TILSYNSRAPPORT Retten til gratis offentlig grunnskoleopplæring Bergen kommune, Skranevatnet skole 1
1. Innledning Rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Bergen kommune, Skranevatnet skole. Rapporten gir ingen fullstendig tilstandsvurdering av skolen. Tilsynet er gjennomført ved å vurdere praksis og rutiner som er omtalt i tilbakemeldingene fra kommunen og skolen opp mot lovkrav. 2. Rettslig grunnlag for tilsynet Etter opplæringsloven 14-1 har Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med offentlige skoler. Kommuneloven har utfyllende regler om dette i kapittel 10A, jf. 60c. Tilsynsmyndigheten skal i denne sammenheng ha tilgang til skoleanlegg og dokumentasjon. 3. Tema for tilsynet Tema for tilsynet var om Skranevatnet skole følger kravene i opplæringsloven 2-15 om rett til gratis offentlig grunnskoleopplæring. 2-15 sier: Elevane har rett til gratis offentleg grunnskoleopplæring. Kommunen kan ikkje krevje at elevane eller foreldra dekkjer utgifter i samband med grunnskoleopplæringa, til dømes utgifter til undervisningsmateriell, transport i skoletida, leirskoleopphald, ekskursjonar eller andre turar som er ein del av grunnskoleopplæringa. Videre er det vurdert om kravene i opplæringsloven 2-11 om permisjon fra den pliktige opplæringen er fulgt når denne regelen blir aktualisert i sammenheng med gratisprinsippet. 2-11 første ledd seier: Når det er forsvarleg, kan kommunen etter søknad gi den enkelte eleven permisjon i inntil to veker. Retten og plikten til opplæring varer til eleven har fullført det tiende skoleåret. Grunnskoleopplæringen skal være i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet, under dette fag- og timefordelingen. Kommunen gir forskrifter om skole- og feriedager for elevene. Det går fram av opplæringsloven 2-2 at opplæringen skal strekke seg over minst 38 skoleuker innenfor en ramme på 45 sammenhengende uker i skoleåret. Kommunene står fritt til å fastsette et annet tall undervisningsdager enn 190, dersom dagene blir fordelt innenfor en ramme på minst 38 og maksimalt 45 sammenhengende uker. Forskrift til opplæringsloven 1-6 sier at undervisningen som regel skal foregå mellom kl. 08 00 og kl. 15 30. Unntak fra denne regelen kan gjøres i enkelte tilfelle. Et eksempel kan være å forlenge skoledagen dersom elevene skal på teaterbesøk som en del av undervisningen på ettermiddag/kveld. 2
4. Rettslige krav Opplæringsloven 2-15 Rett til gratis offentlig grunnskoleopplæring Utdanningsdirektoratet har tolket denne retten og sier: Loven slår fast at den offentlige grunnskoleopplæringen skal være gratis for elevene. Det betyr at kommunen/skolen ikke kan kreve betaling fra elevene eller foreldrene for verken undervisningsmateriell eller aktiviteter (faglige og sosiale) som foregår i skoletiden og i skolen sin regi, og som er en del av grunnskoleopplæringen i samsvar med opplæringsloven og forskriftene til loven. De eksemplene som er nevnt i lovparagrafen er ikke uttømmende. Forbudet mot å kreve egenbetaling gjelder all virksomhet i forbindelse med opplæringen, også aktiviteter som foregår utenom ordinær skoletid når disse aktivitetene er ledd i at skolen gjennomfører opplæringen i samsvar med lov og forskrift. Opplæringsloven 2-11 Permisjon fra den pliktige opplæringen Ordlyden i opplæringsloven 2-11 regulerer permisjoner knyttet til den enkelte elev, og regulerer derfor ikke permisjoner for grupper av elever. Opplæringsloven 2-11 kan heller ikke brukes når turen er en del av grunnskoleopplæringen. Hensynet bak regelen er at det skal være mulig for foreldre å ta ut elevene fra den obligatoriske grunnskoleopplæringen utenom skolen sine ferier. Både ordlyden og hensynet bak regelen tilsier derfor at regelen ikke kan brukes slik at det blir en omgåelse av gratisprinsippet. Kommunen/skolen kan derfor ikke gi permisjon for en gruppe elever med hjemmel i opplæringsloven 2-11. 