Forslag til fremtidig regional modell for Arbeids- og tjenestelinjen i NAV Delrapport 1 Vurdering av ulike modeller og forslag til videre utredning. Anbefaling fra arbeidsgruppe
Innhold 1 Innledning... 3 1.1 Bestilling og mandat... 3 1.2 Arbeidsgruppen... 5 1.3 Konsultasjoner underveis... 6 1.4 Meld. St. 33 (2015-2016) NAV i en ny tid for arbeid og aktivitet... 6 1.5 Meld. St. 22 (2015-2016) Nye folkevalgte regioner - rolle, struktur og oppgaver... 7 1.6 Sammendrag... 8 2 Beskrivelse av dagens situasjon på fylkesnivået... 9 2.1 Fylkeskontorene... 9 2.2 Arbeidslivssentrene... 11 2.3 Andre spesialenheter... 11 3 En vurdering av alternativer, NAV-kontor og arbeidsregioner... 12 3.1 Vurderingskriterier og konsekvenser... 12 3.2 Alternative regioninndelinger... 12 3.2.1 Alternativ 1 Dagens struktur... 13 3.2.2 Alternativ 2 Radikalt alternativ... 13 3.2.3 Alternativ 3 - Mellomalternativet... 13 3.2.4 Alternativ 4 Basisalternativet (følger nye fylker)... 13 3.2.5 Antall NAV-kontor... 16 3.2.6 Bo- og arbeidsmarkedsregioner transport/kommunikasjon... 18 3.2.7 Arbeidsmarked... 20 4 Dagens fylkesstruktur en kartlegging og vurdering... 22 4.1 Geografi og nærhet... 22 4.2 Arbeidsmarkedsregioner... 24 4.3 Kommuner... 24 4.4 Løsning for effektivt samarbeid... 24 4.5 Gjennomførbarhet og risiko... 25 4.5.1 Kontroll- og styringsspenn... 25 4.5.2 Personalmessige konsekvenser... 25 4.5.3 Økonomi... 25 4.5.4 Andre konsekvenser... 26 4.6 Oppsummering... 26 1
5 Radikalt alternativ (5-6 regioner)... 26 5.1 Geografi og nærhet... 26 5.2 Bo- og arbeidsmarkedsregioner... 27 5.3 Kommuner... 27 5.4 Løsning for effektivt samarbeid... 27 5.5 Gjennomførbarhet og risiko... 28 5.5.1 Kontroll- og styringsspenn... 28 5.5.2 Personalmessige konsekvenser... 29 5.5.3 Økonomi... 30 5.5.4 Andre konsekvenser... 30 5.6 Oppsummering... 30 6 Mellomalternativet (10-13 regioner)... 30 6.1 Geografi og nærhet... 30 6.2 Arbeidsmarkedsregioner... 31 6.3 Kommuner... 31 6.4 Løsning for effektivt samarbeid... 32 6.5 Gjennomførbarhet og risiko... 32 6.5.1 Kontroll- og styringsspenn... 33 6.5.2 Personalmessige konsekvenser... 33 6.5.3 Økonomi... 33 6.5.4 Andre konsekvenser... 33 6.6 Oppsummering... 33 7 Basisalternativet (regioninndeling som nye folkevalgte regioner)... 33 8 Forslag til videre utredning av regioninndeling... 34 8.1 Oppsummering av vurderinger... 34 8.2 Økonomi... 35 8.3 Foreløpig konklusjon og anbefaling... 37 9 Referanser og litteratur... 39 2
1 Innledning 1.1 Bestilling og mandat Arbeidsgruppen skal utrede og legge fram forslag til en fremtidig regional struktur i Arbeids- og tjenestelinjen i NAV. Resultatet skal legges frem gjennom fem delrapporter. I den første rapporten drøftes mulige fremtidige regionale modeller. Mandatet beskriver to hovedhensikter med utredningsarbeidet: 1. Frigjøre ressurser til oppgaver i NAV-kontorene 2. Anbefale fremtidig regional struktur for å styre, lede og utvikle virksomheten regionalt på en best mulig måte. Det er flere endringsprosesser som gjør det aktuelt å vurdere strukturen på det regionale nivået. I mandatet nevnes følgende: Ekspertutvalget, sluttrapport april 2015 - Et NAV med muligheter Stortingsmelding om NAV Meld. St. 33 (2015-2016) Kommunereformen Interkommunale løsninger for NAV-kontor Sammenslåing av fylkesmannsembetene for Aust-Agder og Vest-Agder Utredning av fremtidig struktur for Fylkesmannen Enkelte fylkeskommuner vurderer sammenslåing Det foregår flere utredninger samtidig. Utfordringen blir å finne organisatoriske løsninger som er best egnet til å løse NAVs kjerneoppgaver, effektivt og med riktig kvalitet innenfor ressursrammen. Resultatet vil være avhengig av om arbeidet med Program for effektivisering og forenkling i Direktoratet, Arbeidsgruppe for løsningsdyktige og myndige NAV-kontor - og utredningen om regionalisering, trekker i samme retning. Spesielt blir det vesentlig at disse tre prosessene har en felles forståelse av behovet for frigjøring av ressurser. Målet er å frigjøre ressurser på en slik måte at gevinsten tilfaller NAV-kontorene uten at det følger med nye oppgaver. Noe som i klartekst betyr at det må prioriteres bedre og jobbes enda smartere i Direktoratet og fylkene (regionene), slik at mest mulig ressurser kan kanaliseres til dreiningen mot arbeid i NAV-kontorene. Arbeidsgruppen forutsetter at prosessene med frigjøring av ressurser til NAV-kontorene gjelder alle nivåer, og kan anskueliggjøres gjennom følgende modell: 3
Figur 1. Figuren illustrerer flytting av ressurser med og uten oppgaver. Rasjonalisering i Direktoratet frigjør ressurser med og uten oppgaver til regionkontorene Rasjonalisering/sammenslåing på regionnivå frigjør ressurser med og uten oppgaver til større og robuste NAV-kontor Rasjonalisering/sammenslåing på kontornivå og regionnivå gir i hovedsak mer ressurser til drift av myndige NAV-kontor Frigjøring av ressurser til NAV-kontorene forutsetter beslutningsvilje og omstillingsvilje på alle nivåer. Det er flere forhold ved framtidig regional struktur som skal utredes: Antall regioner Innhold og oppgaver på regionalt nivå Roller og ansvar på regionalt nivå Størrelse antall medarbeidere og ledere (konsekvens av innhold, oppgaver, roller og ansvar) Inndeling av fylkeskontor og fylkesvise spesialenheter i ny regional struktur Lokalisering av nye regionskontor Arbeidsgruppen fått i oppgave å vurdere hensiktsmessigheten av følgende modeller: A. «Radikalt alternativ»: 5-6 regioner B. «Mellomalternativ»: 10-13 regioner C. «Basisalternativ»: Endringer av regionalt nivå i takt med endringer i omgivelsene dvs fylkesmannen, fylkeskommuner og andre samarbeidspartnere D. «Nullalternativ»: Dagens fylkesstruktur videreføres Arbeidsgruppen starter med å gi en omtale av dagens struktur (D). Deretter vurderes det mest radikale alternativet (A) og mellomalternativet (B) både isolert og opp mot dagens struktur. Basisalternativet vil vi komme nærmere tilbake til i vår sluttrapport. 4
1.2 Arbeidsgruppen Arbeidsgruppen er oppnevnt av og rapporterer til Arbeids- og tjenestedirektøren, som også har knyttet til seg en styringsgruppe for å ta stilling til arbeidsgruppens leveranser og forslag. Arbeidsgruppen består av: - Bjørn Lien, NAV Hedmark, Fylkesdirektør (leder) - Stein Rudaa, NAV Troms, Fylkesdirektør - Randi Breda, NAV Akershus, Kvalitet og bruker - Linni Tiller, Direktoratet, Arbeids- og Tjenesteavdelingen, stab - Charlotte Lea, Direktoratet, HR-avdelingen - Tor Sandvik, Direktoratet, Økonomi og styringsavdelingen Arbeidsgruppen har brukt tid på å sikre forståelse av mandatet. I tillegg til arbeidet med første delrapport har gruppen gjort forberedelser til de neste fire leveransene. Som et utgangspunkt for arbeidet har gruppen kartlagt ressursbruken på regionnivå i etatens nåværende modell. Litteratur og erfaringer om tilsvarende prosesser internt og eksternt er studert. Gruppen har prioritert å vektlegge involvering av ulike interessenter og drøftet seg fram til en metodikk for å sikre en forutsigbar utredning av de ulike alternativene. Figur 2. Illustrasjonen nedenfor gir et bilde av arbeidsgruppens metodikk. For å utrede de ulike alternativenes styrker og svakheter har det vært nødvendig å definere og prioritere et sett med vurderingskriterier. Disse skal både ivareta NAVs strategiske føringer og retningsdreiningen mot arbeid, bruker og kompetanse. En nærmere beskrivelse av vurderingskriteriene står i kap. 3. I denne rapporten beskrives bare de overordnede kriteriene som er brukt for å vurdere regioner og mulige regioners størrelse. I senere rapporter vil disse kriteriene bli supplert med mer NAVspesifikke kriterier. Arbeidsgruppen har søkt å vurdere konsekvensene av de ulike alternativene opp mot gjennomførbarhet, kostnader og risiko. 5
