arbeidstakernes rettigheter fordi rammeverket er felles. FEK vil påpeke at forutsetningene for KMDs forslag allerede er utdatert, i og med at det fra våren 2016 er innført to tariffavtaler i staten med tilhørende ulikheter i lønnssystemet. Det er ingen grunn til at tro at ulikhetene vil bli mindre i tiden fremover. For det andre er det i liten grad begrunnet hvorfor staten ikke skal forholde seg til de samme reglene for virksomhetsoverdragelser som andre aktører. Reglene er der for å ivareta de ansatte i en vanskelig og uoversiktlig situasjon. Reglene i arbeidsmiljøloven kapittel 16 kan gjøre en virksomhetsoverdragelse noe mer 6
komplisert for eier, men kravene er ikke uoverkommelige, og bør kunne gjennomføres ved hjelp av god planlegging og informasjon. Med hilsen Espen Engh Direktør, FEK 7