5. Skriftlig dokumentasjon Fylkesmannen hadde utarbeidet spørsmål som skoleeier, områdeleder, rektor og leder for FAU ble bedt om å svare på. Det var og anledning til å legge ved annen relevant dokumentasjon. Fra Skranevatnet skole har Fylkesmannen mottatt skriftlig svar på spørsmålene fra rektor og fra FAUleder. Rektor har i tillegg også sendt inn sosial læreplan for skolen og skriv til hjemmene vedrørende frilufts dagene, 27. og 28. august 2013. Bergen kommune har i sitt svar vist til informasjon på kommunens hjemmesider om retten til gratis opplæring. Kommunen har og lagt ved rundskriv 43/2008 som er utarbeidet av Byrådsavdeling for barnehage og skole. Rundskrivet er sendt til alle skolene. Områdeleder har gitt en tilbakemelding på hvordan fullmakten fra kommunaldirektøren praktiseres. Følgende spørsmål ble stilt: 1. Korleis informerer skulen foreldre og lærarar om retten til gratis grunnskuleopplæring? 2. Er gratisprinsippet drøfta i skulen sine rådsorgan? 3. Gjennomfører skulen turar/arrangement som til dømes; a. leirskule b. utanlandsturar c. andre turar med overnatting d. dagsturar/ekskursjonar (t.d. skidagar, kinobesøk, museumsbesøk) e. jul/sommararrangement Gjer nærmare greie for praksisen. 4. Blir turane/arrangementa fullfinansiert av skulen sine midlar? 3
a. Dersom svaret på spørsmål 4 er nei blir det kravd eigenandel frå elevar/foreldre? 5. Arrangerer foreldra turar/arrangement for elevane i skuletida, jf. kulepunkta til spørsmål 2? a. Dersom svaret er ja på spørsmål 5 korleis vert desse finansiert? b. Dersom svaret på spørsmål 5 er ja, kva rolle og deltaking har skulen? 6. Har skulen ei eiga «gåvekasse/gåvekonto»? a. Er denne i tilfelle for heile skulen eller for enkeltklassar? b. Kven administrerer gåvekassa? c. Er foreldra informert om at alle gåver må vere reelt frivillig? 7. Gir skulen elevane permisjon etter opplæringslova 2-11 for å reise på aktivitetar arrangert av foreldre? a. Kva for tilbod får eventuelt dei elevane som ikkje søkjer permisjon? 6. Oppsummering av de skriftlige tilbakemeldingene Informasjon Rektor og FAU-leder sier begge at skolen ikke har gratisprinsippet som fast sak på foreldremøter, men informerer om dette ved oppstarten av skoleåret. Videre er gratisprinsippet drøftet i FAU jevnlig i forbindelse med forberedelse til turer. Bergen kommune informerer om gratisprinsippet på nettsidene sine og i rundskrivs form om skoleturer til den enkelte skole. Kommunen viser ellers til områdeledernes omtale av interkontroll knyttet til opplæringsloven og til oppfølgingssamtalene områdelederne gjennomfører med skolelederne. Arrangement i regi av skolen og finansiering av disse Skranevatnet skole gjennomfører leirskole fullfinansiert av skolen. Skolen har også turer med overnatting for hvert klassesteg på ungdomsskolen, i henhold til skolens friluftsplan. Skolen dekker to tredjedeler av finansieringen og foreldrene bidrar med resten som frivillige gaver. Turene inngår i skolen sin opplæring og er en del av skolen sine miljø og trivselstiltak. Rektor og FAU opplyser om at skolen ikke krever egenandeler fra foreldre eller elever, kun frivillige gaver. Rektor skriver at det som regel alltid er elever som ikke kan/vil reise og derfor velger et alternativ som ikke forutsetter pengegaver. Rektor og FAU svarer også at Skranevatnet skole arrangerer skidager etter samme modell. Arrangement i regi av foreldre Rektor og FAU skriver at foresatte til elever i 10. klasse arrangerer avslutningstur for hver klasse. Den varer fra fredag til og med søndag. FAU skriver at dette har delvis vært finansiert av skolen og delvis av foreldrene. Foreldrene finansierer opphold, mat og hjemreise for alle, men at skolen finansierer skoletiden fredag. Rektor svarer at praksis så langt har vært at foreldre har hatt hele regien og skolen ikke har vært involvert hverken pedagogisk eller økonomisk. 4