1.3 Konsultasjoner underveis Arbeidsgruppen har utformet en kommunikasjonsstrategi og en interessentanalyse for utveksling av kunnskap og synspunkter. Disse dokumentene omfatter både eksterne aktører og interne interessenter. I tillegg har vi gjennomført mange møter og også hatt andre former for kontakter. Bl.a. har arbeidsgruppen vært i møter med Politidirektoratet, Vegvesenet og Kommunal og moderniseringsdepartementet. Gruppen har også hatt møter med de ansattes organisasjoner og vil ha det gjennom hele utredningen. I tillegg gjennomføres stoppunktmøter med styringsgruppen. 1.4 Meld. St. 33 (2015-2016) NAV i en ny tid for arbeid og aktivitet Stortingsmeldingen om NAV (Arbeids- og sosialdepartementet 2016) handler om hvordan Regjeringen vil videreutvikle arbeids- og velferdsforvaltningen slik at den blir bedre i stand til å nå målene i arbeids- og velferdspolitikken. Meldingen bygger på mange av ekspertgruppens forslag og skal behandles av Stortinget høsten 2016. Meldingen viderefører ikke spesifikt ekspertgruppens tanker om en ny regionalisering på sikt, men har klare intensjoner om færre, større og mer robuste NAV-kontor. Som virkemidler for å oppnå færre kontor peker Regjeringen særlig på kommunereformen (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2015) - og på mulige interkommunale løsninger. Som hovedargumenter trekker meldingen fram faglige og rettssikkerhetsmessige aspekter, ved siden av behovet for arbeidsrettet kompetanse, bedre ledelse og mer handlefrihet til NAV-kontorene. Regjeringen fjerner bemanningsgarantien for de minste NAV-kontorene og beholder partnerskapsmodellen. Direktoratet har i høringsuttalelsen til ekspertgruppen vurdert at 200 NAV-kontor bør være tilstrekkelig for å dekke naturlige arbeidsmarkedsområder på en kompetent og koordinert måte. Denne ambisjonen fra NAV er omtalt i meldingen. Både utfallet av kommunereformen, kommunenes vilje til sammenslåing av kontor og i hvilken grad partnerskapene lykkes med å danne interkommunale løsninger, vil være avgjørende for om og hvor raskt et slikt mål er mulig å oppnå. Antallet kommuner/partnerskap er et vesentlig vurderingskriterium for oppsett av regioner. Direktoratets ikke tidfestede mål/ambisjon om 200 kontor innebærer en krevende endringsprosess. Arbeidsgruppen mener at det urealistisk å komme ned mot 200 kontor innen 2020. I våre analyser opererer vi derfor med en mellomløsning på 357 kontor innen 2020. Dette vil bli nærmere drøftet og anskueliggjort i kap. 3.2.5. Også med flere interkommunale kontor vil NAV ha flere kommuner å forholde seg til, men færre NAV-ledere. Utfordringen blir å finne en organisatorisk løsning sammen med kommunene som er godt egnet til å løse våre felles kjerneoppgaver, effektivt og med riktig kvalitet innenfor de ressursrammer som foreligger. 6
1.5 Meld. St. 22 (2015-2016) Nye folkevalgte regioner - rolle, struktur og oppgaver Stortinget har vedtatt at det fortsatt skal være tre folkevalgte nivåer. Med det som utgangspunkt mener regjeringen tiden er moden for en reform som gir større og mer funksjonelle regioner enn dagens fylkeskommuner (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2016). Regjeringen er tydelig på at den regionale inndelingen må være i samsvar med de samfunnsutfordringene som regionalt folkevalgt nivå skal bidra til å løse, og foreslår om lag 10 regioner. Regjeringen vil gjennomføre kommunereformen og regionreformen samtidig, slik at både nye kommuner og nye folkevalgte regioner kan tre i kraft fra 1. januar 2020. Regjeringen tar sikte på å legge frem en samlet proposisjon våren 2017 om oppgaver og ansvar til nye folkevalgte regioner, og kommer samtidig med forslag til ny regionstruktur. Dagens fylkesgrenser går delvis på tvers av reisemønstre, bolig- og arbeidsmarkedsregioner og næringsstrukturer. Samtidig har grensene til viktige regionale statlige samarbeidspartnere blitt endret, og sammenfaller ikke lenger med de politiske regiongrensene. Regjeringen mener at det regionale folkevalgte nivået har et godt utgangspunkt for å ivareta et helhetssyn på tvers av sektorer og kommunegrenser. Regjeringen peker i meldingen på at statlige regionale strukturer som ikke samsvarer med fylkesgrensene, og som varierer fra sektormyndighet til sektormyndighet, bidrar til å forsterke samordningsutfordringene. Av 38 statlige etater, hadde i alt 36 ulike regionale inndelinger ved inngangen til 2016. Kun NAV i Arbeids- og tjenestelinja er sammenfallende med dagens fylkesinndeling. Verdt å merke: For å styrke samhandlingen mellom staten og regionalt folkevalgt nivå, vil regjeringen også gjennomgå de statlige regiongrensene i lys av de nye grensene for folkevalgte regioner. Ut fra dette kan det være gode grunner for at NAV utreder ulike løsninger i forkant av et politisk initiativ. Og det kan også være gode grunner til at NAV fortsatt følger den nye politiske inndelingen, bl.a. fordi Regjeringen vektlegger bo- og arbeidsmarkedsregioner. Det kan imidlertid tenkes at andre vurderingskriterier og konsekvenser trekker i en annen retning. Vi vil ha et bedre grunnlag for å vurdere dette når regjeringen har lagt frem sitt forslag til Stortinget våren 2017. Det vil derfor være relevant å trekke dette inn i utredningens sluttrapport. 7
1.6 Sammendrag Dette er den første av fem rapporter som arbeidsgruppen skal levere. I rapporten forsøker vi kort å beskrive, analysere og vurdere de ulike alternativene for regioninndeling i Arbeids- og tjenestelinjen i NAV. Innhold, oppgaver, roller, ansvar, dimensjonering og lokalisering vil behandles i seinere leveranser. Vi har lagt til grunn at den modellen som velges fra 1. januar 2020 reelt må bidra til å frigjøre ressurser til NAV-kontorene og at den er egnet for å lede og utvikle NAV på en god og effektiv måte. Både Stortingsmeldingen om NAV, Stortingsmeldingen om «Nye folkevalgte regioner» og tilsvarende prosesser i andre etater har gitt inspirasjon til arbeidet. Dialogen med styringsgruppa, organisasjonene og andre interessenter, har også vært vesentlig for framdriften i arbeidet og for innholdet i vår første rapport og anbefaling. Arbeidsgruppen har drøftet dagens modell og regioninndelinger tilsvarende de som Vegvesenet og Politiet har besluttet. «Basisalternativet» i mandatet må vurderes når det senere er tatt en politisk beslutning. Dette alternativet ligger ventelig tett opp mot «mellomalternativet». Mer detaljerte økonomiske og personalmessige konsekvenser vil bli utredet senere. Arbeidsgruppen har kommet fram til en foreløpig konklusjon og anbefaling om 11 regioner fra 1. januar 2020. Arbeidsgruppen ber om klarsignal til å legge dette til grunn for sitt videre arbeid. Når vi sier «foreløpig» er det fordi vi mener at det kan bli aktuelt å justere vår anbefaling når det foreligger en innstilling eller vedtak om nye fylkesgrenser. Vårt utgangspunkt er å finne den beste løsningen for NAV. Vårt forslag til regional struktur i Arbeids- og tjenestelinja framgår av fig. 17. 8
2 Beskrivelse av dagens situasjon på fylkesnivået 2.1 Fylkeskontorene Da NAV ble etablert i 2006 ble det rigget ett fylkeskontor i hvert fylke, slik det også hadde vært i de to tidligere statsetatene, med unntak av at Aetat hadde et felles fylkeskontor for Oslo og Akershus. Det ble satt normer for dimensjonering, og alle kontorene skulle ha en avdeling for «kvalitet og læring» og en for «marked og samfunn». I tillegg til NAV-kontorene har fylkeskontoret også et overordnet ansvar for drift og ledelse av en rekke spesialenheter som fremgår i egen protokoll av 07.12.06. Denne omhandler Arbeidslivssentrene og NAV Arbeidsrådgivning, som skal være identifiserbare enheter i fylket, dvs. ha eget resultatansvar, budsjett og virksomhetsplan. I tillegg kommer rådgivende overlege og en tiltaksenhet, som kan organiseres ut fra hensiktsmessighet i det enkelte fylke. Fylkesdirektørene er underveis gitt stor frihet til å organisere fylkeskontoret ut fra lokale behov og tilgjengelig kompetanse. De fleste fylker har etablert en egen tiltaksenhet på fylkeskontoret. Noen fylker har opprettet egne Senter for jobbmestring. De fleste fylker har lagt deler av markedsarbeidet, kompetanseveiledning og andre funksjoner til store NAV-kontor, mens andre fortsatt har alt av slike funksjoner i fylkeskontoret. Totalt har fylkeskontorene 500 årsverk fordelt på 19 fylker med varierende størrelse, fra 15 årsverk (Troms) til 60 årsverk (Akershus), dels avhengig av størrelsen på fylket og dels avhengig av hvordan fylkene selv har prioritert innenfor rammen av budsjett og oppgaveportefølje. I gjennomsnitt bruker fylkene 7,6 % av årsverkene i den totale fylkesrammen til stillinger på fylkeskontoret, med en variasjon fra 3,4 % (Oslo) til 11,4 % (Sogn og Fjordane). Figur 3. Variasjonen mellom befolkning i fylket og årsverk i fylkeskontoret framgår av denne figuren: 9
