Ressursbruk i offentlig sektor Hva sier tallene?

Ressursbruk i offentlig sektor Hva sier tallene? Linda Skjold Oksnes og Bjarne Jensen

Innhold Forord... 3 1. Sammendrag... 4 1.1 Problemstilling og innhold... 4 1.2 Hovedkonklusjoner... 4 2. Offentlig sektor og offentlig ressursanvendelse... 7 2.1 Hva er offentlig sektor?... 7 2.2 Mål på offentlig ressursanvendelse... 8 3. Utvikling i offentlig ressursbruk 1970-2011... 13 3.1 Generelt........................................................ 13 3.2 Offentlig ressursbruk som andel av samlet ressursanvendelse innenlands... 15 3.3 Fordelingen mellom stat og kommune... 16 3.4 Utskilling av offentlig virksomhet påvirker sysselsettingstallene... 19 4. Offentlig ressursbruk sammenliknet med privat sektor... 21 4.1 Ressursfordelingen mellom offentlig og privat sektor... 21 4.2 Offentlig versus privat vekst..................................... 24 5 Ressursbruken i offentlig forvaltning sammenliknet med andre næringer... 27 5.1 De tre hovednæringene... 27 5.2 Tjenester er avhengig av mennesker... 28 5.3 Offentlig versus privat tjenesteyting... 31 6. Vedlegg... 34 6.1 Innenlandsk sluttanvendelse som mål på ressursbruken i norsk økonomi... 34 7 Litteraturoversikt... 37 2 RESSURSBRUK I OFFENTLIG SEKTOR

Forord Utviklingen i offentlig sektor er avgjørende for at velferdssamfunnet skal kunne opprettholdes, for en god samfunnsøkonomisk utvikling og god næringsutvikling. Fagforbundet er opptatt av at debatten om offentlig sektor og offentlig ressursbruk baseres på fakta og kunnskaper. Tallgrunnlaget for denne rapporten er statistikk fra nasjonalregnskapet utarbeidet av SSB. Formålet er å vise hvordan ressursbruken i offentlig sektor har vært i perioden 1970 og fram til i dag, målt ved begreper som offentlige utgifter, offentlig konsum og sysselsetting i offentlig sektor sammenlignet med utviklingen i den private økonomien. I den offentlige debatten høres ofte påstander om at veksten i offentlig ressursbruk er mye sterkere enn i den private økonomien; at utviklingen ikke er bærekraftig på lang sikt og at veksten i offentlig sektor går på bekostning av den private delen av økonomien. Slike påstander blir ofte brukt for å underbygge politiske standpunkt. De offisielle tallene fra nasjonalregnskapet viser et annet bilde; sysselsettingen i offentlig virksomhet har vært stabil på rundt 28 prosent av samlet sysselsetting de siste 20 årene. Videre viser tallene at veksten i privat konsum har vært sterkere enn veksten i offentlig konsum i denne perioden. Denne rapporten gir dermed et viktig premiss for debatten om utvikling av velferdsstaten. Rapporten er utarbeidet av rådgiver Linda Skjold Oksnes i Samfunnsøkonomisk enhet i Fagforbundet i samarbeid med Professor Bjarne Jensen ved Høgskolen i Hedmark. Andre bidragsytere er Hallvard Bakke, Svenn Arne Lie og Fanny Voldnes, alle i Samfunnsøkonomisk enhet i Fagforbundet. Jan Davidsen Leder av Fagforbundet Oslo, januar 2013 HVA SIER TALLENE? 3

1. Sammendrag 1.1 Problemstilling og innhold Offentlig sektors utvikling, omfang og oppgaver har en sentral plass i den politiske debatten om velferdssamfunnet. En slik debatt må baseres på fakta og kunnskaper. Derfor er det viktig å ha et tallgrunnlag som viser utviklingen i offentlig sektors ressursbruk. Formålet med denne rapporten er å belyse utviklingen i ressursbruken i offentlig sektor sammenliknet med utviklingen i den øvrige økonomien. Som mål på den offentlige ressursbruken bruker vi offentlig konsum, bruttoinvesteringer i fast realkapital og sysselsatte årsverk. Til grunn for analysen er tall fra 1970 og fram til i dag. Mens kortsiktige endringer i fordelingen mellom privat og offentlig ressursbruk påvirkes av konjunktursituasjonen i norsk økonomi er vi i denne analysen mest interessert i å se på de langsiktige utviklingstrekkene. Tallgrunnlaget er i all hovedsak data fra Nasjonalregnskapet til Statistisk sentralbyrå (SSB). I rapporten vil vi se nærmere på både andelen ressurser brukt i offentlig forvaltning og realveksten i offentlig konsum. De utrykker ulike sider av utviklingen i offentlig forvaltning. Ressursbruken som andel av verdiskapningen sier noe om hvor mye som brukes for å fremskaffe offentlige tjenester, mens realveksten i konsum er uttrykk for hvor mye mer befolkningen får av tjenester som helse, omsorg og utdanning. Ressursbruken i offentlig forvaltning vil bli sammenliknet med samlet ressursbruk innenlands og ressursbruken i privat sektor. Siden offentlig virksomhet hovedsakelig består av tjenester er det også interessant å se nærmere på om det er noen likhetstrekk mellom utviklingen i offentlig forvaltning og i privat tjenesteyting. I kapittel 2 vil sentrale indikatorer for offentlig ressursanvendelse bli presentert. Kapittel 3 presenterer utviklingen i offentlig ressursanvendelse som prosentandel av samlet ressursanvendelse innenlands fra 1970 til 2011, mens kapittel 4 viser denne utviklingen sammenliknet med uviklingen i privat sektor. Kapittel 4 ser også på realveksten i offentlig og privat konsum. I kapittel 5 sammeliknes ressursbruken i offentlig sektor med andre næringer, deriblant privat tjenesteyting. 1.2 Hovedkonklusjoner Rapporten viser at ressursbruken i offentlig forvaltning har vært stabil de siste 20 årene sammenliknet med økonomien for øvrig. Dette gjelder både 4 RESSURSBRUK I OFFENTLIG SEKTOR

