ENDELEG TILSYNSRAPPORT Opplæringslova 2-15 om rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring Bergen kommune Rothaugen skole

Transkript

1 ENDELEG TILSYNSRAPPORT Opplæringslova 2-15 om rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring Bergen kommune Rothaugen skole 1

2 1. Innleiing Rapporten er utarbeidd etter tilsyn med Bergen kommune, Rothaugen skole. Rapporten gir inga fullstendig tilstandsvurdering av skulen. Tilsynet er gjennomført ved å vurdere praksis og rutinar som er omtalt i tilbakemeldingane frå kommunen og skulen opp mot lovkrav. 2. Rettsleg grunnlag for tilsynet Etter opplæringslova 14-1 har Fylkesmannen heimel til å føre tilsyn med offentlege skular. Kommunelova har utfyllande reglar om dette i kapittel 10A, jf. 60c. Tilsynsmyndigheita skal i denne samanheng ha tilgang til skuleanlegg og dokumentasjon. Tilsynet har ikkje avdekt lovbrot. 3. Tema for tilsynet Tema for tilsynet var om Rothaugen skole følgjer krava i opplæringslova 2-15 om rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring seier: Elevane har rett til gratis offentleg grunnskoleopplæring. Kommunen kan ikkje krevje at elevane eller foreldra dekkjer utgifter i samband med grunnskoleopplæringa, til dømes utgifter til undervisningsmateriell, transport i skoletida, leirskoleopphald, ekskursjonar eller andre turar som er ein del av grunnskoleopplæringa. Vidare er det vurdert om krava i opplæringslova 2-11 om permisjon frå den pliktige opplæringa er følgt når denne regelen blir aktualisert i samanheng med gratisprinsippet første ledd seier: Når det er forsvarleg, kan kommunen etter søknad gi den enkelte eleven permisjon i inntil to veker. Retten og plikten til opplæring varer til eleven har fullført tiande skuleåret. Grunnskuleopplæringa skal vere i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet, under dette fag- og timefordelinga. Kommunen gir forskrifter om skule- og feriedagar for elevane. Det går fram av opplæringslova 2-2 at opplæringa skal strekkje seg over minst 38 skuleveker innafor ei ramme på 45 samanhengande veker i skuleåret. Kommunane står fritt til å fastsetje eit anna tal undervisningsdagar enn 190, dersom dagane blir fordelte innanfor ei ramme på minst 38 og maksimalt 45 samanhengande veker. Forskrift til opplæringslova 1-6 seier at undervisninga som regel skal gå føre seg mellom kl og kl Unnatak frå denne regelen kan gjerast i enkelte tilfelle. Eit døme kan vere å forlenge skuledagen dersom elevane skal på teaterbesøk som ein del av undervisninga på ettermiddag/kveld. 4. Rettslege krav Opplæringslova 2-15 Rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring: Utdanningsdirektoratet har tolka denne retten og seier: Lova slår fast at den offentlege grunnskuleopplæringa skal vere gratis for elevane. Det betyr at kommunen/skulen ikkje kan krevje betaling frå elevane eller foreldra for verken undervisningsmateriell eller aktivitetar (faglege og 2

3 sosiale) som går føre seg i skuletida og i skulen sin regi, og som er ein del av grunnskuleopplæringa i samsvar med opplæringslova og forskriftene til lova. Dei døma som er nemnde i lovparagrafen er ikkje uttømmande. Forbodet mot å krevje eigenbetaling gjeld all verksemd i samband med opplæringa, også aktivitetar som går føre seg utanom ordinær skuletid når desse aktivitetane er ledd i at skulen gjennomfører opplæringa i samsvar med lov og forskrift. Opplæringslova 2-11 Permisjon frå den pliktige opplæringa Ordlyden i opplæringslova 2-11 regulerer permisjonar knytt til den enkelte elev, og regulerer derfor ikkje permisjonar for grupper av elevar. Opplæringslova 