Gavekasse/gavekonto Rektor og FAU svarer at til nå har hver klasse hatt sin klassekonto administrert av klassekontaktene, men at denne praksisen nå skal endres til en konto som rektor forvalter. Permisjoner Rektor og FAU skriver at foresatte har søkt om fri for elevene fredag, og fått dette innvilget av rektor, i forbindelse med avslutningsturen for elevene i 10.klasse. Alle elevene har ønsket å delta så det har ikke vært aktuelt med alternative tilbud. Både rektor og FAU skriver at skolen og foreldrene nå er orientert om at dette ikke er i tråd med opplæringsloven og at de nå drøfter en alternativ organisering. Områdeleders rolle Områdeleder har ansvar for blant annet «å påse at resultatenhetene gir tjenester i henhold til gjeldende lov- og regelverk, økonomiske rammer og i henhold til kommunale styringsdokumenter og føringer fra kommunaldirektøren». Dette praktiseres bl.a. gjennom lederoppfølging av den enkelte enhetsleders utøvelse av sitt oppdrag som rektor, i kraft av å være enhetsleders nærmeste overordnet. På den annen side oppfatter områdeleder ikke at denne funksjonen er delegert en tilsynsmyndighet. Områdeleder sier at å etterspørre hvordan skolen agerer rundt gratisprinsippet er en naturlig del av samtalene og områdeleder har ikke kjennskap til at Skranevatnet skole har avvik fra bestemmelsen om gratisprinsippet. 7. Fylkesmannens vurdering Det er kommunen og skolen sitt ansvar å informere elever og foreldre om de rettene og pliktene de har i grunnskoleopplæringen, blant annet retten til gratis grunnopplæring. Dette kan gjøres på ulike måter. Bergen kommune informerer om retten til gratis opplæring på sine hjemmesider. I tillegg utarbeidet kommunen i 2008 et rundskriv om skoleturer som ble sendt alle skolene i kommunen. På Skranevatnet skole er gratisprinsippet drøftet på foreldremøter hver høst og i FAU i forbindelse med forberedelse til turer. Skranevatnet skole har en friluftsplan som inngår i sosial læreplan for Skranevatnet skole. I denne planen er det lagt inn overnattingsturer for hvert av klassestegene på ungdomsskolen. Disse turene er ikke fullfinansierte av skolen. Rektor skriver at det i snitt på hvert trinn er 5-6 elever som ikke kan/ønsker å reise, men som velger et annerledes turalternativ hvor pengegaver ikke er aktuelt. Rektor skriver videre at skidagene også blir arrangert etter mal for overnattingsturene, dvs at skolen betaler to tredjedeler og foreldrene bidrar med frivillige gaver som dekker en tredjedel av kostnadene. Fylkesmannen vil presisere at alle elever må få delta i de samme aktivitetene og uten at elever og foreldre må betale deler av kostnaden. Skolen kan ikke kreve betaling fra elever eller foreldre for aktiviteter (faglige eller sosiale) som foregår i skoletiden og i skolens regi, og som er en del av grunnskoleopplæringen i samsvar med opplæringsloven og forskriftene til loven. Avslutningsturene for elever i 10.klasse blir omtalt som arrangement i regi av foreldrene, og foreldrene må søke om permisjon for elevene etter opplæringslova 2-11. Både rektor og FAU skriver at denne ordningen nå skal endres fordi denne ordningen ikke er i tråd med opplæringsloven. Vi viser og til rundskriv 43/2008 fra Bergen kommune der det bl. a. sies: «Gratisprinsippet kan ikke omgås ved å la foreldre arrangere skoletur for elevene så lenge ordinær skoletid brukes og/ eller 5