konsum og investeringer, som andel av samlet ressursanvendelse innenlands, og andelen sysselsatte årsverk. Realveksten i konsum har derimot vært sterkere i privat sektor enn offentlig forvaltning. Offentlig konsum økte sammenliknet med privat konsum fram til begynnelsen av 90-tallet. Siden har offentlig konsum utgjort i underkant av en fjerdedel av samlet innenlandsk sluttanvendelse (22-25 prosent), mens privat konsum har ligget på pluss/minus halvparten (47-55 prosent). Utviklingen i andelen sysselsatte årsverk viser et tilsvarende bilde: mens andelen årsverk i offentlig forvaltning økte på 70- og 80-tallet sammenliknet med privat sektor, har forholdet mellom disse ikke endret seg stort de siste 20 årene. Andelen årsverk i offentlig forvaltning som andel av antall årsverk totalt har ligget på omtrent 27-29 prosent mot 71-73 prosent i privat sektor siden 90-tallet. Veksten i konsum målt i faste priser (realveksten) har derimot vært gjennomgående sterkere i privat sektor enn offentlig forvaltning de siste 20 årene. På 70- og 80-tallet vokste offentlig konsum mer enn privat konsum. Gjennomsnittlig årlig vekst i offentlig sektor på 70- og 80-tallet var på henholdsvis 5,0 prosent og 2,7 prosent, mens veksten i privat sektor var på henholdsvis 3,7 prosent og 1,8 prosent. Denne trenden har imidlertid snudd: 90- og 2000-tallet har vært preget av sterk vekst i privat favør. Veksten i offentlig forvaltning var på 3,0 prosent mot 3,4 prosent i privat sektor på 90-tallet. På 2000-tallet har forskjellen økt: gjennomsnittlig årlig vekst var da 2,5 prosent i offentlig forvaltning og 3,4 prosent i privat sektor. Det kan virke selvmotsigende at privat konsum vokser fra offentlig konsum, selv om andelen som brukes på offentlig konsum opprettholdes. Årsaken er at den generelle kostnadsutviklingen i individuell tjenesteyting er sterkere enn i vareproduksjon. Det skyldes at arbeidsbruken knyttet til individuell tjenesteproduksjon ikke kan automatiseres på samme måte som vareproduksjon. Dette gjelder uavhengig av om tjenestene utføres i privat eller offentlige sektor. Men siden offentlig konsum domineres av slik tjenesteyting, mens privat konsum i langt større grad består av varekonsum, vil kostnadene i offentlig konsum øke sterkere enn kostnadene i privat konsum. Real veksten i offentlig og privat konsum er justert for den generelle kostnads utviklingen i disse sektorene. For å få mer helse, utdanning eller konserter kreves det flere helsefagarbeidere, lærere eller musikere. Siden vi får flere varer per årsverk er tendensen at når vi blir rikere vil vi bruke mer på tjenester. I Norge har antall årsverk i tjenesteytende næringer økt siden 1970, mens antall årsverk i jordbruk og industri har gått tilbake. Dette er utviklingstrekk som ikke bare gjelder Norge, men som går igjen i de aller fleste land. HVA SIER TALLENE? 5

Når utviklingen i sysselsatte årsverk i offentlig forvaltning sammenliknes med årsverk i privat tjenesteyting istedenfor privat sektor generelt, kommer et annet bilde fram. Veksten i sysselsatte årsverk er fremdeles sterkest i offentlig forvaltning fram til midten av 90-tallet. Etter det har veksten vært sterkere i privat tjenesteyting enn i offentlig forvaltning. Det betyr at vi siden midten av 90-tallet har tatt ut en økende andel av velstandsøkningen i form av private tjenester. Denne utviklingen er ikke et uttrykk for at etterspørselen etter private tjenester har økt mer enn behovet for offentlig tjenester. Ettersom vi blir rikere ønsker vi også mer utdanning, helse og omsorg. Hvis trenden fortsetter vil privat sektor vokse fra offentlig forvaltning. I praksis betyr en relativt sterkere vekst i privat sektor at vi får tilgang til flere mobiler, møbler og restaurantbesøk sammenliknet med hva vi får av skole, helse-, hjemmehjelps- og omsorgstjenester. Dersom vi ønsker at nivået på offentlige tjenester ikke skal sakke akterut i forhold til den private velstandsutviklingen må andelen som brukes på velferdstjenester økes i tida framover. 6 RESSURSBRUK I OFFENTLIG SEKTOR

2. Offentlig sektor og offentlig ressursanvendelse 2.1 Hva er offentlig sektor? Offentlig sektor består av offentlig forvaltning og offentlige selskaper som driver markedsrettet virksomhet. Forvaltningen er kjernen i offentlig sektor og består av kommune- og statsforvaltningen. Når det er snakk om offentlig sektor er det vanligvis forvaltningen det refereres til. Offentlig forretningsvirksomhet omfatter blant annet statlig deleide selskaper, som for eksempel Statoil og Telenor, og en del kommunale aksjeselskap. Utgangspunktet for analysen i dette notatet er tall for offentlig forvaltning. Det er naturlig når formålet er å se på utviklingen i offentlig ressursbruk og fordelingen av samfunnets ressurser mellom offentlig og privat virksomhet. I en slik analyse er det mest relevant å skille mellom produksjon av varer og tjenester som omsettes i et marked på den ene siden og oppgaver finansiert og forvaltet av felleskapet på den andre. I debatten om offentlig eller privat ressursbruk er det nettopp prioriteringene mellom disse formålene som er det mest interessante spørsmålet. Formålet med offentlig forvaltning er grunnleggende forskjellig fra markedsrettet virksomhet. Mens markedsrettede virksomheter drives ut fra mål om bedriftsøkonomisk lønnsomhet er formålet med forvaltningen å ivareta en rekke samfunnsoppgaver definert ut fra politiske mål. I Norge sørger forvaltningen for en rekke velferdstjenester knyttet til helse, oppvekst, utdanning, forskning, kultur og idrett, i tillegg til fellesoppgaver som samferdsel, sikkerhet og administrasjon. Disse er hovedsakelig finansiert av fellesskapet. Til grunn for analysen er Statistisk sentralbyrå (SSB) sine tall og definisjoner. I SSBs statistikk er offentlig sektor delt inn i offentlig forvaltning og offentlig eide/deleide foretak/selskap som driver markedsrettet. Skillet er knyttet til formålet og kontrollen med virksomheten om virksomheten har økonomisk overskudd som mål eller om formålet er oppgavestyrt, det vil si styrt for å ivareta offentlige fellesoppgaver og velferdstjenester og hvordan den er finansiert. Foretak som utfører forvaltningsoppgaver, som helseforetakene, faller inn under forvaltningen, mens offentlige foretak som driver markedsrettet klassifiseres som foretak i statistikken. Skillet mellom hvilke foretak som driver forvaltning og hvilke som driver markedsrettet er ikke alltid klart: En del offentlig eide foretak, som for eksempel innen renovasjon og kultursektoren, har elementer av begge deler. HVA SIER TALLENE? 7

De vil imidlertid i statistikken måtte regnes som enten forvaltning eller foretak. Offentlig sektor: består av offentlig forvaltning, samt finansielle og ikke-finansielle foretak hvor offentlig forvaltning eller andre offentlige foretak har en eierandel på over 50 prosent. Når det gjelder offentlige foretak skiller statistikken mellom de som driver markedsrettet og ikke-markedsrettet virksomhet. Eksempler på offentlige foretak som driver markedsrettet er statlig eide/deleide foretak, som for eksempel Posten, Statoil og Telenor, og en del kommunale aksjeselskap. Offentlig forvaltning: omfatter all virksomhet som har til formål å ivareta forvaltningsoppgaver: iverksettelse og håndhevelse av reguleringer, sikre tilgangen til velferds- og andre ikke-markedsrettede tjenester, samt omfordele inntekt og formue. Forvaltning omfatter også offentlige foretak som driver ikke-markedsrettet virksomhet og som finansieres og kontrolleres av offentlig forvaltning. Disse omfatter blant annet helseforetakene og Forsvarsbygg. Statsforvaltningen: omfatter departementer, direktorater, tilsyn, forsvaret, politi og rettsvesen, samt andre virksomheter som driver ikkemarkedsrettet virksomhet og som hovedsakelig finansieres og kontrolleres av staten. Kommuneforvaltningen: omfatter virksomhet som drives av kommuner, fylkeskommuner, kirkelige fellesråd, samt kommunale og fylkeskommunale foretak og interkommunale selskaper som ikke driver markedsrettet virksomhet. Kommunene ivaretar oppgaver innen blant annet oppvekst, helse, pleie og omsorg, tekniske tjenester og kultur. Kilde: SSB, http://www.ssb.no/09/01/begreper/ 2.2 Mål på offentlig ressursanvendelse Offentlige utgifter, sysselssetting og konsum er alle mål som kan uttrykke størrelsen på offentlig sektor. Når man snakker om offentlige utgifter og ressursbruk i offentlig sektor bør det skilles mellom: 1) Utgifter til produksjon av offentlige tjenester (konsum, investeringer og sysselsatte) 8 RESSURSBRUK I OFFENTLIG SEKTOR

