Arkivsak-dok. 16/03597-6 Saksbehandler Inger Lillefjære Saksgang Hovedutvalg for helse og velferd Møtedato Brukerstyrt personlig assistanse (BPA) - videre arbeid i anskaffelsesprosessen Rådmannens innstilling Hovedutvalg for helse og velferd tar utredningen om tjenestekonsesjon for Brukerstyrt Personlig Assistanse til orientering. Hovedutvalget ber Rådmannen legge de to prinsipielle avklaringene som gjelder brukers følge av assistent på reise og bruker/arbeidsleder sine utgifter i forbindelse med ordningen til grunn for utlysningen. Bakgrunn for saken Vedtak i Hovedutvalget for Helse og Velferd 27.04.16, sak 16/03597 3: «Kommunen skal ikke drifte BPA i kommunal regi. Skiensmodellen skal legges til grunn i anbudsrunden.» Sammendrag En tilbudsinnbydelse for ordningen Brukerstyrt Personlig Assistanse er planlagt i løpet av våren 2017, og prinsippene for utarbeidelsen legges fram for Hovedutvalget til orientering. Arbeidet med utlysningen gjøres i samarbeid med Innkjøpssamarbeidet i Grenland, og vil gjelde for Skien-, Porsgrunn- og Bamble kommune, mens Siljan-, Drangedal- og Kragerø kommune får opsjon på avtalen. I arbeidet blir det lagt vekt på at vilkårene for ordningen i hovedsakene blir likelydende for de tre kommunene. Lovverket stiller krav om brukermedvirkning i utformingen, og både Skien- og Porsgrunn kommune deltar med en representant fra Rådet for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Innledningsvis i arbeidet ba Skien kommune om en juridisk vurdering av utlysningen, sett i lys av at ny lov med forskrifter om offentlige anskaffelser er gjort gjeldende fra 1.1.2017. Konklusjonen i notatet fra advokatfirmaet Føyen Torkildsen A/S er at de anbefaler tjenestekonsesjonskontrakter, fordi dette kombinerer etterlevelse av både anskaffelsesregelverket og brukernes lovfestede medvirkningsrett. Tilbudsutlysningen ivaretar vilkår knyttet til utlysningen og kontrakten, kommunens ansvar for tjenesten, og kommunens ansvar for assistenters lønns og arbeidsvilkår. Skiensmodellen legges til grunn for anskaffelsen. Utlysningen inneholder også prisfastsettelse som er beregnet ut ifra eksisterende vilkår i de tre kommunene som omfattes. Saksfremstilling/saksutredning Tjenestekonsesjonen Rundskriv Nr. 1-9/2015 som rettesnor I rundskrivet heter det: «Brukerstyrt personlig assistanse er et viktig bidrag til likeverd, likestilling og samfunnsdeltakelse for personer med nedsatt funksjonsevne og stort behov for bistand. For personer i denne situasjonen betyr BPA mye for muligheten til yrkesdeltakelse, utdanning og et aktivt og selvstendig Dokumentnr.: 16/03597-6 side 1 av 6
liv. Rettighetsfestingen av BPA er begrunnet i et ønske om å sikre mennesker med stort behov for praktisk bistand en større mulighet til å ta ansvar for eget liv og egen velferd». Formålet om likestilling og deltagelse i samfunnslivet vil bli vurdert som en viktig rettesnor ved saksbehandling av søknader om Brukerstyrt personlig assistanse. Brukerstyrt personlig assistanse, heretter kalt BPA (av 01.01.15), er en egen organisering innen tjenesten praktisk og personlig bistand. En forutsetning for rett til BPA er at brukeren har rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen, jf. pasient- og brukerrettighetsloven 2-1a andre ledd. Vedtak om BPA kan bli gitt i form av praktisk bistand, opplæring, støttekontakt eller avlastning. Endringer og korrigeringer i lovverket innebærer en rettighetsfesting til å få innvilget ordningen, men også en utvidelse av målgruppene. Ved rettighetsfestingen av BPA i 2015 blei målgruppen utvidet til å omfatte avlastning for funksjonshemma barn. I rundskrivet av desember 2015 blei det også presisert at retten til BPA er uavhengig av bosted. Det vil si at ordningen i framtiden vil bli aktuell for beboere i de bemanna boligene. For kommunen kan vi