turen er en del av elevenes opplæringstilbud. En slik måte å gjøre det på er i konflikt med opplæringsloven.» Rektor og FAU er tydelig på at skolen ikke krever inn egenandeler fra foreldre eller elever, men at foreldrene bidrar med frivillige gaver. Når rektor sier at noen elever velger et turalternativ der pengegaver ikke er aktuelt, kan dette tolkes som at de frivillige pengegavene er knyttet til den enkelte elevs deltagelse på turen. Dette selv om rektor også sier at når det blir orientert på foreldremøte om friluftsplanen blir det opplyst at alle elever som melder seg på, får delta uavhengig av bidrag. I skrivet som ble sendt ut til hjemmene om friluftsdagene 27. 28. august 2013 står det følgende om alternativ 1: «Turen vil koste 700 kr pr elev. Beløpet dekker 1/3 av oppholdet, skolen dekker resterende 2/3 For å dekke utgiftene vil vi samle inn penger som gaver fra elevene, men vi understreker at betaling er frivillig. Beløpet er et minimumsbeløp og kan betales til en konto som er opprettet i klassekontaktens navn.» Det er skolen som har ansvaret for at gratisprinsippet overholdes på alle skoleturer. Også oppfordring fra andre foreldre kan føles som et press. Ingen av foreldrene som har bidratt, må ha blitt utsatt for noen former for press, og foreldrene som bidrar skal være anonyme. Verken de andre foreldrene og elevene eller skolen/kommunen skal vite hvem av foreldrene som har bidratt. Vi viser her til Bergen kommune sitt rundskriv og til Geir Helgelands kommentarutgave til opplæringsloven fra 2006. Fylkesmannen påpeker at nåværende bruk av permisjon etter opplæringsloven 2-11 i forbindelse med avslutningsturen for elevene i 10.klasse ikke er i tråd med regelverket. 8. Konklusjon foreløpig tilsynsrapport Fylkesmannen sin konklusjon er at Skranevatnet skole sin praksis ikke er i samsvar med regelverket om gratis offentlig grunnskoleopplæring. Skolen har ikke dokumentert/sannsynliggjort sitt ansvar for at gratisprinsippet blir overholdt på overnattingsturene og skidagene, herunder sikre at deltagelse på turene ikke forutsetter egenandel. Med hjemmel i opplæringsloven 14-1 tredje ledd, og som følge av det som går fram av tilsynsrapporten, konkluderer Fylkesmannen med følgende lovbrudd: Skranevatnet skole oppfyller ikke kravene i opplæringsloven 2-15 Rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring. Praksis så langt ved Skranevatnet skole i forbindelse med tur for elever på 10. steget i foreldres regi, har vært å gi elevene permisjon etter opplæringsloven 2-11. Dette er ikke i tråd med opplæringsloven. Rektor skriver at dette har de nå blitt klar over og han skisserer en annen mulig løsning. Fylkesmannen forventer at Bergen kommune dokumenterer at kravene i opplæringsloven 2-11 om permisjon fra den pliktige opplæringen blir fulgt. 6
9. Kommunen sin tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport Rektor ved Skranevatnet skole skriver i sin tilbakemelding: «6. Oppsummering av de skriftlige tilbakemeklingene Informasjon 1.avsnitt: På alle foreldremøtene hvor det orienteres om turer for elevene er gratisprinsippet tema. Vi viser til rundskriv F-14-03 og viser til at det er anledning til å gi pengegaver, men understreker at det er frivillig og at alle elever får delta uavhengig av gavebidrag. Arrangement i regi av skolen og finansieringen av disse 2.avsnitt: Vi presiserer at det ikke er pengegaven som er avgjørende for at elevene velger å ikke reise. Skolen jobber målrettet med å få alle elevene med uavhengig pengegavene. Alternativ II er der for elever som av andre grunner ikke har anledning til å reise. 7. Fylkesmannensvurdering 2.avsnitt 4.setning: Vi vil her presisere at elever som velger et annerledes turalternativ ikke gjør dette av økonomiske grunner, men andre(som feks skader, angst ) Skolen, gjennom kontaktlærerne, jobber aktivt med både elever og foresatte for at alle skal være med uavhengig av pengegavene. Dette er et viktig prinsipp for skolen. 