2) Utgifter til overføring av inntekter til private husholdninger (i hovedsak trygdeutbetalingene og sosialhjelp) og bedrifter (subsidier til næringsvirksomhet) Figur 1 presenterer utviklingen i offentlige utgifter som andel av innenlandsk sluttanvendelse 1 (bruttonasjonalprodukt fratrukket eksportoverskudd) og fordelingen av disse mellom utgifter knyttet til overføringer 2 og utgifter knyttet til finansiering av offentlige tjenester. I 1970 utgjorde offentlige utgifter 45,3 prosent av innenlandsk sluttanvendelse. I 2011 var andelen 48,3 prosent. Som figuren viser har det imidlertid ikke vært noen stigende trend i andelen offentlige utgifter. Disse har vært på pluss/minus 50 prosent siden 1970. Det er også omtrent på gjennomsnittet for andelen i andre rike OECD-land. Figur 1: Offentlige utgifter forldelt på utgifter knyttet til tjenesteproduksjon og overføringer som prosentandel av innenlandsk sluttanvendelse, 1970-2011. Kilde: SSB, Offentlig finanser 3. 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % Overføringer Tjenesteproduksjon 10 % 0 % 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 1 Innenlandsk sluttanvendelse er et mål på samlet ressursbruk i Norge og består av privat og offentlig konsum, samt private og offentlige investeringer i realkapital i Norge; det vil si bruttonasjonalprodukt fratrukket vårt store eksportoverskudd. 2 Offentlige utgifter omfatter også overføringer til utlandet. Disse utgjør imidlertid kun en liten andel. Overføringer til privat sektor i Norge utgjorde i 2011 93,8 prosent av de totale overføringene. 3 Grafen består av flere tidsserier: 1978-84, 1985-91, 1992-94 og 1995-2011. Det betyr at det kan være noen forskjeller i hvordan statistikken er utledet. Den største forskjellen er korrigert for og det er at gebyrer ikke lenger trekkes fra på utgiftssiden, men fremkommer på inntektssiden. Endringen kom da SSB gikk over til å publisere tall basert på IMFs håndbok GFSM 2001. Mens tidligere tidsserier for offentlige utgifter ikke inkluderer gebyrer, følger tidsserien 1995-2011 de nye retningslinjene. For å korrigere dette er gebyrer trukket fra tallene for perioden 1995-2011. HVA SIER TALLENE? 9

Noe under halvparten av de offentlige utgiftene er kontantoverføringer til private husholdninger. Overføringer utgjorde 43,5 prosent av de samlede offentlige utgiftene i 2011. Denne andelen var 42,5 i 1970. Tilsvarende utgjør utgifter knyttet til offentlige tjenester, som lønn til offentlige ansatte, noe over halvparten. Denne andelen er også normal sammenlignet med andre OECD land og er ikke økende. I 2011 utgjorde offentlige tjenester 56,5 prosent av de samlede offentlige utgiftene mot 57,5 prosent i 1970. Det vil si at fordelingen av offentlige utgifter mellom overføringer og offentlige tjenester har holdt seg rimelig stabil. Sentrale indikatorer for utviklingen i den reelle ressursbruken i offentlig forvaltning er: offentlig konsum, bruttoinvesteringer i fast realkapital og sysselsatte årsverk. Arbeidskraften er vår viktigste ressurs og sysselsatte årsverk er derfor et sentralt mål på ressursinnsatsen i produksjon av varer og tjenester. Dette gjelder spesielt for offentlig forvaltning som i stor grad leverer tjenster. Tjenesteytende virksomheter er arbeidsintensive og består i all hovedsak av de ansattes innsats. Konsum og investeringer i realkapital er mål på ressursanvendelse; det vil si hvor mye ressurser som anvendes og hvordan. Til sammen utgjør konsum og investeringer etterspørselen fra offentlig forvaltning. Konsum i offentlig forvaltning er definert som utgifter til varer og tjenester disponert av forvaltningen. Konsumutgiftene dekker: lønninger til de ansatte; kjøp av varer og tjenester som inngår i de tjenestene offentlig sektor yter; samt kjøp av varer og tjenester på vegne av husholdningene (produktkjøp). Eksempler på det siste er tilskudd til private barnehager og kjøp av helse- og omsorgstjenester fra private leverandører. Lønninger til de ansatte i stats- og kommuneforvaltningen utgjør den største posten i overkant av 60 prosent av konsumutgiftene. Produktkjøp utgjør en voksende, men fremdeles liten andel, og utgjorde 10 prosent av konsumutgiftene i 2011. Om det åpnes for flere private aktører i offentlig sektor vil andelen sannsynligvis øke. Investeringer i fast realkapital defineres som innkjøp som er forventet å bidra til framtidig verdiskapning og skal vare i flere år. Eksempler er bygninger, maskiner, veier og jernbane. Skillet mellom konsum og investeringer i statistikken er utfordrende, siden mange utgifter har karakter av begge deler. Et eksempel er utdanning, som i statistikken registreres som konsum, men som i like stor grad både økonomisk og mer generelt regnes som en investering. Sysselsatte årsverk er summen av antall heltids- og deltidsjobber omregnet til heltidsjobber. Et annet vanlig mål på sysselsetting er antall sysselsatte personer. Sysselsatte personer tar imidlertid ikke hensyn til hvor mye hver enkelt jobber og er derfor ikke et godt mål på ressursinnsats i form av arbeid. Sammenlikninger over tid, mellom privat sektor og offentlig forvaltning eller 10 RESSURSBRUK I OFFENTLIG SEKTOR

