Sak nr. 86/2015 Vedtak av 25. oktober 2016 Sakens parter: A - Stortinget v/stortingets administrasjon Likestillings- og diskrimineringsnemndas sammensetning: Ivar Danielsen (møteleder) Usman Ivar Shakar Astrid Merethe Svele Anne Lise Rønneberg 1
Saken gjelder Klagen gjelder Likestillings- og diskrimineringsombudets uttalelse av 2. oktober 2015. Spørsmålet i saken for ombudet var om Stortingets administrasjon (heretter omtalt som Stortinget) handlet i strid med forbudet mot diskriminering på grunn av etnisitet ved tilsetting i stilling som rådgiver ved internasjonalt sekretariat, jf. diskrimineringsloven om etnisitet 6 (lov nr. 60/2013). Saken reiser imidlertid også spørsmål om Likestillings- og diskrimineringsnemnda har kompetanse til å behandle en sak som gjelder spørsmål om eventuell diskriminering fra Stortingets side, eller om den må avvises fra behandling i nemnda, jf. lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda 6 tredje ledd (diskrimineringsombudsloven nr. 40/2005). Sakens bakgrunn Rådgiverstilling i Stortingets internasjonale sekretariat ble utlyst med søknadsfrist 14. desember 2014. A søkte stillingen. Hun er opprinnelig fra X land (født 1981), og kom med sin familie til Norge i 1990. Det fremgikk blant annet av utlysningen at stillingen innebar faglige og administrative oppgaver knyttet til stortingsrepresentantenes internasjonale engasjement, presidentskapets internasjonale virksomhet og øvrig besøksvirksomhet til og fra Stortinget. Også faglig og administrativ bistand i enkeltsaker overfor Stortingets utenriks- og forsvarskomité var en del av stillingens ansvarsområde. I utlysningsteksten ble det fremhevet at gode språkkunnskaper var nødvendig. Videre ble det fremhevet som svært viktig at aktuelle søkere hadde «gode kommunikasjons- og samarbeidsevner», kunne formulere seg godt og beherske norsk og engelsk «meget godt både skriftlig og muntlig». Det var 307 søkere til stillingen. Av disse hadde 22 søkere innvandringsbakgrunn, i tillegg til A. Fem av søkerne ble kalt inn til intervju, herunder A. To av de øvrige søkerne som var til intervju ble innstilt til stillingen. Det fremgår av innstillingen at A ikke ble vurdert som aktuell, til tross for gode formelle kvalifikasjoner. A mener at hun ikke ble innstilt til stillingen på grunn av språk, og at dette innebar etnisk diskriminering av henne. Behandlingen hos Likestillings- og diskrimineringsombudet og videre saksgang A klaget til ombudet ved brev datert 22. april 2015. Ombudet ga uttalelse i saken 2. oktober 2015 og konkluderte med at: «Stortinget handlet ikke i strid med diskrimineringsloven om etnisitet av 21. juni 2013 nr. 60 6 ved ansettelse i stilling som rådgiver ved internasjonalt sekretariat.» A klaget over ombudets uttalelse ved e-post av 16. oktober 2015. Ombudet fant ikke grunn til å endre uttalelsen og saken ble sendt til Likestillings- og diskrimineringsnemnda (nemnda) ved ombudets brev datert 21. oktober 2015. Saken ble behandlet i nemndas møte 18. oktober 2016. I behandlingen deltok nemndas medlemmer Ivar Danielsen (møteleder), Usman Ivar Shakar, Astrid Merethe Svele og Anne Lise Rønneberg. A var under møtet representert ved advokat. Fra Stortinget møtte 2