anta at det vil føre til endring i brukergrupper, samt en økning i antall brukere og totalt tildelt timetall. Bruk av tjenestekonsesjon ved utlysing av BPA - ordningen Uavhengig av om det er kommunen selv eller en privat aktør som er arbeidsgiver (IS-2313) har kommunen det overordnede forvaltningsansvaret for BPA tjenesten. «Uloba indipendent living Norge» ivaretar BPA- ordningen på vegne av Skien kommune. Alle brukere med vedtak om BPA forholder seg derfor til Uloba som eneste leverandør, men avtalen har til nå ikke vært lyst ut på anbud.. I 2016 kostet denne ordningen kr. 14. 250.000,- for kommunen En tilbudsinnbydelse av ordningen er imidlertid planlagt i løpet av våren 2017. Arbeidet med utlysningen gjøres i samarbeid med Innkjøpssamarbeidet i Grenland, og vil gjelde for Skien-, Porsgrunn- og Bamble kommune, mens Siljan-, Drangedal- og Kragerø kommune får opsjon på avtalen. I arbeidet blir det lagt vekt på at vilkårene for ordningen i hovedsakene blir likelydende for de tre kommunene. Lovverket stiller krav om brukermedvirkning i utformingen, og både Skien- og Porsgrunn kommune deltar med en representant fra sine råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Det er utarbeidet en kontaktstandard for BPA (Norsk Standard 8435:2011) I utformingen av tilbudsutlysningen tar vi utgangspunkt i denne standarden, men finner likevel at den ikke er helt dekkende for vårt behov. Standarden blei utarbeidet i 2011, og i ettertid har det kommet endringer i lovverket med rundskriv som gir behov for å dekke flere områder enn det standarden omhandler. Det er også nødvendig å ta inn vilkårene i Skiensmodellen, som legges til grunn for anskaffelsen. Fordi ingen av Grenlandskommunene har lyst ut BPA ordningen tidligere, har vi sett til de forutsetningene som andre kommuner har lagt inn i kontakts- og utlysningsdokument. Spesielt har vi hatt et godt samarbeid med Bærum kommune. Bærum har lang erfaring med tilsvarende utlysninger i Vestregionen, der 15 kommuner har inngått et forpliktende samarbeid om tjenestekonsesjoner. Innledningsvis i arbeidet ba Skien kommune om en juridisk vurdering av utlysningen, sett i lys av at ny lov med forskrifter om offentlige anskaffelser er gjort gjeldende fra 1.1.2017. Konklusjonen i notatet fra advokatfirmaet Føyen Torkildsen A/S er at de anbefaler tjenestekonsesjonskontrakter. Dette for å klare å kombinere etterlevelse av både anskaffelsesregelverket og brukernes lovfestede medvirkningsrett. De konkluderer med at tjenestekonsesjoner ivaretar regelverkene best ved anskaffelse av BPA-tjenester. Det er også i tråd med anbefalingene fra blant annet KS og RO (ressurssenter for omstilling i kommunene) med flere. Det vil si at kommunen kvalifiserer og inngår kontrakt med alle leverandører som innfrir de krav som stilles til tjenestene, og brukerne velger blant de kvalifiserte leverandørene. I den nye formskriften er det også spesielt oppgitt at ved brukervalg som evalueringskriterium skal brukervalget være det eneste kriteriet. ( 14-1 ledd (4)). Den objektivt sett beste leverandøren får nødvendigvis ikke enkeltkontraktene, da brukernes valg alltid vil være subjektive. Dokumentnr.: 16/03597-6 side 2 av 6
For tjenestekontrakter gjelder også at leverandøren har risikoen for å sikre inntjeningen. De mottar ikke noe fast beløp fra kommunen og kommunen garanterer ikke noe minstevolum, da dette avhenger av brukernes valg. Ivaretagelse av kommunens ansvar for tjenesten. Kommunen har et overordnet ansvar for at tjenesten som bruker mottar er av god kvalitet og i henhold til brukers vedtak om tjenester. I praksis betyr dette behandling av søknad, fatte enkeltvedtak og klagebehandling. Vedtaket er fattet på bakgrunn av en individuell vurdering av brukers behov for praktisk bistand for å mestre dagliglivets gjøremål. Kommunen har ansvar