mellom land blir derfor misvisende når en teller hoder og ikke måler arbeidsinnsats i års- eller timeverk. Sysselsatte årsverk er en mer presis indikator på ressursbruk og brukes derfor gjennomgående i denne rapporten. Ved å bruke tall for antall ansatte i stedet for årsverk overdrives ressursinnsatsen i offentlig forvaltning i forhold til privat sektor. Likevel brukes tall for antall sysselsatte personer ofte i den offentlige debatten for å underbygge argumenter om utviklingen i offentlig ressursbruk. For at offentlig ressursbruk skal kunne sammenliknes over tid eller mellom land er det nødvendig å se på ressursbruken som andel av økonomiens størrelse. Slik sett blir en økning i ressursbruken som følge av at økonomien vokser over tid tatt høyde for og man kan forholde seg til landets eget prisnivå. Et mål som ofte brukes på økonomiens størrelse er bruttonasjonalprodukt (BNP). Petroleumssektoren stiller immidlertid norsk økonomi i en særstilling. Derfor benyttes også BNP Fastlands-Norge, hvor produksjon av olje og gass holdes utenfor. Verken BNP eller BNP Fastlands-Norge gir et riktig bilde av samlet ressursanvendelse innenlands. En vesentlig del av petroleumsinntektene brukes ikke innenlands i Norge, men plasseres i verdipapirer utenlands. Dette gir Norge et stort eksportoverkudd. Siden vi produserer mer enn vi bruker i Norge vil ressursbruken i privat og offentlig sektor målt i forhold til BNP fremstå som lavere enn den faktiske ressursbruken. Samtidig er det klart at at petroleumsnæringen bidrar til den totale ressursbruken innenlands. Bruk av BNP-Fastlands-Norge vil derfor overvurdere ressursbruken til ulike formål. Formålet med analysen er å belyse utviklingen offentlig ressursbruk sett i sammenheng med ressursbruken i økonomien for øvrig. Da er det mer hensiktsmessig å måle ressurbruken i offentlig forvaltning som andel av et mål på innenlandsk bruk av ressurser. SSB har i nasjonalregnskapet en slik indikator nemlig innenlandsk sluttanvendelse. Ved å bruke innenlandsk sluttanvendelse holder vi eksportoverskuddet utenom og ser offentlig og privat ressursbruk som prosentandel av det vi bruker av ressurser i Norge; dvs summen av privat og offentlig konsum og bruttoinvesteringer i Norge. Det er omtrent 15 prosent lavere enn vårt BNP og 12 prosent høyere enn BNP Fastlands-Norge. Siden petroleumssektoren har økt sin betydning i norsk økonomi over tid vil hvilke mål som benyttes, BNP, BNP-Faslands-Norge eller innenlandsk sluttanvendelse, påvirke analysen. Bruken av innenlandsk sluttanvendelse istedenfor BNP eller BNP Fastlands-Norge er nærmere drøftet i rapportens vedlegg. HVA SIER TALLENE? 11

Konsum i offentlig forvaltning: er definert som ressursinnsatsen i offentlig tjenesteproduksjon (lønn og produktinnsats) fratrukket hva brukerne av tjenestene selv må betale i gebyrer. I tillegg kommer forvaltningens kjøp av varer og tjenester på vegne av husholdninger fra private leverandører. Sysselsatte årsverk: Sysselsatte årsverk er summen av antall heltids- og deltidsjobber omregnet til heltidsjobber. Bruttoinvestering i fast realkapital: er anskaffelse minus salg av fast realkapital. Fast realkapital består av materiell realkapital, som bygninger, transportmidler, maskiner og annet produksjonsutstyr, og immateriell realkapital, som for eksempel investering i leting etter olje og mineraler og programvare. Innenlandsk sluttanvendelse (IBP): er bruken av varer og tjenester i Norge, det vil si summen av samlet konsum og bruttoinvesteringer i fast realkapital. Innenlandsk sluttanvendelse tilsvarer BNP fratrukket eksportoverskuddet (BNP - eksport + import). Kilde: SSB, http://www.ssb.no/09/01/begreper/ 12 RESSURSBRUK I OFFENTLIG SEKTOR

3. Utvikling i offentlig ressursbruk 1970-2011 3.1 Generelt I dette kapittelet vil vi se nærmere på utviklingen i offentlig ressursanvendelse i perioden 1970-2011. Målt i antall kroner og hender har det vært en betydelig vekst i offentlig ressurbruk i perioden 1970 og fram til i dag. Det sier imidlertid lite. I løpet av samme periode har norsk økonomi opplevd en formidabel vekst (se figur 2 og 3). Utviklingen må derfor sees i sammenheng med andre relvante sektorer og utviklingen i norsk økonomi generelt. Sentrale spørsmål er: Hvordan har utviklingen i offentlig ressursbruk vært sammenliknet med samlet ressursbruk i Norge? Hvordan er fordelingen mellom stats- og kommuneforvaltningen? I figur 2 vises utviklingen i innenlandsk ressursbruk fordelt på investeringer og konsum i privat og offentlig sektor målt i løpende priser. Til sammen utgjør disse etterspørselssiden i norsk økonomi. Figur 2: Uvikling i innenlandsk sluttanvendelse 4, fordelt på konsum og bruttoinveteringer i privat sektor og offentlig forvaltning. Målt i mrd. kroner. Kilde: SSB Nasjonalregnskapet. 2500 2000 1500 1000 500 Offentlige investeringer Offentlig konsum Private investering Privat konsum 0 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 4 Summen privat og offentlig konsum og bruttoinvesteringer i fast realkapital utgjør innenlandsk sluttanvendelse fratrukket lagerendringer. Innenlandsk sluttanvendelse er derfor i denne figuren eksklusive lagerendringer. HVA SIER TALLENE? 13

Figuren viser tydelig at at etterspørselen (konsum pluss investeringer) fra både privat og offentlig sektor har hatt betydelig vekst siden 1970. Privat sektor etterspør i dag klart mest. Målt i løpende priser utgjør privat forbruk 1 128 592 millioner kroner og private investeringer 303 962 millioner kroner. Offentlig konsum og investeringer utgjør til sammenlikning henholdvis 585 794 og 87 100 millioner kroner. Det vil si at over dobbelt så mye går med til investeringer og konsum i privat sektor enn i offentlig. Mest ressurser går med til privat konsum. Innenfor offentlig forvaltning er konsum klart den største posten, mens investeringer i fast realkapital, som bygninger, maskiner og transportmidler, utgjør kun en liten andel av offentlig forvaltnings ressursbruk. Figur 3 viser utviklingen i antall sysselsatte årsverk fordelt på privat sektor og offentlig forvaltning. Figur 3: Utvikling i sysselsatte årsverk fordelt på privat sektor og offentlig forvaltning. Målt i tusen. Kilde: SSB Nasjonalregnskapet. 2500 2000 1500 1000 Offentlig forvaltning Privat sektor 500 0 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 I likhet med innenlandsk ressursanvendelse har antall sysselsatte årsverk økt over tid. I 2011 var 668 000 årsverk sysselsatt i offentlig forvaltning mot 250 100 årsverk i 1970. Tilsvarende har antall sysselsatte årsverk i privat sektor gått opp fra 1 246 200 i 1970 til 1 656 600 i 2011. Det betyr at sysselsettingen har økt med rundt 400 000 årsverk i både privat og offentlig sektor. 14 RESSURSBRUK I OFFENTLIG SEKTOR