NAV har i dag totalt 6536 årsverk i fylkene. Av dette bruker fylkeskontorene ca. 500 årsverk, dvs. gjennomsnittlig ca. 26 årsverk pr. fylke. I tillegg kommer 1075 årsverk som er plassert i andre spesialenheter i hvert fylke (ALS, ARK, tiltak, rådgivende leger mv.). Samlet disponeres om lag 1575 årsverk i enheter på fylkesnivået. Dette utgjør 24 % av rammen til fylkene, mens de øvrige 76 % er 4961 årsverk som er lagt til NAV-kontorene. Andelen årsverk som brukes i NAV-kontorene varierer fra 69 % (Finnmark) til 82 % (Telemark og Nordland). Samlet utgjør lønnskostnadene inklusive sosiale kostnader for de 1575 årsverkene (i sentrale fylkesfunksjoner) kr 1.096.393.000,- (2016) med et gjennomsnitt på kr 693.000,- pr. årsverk. Også her er det relativt store variasjoner mellom fylkene fra kr 650 000,- pr årsverk (Østfold) til kr 740.000,- pr. årsverk (Oppland). Eiendomskostnadene for de samme enhetene utgjør samlet (2016) kr 106.285.000,- og det er store variasjoner mellom fylkene. I gjennomsnitt brukes kr 71.000,- pr. årsverk i eiendomskostnader, varierende fra kr 40.000,- pr. årsverk (Østfold) til kr 96.000,- pr. årsverk (Vest-Agder). Figur 4. Søylene viser variasjonen i eiendomskostnader pr. årsverk. 120 Eiendomskost per årsverk for sentrale enheter i hvert fylke 100 80 60 59 77 61 73 60 57 80 69 96 67 88 55 58 58 51 92 65 67 67 40 40 20 0 10
2.2 Arbeidslivssentrene Det er i dag ett arbeidslivssenter (ALS) i hvert fylke. Det er samlet 506 årsverk i ALS, varierende fra 14 årsverk (Aust-Agder) til 60 årsverk (Oslo). Arbeidslivssentrene har gjennom oppfølging av IA-avtalen utviklet solid markedskunnskap og bedriftskunnskap som kan være et godt supplement til NAVkontorenes kompetanse. Eget rolledokument er utarbeidet. Regjeringen ønsker at NAVs bistand til arbeidsgivere skal videreutvikles og at innsatsen blir mer helhetlig. Ekspertgruppen argumenterte for å integrere tjenesten mer med NAV-kontorene. Etter en høringsrunde, hvor blant annet partene i arbeidslivet hadde klare motforestillinger, foreslår Regjeringen en videreføring av dagens organisering av Arbeidslivssentrene, men at samarbeidet mellom NAV-kontorene og sentrene må styrkes. Det er iverksatt en vurdering av en helhetlig og effektiv organisering av Arbeids- og velferdsetatens bistand til arbeidsgivere og arbeidslivssentrenes rolle. Dette arbeidet er startet opp og rapport er planlagt levert innen utgangen av oktober 2016. Den kan være til hjelp i våre seinere leveranser. Arbeidsgruppen legger til grunn at arbeidslivssentrene følger samme regioninndeling som NAV fylke, også i en fremtidig modell. Dette utelukker ikke et desentralisert ALS hvor leder er lokalisert på samme sted som regionledelsen, mens medarbeiderne sitter på flere lokasjoner i regionen. 2.3 Andre spesialenheter NAV Tiltak er etablert som egne enheter i de fleste fylker, enten som en avdeling i fylkeskontoret eller som en selvstendig enhet underlagt fylkeskontoret. I dag omfatter tiltaksenhetene ca. 206 årsverk, med ulik størrelse, fra 2 årsverk (Finnmark) til 40 årsverk (Oslo). Med økende effektiv arbeidsretting og en mer tilpasset og fleksibel bruk av tiltaksmidler, vil det være en avveining hvor mye ressurser og oppgaver på dette området som skal legges ut i løsningsdyktige og myndige NAV-kontor, og hvor mye det er behov for i en egen tiltaksenhet i regionen. Ansvaret for fordeling og kontroll bør ligge i regionkontoret (fylkeskontoret). Det kan være gode grunner til å opprettholde dagens system med tiltaksenheter bl.a. for å følge opp skjermet virksomhet, sørge for effektiv utnyttelse av plasser, sikre faglig innhold, tiltaksutvikling og kvalitet. Det er også nødvendig med spisskompetanse på tiltak og tjenester som anskaffes, bistå NAV-kontorene og sikre datakvalitet. Anskaffelser etter regelverket om offentlige anskaffelser krever også spisskompetanse som en slik enhet kan ivareta enten for en eller flere regioner. Arbeidsgruppen legger til grunn at tiltaksenhetene følger samme regioninndeling som NAV fylke, også i en fremtidig modell, og at ressursbehovet i tiltaksenhetene avtar med mer fleksible tiltaksløsninger, sentralisering av noen av oppgavene og bedre teknologi og styringssystemer. NAV Arbeidsrådgivning (ARK) har utviklet seg forskjellig i de ulike fylkene. Tjenesten ble etablert i 1989 som en enhet i Arbeidsmarkedsetaten i forbindelse med nedleggelsen av fire attføringsinstitutter. Enheten ble lite vurdert og heller ikke endret da NAV ble etablert i 2006. Det er utviklet et rolledokument, men samtidig gitt stor frihet til det enkelte fylke å organisere tjenesten. I dag har fylkene tilsammen avsatt ca. 137 årsverk til ARK, med en variasjon fra 1 årsverk (Sogn og Fjordane) til 26 årsverk (Hordaland). 11
ARK har utviklet seg forskjellig, og noen fylker sliter med å få tak i den spisskompetansen som trengs for å yte gode tjenester til stadig mer kompetente og løsningsdyktige NAV-kontor. Rådgivende leger, Senter for jobbmestring, NAV Intro, markedsenheter mv. er tilleggstjenester som i varierende grad tilbys i fylkene. Vi vil analysere og vurdere oppgaver og roller i en senere leveranse. 3 En vurdering av alternativer, NAV-kontor og arbeidsregioner 3.1 Vurderingskriterier og konsekvenser I denne rapporten har arbeidsgruppen vurdert de ulike alternativene ut fra følgende prosjektspesifikke vurderingskriterier. Kriteriene er diskutert og justert etter møter med representanter for de ansattes organisasjoner og styringsgruppa. Figur 5. Vurderingskriterier Geografi og nærhet - Lik inndeling, nærhet til politisk region - Felles arbeidsmarked - Antall kommuner/partnerskap - Bo- og arbeidsregioner - Avstand til regionsenter - Transport og kommunikasjon - Språk- og kulturforståelse Fremme effektivt samarbeid med andre eksterne samarbeidspartnere - Andre viktige samarbeidspartneres regioninndeling - Vurderinger av gitte politiske føringer - Næringsliv Deretter har vi vurdert konsekvensene knyttet til gjennomførbarhet og risiko for hver modell. I videre analyser og vurderinger har vi sett på konsekvensen av følgende: - Økonomi, omstillingskostnader og mulig innsparing på drift - Kontroll og styringsspenn o Lederspenn, størrelse på enheter - Personalmessige konsekvenser o Konsekvenser for medarbeidere - IT-kostnader - Nærhet til NAV-kontor - Forholdet til kommunene/partnerskapet - Samhandling/samarbeid med andre enheter i NAV 3.2 Alternative regioninndelinger Formålet med delrapport 1 er å drøfte og anbefale mulige fremtidige regionale modeller. 12
I det følgende gir vi en kort overordnet beskrivelse av de modellene som mandatet beskriver. Vi understreker at dette er valgte vurderingsmodeller (alternativ) og ikke konkrete forslag. Vårt forslag kommer i kap. 8. 3.2.1 Alternativ 1 Dagens struktur NAV er delt inn i nitten regioner med tjenesteområder og kontorer stort sett i alle kommuner. Ut fra avlesning i Agresso er det i dag 457 NAV-kontor. Se for øvrig kap. 3.2.5. Inndelingen følger i all hovedsak dagens fylkesgrenser. Selv om vi har fått et eksempel på samarbeid på tvers av fylkesgrenser (Værnes), så vil dagens fylkesgrenser være dekkende for vårt formål i denne fasen av arbeidet. Sør- og Nord-Trøndelag fylker er vedtatt sammenslått fra 1. januar 2018 og Agderfylkene har fått felles fylkesmann, slik de har i Oslo og Akershus. Det viser at alternativ 1 er satt i bevegelse. 3.2.2 Alternativ 2 Radikalt alternativ Alternativet som skal utredes innebærer 5 6 regioner. Vårt utgangspunkt for å vurdere en modell med 5-6 regioner i NAV er ikke identisk med, men langt på vei tilnærmet lik inndelingen av regioner i Vegvesenet. På vurderingsskissen på neste side opererer vi med 5 regioner delt opp etter inndelingen til Vegvesenet. I et alternativ med 6 regioner kunne en f.eks. tenke seg Oslo som egen region. Uten endringer i antall kontor vil vårt alternativ 2 i gjennomsnitt gi hver region 91 92 kontorer, i praksis med noen variasjoner fra 88 til 103. Det er for tidlig å legge til grunn resultatet av kommunereformen, men legger vi NAV sin høringsuttalelse til ekspertgruppen og omtalen av dette i Meld. St. 33 (2015-2016) til grunn, hvor ambisjonen er anslagvis er 200 kontorer, vil hver region i gjennomsnitt ha ca. 40 kontorer. I praksis med noen variasjoner mellom regionene. Statens vegvesen er delt inn i fem regioner, som igjen er delt inn i vegavdelinger. 