2-11 kan heller ikkje brukast når turen er ein del av grunnskuleopplæringa. Omsynet bak regelen er at det skal vere mogeleg for foreldre å ta ut elevane frå den obligatoriske grunnskuleopplæringa utanom skulen sine feriar. Både ordlyden og omsynet bak regelen tilseier derfor at regelen ikkje kan brukast slik at det blir ei omgåing av gratisprinsippet. Kommunen/skulen kan derfor ikkje gje permisjon for ei gruppe elevar med heimel i opplæringslova Skriftleg dokumentasjon Fylkesmannen har utarbeidd spørsmål som skuleeigar, rektor og leiar for FAU skulle svare på. Det var og høve til å leggje ved annan relevant dokumentasjon. Fylkesmannen har mottatt svar på spørsmåla frå rektor ved Rothaugen skole, frå Bergen kommune og frå FAU-leiar. Følgjande spørsmål blei stilt: 1. Korleis informerer skulen foreldre og lærarar om retten til gratis grunnskuleopplæring? 2. Er gratisprinsippet drøfta i skulen sine rådsorgan? 3. Gjennomfører skulen turar/arrangement som til dømes; a. leirskule b. utanlandsturar c. andre turar med overnatting d. dagsturar/ekskursjonar (t.d. skidagar, kinobesøk, museumsbesøk) e. jul/sommararrangement Gjer nærmare greie for praksisen. 4. Blir turane/arrangementa fullfinansiert av skulen sine midlar? a. Dersom svaret på spørsmål 4 er nei blir det kravd eigenandel frå elevar/foreldre? 5. Arrangerer foreldra turar/arrangement for elevane i skuletida, jf. kulepunkta til spørsmål 3? a. Dersom svaret er ja på spørsmål 5 korleis vert desse finansiert? b. Dersom svaret på spørsmål 5 er ja, kva rolle og deltaking har skulen? 6. Har skulen ei eiga «gåvekasse/gåvekonto»? a. Er denne i tilfelle for heile skulen eller for enkeltklassar? b. Kven administrerer gåvekassa? c. Er foreldra informert om at alle gåver må vere reelt frivillig? 3

4 7. Gir skulen elevane permisjon etter opplæringslova 2-11 for å reise på aktivitetar arrangert av foreldre? a. Kva for tilbod får eventuelt dei elevane som ikkje søkjer permisjon? Følgjande tilleggsspørsmål blei stilt: Korleis vert informasjonen om innbetaling til «gåvekonto/klassekasse», formidla til foreldra? Dersom det føreligg informasjonsskriv til foreldre om innbetaling til «gåvekonto/klassekasse», ber vi om å få tilsendt dette skrivet. Kva skjer dersom det er foreldre som ikkje betaler? 6. Oppsummering av dei skriftlege tilbakemeldingane Informasjon Rektor ved Rothaugen skole skriv at skulen har rutinar for informasjon om retten til gratis grunnskuleopplæring. Skulen har gratisprinsippet oppe på felles foreldremøte på trinna ved oppstart av nytt skuleår. I tillegg har skulen, i samarbeid med FAU, utarbeidd retningsliner for praksis når det gjeld klasseturar. Bergen kommune ved byrådsavdeling for barnehage og skole har laga rundskriv om skuleturar og gratisprinsippet. Dette rundskrivet er datert 7. februar 2014 og ligg og ute på kommunen si nettside. I følgje rektor og leiar for FAU blir gratisprinsippet drøfta i skulen sine rådsorgan. Arrangement i regi av skulen og finansiering av desse Rektor opplyser at skulen dekker alle utlegg til elevar og lærarar i dei klassane som søkjer og får delta på Internordisk leirskule. Ut over dette arrangerer ikkje skulen andre leirskuleopphald. Skulen arrangerer skidag på 9. trinn. Her dekker skulen alle utlegg til transport m.m. Dersom skulen arrangerer ekskursjonar, overnatting, deltek på kulturtilbod og liknande, opplyser rektor at dette er gratis for elevane. Skulen gjennomfører sommar- og julearrangement som og er gratis for elevane, men der elevar/foreldre bidreg med enkel servering. Skulen administrerer ingen gåvekasse. Arrangement i regi av foreldre