3.2 Offentlig ressursbruk som andel av samlet ressursanvendelse innenlands Som vist i figur 2 og 3 har offentlig konsum og investeringer økt siden 1970. Mer interessant er imidlertid hvordan disse har utviklet seg i forhold til størrelsen på norsk økonomi: Hvordan har ressursbruken i offentlig forvaltning utviklet seg som andel av samlet ressursbruk innenlandsk? Offentlig ressursbruk sammenliknet med ressursbruken i privat sektor vil bli ytterligere diskutert i neste kapittel. Konsum og investeringer I figur 4 presenteres utviklingen i konsum og investeringer i fast realkapital i offentlig forvaltning som prosentandel av innenlandsk sluttanvendelse over perioden 1970-2011. Figur 4: Uvikling i offentlig konsum og bruttorealinvesteringer som prosentandel av innenlandsk sluttanvendelse, 1970-2011. Kilde: SSB, Nasjonalregnskapet. 35% 30% 25% 20% 15% 10% Konsum i offentlig forvaltning Investeringer i offentlig forvaltning 5% 0% 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 I 2011 utgjorde offentlig konsum i underkant av 25 prosent av innenlandsk sluttanvendelse, opp fra 16 prosent i 1970. Veksten har imidlertid avtatt over tid og stoppet opp på begynnelsen av 90-tallet. Andelen konsum i offentlig forvaltning har de siste 20 årene vært rimelig stabil, mellom 22 og 25 prosent av innenlandsk sluttanvendelse. Offentlige investeringer som andel av innenlandsk sluttanvendelse utgjorde 3,7 prosent i 2011. Til sammenligning var investeringsnivået nærmere 5 prosent på 1970-tallet. Nedgangen skyldes i all hovedsak et fall på begynnelsen HVA SIER TALLENE? 15

av 80-tallet. Siden har offentlige investeringer som andel av innenlandsk sluttanvendelse stort sett variert rundt det samme nivået. Sysselsatte årsverk i offentlig forvaltning I likhet med offentlig konsum har antall sysselsatte årsverk som andel av den totale sysselsettingen økt noe fram til 1990-årene. Veksten på 70- og 80-tallet hadde sammenheng med at norske kvinner gikk fra ulønnet hjemmearbeid til i hovedsak å være i lønnet arbeid utenfor hjemmet. Parallelt økte sysselsettingen kraftig i kommunenes tjenester innen oppvekst, utdanning, helse, pleie og omsorg.. Figur 5 viser utviklingen antall årsverk i offentlig sektor som andel av årsverk totalt fra 1970 til 2011. Figur 5: Sysselsatte årsverk i offentlig forvaltning som prosentandel av sysselsatte årsverk totalt for perioden 1970-2011. Kilde SSB Nasjonalregnskapet. 35% 30% 25% 20% 15% Årsverk i offentlig forvaltning 10% 5% 0% 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 I 1970 var andelen sysselsatte årsverk i offentlig forvaltning 16,7 prosent, mens den i 2011 hadde økt til 28,7 prosent. Veksten bremset imidlertid opp fra midten av 90-tallet. De siste 20 årene har andelen årsverk i offentlig forvaltning ligget på omtrent det samme nivået, pluss/minus 28 prosent. 3.3 Fordelingen mellom stat og kommune Offentlig forvaltning består av stats- og kommuneforvaltningen. Kommuneforvaltningen (kommuner og fylkeskommuner) har over perioden stått for den klart største ressursbruken. Frem til 2002 var kommunenes andel av offentlig konsum rundt 60 prosent. I perioden 2002-2011 har kommunene og statsforvaltningen stått for en like stor andel av offentlig konsum. 16 RESSURSBRUK I OFFENTLIG SEKTOR

Figur 6 viser utviklingen i offentlig konsum fordelt på stats- og kommuneforvaltningen. Figur 6: Utvikling i offentlig konsum fordelt på stats- og kommuneforvaltningen som prosentandel av innenlandsk sluttanvendelse, 1970-2011. Kilde: SSB Nasjonalregnskapet. 30% 25% 20% 15% 10% Konsum i statsforvaltningen Konsum i kommuneforvaltningen 5% 0% 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 Andelen offentlige årsverk som utføres i kommuene er høyere en kommunenes andel av offentlig konsum. Dette henger sammen med at mange av de arbeidsintensive og menneskenære velferdstjenestene, som barnehage, helse og omsorg, utføres i kommunene. I dag utføres over 60 prosent av offentlige årsverk i kommuene, mens andelen var over 70 prosent før 2002. HVA SIER TALLENE? 17

Figur 7 viser utviklingnen i sysselsatte årsverk i offentlig forvaltning fordelt på stat og kommune. Figur 7: Utvikling i andelen sysselsatte årverk i offentlig forvaltning fordelt på stats- og kommuneforvaltningen, 1970-2011. Kilde: SSB Nasjonalregnskapet. 35% 30% 25% 20% 15% 10% Årsverk i statsforvaltningen Årsverk i kommuneforvaltningen 5% 0% 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Ressursfordelingen mellom stat og kommune har endret seg som følge av at oppgaver har blitt flyttet mellom forvaltningsnivåene. Nedgangen i kommunal ressursbruk siden 2002 skyldes særlig at ansvaret for sykehusene ble overført fra fylkeskommunene til staten. Helseforetaksreformen medførte at drøyt 100 000 sysselsatte personer ble flyttet fra kommuneforvaltningen til statsforvaltningen (SSB 2007). Kommunalforvaltningen sysselsetter likevel fremdeles klart flest. Fram til 2002 fant veksten i offentlig ressursbruk hovedsakelig sted innenfor kommuneforvaltningen. Politiske satsninger som 6-årsreformen, barnehageløftet og styrking av eldreomsorgen har medført økt aktivitet i kommunene (SSB 2007). Dette endret seg med helseforetaksreformen. Ettersom staten tok over ansvaret for spesialisthelsetjenesten har veksten i ressursbruken i staten vært på linje med veksten i kommuneforvaltningen 5. Spesialisthelsetjenesten er i stor grad arbeidsintensiv og behovet for en del type helsetjenester øker og er forventet å øke fremover. Mye av veksten framover kan forventes å være i kommuneforvaltningen i og med at flere av oppgavene i spesialisthelsetjeneten tilbakeføres til kommunene gjennom samhandlingsreformen. Dette medfører økt behov for arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren i kommunene. 5 Årlig gjennomsnittlig vekst for sysselsatte årsverk i perioden 2003 til 2011 var på 1,7 prosent i staten og 2,0 prosent i kommuneforvaltningen. 18 RESSURSBRUK I OFFENTLIG SEKTOR

