Fylkesmannen i Aust-Agder Utdannings- og justisavdelingen Skriftlig tilsyn høsten 2012 TILSYNSRAPPORT Midlertidig dispensasjon og unntak for utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder Grimstad kommune VÅR REF.: 2012/4080 KONTAKTPERSON I KOMMUNEN: Barnehagefaglig rådgiver FYLKESMANNENS TILSYNSGRUPPE: Juridisk rådgiver Line Duesund Svendsen Seniorrådgiver Hege Lauvland (tilsynsleder)
Innhold Innledning 3 Dokumentgrunnlag 3 Generelt om adgangen til å gi dispensasjon 4 Dokumentasjon og vurdering 5 Fylkesmannens konklusjon 6 Pålegg om rette eventuelle lovbrudd 7 Klageadgang 8 2
Innledning Tilsynsteamet hos Fylkesmannen har bestått av juridisk rådgiver Line Duesund Svendsen og seniorrådgiver Hege Lauvland. Fylkesmannen gjennomfører tilsyn etter ulike metoder. I dette tilfelle ble det valgt et skriftlig tilsyn, der et utvalg av kommunene i Aust-Agder ble bedt om å gi en skriftlig tilbakemelding. Kommunen ble bedt om å gi en beskrivelse av praksis og eventuelle lokale retningslinjer for behandling av dispensasjoner fra utdanningskravet. I tillegg ble de bedt om å oversende eksempler på søknader, vedtak og evt. dokumentasjon på stillingsutlysninger og søkerlister. Tilsynet ble gjennomført ved granskning av dokumenter og gjennomgang av data hentet fra KOSTRA. Rapporten viser eventuelle pålegg som ble gitt ved tilsynet. Dokumentgrunnlaget for tilsynet Lov om barnehager Forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder Korrespondanse mellom kommunen og Fylkesmannen Dokumentasjon fra kommunen Årsmelding og tall fra KOSTRA 3
Generelt om adgangen til å gi dispensasjon Barnehageloven stiller krav om at daglig leder har utdanning som førskolelærer eller annen høgskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse, jf. 17. Pedagogisk leder må ha utdanning som førskolelærer, eller annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk, jf. 18. Med hjemmel i 17 fjerde ledd og 18 fjerde ledd er det gitt forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Det følger av forskriften at kommunen har mulighet til å gi midlertidig eller varig dispensasjon fra utdanningskravet. Tall fra SSB viser at det er en økning i antall registrerte dispensasjoner fra kravet om godkjent førskolelærerutdanning. Over 4000 ansatte jobber nå i norske barnehager uten å ha den formelle utdanningen de skal ha. Utdanningskravet i opplæringsloven er gitt for å sikre at personalet har nødvendig kompetanse for å drive barnehagen til beste for barn og foreldre, i tråd med føringer i lov og rammeplan. Personalets kvalifikasjoner er av vesentlig betydning for kvaliteten på tilbudet til barna, samarbeidet med foreldrene og andre samarbeidspartnere og for barnehagens mulighet for å arbeide systematisk og langsiktig med sikring og utvikling av den pedagogiske virksomheten. Hensynet bak hovedregelen skal legges til grunn ved behandling av dispensasjonssøknader. Forskriften gir barnehageeier mulighet til å søke om dispensasjon fra utdanningskravet til styrer, jf. barnehageloven 17 og til pedagogisk leder, jf. 18. Det skal kreves at stillingen har vært offentlig utlyst og at det ikke har meldt seg kvalifisert søker til stillingen. Alle dispensasjoner som gis skal være knyttet til den personen det søkes dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage. Ved behandling av søknader om midlertidig og varig dispensasjon fra utdanningskravet til styrer og pedagogisk leder i barnehage, skal de reelle kvalifikasjonene til den det søkes for vurderes av kommunen. Når den reelle kompetansen hos den det søkes for er vurdert, kan kommunen stille vilkår ved dispensasjonen. Hva slags vilkår som eventuelt stilles, vil være avhengig av den reelle kompetansen vedkommende har og på