Rektor og leiar for FAU opplyser at FAU arrangerer skuleball kvart år. Her betaler elevane for å delta, men rektor presiserer at dette arrangementet ikkje er ein del av elevane si grunnskuleopplæring. Rektor opplyser og at FAU arrangerer trafikalt grunnkurs for elevar på 10. trinn. Dette arrangementet føregår i skulen sine lokale på ettermiddags-/kveldstid, men er ikkje ein del av opplæringa. Elevane som deltek betaler for dette kursopplegget. Rektor opplyser og at elevar har delteke på utanlandsturar i foreldreregi. I enkelte tilfelle er elevar søkt fri frå opplæring i skuletida ein til tre dagar i samband med turar som foreldra arrangerer. Skulen har per i dag ikkje full oversikt på omfang og organisering av slike turar. Skulen har til no ikkje kravd rekneskap m.m. for å sikra at regelverket vert følgt, men vurderer å laga betre rutinar for dette. 4

5 Rektor viser til at, så langt skulen har oversikt, har foreldra klart å finansiera slike turar utan å krevja eigendel. Til dette uttaler FAU dei ikkje er kjent med at det har vore turar fullfinansiert av skulen sine midlar. Dei kjenner til at innkrevjing av eigenbetaling av foreldre har førekome i varierande grad. Rektor uttaler at det vert færre og færre turar i foreldra sin regi som vert lagt til skuletida, men at det ser ut for at helge- og ferieturarar aukar i omfang. Avslutninga på 10. trinnet har FAU ansvaret for. Her er det ingen eigendel. Rektor opplyser at FAU får ein årleg sum som går med til å dekka FAU si verksemd. FAU er kjent med at det er vanleg med ein klassetur i løpet av ungdomsskuletida. FAU er og kjent med at det vert arrangert kortare turar i enkelte klassar, men det er opp til foreldra i kvar klasse om dei ønskjer å arrangera slike turar. Det skal etter det FAU er kjent med dreia seg om turar som er i tråd med gratisprinsippet, men FAU har ingen dokumentasjon som stadfester om dette er tilfellet. Krav om eigenbetaling av foreldre har etter det FAU kjenner til variert. FAU uttrykkjer at dei tydeleg har signalisert at det er ønskjeleg at klasseturar vert finansierte gjennom fellestiltak som t.d. dugnad slik at gratisprinsippet vert følgt også der foreldra er involverte i organiseringa. FAU er ikkje involvert i turar. Dei arrangementa som FAU står ansvarleg for er det årlege skuleballet og avslutninga på 10. trinnet. Gåvekasse/gåvekonto Rektor opplyser at skulen ikkje har gåvekonto av noko slag i skulen sin regi. Rektor er kjent med at klassar har ulike ordningar i regi av foreldre eller klassekontaktar, men at dette er utanom skulen sitt system. FAU opplyser at dei har ein eigen konto som i stor grad vert nytta i samband med utlegg/inntekter knytt til skuleballet. FAU kjenner til at det er klassekassar i fleire klassar, men korleis dette er organisert i den enkelte klasse har ikkje FAU full oversikt over. Klassekassar er eit tema i den enkelte klassen sine klassemøte og vert organisert av klassekontaktane, ikkje av FAU. FAU skriv i e-post til Fylkesmannen at det er ingen eigen informasjon til foreldre når det gjeld innbetaling til gåvekonto/klassekasse. På felles foreldremøte for trinna har foreldra blitt orientert om dei retningslinene som FAU har utarbeidd når det gjeld klasseturar. FAU er ikkje kjent med at det føreligg noko form for informasjonsskriv om innbetaling, eller kva praksis som vert følgt dersom foreldre ikkje betaler. FAU viser til at grunnen til dette er at det er foreldra i den enkelte klasse som står som arrangør av dei aktivitetane klassekassane/gåvekonto er meint brukt til. Vidare opplyser leiar i FAU at inntrykket er at dei enkelte klassane