3.4 Utskilling av offentlig virksomhet påvirker sysselsettingstallene Hvilke oppgaver som løses innefor forvaltningen har endret seg over tid. Siden 90-tallet har det foregått en markedsretting av offentlig sektor 6. Dette har blant annet blitt gjort ved oppsplitting og utskilling av offentlig virksomhet i selskaper hel/deleid av offentlig forvaltning eller ved at driften overlates til private leverandører gjennom konkurranseutsetting og privatisering. Disse endringene skaper utfordringer for hvordan vi måler ressursbruken i offentlig sektor. Når offentlig virksomhet skilles ut av forvaltningen har det innvirkning på antall sysselsatte årsverk i forvaltningen. Tallene for konsum og investeringer vil imidlertid ikke påvirkes så lenge virksomheten finansieres av det offentlige. Når offentlig forvaltning kjøper tjenester istedenfor å produsere dem selv vil dette fremdeles inngå som en del av forvaltningens utgifter, men de ansatte som produserer tjenesten vil ha sitt ansattelsesforhold hos leverandøren. For eksempel vil konkurranseutsetting av sykehjem eller privatsering av barnehager ikke medføre noen nedgang i kommunens utgifter, men antall ansatte i kommunalforvaltningen vil gå ned. Kjøp av varer og tjenester på vegne av husholdningene, såkalte produktkjøp, kan brukes som en indikator på hvor mye offentlig forvaltning kjøper av tjenester fra private leverandører framfor å drive dem selv. Produktkjøp inngår som en del av offentlig konsum. Eksempler på produktkjøp er tilskudd til private barnehager eller finanseiring av sykehjem driftet av private. Uviklingen i produktkjøp som andel av offentlig konsum sier derfor noe om hvorvidt det offentlige velger å drive tjenestene selv eller kjøpe dem fra private leverandører. Figur 8 presenterer utviklingen i offentlig forvaltnings konsumutgifter knyttet til kjøp av varer og tjenester på vegne av husholdningene (produktkjøp) som prosent andel av offentlig forvaltnings totale konsumutgifter. Selv om produktkjøp fremdeles utgjør en liten andel av offentlig konsum, økte disse relativt sett fra 1995 til 2005. I 2005 utgjorde produktkjøp 10,5 prosent av det offentliges totale konsumutgifter, opp fra 6,9 prosent i 1995. Fra 2005 og utover har andelen produkkjøp ikke økt for offentlig sektor totalt sett. I 2011 utgjorde denne andelen 10,1 prosent av offentlig konsum (se figur 8). Dette skyldes at staten siden 2005 har redusert sin bruk av private leverandører. I kommunene har bruken av private leverandører ikke bremset opp, 6 Denne utviklingen beskrives i notatet, Markedsretting av offentlig sektor virkemidler og alternativer, skrevet av Fanny Voldens for Fagforbundet (Voldnes 2012). HVA SIER TALLENE? 19

men fortsatt å øke. Figur 9 viser utviklingen i stats- og kommuneforvaltningens kjøp av tjenester fra private leverandører på vegne av husholdningene som prosentandel av statlig og kommunalt konsum. Kommuneforvaltningens bruk av private leverandører for å levere tjenester til husholdningene har gått fra 2,4 prosent av kommuneforvaltningens konsumutgifter i 1995 til 5,8 prosent i 2005 og 7,1 prosent i 2011. Figur 8: Utvikling offentlig forvaltnings produktkjøp på vegne av husholdningene som prosent andel av offentlig konsum. Kilde: SSB Nasjonalregnskapet 20 % 18 % 16 % 14 % 12 % 10 % 8 % 6 % 4 % 2 % 0 % 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Kjøp av varer og tjenester på vegne av husholdningene Figur 9: Utvikling konsum utgifter knytttet til egenproduksjon og produktkjøp i stats- og kommuneforvaltningen som prosent andel av statlig og offentlig konsum. Kilde: SSB Nasjonalregnskapet 20 % 18 % 16 % 14 % 12 % 10 % 8 % 6 % 4 % 2 % 0 % 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 Statsforvaltningen Kommuneforvaltningen 20 RESSURSBRUK I OFFENTLIG SEKTOR

4. Offentlig ressursbruk sammenliknet med privat sektor 4.1 Ressursfordelingen mellom offentlig og privat sektor Skillelinjene i debatten om offentlig ressursbruk går nettopp på fordelingen mellom privat sektor og offentlig forvaltning. I dette kapittelet vil vi se nærmere på utviklingen i offentlig ressursbruk sammenliknet med ressursbruken i privat sektor. I kapittel 2 har vi vist at utviklingen i offentlig ressurbruk i stor grad har fulgt utviklingen i norsk økonomi. Dette avspeiler seg også i utviklingen mellom privat og offentlig ressursbruk. Konsum og investeringer Figur 10 viser utviklingen i offentlig og privat konsum som andel av innenlandsk sluttanvendelse i perioden 1970-2011. Perioden sett under ett har offentlig konsum som andel av innenlandsk sluttanvendelse økt mer enn privat konsum. Som vist tidligere økte offentlig konsum som andel av innenlandsk sluttanvendelse fra 16 prosent i 1970 til 25 prosent i 2011. Til sammenlikning gikk privat konsum ned fra 52 prosent i 1970 til 48 prosent i 2011. Denne utviklingen har hovedsakelig vært drevet av en sterkere vekst i offentlig enn privat konsum på 70- og 80-tallet. Siden har forholdet mellom offentlig og privat konsum vært relativt stabilt. Offentlig konsum som andel av innenlandsk sluttanvendelse har vært på mellom 22 og 25 prosent. Privat konsum har variert mer og har ligget på mellom 47 og 55 prosent. Svingningene i den private konsumandelen henger sammen med investeringstakten i privat sektor: i perioder hvor det investeres mye er konsumandelen lavere og omvendt. Figur 10: Konsum i offentlig forvaltning og privat sektor som andel av innenlandsk sluttanvendelse, 1970-2011. Kilde: SSB Nasjonalregnskapet. 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 Privat sektor Offentlig forvaltning HVA SIER TALLENE? 21

Figur 11 viser utviklingen i bruttoinvesteringer i fast realkapital i offentlig forvaltning sammenliknet med bruttorealinvesteringer i privat sektor 7. Som figuren viser ligger investeringsnivået i offentlig forvaltning lavt sammenliknet med privat sektor. Bruttorealinvesteringer i private og markedsrettede selskaper har vært mellom 16 og 22 prosent av innenlandsk sluttanvendelse de siste 20 årene, mens offentlige investeringer har vært på rundt 3-4 prosent. Som figuren viser falt både offentlige og private investeringsandeler på henholdsvis begynnelsen og midten av 80-tallet. Investeringene i privat sektor utgjorde 22,5 prosent av innenlandsk sluttanvendelse i 1970 og 19,7 prosent i 2011. Offentlige investeringer utgjorde 4,3 prosent i 1970 og 3,7 prosent i 2011. Figur 11: Offentlige og private investeringer som andel av innenlandsk sluttanvendelse, 1970-2011. Kilde: SSB, Nasjonalregnskapet. 35% 30% 25% 20% 15% 10% Privat sektor Offentlig forvaltning 5% 0% Som figuren viser varierer investeringsnivået i privat sektor kraftig over tid. Årsaken er at privat etterspørsel, og særlig investeringene, varierer i takt med svingningene i norsk økonomi. For eksempel bidro finanskrisen til et fall i de private investeringene, fra 22 prosent i 2008 til 19 prosent i 2010. Offentlig etterspørsel er mindre konjunkturavhengig. Offentlige investeringer har i motsetning til private en tendens til å styrke seg i nedgangstider. Årsaken er at norske myndigheter har brukt finanspolitikken aktivt for å motvirke nedgang i norsk økonomi. Det var tilfelle i 2009 da offentlig konsum og investeringer økte som følge av regjeringens tiltak mot finanskrisen. 7 Investeringer i privat sektor inkluderer offentlige eide selskaper som driver markeds rettet, som Statoil og Telenor. De fleste av selskapene er imidlertid private eller har private på eiersiden. 22 RESSURSBRUK I OFFENTLIG SEKTOR