3.2.3 Alternativ 3 - Mellomalternativet Vårt utgangspunkt for å vurdere en modell med 10-13 regioner er ikke identisk med, men tilnærmet lik inndelingen av regioner i Politiet, som nå opererer med 12 regioner. Politiets modell har flere mindre avvik fra eksiterende fylkesgrenser. F.eks. er Asker og Bærum en del av region Oslo. Asker og Bærum tilhører resten av Akershus og Østfold i vår analysemodell. Det betyr at vi følger dagens fylkesgrenser ved inndeling i regioner. Uten endringer i antall kontor vil alternativ 3 i gjennomsnitt gi hver region ca. 38 kontorer. I praksis med en variasjon fra 15 (Oslo) til 66 kontor (Hordaland og Sogn og Fjordane). Basert på samme resonnement som under alternativ 2 (med 200 kontorer), vil hver region i en slik modell i gjennomsnitt ha ca. 16 17 kontorer. I praksis med noen variasjoner avhengig av hvor regiongrensene trekkes. Politiet er delt inn i tolv regioner, som igjen er delt inn i geografiske distrikt og enheter. 3.2.4 Alternativ 4 Basisalternativet (følger nye fylker) Regjeringen foreslår i Meld. St. 22 (2015-2016) en sammenslåing av dagens fylker til om lag 10 nye regioner. Denne prosessen går parallelt med kommunereformen. Det samme gjør en utredning av 13
Fylkesmannens fremtidige struktur. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har den 5. juli 2016 lagt fram en rapport for høring. Det mest sannsynlige alternativet som kommer frem i alternativ 4, vil ligge nært opp det vi utreder i alternativ 3. Arbeidsgruppens foreløpige vurdering er at alternativ 4 kan få økt relevans når vi får mer informasjon om andre prosesser. Pr i dag anser vi det som mest sannsynlig at Regjeringens forslag vil ligge nært opp til alternativ 3. Figur 6 viser de ulike alternativene med innbyggertall i hvert fylke, antall årsverk i Arbeids- og tjenestelinja samlet og fordeling av NAV-kontor i hver region. På dette tidspunkt mangler vi informasjon om alternativ 4. 14
Figur 6. Vurderingsalternativene. Alternativene som vurderes kan grovt fremstilles slik: Dagens modell Alternativ 1 5-6 regioner Alternativ 2 10-13 (12) regioner Alternativ 3 Dagens fylker Innbyggere Med dagens Med dagens Med dagens mars 2016 NAV-årsverk og NAV-årsverk NAV-årsverk og -kontor 2016 og -kontor -kontor 2016 2016 Finnmark 75 886 151 årsverk 151 årsverk 19 kontor 19 kontor Troms 164 613 239 årsverk 755 årsverk 239 årsverk 25 kontor 25 kontor Nordland 241 948 365 årsverk 88 kontor 365 årsverk 44 kontor 44 kontor Nord-Trøndelag 136 448 210 årsverk 24 kontor Sør-Trøndelag 314 048 366 årsverk 925 årsverk 576 årsverk 28 kontor 52 kontor Møre og Romsdal 265 181 329 årsverk 88 kontor 329 årsverk 36 kontor 36 kontor Sogn og Fjordane 109 623 149 årsverk 26 kontor 1194 årsverk 721 årsverk Hordaland 517 601 572 årsverk 66 kontor 40 kontor 95 kontor Rogaland 470 907 473 årsverk 473 årsverk 29 kontor 29 kontor Vest-Agder 182 922 229 årsverk 15 kontor 421 årsverk Aust-Agder 115 872 192 årsverk 30 kontor 15 kontor 1346 årsverk Telemark 172 527 246 årsverk 18 kontor 83 kontor Vestfold 245 160 348 årsverk 925 årsverk 14 kontor 53 kontor Buskerud 278 028 331 årsverk 21 kontor Oppland 188 945 272 årsverk 26 kontor 527 årsverk Hedmark 195 443 255 årsverk 48 kontor 22 kontor Østfold 290 412 397 årsverk 2338 årsverk 18 kontor 1010 årsverk Akershus 596 704 613 årsverk 103 kontor 40 kontor 22 kontor Oslo 660 987 801 årsverk 801 årsverk 15 kontor 15 kontor 5 223 255 6 536 årsverk 457 kontor 6536 årsverk 457 kontor 6536 årsverk 457 kontor Ny politisk Meld.St. 22 Alternativ 4 Om lag 10 15
3.2.5 Antall NAV-kontor Som grunnlag for vår analyse har vi brukt tall fra Agresso når det gjelder antall NAVkontor/lokasjoner. Arbeidsgruppen er kjent med at det finnes flere måter å definere NAV-kontor på. Det er noen kontorer som er slått sammen gjennom interkommunalt samarbeid og det er flere kontorer som har felles leder. Det betyr at noen av enhetene i Agresso allerede er avviklet som selvstendige NAV-kontor med egen leder og at status for lokasjoner pr. i dag dermed allerede er noe lavere enn hva Agresso tilsier. I senere leveranser vil vi komme tilbake til en mer nøyaktig vurdering og beskrivelse rundt hvordan vi definerer et NAV-kontor. Det er sannsynlig at kommunereformen vil slå ulikt ut fra fylke til fylke, fra et stort antall kommunesammenslåinger i Vestfold til ingen sammenslåinger i andre fylker. Det kan også komme justering av grenser mellom fylker/nye regioner. Grunnlaget for interkommunale løsninger og sammenslåing av kontor uavhengig av kommunereformen vil også være ulikt fra fylke til fylke. Arbeidsgruppen har likevel lagt som en forutsetning at det vil være færre NAV-kontor fremover. Det er lite som tyder på at det er aktuelt å slå sammen bydeler i Oslo. Det kan på sikt muligens være aktuelt å slå sammen de to minste kontorene, men utover det er bydelene store i innbyggertall og budsjett på grunn av sosiodemografiske forhold i flere av bydelene. Med den størrelsen det er på kontorene i Oslo er det neppe noen gevinster med å få enda større NAV-kontor. Noe av den samme logikken kan legges til grunn for Bergen, og vil trolig begrense mulighetene for å redusere antall kontor i Hordaland. Det er for tidlig å si hvor mange kontorsammenslåinger det vil bli som en direkte følge av kommunereformen. Avhengig av hvordan kommunereformen lander, vil arbeidsgruppen operere med en lavere ambisjon enn den Direktoratet har uttalt i forbindelse med høringsrunden på ekspertgruppens rapport. På den annen side vil en utvikling av løsningsdyktige og myndige NAV-kontor kreve en viss kontorstørrelse. Det kan skje gjennom komplette interkommunale kontor eller ved at det etableres statlige områdekontor. Det kan også skje ved at en leder har ansvar for flere mindre kontor. Her vil det være mange forhandlinger i partnerskap, beslutningsprosesser, personalløp, IKT-løsninger mv. som skal gå parallelt. Vi oppfatter ikke 200 kontor som et mål, men mer som en illustrasjon av retning. Det vil etter vår mening være svært risikabelt å gjennomføre en slik reduksjon i antall kontorer innen 2020, og spesielt hvis det skal skje innenfor dagens ressursrammer. God dialog med kommuner og medbestemmelsesapparat er en klar forutsetning for å gå i nevnte retning. Kommunereformprosjektet (KOR) i NAV har trolig kompetanse og erfaring til bedre å vurdere dette. Prosjektets primære oppgaver er å utvikle verktøy og lage en helhetlig plan for kommunereformen i NAV. Arbeidsgruppen antar at dette verktøyet også vil være anvendelig for andre former for sammenslåinger, f.eks. gjennom interkommunale avtaler. Det er god grunn til å legge vekt på KORs erfaringer, som så langt viser at: sammenslåingsprosesser har behov for støtte og behovet vil variere det er behov for støttemateriell som viser anbefalte aktiviteter sammenslåing er ofte mer krevende enn man tror, både tidsmessig og økonomisk 16