seniorrådgiver Hege Andersen. Nemndas sekretariat var representert ved Else Anette Grannes, Ingeborg Aas, Helena Jokila og Anette Klem Funderud. Fra Likestillings- og diskrimineringsombudet deltok Pål Christian Gustavsen og Margrethe Søbstad som observatører. Nemndas vurdering Sakens materielle side gjelder en tilsettingssak ved Stortinget, der spørsmålet er hvorvidt Stortinget handlet i strid med forbudet mot diskriminering på grunn av etnisitet overfor A. Begge parter har fremmet omfattende anførsler knyttet til dette. Anførslene er gjengitt i en egen redegjørelse fra nemndas sekretariat som en del av saksforberedelsen. Nemnda har fått oversendt sekretariatets redegjørelse og samtlige saksdokumenter i forkant av behandlingen i nemndas møte, og har satt seg inn i disse. Det første spørsmålet som nemnda må ta stilling til er imidlertid om nemnda har kompetanse til å behandle en sak der Stortinget er part, eller om saken må avvises fra behandling i nemnda. Spørsmålet om eventuell avvisning av saken ble først reist i forbindelse med saksforberedelsen i nemndas sekretariat. Begge parter har imidlertid hatt anledning til å kommentere problemstillingen. Nemnda registrerer at begge parter har sluttet seg til sekretariatets saksredegjørelse, uten å ha kommentert avvisningsspørsmålet særskilt. Nemnda har kommet til at saken må avvises fra behandling i nemnda og har lagt følgende forutsetninger til grunn for sin konklusjon: Det følger av diskrimineringsombudsloven 6 tredje ledd, andre punktum at nemnda skal «avvise en sak dersom vilkårene for å behandle saken ikke er oppfylt». At saken avvises betyr at den legges til side uten at nemnda tar stilling til sakens realitet, fordi visse prosessuelle forutsetninger mangler. Spørsmålet i foreliggende sak er om konstitusjonelle hensyn, og maktfordelingen mellom den lovgivende, utøvende og dømmende statsmakt, tilsier at saken ikke kan behandles av nemnda. Maktfordelingsprinsippet sikrer at statsmakten skal fordeles på tre uavhengige institusjoner; en lovgivende, en utøvende og en dømmende. Det er fastslått i Grunnloven 75 at Stortinget blant annet skal gi og oppheve lover, og bevilge penger som er nødvendige for å dekke statens utgifter. Nemnda legger til grunn at den ikke kan overprøve Stortingets virksomhet, slik denne er definert i Grunnloven 75. Spørsmålet er om nemnda har kompetanse til å vurdere Stortingets arbeidsgiverfunksjon, som ikke er en del av institusjonens grunnlovfestede kompetanse. Likestillings- og diskrimineringsnemnda har vært i virksomhet siden 1. januar 2006, og erstattet fra dette tidspunkt den tidligere Klagenemnda for likestilling. I lovforarbeidene til den tidligere likestillingsloven (lov nr. 45/1978), Ot.prp. nr. 33 (1974-75), fremgår følgende på side 62 om kompetansen til ombudet og den tidligere Klagenemnda for likestilling: «Slik dette departement ser saken ville det bryte med vårt konstitusjonelle system å opprette forvaltningsorgan med oppgave å overprøve eller kritisere Stortingets virksomhet eller domstolene under utøving av sin dømmende virksomhet.» 3
Det fremgår på side 63 i samme proposisjon at departementet la til grunn at ombudets og nemndas virkeområdet skulle omfatte «all privat virksomhet» og «offentlig forvaltnings- og forretningsvirksomhet» og videre: «Bortsett fra det som hører til familielivet o.l. er det med dette ment at Likestillingsombudet og Nemnda skal håndheve likestillingsloven på alle livsområder med unntak av Stortingets og domstolenes dømmende virksomhet.» Når det gjelder Stortingets virksomhet, fremgår følgende av proposisjonen: «Etter sin art vil en del av Stortingets virksomhet være forvaltning. Det er imidlertid vanlig å holde Stortingets virksomhet utenfor det som reknes som forvaltning, jfr. f.eks. offentlighetsloven. Det er altså en klar forutsetning at Stortinget og dets organer som f.eks. Riksrevisjonen og Sivilombudsmannen, skal holdes utenfor Likestillingsombudets og Nemndas virkeområde.» Videre fremgår følgende av forarbeidene til den tidligere diskrimineringsloven knyttet til etnisitet (lov nr. 33/2005, Ot. prp. nr. 33 (2004-2005 side 75): «Selv om loven som nevnt også får anvendelse på hele den offentlige sektor, vil håndhevingsapparatets