arrangerer til dels ulike turar (der nokon ikkje tek omsyn til innhaldet i gratisskuleprinsippet) og det er nettopp difor FAU har sett at det bør leggast føringar som ivaretek gratisskuleprinsippet også der skulen ikkje har ansvar eller kan ta avgjerd når det gjeld det aktuelle arrangementet. FAU har inntrykk av at det er ei auka forståing for dette. Rektor utdjupar i eige skriv korleis foreldra får informasjon om klassekassar. Han viser til at skulen ikkje har skriv som omhandlar innbetaling til klassekassar. Klassekassar/gåvekassar er ikkje organisert av skulen. Det er ingen klassekassar på Rothaugen skole som tilhøyrer lærarar eller leiinga på skulen. Rektor skriv at klassekassane er knytt til klassekontaktar og turkomitear i dei ulike klassane. Skulen har so langt hatt tillit til at foreldra praktiserer dette i samsvar med dei avtalte 5

6 rutinane. Skulen har til no ikkje kvalitetssikra den informasjonen som går mellom foreldra i klassene om ulike arrangement. Rektor viser til at denne praksisen vil skulen revurdera og tenkja nøye gjennom både i høve til styring, men og i perspektiv av tillit mellom partane og skulen sitt ønskje om å byggja gode relasjonar til foreldra. På spørsmål om kva som skjer dersom foreldre ikkje betaler inn til klassekassar/gåvekasse, svarar rektor at det dei siste 3-4 åra ikkje har kome fram opplysningar om at foreldre ikkje har betalt, eller at det er kravd pengar frå klassetur komitear. Leiinga på skulen har heller ikkje blitt kontakta av foreldre om slike tilhøve. Rektor uttaler at skulen og FAU har vore tydelege på at arrangement i regi av foreldra, og som er ein del av opplæringa, skal vera gratis. Det betyr at midlar kan samlast inn gjennom dugnad og gåver. Ingen innbetalingar skal vera merka med den enkelte elev sitt namn. Permisjonar På spørsmål om skulen gir elevane permisjon etter opplæringslova 2-11 for å reise på aktivitetar arrangert av foreldre, svarer rektor at skulen gjev slike permisjonar, og at kvar permisjonssøknad vert vurdert individuelt. Det vert vist til at i enkelte tilfelle er elevar søkt fri ein til tre dagar i samband med at klassen/klassar reiser på utanlandsturar som er foreldrearrangerte. Skulen vurderer å gjennomføra ein praksis med kvalitetssikring av at gratisprinsippet vert følgt. Rektor ser at omfanget av arrangement og turar i skuletida er i ferd med å verta redusert, men at tilsvarande arrangement lagt til fritid, feriar og helger aukar i omfang. So langt har ikkje skulen opplevd at foreldre tek elevar frå heile klassar ut av skulen i dei tilfelle der permisjon ikkje vert innvilga. 7. Fylkesmannens vurdering Etter den dokumentasjonen som føreligg går det fram at kommunen og skulen informere elevar og foreldre om dei rettane og pliktane dei har i grunnskuleopplæringa, mellom anna retten til gratis grunnopplæring. Det går og fram at retten til gratis grunnskuleopplæring er drøfta i skulen sitt rådsorgan, FAU. Ut frå den dokumentasjonen som føreligg kan det sjå ut for at ikkje alle turar i skuletida er fullfinansierte av skulen sine midlar, og at innkrevjing av eigenbetaling frå foreldre førekjem. Når det gjeld klassekassar, er det viktig å merka seg at alle gåver til klassekasser skal vera reelt frivillige og, så langt det er praktisk mogeleg, vera anonyme. Skulen og FAU uttaler at dette er tilfelle ved Rothaugen skole, men det er likevel i liten grad synleggjort i dokumentasjonen frå skulen og FAU korleis dette vert ivareteke i praksis. Fylkesmannen vil visa til kva Utdanningsdirektoratet har uttalt om m.a. klassekassar: «Det følgjer dessutan av Innst. O. nr. 43 ( ) at presiseringa av at grunnskoleopplæringa skal vere gratis, ikkje inneber eit forbod mot å ta imot gåver. Det blir likevel understreka at slike gåver må vere reelt frivillige, komme heile klassen eller skolen til gode, og ikkje innebere motytingar av noko slag. Dersom gåvene har form av foreldrebidrag til klassekassar eller liknande, må gåvene så langt det er praktisk mogleg også vere anonyme. 6