Sysselsatte årsverk Utviklingen i sysselsatte årsverk viser et tilsvarende bilde som for utviklingen i konsum: Andelen årsverk i offentlig forvaltning økte i forhold til andelen årsverk i privat sektor 8 fram til begynnelsen av 90-tallet. Siden 90-tallet har forholdet mellom andelen årsverk i offentlig forvaltning og privat sektor ikke endret seg stort. Som vist tidligere ble 16,7 prosent av årsverkene utført i offentlig forvaltning i 1970. Denne andelen økte til 29 prosent i 1993. Til sammenlikning sysselsatte privat sektor 83,3 prosent av årsverkene i 1970 og 71 prosent i 1993. Siden 1993 har andelen årsverk i offentlig forvaltning ligget på mellom 27 og 29 prosent. Andelen i privat sektor har ligget på mellom 71 og 73 prosent. Finanskrisa medførte en svak nedgang i antall årsverk i privat sektor, mens antall årsverk i offentlig forvaltning økte. I 2011 var andelen årsverk i offentlig sektor 28,7 prosent, mens andelen i privat sektor var på 71,3 prosent. Figur 12 viser andelen årsverk i offentlig forvaltning og privat sektor fra 1970-2011. Figur 12: Sysselsatte årsverk i offentlig forvaltning og privat sektor som andel av antall årsverk totalt, 1970-2011. Kilde: SSB Nasjonalregnskapet 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 Privat sektor Offentlig forvaltning 8 Statistikken for sysselsatte og investeringer er inndelt etter næring. Årsverk i privat sektor inkluderer sysselsatte årsverk i offentlig eide/deleide selskaper som driver markedsrettet, som Statoil og Telenor. Disse drives midlertid i stor grad på linje med andre private selskaper. HVA SIER TALLENE? 23

4.2 Offentlig versus privat vekst Som vist i forrige kapittel har ressursbruken i offentlig forvaltning som prosentandel av økonomien i stor grad fulgt ressursbruken i privat sektor siden 90-tallet. Veksten i privat konsum har derimot vært betydelig sterkere enn veksten i offentlig konsum. Andelen ressurser brukt til private og offentlige formål utrykker imidlertid noe annet enn veksten i konsum målt i faste priser. Konsum som andel av innenlandsk sluttanvendelse er et mål på hvor mye ressurser som brukes i privat og offentlig sektor. Når vi snakker om veksten i konsum er det her realveksten det er snakk om. Realveksten i konsum måler volumendringer, det vil si hvor mye vi faktisk får av offentlige tjenester sammenliknet med private varer og tjenester. På 70- og 80-tallet var veksten i offentlig konsum høyere enn veksten i privat konsum. Særlig 70-tallet var en periode med god vekst for offentlig forvaltning. Trenden har imidlertid snudd. Siden 90-tallet har realveksten vært høyere i privat enn offentlig forvaltning. Særlig 2000-tallet har vært preget av en velstandsøkning i privat favør. Figur 13 viser gjennomsnittlig vekst i offentlig forvaltning og privat sektor for de siste fire tiårsperioder målt i faste priser. Som figuren viser var gjennomsnittlig vekst i privat sektor 3,4 prosent mot 3,0 prosent i offentlig forvaltning på 90-tallet. På 2000-tallet økte vekstforskjellene i offentlig og privat konsum. Gjennomsnittlig vekst i privat sektor var på 3,4 prosent, mens veksten i offentlig forvaltning var på 2,5 prosent. Figur 13: Gjennomsnittlig årlig vekst i faste priser i offentlig og privat konsum, 1971-2010. Kilde: SSB, Nasjonalregnskapet. 6% 5% 5,0 % 4% 3% 2% 3,7 % 1,8 % 2,7 % 3,4 % 3,4 % 3,0 % 2,5 % Privat sektor Offentlig forvaltning 1% 0% 1971-1980 1981-1990 1991-2000 2001-2010 24 RESSURSBRUK I OFFENTLIG SEKTOR

Tabell 1: Gjennomsnittlig årlig vekst i faste priser i offentlig og privat konsum, 1971-2010. Kilde: SSB, Nasjonalregnskapet. Gj.snitt for perioden Privat konsum Offentlig konsum 1971-1980 3,7 5,0 1981-1990 1,8 2,7 1991-2000 3,4 3,0 2001-2010 3,4 2,5 Tiårige gjennomsnitt gir et bilde av den generelle trenden i perioden, men kan skjule store variasjoner fra år til år. Gjennomsnittlig vekst på 80-tallet var sterkere i offentlig enn privat sektor. Likevel var 80-tallet preget av flere år med særlig sterk vekst i privat sektor sammenliknet med offentlig forvaltning. Denne perioden (1984-1986) er kjent som jappetiden. Det var år med høy privat velstandsvekst etterfulgt av bankkrise og påfølgende nedgang i norsk økonomi. Også på 2000-tallet har forskjellen mellom privat og offentlig vekst variert kraftig. Figur 14 viser gjennomsnittlig årlig vekst for tre ulike regjeringsperioder: Bondevik II og de to rødgrønne regjeringsperiodene. Perioden under Bondevik 2 var preget av sterk vekst i privat favør: veksten i offentlig konsum var 1,7 prosent, mens veksten privat konsum var på 4 prosent. Under den rødgrønne regjeringens første periode ble denne forskjellen redusert og veksten i offentlig konsum var mer på linje med veksten i privat konsum. Spesielt årene under finanskrisen (2008 og 2009) var preget av en relativt sterk vekst i offentlig konsum. For perioden 2010-2013 ligger det an til en sterkere vekst i privat enn offentlig konsum. HVA SIER TALLENE? 25

Figur 14: Gjennomsnittlig årlig vekst i offentlig og privat konsum, målt i fastepriser, 2002-2013 9. Kilde: SSB Nasjonalregnskapet og Nasjonalbudsjettet 2013. 5% 4% 3% 2% Privat konsum Offentlig konsum 1% 0% 2002-2005 2006-2009 2010-2013 Tabell 2: Gjennomsnittlig årlig vekst i offentlig og privat konsum, målt i fastepriser, 2002-2013. Kilde: SSB Nasjonalregnskapet og Nasjonalbudsjettet 2013. Gj.snitt for perioden Privat konsum Offentlig konsum 2002-2005 4,0 1,7 2006-2009 3,0 2,9 2010-2013 3,4 1,8 Konsumveksten for 2012 er i Nasjonalbudjsettet for 2013 anslått til 1,9 prosent i offentlig forvaltning og 3,5 prosent i privat sektor. Det finanspolitiske opplegget i statsbudsjettet for 2013 viderefører denne trenden. Hvis trenden fortsetter vil privat sektor vokse fra offentlig sektor. Om ti år vil tilgangen på private varer og tjenester ha økt med 38 prosent, mens tilgangen på offentlige tjenester vil øke med 28 prosent. I praksis betyr en sterkere vekst i privat enn offentlig konsum at vi får stadig råd til flere mobiler, møbler og restaurantbesøk relativt til hva vi får av skole, helse-, hjemmehjelpsog omsorgstjenester. Et sentralt spørsmål er hva dette gjør med vårt forhold til felles velferdstjenester på lengre sikt. 9 Tallene for 2012 og 2013 er anslag hentet fra Nasjonalbudsjettet 2013 (Finansdepartementet 2012). 26 RESSURSBRUK I OFFENTLIG SEKTOR