kompetanse måtte forstås med en del begrensninger mht. offentlig sektor. Det følger av alminnelige konstitusjonelle prinsipper at et forvaltningsorgan ikke kan overprøve eller kritisere domstolenes dømmende virksomhet eller Stortinget og dets organer.» I lovforarbeidene til diskrimineringsombudsloven (Ot.prp. nr. 34 (2004-2005) fremgår det på side 87 i proposisjonen: «Departementet går videre inn for at dagens avvisningsregler for Klagenemnda for likestilling legges til grunn for den nye Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Da reglene nå løftes inn i lovteksten, foreslår departementet en noe mindre detaljert språklig utforming. Forskriften 16 oppstiller flere formelle forhold som gjør at Klagenemnda skal avvise en sak: Saken er allerede avgjort av domstolene eller brakt inn for domstolene til avgjørelse, det påklagede forholdet faller utenfor likestillingslovens virkeområde eller nødvendig samtykke fra den krenkede part mangler. Etter departementets forslag skal nemnda avvise en sak dersom saken er avgjort av en domstol eller brakt inn for en domstol til avgjørelse. Videre skal nemnda avvise en sak dersom vilkårene for å behandle saken ikke er oppfylt.» Nemnda har tidligere behandlet en sak som gjaldt spørsmålet om en ansettelsessak hos Sivilombudsmannen kunne bringes inn for nemnda (sak 2/2015). Nemnda fattet i denne saken vedtak om at saken måtte avvises. Nemnda tok følgende utgangspunkt for sin vurdering: «Sivilombudsmannen er Stortingets ombudsmann for forvaltningen og anses som en del av Stortingets organer. Statsforfatningen (konstitusjonen) i Norge bygger på det såkalte maktfordelingsprinsippet, som går ut på at statsmakten fordeles på tre uavhengige institusjoner, den lovgivende-, den utøvende- og den dømmende makt. Nemnda er et faglig uavhengig forvaltningsorgan, administrativt underlagt Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet. Sivilombudsmannen kontrollerer offentlig forvaltning, herunder saksbehandlingen i ombudet og i nemnda. Konstitusjonelle hensyn tilsier at det er problematisk at en statlig nemnd, som har myndighet til å føre tilsyn med og medvirke til 4
gjennomføringen av forbudet mot aldersdiskriminering i arbeidslivet, skal utøve sin myndighet overfor Stortingets kontrollorgan med forvaltningen.» Nemnda fant det utvilsomt at den ikke hadde kompetanse til å håndheve likestillings- og diskrimineringslovgivningen overfor Sivilombudsmannen i forbindelse med utøvelsen av ombudsmannens virke. Når det gjaldt administrative beslutninger foretatt av Sivilombudsmannen uttalte nemnda følgende: «Det kan imidlertid være mer usikkert om den samme kompetansebegrensningen også gjelder i administrative beslutninger, som ved en ordinær tilsettingssak ved Sivilombudsmannens kontor. Etter nemndas syn er det i ovennevnte forarbeider heller ikke holdepunkter for at Sivilombudsmannens administrative beslutninger skulle omfattes av håndhevingsorganenes myndighetsområde. Nemnda har derfor kommet frem til at samme begrensning i ombudets og nemndas kompetanse også må gjelde her. De konstitusjonelle hensyn som tilsier at Sivilombudsmannen ikke skal kunne kontrolleres av de organene som ombudsmannen selv er satt til å kontrollere, gjør seg gjeldende uansett om en sak for nemnda gjelder utøvelse av Sivilombudsmannens kontrollvirksomhet med forvaltningen eller om saken gjelder en administrativ beslutning i forbindelse med en tilsettingssak ved Sivilombudsmannens kontor. Nemnda er enig med Sivilombudsmannen i at det generelt er uheldig at et statlig tilsynsorgan overprøver et annet. Sivilombudsmannen kontrollerer offentlig forvaltning og har en særegen rettsstilling i norsk rett. Dette kommer positivt til uttrykk i