for at tjenestene som ytes av leverandør er forsvarlig etter helse- og omsorgstjenesteloven 4.1 Krav til forsvarlighet. Vedtaket om BPA utgjør grunnlaget for bestillingen til leverandørene, som utfører tjenesten på vegne av kommunen. Disse forholdene blir nøye regulert i kontrakten som inngås av leverandørene og kommunen. Formålet med kontrakten er å fordele ansvar mellom Partene og å skape administrative forutsetninger for et godt samarbeid innenfor rammene av gjeldende lover og regler, kommunenes enkeltvedtak og kontrakten. Kontrakten legger til rette for at kommunen blir sikret det innsyn i og den kontroll med BPAordningene som kommunen finner nødvendig, herunder innsyn i og kontroll med tjenestekvaliteten. Kommunen skal gis mulighet til å kontrollere og etterprøve Leverandørs arbeid og at oppgitte standarder/metoder følges. Ivaretagelse av kommunens ansvar for Personlige Assistenters lønns- og arbeidsvilkår (i.h.t.- forskrift FOR 2008-02-08 nr. 112 etter endring) jamfør vedtak om at «Skiensmodellen skal legges til grunn i anbudsrunden.» I Tilbudsutlysningen stilles det krav til lønns- og arbeidsmiljø mm i forhold til Antikontraktørklausul for Skien kommune - Tiltak mot sosial dumping (Bystyresak 124/14) samt pålegg fra arbeidstilsynet etter tilsyn hos Grenlandskommunenes innkjøpsenhet, rettet pr. juni 2016. ( Vedlegg 1) Arbeidsgiveransvaret for assistentene ligger fullt ut hos leverandør. Det stilles krav til at leverandøren skal ha rutiner som sikrer assistentenes arbeidsforhold i henhold til arbeidsmiljølovens bestemmelser, herunder system for HMS og internkontroll. Det stilles også krav til leverandør om eget opplæringsprogram for assistentene, herunder arbeidsmiljøloven. Videre skal leverandør gi nødvendig opplæring, veiledning og lederverktøy til bruker for at denne skal kunne ivareta sine oppgaver som arbeidsleder. Arbeidsleders plikter og ansvar framgår nærmere av vedlegg til kontrakten. Det stilles krav om at ansatte hos leverandør og eventuell underleverandør som direkte medvirker til å oppfylle kontrakten, skal ha lønns- og arbeidsvilkår i henhold til forskrift om allmenngjort tariffavtale. På områder som ikke er dekket av forskrift om allmengjort tariffavtale, krever kommunen lønns- og arbeidsvilkår i henhold til gjeldende landsomfattende tariffavtale. Med lønnsog arbeidsvilkår menes bestemmelser om minste arbeidstid, lønn, herunder overtidstillegg, skiftog turnustillegg og ulempetillegg, og dekning av utgifter til reise, kost og losji, i den grad slike bestemmelser følger av tariffavtalen. Kontrakten legger til rette for at kommunen sikres det innsyn i og den kontroll som kommunen finner nødvendig, herunder innsyn i og kontroll med assistentenes arbeidsforhold. Beregning av timepris Det er utarbeidet en modell for beregning av timepris som skal legges til grunn i utlysingen av tjenestekonsesjonskontrakter. Den bygger på samme prismodell som er benyttet i Vestregionen. Timeprisen skal dekke alle fakturerbare kostnader med unntak av tillegg for ubekvemme vakter (kveld, natt, helg og helligdager). Timene som kan faktureres er leverte timer direkte brukertid (100 % direkte brukertid). Turnus tilleggene faktureres etter faste satser. Dokumentnr.: 16/03597-6 side 3 av 6