4.avsnitt: Vi vil igjen presisere at elevenes valg av alternativt tilbud til turene IKKE gjøres på grunn av pengegavene, men av andre grunner. Skolen er tydelig i sin orientering til foreldrene og elevene at ALLE elevene får være med uavhengig av pengegavene. Videre arbeider lærerne aktivt med elever og foreldre slik at alle oppfordres til å være med. Det orienteres både generelt på foreldremøter og spesielt til enkelt familier. 8.Konklusjon Skolen mener at vi gjennom vår praksis har dokumentert/sannsynliggjort vårt ansvar for at gratisprinsippet blir overholdt, og sikre at deltagelse på turene ikke forutsetter egenandel.» 10. Konklusjon - endelig tilsynsrapport Fylkesmannen sin konklusjon er at Skranevatnet skole sin praksis ikke er i samsvar med regelverket om gratis offentlig grunnskoleopplæring. Skolen har ikke dokumentert/sannsynliggjort sitt ansvar for at gratisprinsippet blir overholdt på overnattingsturene og skidagene. Opplæringsloven 2-15 er ikke til hinder for at skolene kan ta imot ulike former for gaver, midler fra dugnadsinnsats, loddsalg eller lignende. Gaver og andre bidrag må brukes sånn at de kommer hele gruppen/klassen til gode, alle elever må få delta på de samme aktivitetene uavhengig av pengebidrag og gavene må være reelt frivillige. Fylkesmannen viser til skrivet som Skranevatnet skole sender ut som informasjon i forbindelse med friluftsdagene. Her skriver skolen «Turen vil koste 700 kr pr elev»,»for å dekke utgiftene vil vi samle inn penger som gaver fra elevene», «Vi er imidlertidig avhengig av å få dekket inn», «Beløpet er et minimumsbeløp» Det er Fylkesmannen sin oppfatning at dette ikke er i tråd med rundskriv F -14-03: Gaver og andre bidrag må være reelt frivillige. Verken elever eller foreldre må føle seg presset til å bidra økonomisk. 7
Fylkesmannen kan ikke på bakgrunn av innhentet informasjon og Bergen kommune sin tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport se at foreldrene sine økonomiske bidrag er reelt frivillige gaver som er gitt uten at elever/foreldre føler et press for å yte gaver. Praksis så langt ved Skranevatnet skole i forbindelse med tur for elever på 10. steget i foreldres regi, har vært å gi elevene permisjon etter opplæringsloven 2-11. Rektor skriver at dette har de nå blitt klar over og rektor skisserer en annen mulig løsning i sitt svarbrev. Verken Bergen kommune eller rektor ved Skranevatnet skole har kommentert dette ytterligere i sin tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport. Fylkesmannen finner derfor at Skranevatnet skole sin gjeldene praktisering av opplæringslovens 2-11 om permisjon fra den pliktige opplæringen ikke er i tråd med regelverket. Med hjemmel i opplæringsloven 14-1 tredje ledd, og som følge av det som går fram av tilsynsrapporten, konkluderer Fylkesmannen med følgende lovbrudd: Skranevatnet skole oppfyller ikke kravene i opplæringsloven 2-15 Rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring. Skranevatnet skole oppfyller ikke kravene i opplæringsloven 2-11 Permisjon fra den pliktige opplæringen. 11. Frist for retting av lovbrudd For Fylkesmannens tilsyn etter opplæringsloven 14 1, gjelder reglene i kommuneloven kapittel 10 A. Kommuneloven 60d sier: Fylkesmannen kan gi pålegg til kommunen eller fylkeskommunen om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser fylkesmannen fører tilsyn med etter 60 b. Før pålegg benyttes, skal kommunen eller fylkeskommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet. Fylkesmannen ber Bergen kommune om å melde tilbake innen 01.05.14 om de omtalte forholdene er rettet, og hvordan dette er gjort. Dersom forholdene ikke er rettet, vil det kunne bli aktuelt med pålegg. Eva Bendiksen tilsynsleder Grethe Fjeld seniorrådgiver 8