7 Alle elevane i klassen må få delta i dei same aktivitetane, uavhengig av om deira foreldre har gitt gåver/andre bidrag eller ikkje». Fylkesmannen ser det som svært positivt at foreldre engasjerer seg i sosiale aktivitetar som kjem elevane til gode, men vil likevel minna om at ein viktig intensjon bak regelverket om gratis grunnskuleopplæring er at den skal vera med å utjamna sosiale ulikheiter mellom elevane og inkludera alle elevar. Vidare vil vi visa til at foreldrerådet/fau skal fremja fellesinteressene til alle foreldre og vera med å skapa eit godt skulemiljø. Dersom turar i regi av foreldre og skuleball i regi av FAU skapar splid mellom foreldre og ekskludering av enkelte elevar grunna betaling, så er dette ikkje i samsvar med intensjonen i lova, sjølv om det ikkje er brot på gratisprinsippet. Det avgjerande spørsmålet når det gjeld slike aktivitetar er om skulen på nokon måte er involvert i planlegginga, tilrettelegginga og/eller gjennomføringa. Dersom svaret på eitt eller fleire av desse spørsmåla er ja, vil gratisprinsippet gjera seg gjeldande. Rektor uttaler at det blir gitt permisjon etter 2-11 for reiser arrangert av foreldre. Utdanningsdirektoratet har gitt ei tolking av 2-11 når det gjeld permisjonar for grupper av elevar. Direktoratet seier: «Ordlyden i opplæringsloven 2-11 regulerer permisjoner knyttet til den enkelte elev, og bestemmelsen regulerer derfor ikke permisjoner for grupper av elever. Opplæringsloven 2-11 kan heller ikke brukes når turen er en del av grunnskoleopplæringen. Hensynet bak regelen er at foresatte skal ha mulighet til å ta ut elevene fra den obligatoriske grunnskoleopplæringen utenom skolens ferier. Både ordlyden og hensynet bak regelen tilsier derfor at bestemmelsen ikke kan brukes slik at det blir en omgåelse av gratisprinsippet. Kommunen kan derfor ikke innvilge permisjon for en gruppe elever med hjemmel i opplæringsloven 2-11.» Når Rothaugen skole gir permisjon til elevar for å reisa på klassetur i regi av foreldre, er det eit brot på opplæringslova 2-11, då elevane i ein og same klasse må reknast som ei gruppe elevar. 8. Skulen sin uttale til førebels rapport og Fylkesmannen si vurdering Rektor ved Rothaugen skole gav, innan fristen, uttale til førebels tilsynsrapport. I uttalen vert det vist til at leiinga ved skulen og FAU har utarbeidd endringar i skulen sitt skriv om eventuelle turarar i regi av føresette. Framlegg og førebels utkast til det endra dokumentet vart lagt fram for tilsynet. Til punkt 1 under Lovbrot som må rettast, i førebels tilsynsrapport, går det fram at all aktivitet som er i skulen sin regi og er ein del av den obligatoriske opplæringa skal vera gratis. Føresette kan arrangera turar og liknande, men gratisprinsippet skal følgjast og det kan ikkje krevjast eigendel. Dugnad, gåver og andre tilskot skal ikkje øyremerkast enkeltelevar, men gå til heile klassen. Det er presisert at eventuelle tilskot til klassekasser skal vera frivillige. Fylkesmannen vurderer det slik at skulen med denne endringa og presiseringa sikrar at det ikkje blir kravd eigendel frå elevane og at innbetaling til klassekasse er frivillig. Det er Bergen kommune som må sjå til at dette vert gjennomført i praksis. 7