For å fakturere pensjon på tilleggene må det dokumenteres at tilleggene utbetales som regulativlønn jf. KS hovedtariffavtale. Gjennomsnittlig årslønn i de kommunale ordningene er grunnlaget for timeprisen. Det er innhentet gjennomsnittslønn for de kommunale ordningene for 2016, der de tre kommunene Bamble, Porsgrunn og Skien er vektet likt. Årslønnen er delt på antall årstimer som er basert på KS tariff for turnuspersonell som er 1 846 timer i året. Satsen for pensjon er satt noe over grensen for innskuddsbasert pensjon, og høyere enn de fleste private leverandører har av faktiske utgifter. Satsen tilsvarer nivået som andre kommuner legger til grunn for sin leverandøravtale. Pensjon beregnes av timelønn men ikke av tillegg, med mindre det er dokumentert at de utbetales som regulativlønn. Satsen for feriepenger er vagt ut ifra de fleste har 5 ukers ferie og beregnes av timelønn. Det beregnes ikke feriepenger av pensjon. Det er lagt et tillegg for korttidsfravær som er valgt utfra reelle fraværstall for tilsvarende stillinger i Skien kommune for 2016. Ved langtidsfravær forutsettes det at sykelønnsrefusjoner fra NAV dekker leverandørenes utgifter til vikarer. Det er beregnet et administrasjonstillegg basert på reelle utgifter til administrasjon av BPA ordningen i en kommune i 2016. I I tillegg er det lagt til «overhead» kostnader pr årsverk basert på en utregning foretatt i Skien kommune i 2014, justert til 2016 priser. Administrasjonstillegget skal dekke: Lønn Forsikringer Opplæring assistenter Opplæring og arbeidsverktøy arbeidsleder Overheadskostnader Kontorlokaler Forbruksmateriell Diverse Prisene reguleres etter forventet lønnsvekst i statsbudsjettets deflator. Skien kommune har ansvar for prisreguleringen. Turnustillegg reguleres i henhold til satsene i KS Hovedtariffavtale. Prinsipielle avklaringer i forhold til deler av anskaffelsen av BPA. Prinsipiell avklaring som gjelder brukers følge av assistent på reise. Retningslinjene er ment å dekke brukerens behov for fleksibilitet i hverdagslivet, samt mulighet for å feriere på linje med andre funksjonsfriske innbyggere. Samtidig er det nødvendig å ivareta kommunens ansvar for en forsvarlig tjeneste, krav til assistentenes arbeidsvilkår og kommunens økonomi. Det er valgt følgende retningslinjer for reiser: En bruker med tjenester organisert som BPA kan ta med seg tjenester til en annen kommune. Bruker tildeles en tidsramme som kan brukes fleksibelt og timer kan spares til bruk på feriereiser. Forutsetningen for reiser er at det ikke påløper økte kostnader i noen form for kommunen. Leverandør skal informere kommunen når opphold i Norge utover egen bostedskommune har varighet i mer enn sju -7- døgn. Kommunen skal kun informeres og ikke godkjenne reisene. Lenger opphold utenfor kommunen vil kunne medføre at ansvaret for tjenester til bruker kan opphøre. Hvis bruker flytter fram og tilbake mellom kommuner i kortere eller lengre perioder, skal de involverte kommuner, iht. rundskriv 1 9/2015: Rettighetsfesting av brukerstyrt personlig assistanse (BPA), avtale hvordan tjenestebehovet skal dekkes. Retten til tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven gjelder i Norge. Dokumentnr.: 16/03597-6 side 4 av 6
I henhold til retningslinjene i kontrakten gis bruker anledning til å oppholde seg i utlandet i inntil 14 dager med sin BPA. Det vil si at inntil 14 dager er hovedregelen for hvor lenge assistenten(e) kan bidra i utlandet, ikke hvor lenge bruker kan oppholde seg i utlandet. Leverandør skal informere den enkelte kommune dersom leverandør skal yte BPA utenfor Norge utover ett -1- døgn. Disse oppholdene skal kun varsles og trenger ikke godkjenning fra kommunen. Reiser utover 14 dager kan tillates etter avtale med kommunen. Disse reisene skal godkjennes på forhånd i forhold til forsvarlighet. Ved brukers eventuelle reiser (innenlands og utenlands) skal assistentenes krav til arbeidsvilkår i henhold til Arbeidsmiljøloven kapittel 10 vedrørende Arbeidstid samt øvrige bestemmelser i arbeidsmiljøloven ivaretas. Arbeidsmiljøloven i sin helhet skal dermed følges også utenfor landets grenser. Dette er leverandørs arbeidsgiveransvar, og leverandør skal godkjenne assistentens arbeidsplan før avreise. Assistentene skal ikke pålegges å være med på reise dersom reisen går utover den daglige og/eller ukentlige arbeidsfri. Prinsipiell avklaring som gjelder