hvilken måte kommunen finner det nødvendig å sikre at den som får dispensasjon blir i stand til å fylle stillingen. Det kan for eksempel stilles krav om at den som får dispensasjon mottar veiledning fra førskolelærer. Kommunen må kreve dokumentasjon på at stillingen har vært offentlig utlyst og at det er gjort en reell innsats for å skaffe kvalifisert person til stillingen. Kommunen må utvise skjønn i vurderingen av eiers innsats for å skaffe kvalifisert personale. Det kan for eksempel være aktuelt å vurdere utlysningstekst, om utlysningen er offentlig tilgjengelig, tidspunkt for utlysningen og søknadsfrist for stillingen. Dispensasjonsregelen er en kan-regel som gir kommunen mulighet til å innvilge dispensasjonssøknaden, og som også gir kommunen mulighet til å avslå. 4
Vedtak om dispensasjon Vedtak om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet er et enkeltvedtak jf. forvaltningsloven 2 første ledd bokstav b. Formelle krav til selve vedtaket Enkeltvedtak skal være skriftlige og skal vise til hjemmel i lov eller forskrift. Det fremgår av forvaltningsloven 24 at vedtaket skal begrunnes og ha med den vurderingen som er gjort før vedtaket ble fattet. I vedtaket skal det opplyses om klagerett, klagefrist og klageinstans i tråd med forvaltningslovens sakbehandlingsregler. Dokumentasjon og vurdering I følge SSB statistikkbanken, hadde Grimstad kommune 10 dispensasjoner fra utdanningskravet i 2011. SSB tallene er basert på registreringer barnehagene har gjort i BASIL. Grimstad kommune opplyser om at det reelle tallet for dispensasjoner er 13 i 2011. Sju av disse ble innvilget høsten 2010 og avsluttet i løpet av 2011. Andre ble vedtatt i 2011 med varighet deler av året eller inn i 2012. Kommunen har sendt oss tilbakemelding i brev datert 25.10.2012 som inneholder følgende dokumentasjon: Utdrag fra delegasjonsreglementet Tre dispensasjonssøknader Vedlegg til søknadene Kommunens enkeltvedtak Kommunens retningslinjer og saksfremstillingen fra politisk behandling Det er oversendt tre dispensasjonssaker fra tre barnehager Annemorhuset barnehage (Vedtak 23.02.2011) Stillingen har vært utlyst to ganger i Grimstad Adressetidende og Agderposten og på NAV hjemmesider. Dette er dokumentert med kopi av annonseteksten og -faktura. Barnehageeier har benyttet kommunens søknadsskjema (gammel utgave av søknadsskjema). I søknaden beskrives det arbeidet som er gjort for å skaffe kvalifisert personale. Det foreligger ingen søkerliste til stillingen, antakelig fordi det ikke var søkere. Vedtaket er formulert som en delegasjonssak for tjenesteutvalget. Dispensasjonen er, i tråd med forskrift, gitt til den personen det søkes om dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage. I vedtaket beskrives bakgrunnen for søknaden. Det foreligger en vurdering og begrunnelse for hvorfor det gis dispensasjon. 5
Det vises til rett lovhjemmel i barnehageloven. Vedtaket opplyser ikke om klagerett, klagefrist og klageinstans i tråd med forvaltningsloven. Bortsett fra dette, oppfyller vedtaket forvaltningslovens krav til enkeltvedtak. Alven Eventyrbarnehage (Vedtak 31.10.2011) Stillingen har vært utlyst på NAV hjemmesider. Dette er dokumentert med kopi av utlysningsteksten. Søknaden er skrevet på kommunens elektroniske søknadsskjema. I søknaden beskrives bakgrunnen for dispensasjonssøknaden og en begrunnelse for søknaden. Det foreligger liste over de som søkte stillingen. Barnehagen har behandlet søknaden i samarbeidsutvalget og fått tilslutning til søknaden der. Vedtaket er formulert som en delegasjonssak og fattet til barnehagen. Dispensasjonen er, i tråd med forskrift, gitt til den personen det søkes om dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage. Det vises til