Prosjektleder (NAV-leder) bør være på plass 12 18 måneder før fysisk sammenslåing. For et fremtidig regionnivå vil både antall kommuner, antall kontor og antall NAV-ledere være en avgjørende faktor. Utviklingen går i en retning fra tilnærmet like antall kontor, kommuner og NAVledere til en fremtid med større variasjoner, færre kontor enn kommuner og færre NAV-ledere enn kontorlokasjoner. Spørsmålet om fremtidig NAV-kontorstruktur og eventuelle sammenslåinger ligger utenfor vårt mandat. Dette er prosesser som skal foregå i samarbeid med berørte kommuner og organisasjonene, både før og etter etableringen av nye regioner. Likevel vil antallet NAV-kontor og NAV-ledere være relevant for spørsmålet om regionstruktur. I vår analyse har vi derfor tillatt oss å gjøre noen estimat ut fra følgende anslag: Figur 7. Anslag for antall kontor som grunnlag for vurdering av regioner. Antall NAV-kontor 1.1.16 Antall NAV-kontor/ NAV-ledere Ambisjon kort sikt 1.1.20 Finnmark 19 15 8 Troms 25 19 10 Nordland 44 34 18 Nord-Trøndelag 24 39 20 Sør-Trøndelag 28 Møre og Romsdal 36 28 14 Sogn og Fjordane 26 20 10 Hordaland 40 32 20 Rogaland 29 22 12 Vest-Agder 15 24 14 Aust-Agder 15 Telemark 18 14 7 Vestfold 14 11 (6) 6 Buskerud 21 16 9 Oppland 26 20 11 Hedmark 22 17 10 Østfold 18 14 8 Akershus 22 17 9 Oslo 15 15 14 457 357 200 Antall NAV-kontor / NAV-ledere Ambisjon lang sikt Vi bruker den midtre kolonnen som et utgangspunkt for vurderinger av kontrollspenn. I siste kolonne opprettholder vi i sum en fremtidig ambisjon, forsøksvis fordelt på fylker. Begge kolonner vil bli justert i sluttrapporten ut fra hva vi da vet om kommunesammenslåing og ut fra dialog med det enkelte fylke om planer for andre kontorsammenslåinger og interkommunale løsninger. Vi utreder videre ut fra en forutsetning om at NAV innenfor nåværende eller justert fylkesstruktur skal redusere antall kontor fra 457 til 357 innen 1. januar 2020 og at den videre reduksjon i antall kontor eventuelt gjennomføres av de nye regionene etter 1. januar 2020. 17
3.2.6 Bo- og arbeidsmarkedsregioner transport/kommunikasjon Arbeidsgruppen har også vurdert hvordan bo- og arbeidsmarkedsregioner (B/A-regioner) kan være styrende for NAVs fremtidige struktur. B/A-regioner er en annen måte å dele inn landet på enn kommuner og fylker, og viser kort fortalt hvor folk bor og hvor de jobber. I tillegg er reiseavstander, pendling og senterstruktur hovedkriterier for NIBRs inndeling i B/A-regioner (Gundersen m.fl. 2013). B/A-regionene endrer seg i takt med arbeidsliv, reisetid, kommunikasjoner og bosted. Hvis det er markert pendling inn mot et sentrum med korte reisetider, kan et stort og folkerikt område, som f.eks. Oslo og Akershus bli definert som en arbeidsmarkedsregion. Trekkraften inn og ut av Oslo er så stor at pendling f.eks. mellom to kommuner i Akershus ikke definerer en ny arbeidsmarkedsregion. Motsatt får mer grisgrendte fylker flere arbeidsmarkedsregioner med lange reiseavstander mellom. Det er dermed ingen sammenheng mellom antall sysselsatte og regionstørrelse. Den ytre grensen for en arbeidsmarkedsregion er satt ut fra anslag om når en arbeidstaker må gå over fra dagpendling til ukependling for å nå sin arbeidsplass. For å yte gode tjenester og service, vil en region med mange arbeidsmarkedsregioner (relativt pr. innbygger) være mer ressurskrevende enn en region med få arbeidsmarkedsregioner. I visse deler av landet kan mindre omlandskommuner ha pendling i retning av flere sentre. Det betyr at B/A-regioner kan være overlappende, noe en bør ta i betraktning når en f.eks. skal vurdere kontorstruktur innenfor en region. Når det gjelder kontorstruktur i NAV har vi både vurdert reisetid for egne ansatte og reisetid for brukere. Med en sterkere dreining mot arbeid og tettere kontakt mellom NAV-kontoret og arbeidsgiverne, vil det være avgjørende at heller ikke reisetiden til arbeidsgivere blir for lang. Det samme argumentet må legges til grunn for avstanden mellom det regionale kontoret og dets naturlige samarbeidspartnere. Som et supplement til NIBRs inndeling har SSB (Bhuller 2009) utviklet en egen modell for inndeling av Norge i arbeidsmarkedsregioner. Denne går på tvers av fylker og tar ikke hensyn til reisetid til arbeid. SSB har i sin definisjon også satt en nedre grense på 17 500 innbyggere for å definere et område som en arbeidsmarkedsregion. Oppsummert gir SSB-modellen 46 arbeidsmarkedsregioner. Figur 8. Tabellen nedenfor viser antall bo- og arbeidsmarkedsregioner basert på NIBR 2013. I parentes har vi ført inn inndelingen av arbeidsmarkedsregioner fra SSB. 18
Dagens modell Alternativ 1 5-6 regioner Alternativ 2 10-13 (12) regioner Alternativ 3 Dagens fylker Innbyggere Bo- og Bo- og Bo- og Mars 2016 arbeidsmarkedsregioneregioneregioner arbeidsmarkeds- arbeidsmarkeds- NIBR 2013 NIBR 2013 NIBR 2013 Finnmark 75 886 16 (3) 16 (3) Troms 164 613 12 (3) 12 (3) Nordland 241 948 26 (6) 54 (12) 26 (6) Nord- Trøndelag 136 448 10 (2) 20 (3) Sør-Trøndelag 314 048 10 (1) Møre og Romsdal 265 181 12 (5) 32 (8) 12 (5) Sogn og Fjordane 109 623 14 (3) 24 (5) Hordaland 517 601 10 (2) Rogaland 470 907 8 (2) 32 (7) 8 (2) Vest-Agder 182 922 6 (2) 10 (3) Aust-Agder 115 872 4 (1) Telemark 172 527 7 (3) 14 (6) Vestfold 245 160 2 (1) Buskerud 278 028 5 (2) Oppland 188 945 7 (4) 24 (9) 13 (8) Hedmark 195 443 6 (4) Østfold 290 412 4 (1) 4 (1) Akershus 596 704 0 (del av Oslo) Oslo 660 987 1 (1) 18 (10) 1 (1) 5 223 255 160 (46) 160 (46) 160 (46) Ny politisk Meld. St. 22 Alternativ 4 19
3.2.7 Arbeidsmarked Vi har i våre overordnede analyser til bruk i denne rapporten også vurdert arbeidsmarkedet, belyst med de tre neste tabellene. Figur 9A. Tabell arbeidsmarked I. Fordeling av virksomheter i fylke/region. Dagens Fylker Dagens modell 5-6 regioner 10-13 (12) reg. Alternativ 1 Alternativ 2 Alternativ 3 Store og små virksomheter 1.1.2016 Finnmark 8 700 8 700 Troms 16 500 49 700 16 500 Nordland 24 500 24 500 Nord- Trøndelag 16 100 Sør-Trøndelag 31 300 74 900 47 400 Møre og Romsdal 27 500 27 500 Sogn og Fjordane 14 500 Hordaland 48 300 107 500 62 800 Rogaland 44700 44 700 Vest-Agder 19 800 Aust-Agder 12 100 31 900 Telemark 18 700 107 800 Vestfold 25 500 75 900 Buskerud 31 700 Oppland 24 300 Hedmark 22 100 46 400 Østfold 29 300 219 000 Akershus 58 300 87 600 Oslo 85 000 85 000 Hele landet 559 000 Ny politisk Meld. St. 22 Alternativ 4 20
Figur 9B. Tabell arbeidsmarked II. Fordeling av større bedrifter i fylke/region. Dagens modell Alternativ 1 5-6 regioner Alternativ 2 10-13 (12) regioner Alternativ 3 Dagens fylker Virksomheter med mer enn 50 ansatte pr. 1.1.2016 Finnmark 129 129 Troms 295 849 295 Nordland 425 425 Nord- Trøndelag 235 Sør-Trøndelag 633 1 356 868 Møre og Romsdal 488 488 Sogn og Fjordane 201 Hordaland 930 2 084 1 131 Rogaland 953 953 Vest-Agder 334 Aust-Agder 183 517 Telemark 265 1 650 1 133 Vestfold 404 Buskerud 464 Oppland 322 Hedmark 308 630 Østfold 436 3 818 Akershus 1 001 1 437 Oslo 1 751 1 751 Hele landet 9 757 Ny politisk Meld.St. 22 Alternativ 4 21
Figur 10. Fordeling av sysselsatte etter arbeidssted. Kilde SSB Dagens modell Alternativ 1 5-6 regioner Alternativ 2 10-13 (12) regioner Alternativ 3 Dagens fylker Antall sysselsatte etter arbeidssted 4. kvartal 2015 Finnmark 36 596 36 596 Troms 82 565 233 101 82 565 Nordland 113 940 113 940 Nord- Trøndelag 61 742 Sør-Trøndelag 161 766 351 210 223 508 Møre og Romsdal 127 702 127 702 Sogn og Fjordane 53 769 Hordaland 253 693 544 544 307 462 Rogaland 237 082 237 082 Vest-Agder 86 864 Aust-Agder 47 332 134 196 Telemark 73 885 435 973 301 777 Vestfold 104 524 Buskerud 123 368 Oppland 86 785 Hedmark 86 164 173 658 Østfold 115 873 1 001 782 Akershus 263 581 379 454 Oslo 451 379 451 379 Hele landet 2 587 704 2 587 704 2 587 704 Ny politisk Meld. St. 22 Alternativ 4 4 Dagens fylkesstruktur en kartlegging og vurdering 4.1 Geografi og nærhet Dagens inndeling følger eksisterende fylkesgrenser, og er det av alternativene som har størst nærhet og minst distanse fra administrasjonsstedet (hvor fylkeskontoret ligger) til NAV-kontor, kommuner, sentrale samarbeidspartnere og brukere. 22