bruker/arbeidsleder sine utgifter i forbindelse med ordningen. Ved kontrakten gis det ikke utgiftsdekning til bruker. Dette gjelder både for kommunen og for leverandøren. I hovedsak er det to typer utgifter som påløper bruker. For det første gjelder det utgifter ved at bruker må ha med assistenter på reise, ulike arrangementer og liknende. For å dekke slike merkostnader oppfordres det her til å søke ledsagerbevis, i forhold til vanlig praksis. For det andre kan det påløpe driftsutgifter fordi bruker er arbeidsleder og den som administrerer ordningen. Arbeidslederrollen er alltid ulønnet. Det er her vurdert som mindre driftsutgifter som ved kontrakten reguleres til at brukeren dekker utgiftene sjøl. Flere av de private leverandørene har ulike former for utgiftsdekning til de brukere som det leveres tjenester til. Dette blir fort konkurranseelement, og bidrar til at brukere skifter leverandør hyppigere enn det som ellers ville vært tilfelle. Hyppige skifter av leverandør fører til flere administrative oppgaver for kommunen og for den personlige assistenten medfører det at de oftere må skifte arbeidsgiver. For å unngå disse uønskede konsekvensene har noen kommuner fastsatt at kun kommunen har anledning til å gi utgiftsdekning. For Grenlandskommunene som samarbeidet om utlysing av tjenestekonsesjoner er situasjonen at Porsgrunn- og Bamble kommune som hovedregel organiserer BPA i kommunal regi, der det ikke blir gitt noen form for utgiftsdekning. I Skien kommune er ordningen i regi av Uloba, som tradisjonelt har gitt utgiftsdekning til brukerne. Det er behov for en lik ordning for kommunens BPA - brukere, enten tjenesten organiseres i kommunal regi eller ved avtale med private leverandører. Når tjenestekonsesjonen utlyses er det også behov for en lik ordning på området for alle tre kommuner. Vilkårene i kontrakten er derfor gjort likelydende for de tre kommunene ved at det ikke gis utgiftsdekning til bruker. Rådmannens vurdering og konklusjon Rettighetsfestingen av BPA er begrunnet i et ønske om å sikre mennesker med stort behov for praktisk bistand en større mulighet til å ta ansvar for eget liv og egen velferd. Tjenestekonsesjonskontrakten ivaretar brukerstyringen som bidrar til bedre ressursutnyttelse og større fleksibilitet innenfor rammene av gjeldende lover og regler, kommunenes enkeltvedtak og kontrakten. Den kombinerer også etterlevelse av både anskaffelsesregelverket og brukernes lovfestede medvirkningsrett. Formålet med tilbudsutlysningen og kontrakten er å fordele ansvar mellom partene og skape administrative forutsetninger for et godt samarbeid. Det er viktig at dette samarbeidsaspektet er godt ivaretatt, fordi kommunen har et overordnet ansvar for tjenesten som bruker mottar. Dette gjelder uavhengig av hvem som utfører tjenesten. Dokumentnr.: 16/03597-6 side 5 av 6
Tilbudsutlysningen sikrer også åpenhet og legger til rette for at kommunen sikres det innsyn i og den kontroll med BPA-ordningene som kommunen finner nødvendig- innen alle områder kontrakten omhandler. Ved en tjenestekonsesjonsutlysning er det kunden, her kommunene, som fastsetter prisen som leverandøren mottar for å utføre tjenesten. Det er tatt hensyn til at prisen blir tilnærmet markedspris, noe som gagner både bruker, leverandør og kommune. Slik sikres stabilitet i leverandørmarkedet og forutsigbarhet i kvalitet på tjenesten for kommune og bruker. Effekten av saken Effekter av saken vurdert ut fra noen utvalgte hensyn (obligatorisk) Perspektiv Negativ Nøytral Positiv Ingen Konsekvens for klima på kort og lang sikt Konsekvens for miljøet på kort og lang sikt Økonomiske konsekvenser i et langt perspektiv Konsekvens for folkehelsen Vedlegg: 1. Pålegg fra arbeidstilsynet etter tilsyn hos Grenlandskommunenes innkjøpsenhet, rettet pr. juni 2016. Dokumentnr.: 16/03597-6 side 6 av 6