8 Til det andre punkt i førebels tilsynsrapport, under Lovbrot som må rettast, uttaler rektor at skulen ikkje har praksis med å innvilga permisjonar for heile klassar eller grupper. Praksisen ved skulen er slik at den enkelte føresette søkjer om permisjon frå opplæringa for sitt barn/sine born ved turar i regi av føresette i skuletida. Til dette vil Fylkesmannen påpeika at når rektor gjev permisjon til elevane for å reisa på tur i regi av foreldre, er det eit brot på opplæringslova 2-11, då elevane i ein og same klasse må reknast som ei gruppe elevar. Det vil også gjelda dersom føresette i ein klasse søkjer permisjon individuelt for kvar elev til ei slik reise. Vi vil elles peika på at ei vurdering av om turar kan reknast å vere i regi av skulen og vere ein del av grunnskuleopplæringa eller ikkje, må gjerast konkret i kvart enkelt tilfelle. Utdanningsdirektoratet viser til at moment i ei slik vurdering kan til dømes vere om: skuleeigar (kommunen) er ansvarleg dersom det oppstår uhell på turen det er utarbeidd reglement for turen det er utarbeidd sanksjonar, til dømes for heimsending turen går fram av skulen sin verksemdsplan/ årsplan det er organisert opplæringstilbod til eventuelt andre elevar som ikkje er med på turen Direktoratet presiserer at lista over moment ikkje er uttømmande og seier at dersom eit eller fleire av momenta er til stades, vil arrangementet kunne sjåast som ein del av grunnskuleopplæringa og bli omfatta av gratisprinsippet. Det går ikkje fram av skulen sin uttale om det t.d. er organisert opplæringstilbod til dei elevane som eventuelt ikkje deltek på turar i regi av føresette. 9. Konklusjon Fylkesmannen finn det godtgjort at informasjonsplikta om retten til gratis grunnskuleopplæring er ivareteken av skulen og kommunen. Fylkesmannen vurderer det slik at Rothaugen skole sin praksis for finansiering av arrangement og turar i regi av skulen, i opplæringstida, er i tråd med krava i opplæringslova 2-15 om rett til gratis offentleg grunnskuleopplæring. Fylkesmannen finn det godtgjort at administrasjon av og informasjon om tilskot til klassekassar er i tråd med regelverket. Rothaugen skole sin praksis med å gje ei gruppe elevar permisjon for å reise på aktivitetar arrangert av foreldre er ikkje i samsvar med 2-11 i opplæringslova om permisjon frå den pliktige opplæringa. 10. Lovbrot som må rettast 1. Bergen kommune må sjå til at Rothaugen skole oppfyller krava i opplæringslova 2-11 om Permisjon frå den pliktige opplæringa. Kommunen må i den samanheng sjå til at skulen endrar sin praksis med å gje grupper av elevar permisjon frå opplæringa for å reise på tur i regi av foreldre. 8

9 11. Frist for tilbakemelding For Fylkesmannens tilsyn etter opplæringslova 14 1, gjeld reglane i kommunelova kapittel 10 A. Kommunelova 60d seier: «Fylkesmannen kan gi pålegg til kommunen eller fylkeskommunen om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser fylkesmannen fører tilsyn med etter 60 b. Før pålegg benyttes, skal kommunen eller fylkeskommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet». Bergen kommune er gitt frist til 1. mai 2016 til å rette lovbrot som er avdekka i tilsynet, jf. kommunelova 60 d. Innan denne fristen må Bergen kommune og gje ei erklæring til Fylkesmannen om at lovbrotet er retta og gjere greie for korleis dette er gjort. Dersom forholdet ikkje er retta innan 1. mai 2016, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting med heimel i Kommunelova 60 d. Kommunen har rett til innsyn i saksdokumenta, jf. forvaltningslova 18. Toril Tysseland tilsynsleiar Kjetil Stavø Høvig rådgjevar 9