Figur 11. Fylkene varierer i folketall, landareal og befolkningstetthet: Fylkene Innbyggere Areal km 2 Innbygger pr km 2 Finnmark 75 886 45.984 2 Troms 164 613 24.950 7 Nordland 241 948 36.194 7 Nord- Trøndelag 136 448 20.881 6 Sør-Trøndelag 314 048 17.909 17 Møre og Romsdal 265 181 14.614 18 Sogn og Fjordane 109 623 17.709 6 Hordaland 517 601 14.554 36 Rogaland 470 907 8.605 55 Vest-Agder 182 922 6.706 27 Aust-Agder 115 872 8.353 14 Telemark 172 527 13.894 12 Vestfold 245 160 2.157 113 Buskerud 278 028 13.870 20 Oppland 188 945 23.878 8 Hedmark 195 443 26.244 7 Østfold 290 412 3.922 74 Akershus 596 704 4.620 129 Oslo 660 987 427 1.547 5 223 255 305.470 17 Finnmark er det største av fylkene i areal og med i underkant av 2 innbyggere pr. kvadratkilometer. I andre enden av denne skalaen ligger Oslo med ca. 1547 innbyggere pr. kvadratkilometer. Dette illustrerer en regioninndeling med ekstremt ulike avstander mellom kontorene. I noen fylker må ansatte reise med fly og hurtigrute eller sitte en dag i bil for å komme fram til administrasjonsstedet, mens de i andre fylker (Oslo, Akershus, Vestfold og Østfold) er framme på en time. Fylkene har ulike utfordringer når det gjelder samferdsel. Det er store forskjeller i veiavstand og kjøretid mellom de ulike kommunene og mellom fylkeskontoret og NAV-kontorene. Spesielt er det store avstander og lang reisetid i Nordland og Finnmark. Fra fylkeskontoret i Bodø er det f.eks. rundt 500 km til det sørligste og 400 km til det nordligste kontoret. Hedmark, Troms, Oppland og Nord- Trøndelag utmerker seg også store avstander og lang reisetid. Grensene mellom dagens fylker er satt i en annen tid med annen samferdselslogistikk. Det fins kommuner som har innbyggere på begge sider av en fjord eller et sund. Et slikt eksempel er Tjeldsund i Nordland, hvor brukerne i den ene delen av kommunen må kjøre gjennom Skånland i Troms for å komme fram til sitt NAV-kontor. Slike eksempler viser at det vil være rasjonelt med en justert regioninndeling og at fylkesgrensene flere steder i landet er modne for en endring. 23
4.2 Arbeidsmarkedsregioner Det er en klar sammenheng mellom antall bo- og arbeidsregioner (NIBR 2009) og befolkningstetthet. Mens Oslo og Akershus er definert som en arbeidsmarkedsregion, er det 54 slike regioner i Nordland, Troms og Finnmark. Legger en til grunn SSBs definisjon av arbeidsmarkedsregioner er bildet et annet. (Se figur 8). NAV har et mål om å dreie sin innsats enda mer mot arbeidsmarkedet. Da gir det seg selv at NAV bør ha relativt flere kontor i tynt befolkede strøk enn i sentrale og tett befolkede områder. Geografisk overlappende arbeidsmarkedsregioner kan i noen tilfeller tenkes slått sammen, men ofte er både reisetid og avstander mellom regionene for lang. Dette må det tas rimelig hensyn til ved en eventuell ny regioninndeling. 4.3 Kommuner Tre fylker (Nordland, Møre og Romsdal, Hordaland) har i dagens struktur mer enn 30 NAV-kontorer. For å ivareta intern oppfølging og partnerskapsmodellen best mulig har fylkene rigget seg ulikt. Noen har etablert tjenesteområder med egen leder og MBA, mens andre har valgt en mer moderat utgave av tjenesteområdemodellen, hvor en av NAV-lederne er områdekoordinator. Meld. St. 33 (2015-2016) er tydelig på at partnerskapet skal bestå og videreutvikles. Dersom man legger til grunn et vesentlig tettere samarbeid i partnerskapet med kommunene, vil dagens fylkesstruktur være best egnet. Med færre og større NAV-kontor gjennom kommunesammenslåinger, andre kontorsammenslåinger og interkommunale løsninger, vil de fleste fylkeskontorene få et enda bedre utgangspunkt for sin oppgaveløsning sammen med den enkelte kommune. 4.4 Løsning for effektivt samarbeid I kapitel 1.5 om Meld. St.22 (2015-2016) har vi både beskrevet den pågående prosessen med nye folkevalgte regioner og meldingens vurdering av den regionale stat. Hovedårsaken til at NAV følger fylkesgrensene er at NAV-kontoret eies i fellesskap med den enkelte kommune. En annen årsak til at Arbeids- og tjenestelinjen i dag følger fylkesgrensene, er behovet for et nært samarbeid med fylkesmannen og fylkeskommunene. NAV jobber svært tett med Fylkesmannen om blant annet felles kompetanseplan for hele fylket. Den enkelte fylkeskommune og NAV har også inngått samarbeidsavtale om økt gjennomføring av videregående opplæring. Små regioner kan være fordelaktige for å ivareta og pleie et tett og godt samarbeid med eksterne interessenter. Hvis flere av disse samarbeidspartnerne endrer sin struktur som følge av ny politisk regioninndeling, blir bildet annerledes. Politiske signaler tilsier at både fylkeskommunene og Fylkesmannen vil få en endret struktur. Prosessene med dette er allerede i gang med felles fylkesmann i Agder-fylkene, og sammenslåing av Nord- og Sør-Trøndelag til ett fylke med felles fylkeskommune og en fylkesmann fra 1. januar 2018. 24
Utover Fylkesmannen og fylkeskommunen er det i dag LO og Innovasjon Norge av sentrale samarbeidspartnere for NAV, som ligger nærmest opp til dagens fylkesstruktur. LO har avdeling i hvert fylke og Innovasjon Norge har 15 distriktskontorer (alle fylker, men felles kontor for Oslo/Akershus/Østfold, Buskerud/Vestfold og Agder). 4.5 Gjennomførbarhet og risiko Dagens løsning har vist seg godt gjennomførbar. Men den er også sårbar med mange små enheter, store kontrollspenn i noen fylker og knappe økonomiske rammer. Største fordel med modellen er nærhet til den enkelte kommune/bruker. Dagens løsning er den av modellene hvor NAV kommer tettest på bruker og bo- og arbeidsmarkedsregioner. 4.5.1 Kontroll- og styringsspenn En forutsetning for løsningsdyktige og myndige NAV-kontor er færre og større kontor med ledere som i hovedsak bedriver ledelse. NAV-leder rapporterer formelt til rådmannen og fylkesdirektøren. I en fremtid med økt ansvar og handlingsrom på større NAV-kontor, er det en fordel om NAV-leder formelt og reelt rapporterer til og er i dialog med rådmann og regiondirektør ikke med en kommunalsjef eller avdelingsdirektør. Dagens løsning og videreføring av en justert dagens løsning (Trøndelag) uten færre kontor, har allerede for store regioner til å etablere et forsvarlig kontrollspenn uten at noen av fylkene/regionene må opprette enda et beslutningsnivå eller delegere oppfølgingen til f.eks. kommunalsjef og avdelingsdirektør. Vi bygger derfor våre vurderinger på at kontorsammenslåinger blir en realitet, og ser betydelige utfordringer med å fravike dagens fylkesinndeling hvis det motsatte blir tilfellet. Interkommunale løsninger og felles leder for flere kontor vil også kunne gi et mer håndterbart kontrollspenn enn i dag. Vår anbefaling forutsetter færre og større kontor. Jo flere nivå og bredere kontrollspenn, jo større er risikoen for dårlig informasjonsflyt, læring, implementering og gjennomføring. Det hjelper lite å utvikle effektive ledergrupper (Bang 2012) på hvert nivå, hvis informasjon ikke når frem og feil ikke blir korrigert. 4.5.2 Personalmessige konsekvenser En videreføring av dagens struktur vil ikke medføre særlige personalmessige konsekvenser utover de tilpasninger som må gjennomføres i Trøndelag (regionnivå). En modifisert utgave av dagens modell, hvor en f.eks. henter ut potensielle innsparinger fra en annen modell, kan bidra til større stabilitet og forutsigbarhet enn om en velger en av de andre modellene. Se også kap. 5.5.2. 4.5.3 Økonomi Ressurssituasjonen oppleves ulikt i fylkene og det er utfordrende å finne fram til en fordelingsmodell mellom fylkene som ivaretar alle særegenheter og geografi. Totalt sett har Arbeids- og tjenestelinjen et for lite budsjett til å opprettholde nåværende driftsform. Færre og større kontor, i kombinasjon med innsparinger i Direktoratet og enhetene på fylkesplan, er nødvendig for å styrke ressursene i NAV-kontorene. Vi viser i denne sammenheng til figur 1. og til opplysninger om lønnskostnader/årsverk og eiendomskostnader i kap. 2.1. 25
4.5.4 Andre konsekvenser Dersom man velger å gå videre med dette alternativet, vil konsekvenser som følge av oppgaver, arbeidsmåter, roller etc. bli utredet i en senere rapport. 4.6 Oppsummering Det vil være mulig å videreføre dagens løsning redusert fra 19 til 18 fylker/regioner. Men for å oppnå en optimal utnyttelse av rammebetingelsene vil også en slik løsning kreve færre og større kontor og mindre kontrollspenn i mange av fylkene. Noen oppgaver fra fylkeskontor og andre spesialenheter på fylkesnivå vil med fordel kunne plasseres på noen av de større kontorene. Andre kan løses på tvers av fylker/regioner. Alternativ 1 vil ikke kreve omstillingsmidler (med tanke på regionalisering) og har få personalutfordringer. Alternativet kan imidlertid by på utfordringer dersom fylkesmannens og andre aktører får andre grenser. En må hele tiden sammenligne de øvrige alternativene opp mot dagens løsning hva angår omstillingskostnader og reelt innsparingspotensial. En videreføring av dagens løsning med f.eks. 18 regioner istedenfor 19 fylker, vil for Trøndelag bære med seg noen av de omstillingskostnadene som skisseres for alternativ 3. 5 Radikalt alternativ (5-6 regioner) Det er nærliggende å vurdere samme modell som Vegvesenet, med 5 regioner. Det er mange grunner som peker i retning av at hovedstaden har så spesielle utfordringer og er av en slik størrelse at Oslo også framover bør være en egen region. Et annet alternativ kunne være å slå Oslo og Akershus sammen. Vi vurderer derfor 6 regioner uten å drøfte inngående alle tenkelige alternativ for å komme fram til 6. 5.1 Geografi og nærhet Regionene varierer veldig i fysisk størrelse i forhold til det omland de skal betjene. Den nordligste regionen vil ha et dobbelt så stort nedslagsfelt som de øvrige regionene, og reiseavstanden mellom ytterpunktene i denne regionen vil være nærmere 2000 km. En slik modell ville enkelt rydde opp i en del uhensiktsmessige fylkesgrenser. Ulempen vil være at den reduserer nærhet. Nedenfor ser vi derfor på et alternativ med 6 regioner og 100 færre NAV-kontor enn i dag. 26