bakgrunn for dispensasjonen og barnehagemyndigheten har gjort en vurdering av den det søkes dispensasjon for sine kvalifikasjoner. Vedtaket er begrunnet. Vedtaket viser til 18 i barnehageloven som lovhjemmel, men mangler opplysning om klagerett, klagefrist og klageinstans. Dette må være med for at vedtaket skal oppfylle kravet til enkeltvedtak. Eide barnehage (22.02.2011) Stillingen har vært utlyst på NAV hjemmeside, i Grimstad Adressetidende og Agderposten. Dette er dokumentert med kopi av utlysningsteksten. Søknaden er skrevet på kommunens søknadsskjema, gammel utgave. Av søknaden fremgår eiers anbefaling og begrunnelse for hvorfor personen det søkes om dispensasjon for, er egnet i stillingen. Vedtaket er formulert som en delegasjonssak og fattet til barnehagen. Dispensasjonen er, i tråd med forskrift, gitt til den personen det søkes om dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage. Vedtaket inneholder en beskrivelse av bakgrunnen for søknaden og en vurdering av hvorfor den innvilges. Vedtaket viser til 18 i barnehageloven som lovhjemmel, men mangler opplysning om klagerett, klagefrist og klageinstans. Dette må være med for at vedtaket skal oppfylle kravet til enkeltvedtak. 6
Kommunens retningslinjer Grimstad kommune har utarbeidet retningslinjer for dispensasjonen, disse ble vedtatt i Oppvekst- og utdanningsutvalget i mars 2012. I løpet av 2011 fikk kommunen elektronisk søknadsskjema. Etter delegasjonsreglementet for Grimstad kommune er vedtak om midlertidig dispensasjon for utdanningskravet delegert til kommuneadministrasjonen. Retningslinjene beskriver søknadsprosessen. Kommunen stiller krav til at barnehageeier dokumenterer at stillingen har vært offentlig utlyst og på hvilken måte. Kommunen stiller krav om at stillingen skal ha vært utlyst minimum to ganger i avis eller fagtidsskrift, i tillegg skal annonsen ligge på NAV hjemmeside. Kommunen setter som vilkår at dispensasjonen behandles i barnehagens samarbeidsutvalg og at protokoll vedlegges søknaden. Det stilles krav til at den som gis dispensasjon får regelmessig pedagogisk veiledning. Navn på veileder må oppgis i søknaden og CV skal vedlegges. Kommunen gir mulighet for at dispensasjonen utvides utover ett år dersom dispensasjonsinnehaver deltar i desentralisert eller deltids førskolelærerutdanning. Retningslinjene opplyser om at Fylkesmannen er klageinstans for dispensasjonssaker. Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen har vurdert de dispensasjonssakene som er oversendt. Slik vi vurderer det er kommunens behandling av dispensasjonssaker er godt egnet til å ivareta lovkravene. Kommunen bør likevel merke seg at det i vedtak skal opplyses om klagebehandling jf. Forvaltningsloven 28 og 29, og omforming av klage jf. 32. Pålegg om retting Med hjemmel i barnehageloven 9 annet ledd, jf. kommuneloven 60 d, og som følge av det som fremgår av kapitlene 3.1-3.4 finner ikke Fylkesmannen grunnlag for å gi pålegg. Klageadgang Pålegg om retting er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 bokstav b, og kan påklages til Kunnskapsdepartementet. En eventuell klage skal sendes til Fylkesmannen innen tre uker fra det tidspunktet underretning om vedtaket er kommet til kommunen., jf. forvaltningsloven 28 og 29. Om omforming av klage, se forvaltningsloven 32. 7
Vedlegg Oversikt over innsendt dokumentasjon 1. Kommunens brev 2. Utdrag av delegasjonsreglementet 3. Retningslinjer for midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 4. Saksfremstilling, politisk behandling av kommunale retningslinjer 5. Sakspapirer: Dispensasjon gitt til Annemorhuset barnehage 6. Sakspapirer: Dispensasjon gitt til Alven eventyrbarnehage 7. Sakspapirer: Dispensasjon gitt til Eide barnehage 8