5. Ressursbruken i offentlig forvaltning sammenliknet med andre næringer 5.1 De tre hovednæringene Det kan virke som et paradoks at ressurbruken i offentlig forvaltning har fulgt privat sektor samtidig som realveksten i offentlig konsum vært langt lavere enn i privat konsum de siste 20 årene. Årsaken er at kostnadsveksten har vært sterkere i offentlig forvaltning enn privat sektor. Det betyr imidlertid ikke at offentlig sektor er ineffektiv. For å forstå hvorfor så er tilfellet må man se på utviklingen i offentlig sektor i lys av norsk næringstruktur de siste 40 årene. Når utviklingen i offentlig forvaltning sammenliknes med utviklingen i privat tjenesteproduksjon i stedet for privat sektor generelt kommer en annen historie fram. Når man analyserer hvordan sysselsetting utvikler seg har det vært vanlig å dele økonomien inn i tre hovedgrupper av næringer: primær- (jordbruk, skogbruk og fiske), sekundær- (industri, kraft, bygg og anlegg og utvinning av naturressurser) og tertiærnæringr (tjenesteytende). Disse regnes for å være grunnleggende forskjellig når det gjelder produksjonsprosess og type produkt som fremstilles. Det er derfor interessant å se om det er egenskaper ved dem som gjør at næringer og sektorer utvikler seg forskjellig i takt med velstandsutviklingen. En slik analyse kan kaste lys over utviklingen i offentlig sektor. Offentlig virksomhet består hovedsakelig av tjenester og vil derfor i stor grad falle inn under tjenesteytende eller tertiærnæringen. Om det er slik at tjenesteytingsnæringer viser et annet mønster enn de andre næringene kan dette si noe om utviklingen i offentlig sektor. HVA SIER TALLENE? 27

Figur 15 presenterer hvordan andelen sysselsatte årsverk i primær-, sekundær- og tertiærnæringene har utviklet seg fra 1970 til 2011. Figur 15: Utvikling i sysselsatte årsverk etter hovednæring som andel av antall årsverk totalt, 1970-2011. Kilde: SSB, Nasjonalregnskapet. 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Tertiær Sekundær Primær Figuren viser en tydelig utvikling: andelen årsverk i tjenesteytende næringer har økt vesentlig, mens andelen årsverk i primær- og sekundærnæringene har hatt en tilsvarende nedgang. Andelen årsverk i tjenesteytende sektor har økt med nesten 40 prosent siden 1970, mens primær- og sekundænæringene har opplevd en nedgang på henholdsvis 79 og 38 prosent. Innenfor sekundærnæringene er det imidlertid andelen årsverk i industrien som har hatt sterkest tilbakegang. I industrien har tilbakegangen vært på hele 57 prosent. Tjenesteytende sektor sysselsetter i dag klart flest. Hele 77 prosent av alle årsverk er innen tjenesteytende sektorer, som varehandel, informasjon, transport, finans, utdanning, helse og omsorg. Rundt 20 prosent av alle årsverk er i sekundærnæringene, mens andelen årsverk i primærnæringene er på knappe 3 prosent. 5.2 Tjenester er avhengig av mennesker Som vist i forrige avsnitt har andelen årsverk i tjenestesektoren som helhet økt. Det er ikke noe særskilt for offentlige tjenester i Norge. Andre land med tilsvarende inntektsnivå som Norge har hatt en liknende utvikling. Færre og færre jobber på åkeren eller i industrien, mens flere og flere jobber i butikker, 28 RESSURSBRUK I OFFENTLIG SEKTOR

cafeer, på kontor, i barnehage eller på sykehus. Hva forklarer denne utviklingen? Hvorfor har sysselsettingen i tjenestesektorene økt relativt til sysselsettingen i industri og jordbruk? I økonomisk litteratur er det hovedsakelig to mekanismer som ofte brukes for å forklare denne utviklingen. For det første, når inntektene i et land øker, går også etterspørselen etter tjenester opp. Når vi blir rikere ønsker vi både varer og tjenester, men tendensen er at vi etterspør relativt mer tjenester. For det andre er mulighetene for å mekanisere arbeidsintensive og menneskenære tjenester langt mindre enn for kapitalintensiv vareproduksjon, hvor flere maskiner og ny teknologi har gjort det mulig å produsere langt flere varer per årsverk. Tjenester hvor kvaliteten er avhengig av relasjonen mellom bruker og den som yter tjenesten kan rett og slett ikke oppnå den samme produktivitetsveksten som i vareproduksjon. For å få mer av slike tjenester kreves det flere årsverk. Dette gjelder generelt for menneskenære tjenester uavhengig om de er i offentlig eller privat regi. Flere må jobbe som tannleger, frisører, lærere og helsefagarbeidere for å få mer av tjenestene. Dette har betydning for forholdet mellom privat og offentlig sektor. Mens privat sektor har et betydelig innslag av vareproduksjon, består offentlig forvaltning i all hovedsak av tjenester. En annet forhold er at det i løpet av perioden har vært en omfattende outsourcingen av tjenester. Oppgaver som regnskap, renhold og vedlikehold som tidligere lå til industribedriftene har i stor grad blitt skilt ut og utføres nå av ansatte i tjenesteytende bedrifter. Det betyr at en del årsverk som tidligere ble utført i industribedrifter nå tilbys av selskaper registrert i tjenesteytende næringer (Farsethås 2008). Produktivitetsvekstens virkning På grunn av produktivitetsforskjellene vil prisen på tjenester ha en tendens til å øke raskere enn prisen på varer. Denne sammenhengen er kjent som Baumol-effekten (se for eksempel Baumol og Oates 1972 og Baumol 1993). Grunnen er at lønningene i alle sektorer, uavhengig av deres produktivitet, følger den generelle produktivitetsveksten i samfunnet. Det betyr at kostnadene ved å produsere tjenester som ikke kan mekaniseres, men krever like mange ansatte som før, vil øke realtivt til produksjon av varer over tid. Produktivitetsutvikingen er grunnen til at vi blir rikere, men er også grunnen til at tjenester over tid blir relativt sett mer kostbare. At offentlige tjenester fremstår som mer kostbare over tid betyr derfor ikke at offentlig sektor er mindre effektiv. Snarere tvert i mot. Som vist i Jensen (2012) er effektiviteten i den norske helsetjenesten svært høy når vi tar hensyn til at den norske ressursbruken er relativ lav sammenlignet med andre HVA SIER TALLENE? 29