Figur 12. Noen nøkkeltall alternativ 2. Fylkene Innbyggere Areal km2 B/Aregioner (NIBR) Dagens årsverk NAV-kontor 01.01.2020 Finnmark 482 447 107 128 54 755 68 36 Troms Nordland Nord- Trøndelag 715 677 53 404 32 925 67 34 Sør-Trøndelag Møre og Romsdal Sogn og Fjordane 1 098 131 40 868 32 1 194 74 42 Hordaland Rogaland Vest-Agder 994 509 44 980 24 1 346 65 36 Aust-Agder Telemark Vestfold Buskerud Oppland 1 271 504 58 664 17 1537 68 38 Hedmark Østfold Akershus Oslo 660 987 427 1 801 15 14 5 223 255 305.470 160 6.536 357 200 NAV-kontor MÅLBILDE 5.2 Bo- og arbeidsmarkedsregioner Alternativet gir mer jevnstore regioner når det gjelder NAV-kontor, mens det varierer veldig med tanke på antall B/A-regioner den enkelte region må forholde seg til. Samtidig er det mer avgjørende at NAV-kontorene ligger i eller har en rimelig avstand til B/A-regioner, enn at regionkontoret gjør det. 5.3 Kommuner Selv med en betydelig reduksjon i antall NAV-kontor vil dette alternativet blir krevende å drifte, uten at en opererer med flere nivå innenfor regionen. Blant annet vil et slikt alternativ gjøre det mer krevende å videreutvikle partnerskapene. I diskusjonsgrunnlaget som er laget til prosessen med «Myndige og løsningsdyktige NAV-kontor» (1. juli 2016), sies det bl.a. at både stat og kommune enda kan få mer ut av partnerskapet. Dette forutsetter tette koblinger mellom NAV-leder og partnerskapets representanter. 5.4 Løsning for effektivt samarbeid Arbeidsgruppen finner ingen tungtveiende argumenter for at det skal være kort avstand til regionkontoret for personbrukerne i NAV. Unntaket er en del av tjenestetilbudet i spesialenhetene, som vil trenge større nærhet til de ulike delene av en region enn dette alternativet gir. Dette kan 27
ivaretas ved mer desentralisert lokalisering av tjenester som skal jobbe tett med NAV kontor og i brukersaker. På den annen side kan så vidt store regioner vanskeliggjøre et godt og nært nok samarbeid med andre etater og organisasjoner, spesielt hvis storregionen ikke blir identisk med nye folkevalgte grenser. Slik vi leser og tolker Meld. St. 22 (2015-2016) vil ikke denne modellen være aktuell for nye folkevalgte regioner. Flere sentrale samarbeidspartnere til NAV har en regional organisering som ligger tett opp til dette alternativet. KS har delt opp sin regionale organisering i 7 regioner (Agder, Nord-Norge, Midt-Norge, Vest-Norge, Hedmark/Oppland, Buskerud/Vestfold/Telemark og Akershus/Østfold). Merk at Oslo ikke er med i denne regionale inndelingen. To etater som NAV har samarbeidsavtale med, Arbeidstilsynet og IMDI, har også en organisering som ligger tett opp til dette alternativet. Arbeidstilsynet har 7 regioner som følger fylkesgrenser. IMDI har 6 regioner som også følger fylkesgrenser. Det som er gjennomgående for disse to etatene er at de tre nordligste fylkene (Finnmark/Troms/Nordland), Møre og Romsdal/Trøndelagsfylkene, Rogaland/Hordaland/Sogn og Fjordane, og Buskerud/Hedmark/Oppland utgjør hver sine regioner. Østlandet ellers og Sørlandet har en litt avvikende organisering i de to etatene. 5.5 Gjennomførbarhet og risiko Arbeidsgruppen mener at gjennomføring av denne modellen er forbundet med stor risiko. Dersom man vil holde på prinsippet om å ha en organisering med tre nivåer (direktorat, regionkontor og NAV-kontor), vil dette alternativet utfordre en slik modell. Kontrollspenn, avstand mv. kan lett føre til at man bygger opp et nytt nivå for å få modellen til å virke. Når vi har brukt vegvesenet som modell for dette alternativet, må det sies at de i stor grad forholder seg til fylkene, mens NAV forholder seg tettere til hver enkelt kommune. 5.5.1 Kontroll- og styringsspenn For Arbeids- og tjenestedirektøren kan det være effektivt å forholde seg til en liten ledergruppe bestående av 5-6 regiondirektører. På den annen side har vi mange eksempler allerede med dagens 19 fylkesdirektører på at informasjonsflyt og rask nok implementering kan være utfordrende. Med så få regiondirektører vil en være nødt til å etablere flere ledernivåer i region, og regiondirektøren risikerer å bli fjern både for ansatte, kommuner og andre samarbeidspartnere. Arbeidsgruppen vurderer kontrollspennet i dette alternativet som for stort, også om en kommer ned mot ambisjonen på sikt om 200 kontor. I overkant av 50 kommuner (med partnerskap) må frarådes, og er ikke gjennomførbart uten at en innenfor storregionene danner nye beslutningsnivå med de ulempene det kan medføre. Større og myndige NAV-kontor vil stille større krav til ledere, som trenger nærhet og lederstøtte fra en regionleder. NAV-kontorene står foran en spennende videreutvikling, og arbeidsgruppen mener det regionale nivået vil ha en viktig rolle å spille i den videre utviklingen. Viktige utfordringer som beskrives i forbindelse med myndige og løsningsdyktige NAV-kontor er bl.a. «Hvordan balansere mellom likhet 28
og lokal frihet?», «Hvor beveger vi oss i spennet mellom styring og ledelse?» og «Hvordan kombinere lokal innovasjon og kunnskapsbaserte tjenester?» 5.5.2 Personalmessige konsekvenser De personalmessige konsekvensene vil avhenge av krav til innsparing i antall årsverk, oppgaveorganisering og lokalisering av nye regionkontor. En samlokalisering ved sammenslåing av to eller flere av dagens fylker vil gi stor variasjon i både folketall, størrelse og B/A-regioner. Omfanget av ekstra reisetid for ansatte til og fra arbeidssted på regionenhetene vil variere avhengig av modell for regioninndeling. Samtidig vil en samlokalisering av regionenheter kunne gi ressursbesparelser ved oppgaveeffektivisering, større kompetansemiljøer og mulighet for eiendomsbesparelser. En konsekvens ved samlokalisering vil ved for eksempel radikal modell (5-6 regioner) kunne medføre at etaten står i fare for å miste viktig kompetanse dersom reiseavstandene blir for lange. Hovedfunn i evalueringen av tilsynsflyttingen (blant annet Arbeidstilsynet fra Oslo til Trondheim, Konkurransetilsynet til Bergen og Luftfartstilsynet til Bodø) viser at 75-90 prosent av de som jobbet i tilsynene da flyttevedtaket kom, ikke lenger er ansatt ca. seks år etter vedtaket. Virkemidlene som ble tatt i bruk for å beholde medarbeidere, har ikke hatt stor innvirkning. Flyttingen har også ført til midlertidig svekking av viktige samfunnsfunksjoner og var ingen kostnadsbesparelse (Asplan Viak 2009). Nytt regionssenter bør ha et godt rekrutteringsgrunnlag for den kompetansen regionenhetene har behov for. Politiet har inntil videre valgt en mer desentralisert løsning (Justis- og beredskapsdepartementet 2015), hvor kun ledelsen i de kommuneovergripende spesialenhetene og regionskontoret flytter sammen. Mens medarbeiderne i spesialenhetene gjør sitt arbeid fra dagens lokasjoner. Et slikt alternativ vil gjøre det enklere å beholde kompetanse fordi medarbeidere ikke behøver å flytte på seg. Samtidig vil det kunne gi mer splittede fagmiljøer og avstand mellom leder og medarbeidere. I leveranse 2 og 3 vil vi drøfte alternativer for samlokalisering og desentral organisering av dagens kompetansemiljøer i nye regioner. Alternativer som utredes videre kan være samlokalisering av spesialenheter i store NAV-kontor i regionen eller samlokalisering av kompetansemiljøer også på tvers av styringslinjene i NAV. Et viktig virkemiddel ved en desentral organisering vil kunne være bruk av distribuert arbeidskraft, der den ansatte har sitt arbeidssted geografisk plassert på et annet sted enn der virksomheten har valgt å lokalisere den fysiske enheten som den ansatte tilsettings- og oppgavemessig tilhører. Dette kan være nødvendig for å sikre at etaten har nødvendig kompetanse til å levere forsvarlige tjenester. Økonomiske gevinster og personalmessige hensyn vil kunne trekke i ulik retning. Det er derfor flere forhold som er viktig å vurdere, blant annet avhengig av om en velger en samlokalisering av alle medarbeidere inn i nye regionenheter, eller om det åpnes for distribuert arbeidskraft ved at en del medarbeidere får en «desentral lokalisering/organisering» og sitter hvor de satt også i den nye regionen. 29