Grunnloven 75 bokstav l) og sivilombudsmannsloven. I tillegg kommer at en rekke lover, som generelt regulerer offentlig virksomhet, ikke gjelder for Sivilombudsmannen, eksempelvis, offentleglova, mållova, arkivlova og tjenestemannsloven. I forvaltningsloven (lov av 10. februar 1967), som regulerer behandlingsmåten i forvaltningssaker, er det gjort unntak for visse offentlige institusjoner og for visse saker. I forvaltningsloven 4 første og andre ledd fremgår det direkte av lovens ordlyd at både domstolenes ˈvirksomhetˈ og ˈsaker forvaltningsorganet selv behandler eller avgjør i medhold av rettspleieloveneˈ er unntatt fra forvaltningslovens saksbehandlingsregler. I forvaltningsloven 4 fjerde ledd presiseres det at loven ikke gjelder for ˈStortinget, Riksrevisjonen, Stortingets ombudsmann for forvaltningen og andre organer for Stortingetˈ. Nemnda legger til grunn at Sivilombudsmannen er unntatt forvaltningslovens regler, både i saker som gjelder ombudsmannens virksomhet og saker som Sivilombudsmannen selv behandler eller avgjør. At loven direkte unntar Sivilombudsmannen fra reglene om behandlingsmåten i forvaltningssaker, sier, slik nemnda ser det, noe om hvilken særegen posisjon Sivilombudsmannen har overfor offentlig forvaltning.» Det fremgår av lov om Stortingets ombudsmann for forvaltningen (lov nr. 8/1962) 4 andre ledd bokstav a at ombudsmannens arbeidsområde ikke omfatter «forhold som Stortinget har tatt standpunkt til». Det fremgår av Liv Shelbys lovkommentar på Gyldendal Rettsdata (sist revidert 2. april 2013) at ombudsmannen i praksis har vært varsom overfor Stortinget. Videre fremgår følgende: «At Stortingets egen virksomhet faller utenfor ombudsmannens arbeidsområde er så selvsagt at det ikke er nevnt i loven. Ombudsmannen er imidlertid også avskåret fra å behandle saker som i utgangspunktet hører inn under hans arbeidsområde dersom saken eller saksforholdet har vært behandlet av Stortinget, i en av Stortingets avdelinger eller i en komitè. Forholdet til Stortinget kan by på vanskelige avgrensningsspørsmål, og i grensetilfeller vil det være 5
retningsgivende om den behandling saken har fått i Stortinget kan sies å ha munnet ut i et standpunkt fra Stortingets side, slik at en uttalelse fra ombudsmannen vil kunne fremstå som en overprøving av Stortinget. I så fall bør ombudsmannen avstå fra å behandle saken.» Sivilombudsmannens kontor har per telefon 19. august 2016 opplyst at også administrative tilsettinger ved Stortinget anses å falle utenfor ombudsmannens arbeidsområde. Nemnda legger til grunn at den bør utvise en tilsvarende varsomhet overfor Stortinget i saker som er knyttet til Stortingets administrative virksomhet. Med bakgrunn i likestillings- og diskrimineringslovgivningens lovforarbeider er det etter nemndas syn ikke tilstrekkelig grunnlag for å skille mellom Stortingets forvaltningsmessige virksomhet og den øvrige virksomhet. Mot dette syn kan det riktignok argumenteres med at det er prinsipielt uheldig at administrativt ansatte ved Stortinget ikke har tilgang til et lavterskeltilbud, som ombudet og nemnda representerer, for å kunne få sin diskrimineringssak vurdert. Nemnda har likevel kommet til at det tilligger lovgiver, dersom dette anses hensiktsmessig, å tydeliggjøre et skille mellom Stortingets utøvelse av den kompetansen det er gitt i kraft av Grunnloven, og utøvelsen av arbeidsgiverfunksjoner overfor administrativt ansatte. Nemnda har på denne bakgrunn kommet til at saken må avvises fra behandling i nemnda. Nemndas vedtak er enstemmig. *** 6
Sak 86/2015 Likestillings- og diskrimineringsnemnda har fattet følgende vedtak: Saken avvises. Ivar Danielsen møteleder Usman Ivar Shakar Astrid Merethe Svele Anne Lise Rønneberg 7