5.5.3 Økonomi Gjennomført vil dette alternativet ha de høyeste omstillings- og gjennomføringskostnadene. Den viktigste årsaken til det er potensiale for reduserte eiendomskostnader ved samlokalisering og full utnyttelse av stordriftsfordeler. I det lange løp vil dette alternativet være det mest kostnadseffektive av de vurderte alternativene. 5.5.4 Andre konsekvenser Konsekvenser som følge av oppgaver, arbeidsmåter, roller etc. vil bli utredet seinere. 5.6 Oppsummering Det vil være størst risiko forbundet med å velge dette alternativet. Spesielt under gjennomføringen kan det forventes store omstillingskostnader. Utfordringene vil komme uavhengig av om man velger å samlokalisere eller ikke. Til forskjell fra Vegvesenet, som har en slik modell, må NAV løpende forholde seg til individer, arbeidsgivere og til samtlige kommuner. Noe av alternativets dårlige score på nærhet kan kompenseres gjennom en områdemodell innenfor storregionen. 6 Mellomalternativet (10-13 regioner) I dette alternativet sammenligner vi oss med en tilnærmet utgave av den nye regioninndelingen i Politiet, med 12 regioner. Ytterpunktene i størrelse og antall innbyggere ligger også her i Osloområdet og lengst nord. 6.1 Geografi og nærhet Regionene varierer mye i både folketall, størrelse og B/A-regioner (NIBR). For våre overordnede analyser og vurderinger har vi ikke trukket ut Asker og Bærum inn mot Oslo, som Politiet har. Tabellen gir en oversikt over flere parametere for en inndeling i 12 regioner. 30
Figur 13. Noen nøkkeltall alternativ 3 Fylkene Innbyggere Areal km2 B/Aregioner Dagens årsverk NAV-kontor 01.01.2020 NAV-kontor MÅLBILDE Finnmark 75 886 45.984 16 151 15 8 Troms 164 613 24.950 12 239 19 10 Nordland 241 948 36.194 26 365 34 18 Nord- Trøndelag 450 496 38.790 20 576 39 20 Sør-Trøndelag Møre og Romsdal 265 181 14.614 12 329 28 14 Sogn og Fjordane 627 224 32.263 24 721 52 30 Hordaland Rogaland 470 907 8.605 8 473 22 12 Vest-Agder 298 794 15.059 10 421 24 14 Aust-Agder Telemark 695 715 29.921 14 925 41 22 Vestfold Buskerud Oppland 384 388 50.122 13 527 37 21 Hedmark Østfold 887 116 8.542 4 1010 31 17 Akershus Oslo 660 987 427 1 801 15 14 5 223 255 305.470 160 6.536 357 200 Reisevei forkortes og rimelig nærhet opprettholdes ved at vi i dette alternativet åpner for tre regioner i den største landsdelen (som Politiet). 6.2 Arbeidsmarkedsregioner Også dette alternativet gir mer jevnstore regioner når det gjelder NAV-kontor, mens antall B/Aregioner varierer. Regionkontoret får en større nærhet til B/A-regionene enn i alternativ 2, uten at det alene kan være avgjørende for valg av modell. 6.3 Kommuner Med en forventet reduksjon av antall NAV-kontor vil dette alternativet være gjennomførbart og mulig å drifte. Litt avhengig av utfallet av kommunereformen synes alternativ 3, eller en modifisert utgave av alternativ 3, å være en realistisk modell. Antallet partnerskap som skal pleies og videreutvikles vil være mer overkommelig enn i alternativ 2. Arbeidsgruppen henviser igjen til de utfordringer og muligheter som det pekes på i arbeidet med å utvikle myndige og løsningsdyktige NAV-kontor. 31
6.4 Løsning for effektivt samarbeid Dette alternativet ligger nært opp til det som er lagt frem av regjeringen gjennom Meld. St. 22 (2015-2016) om nye folkevalgte regioner. Alternativet som arbeidsgruppen legger som et grunnlag her, vil ligge nært opptil de om lag 10 politiske regioner som regjeringen er i ferd med å utrede, noe som i så fall vil aktualisere denne modellen ytterligere. Regjeringens mål om å samle den regionale stat peker også i retning av dette alternativet. Med visse tilpasninger kan dette alternativet ligge nært opptil den fremtidige løsningen. Arbeidsgruppen mener at det nå er mest sannsynlig at fylkeskommunene og Fylkesmannen blir regionalisert til nærmere 10-12 regioner. Dette arbeidet er allerede i gang med felles fylkesmann i Agder og felles fylke i Trøndelag fra 1. januar 2018. En viktig samarbeidspartner som NAV har samarbeidsavtale med er spesialisthelsetjenesten. Landet er delt inn i fire helseregioner, men det er det enkelte helseforetak som er samarbeidspart for regionleddet i NAV. Behandling og arbeid er stadig mer integrerte prosesser. Da er det viktig å legge til rette for at regionkontoret i NAV sammen med NAV kontorene får til gode samarbeidsrelasjoner med spesialisthelsetjenesten. Flere av helseforetakene går på tvers av fylkesgrenser i dag, og det går mot økt spesialisering innenfor spesialisthelsetjenesten. Det enkelte fylke i NAV har også samarbeidsavtale med høgskoler og universitet i egen region. Innenfor Universitets- og høgskolesektoren skjer det en sterk strukturendring. Mange høgskoler slår seg sammen og mange universiteter som slås sammen med høgskoler. Med utgangspunkt i Meld. St. 18 (2014-2015) «Konsentrasjon for kvalitet», er det lagt klare føringer for å organisere sammen flere enheter innenfor høyere utdanning. Det vil føre til en regional struktur som er mer lik denne modellen og som gir mange flere enheter på tvers av dagens fylker. En viktig samarbeidspart for NAV på arbeidsgiversiden er NHO. De har i dag 15 regioner. Agder, Trøndelag, Oslo/Akershus og Hedmark/Oppland er de regionene som går på tvers av dagens fylkesgrenser. NHO har sagt at de vil endre sin struktur med færre regioner dersom det blir endringer i fylkeskartet i Norge. Det er lagt frem en foreløpig rapport om fylkesmannens fremtidige struktur (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 05.07.2016). I denne rapporten er «regionmodellen» (som de kaller alternativet med 10-13 regioner) den modellen prosjektgruppen ser på som mest fremtidsrettet for utvikling av fylkesmannsembetene. Det legges vekt på at modellen legger til rette for styrket samordning i regional stat og at den også vil tåle endringer i kommunestrukturen. 6.5 Gjennomførbarhet og risiko Dette er en modell som lar seg gjennomføre. Arbeidsgruppen vil peke på og advare mot å ta lett på kulturforskjellene som er mellom dagens fylker. Dette gjelder både arbeidsmåter, organisering, samhandling mellom ledelse og tillitsvalgte, mv. Erfaringene fra vår egen reform, fra Vegvesenets og Politiets, virker på dette punktet å være ganske entydige: Det er mye hardt arbeid som skal gjøres for å få gode sammenslåinger av gamle selvstendige fylkesenheter. 32
6.5.1 Kontroll- og styringsspenn Arbeidsgruppen vurderer kontrollspennet i dette alternativet for å være i største laget, særlig fra start. Basert på en forutsetning om at de nye regionene i et slikt alternativ innen få år skal ha redusert antall NAV-kontor ytterligere, vil kontrollspennet bli bedre enn dagens. 6.5.2 Personalmessige konsekvenser Alternativet vil gi konsekvenser for en del medarbeidere i de fylkeskontorene og spesialenhetene som ikke blir liggende på administrasjonsstedet i den nye regionen. Dette kan i en overgangsperiode, eller som permanent løsning, organiseres slik at bare ledelsen i de kommuneovergripende spesialenhetene og regionkontoret flytter sammen, men at flere medarbeidere kan gjøre sitt arbeid fra dagens lokasjoner. En slik løsning er valgt i Politiet (Justis- og beredskapsdepartementet 2015), men reduserer samtidig innsparingspotensialet på eiendomssiden. Alternativet gir mindre personalutfordringer enn alternativ 2, men kan føre til noen splittede arbeidsmiljøer på regionplan. Alternativet åpner for å etablere sterkere fagmiljøer på valgte områder. Dette kan skape en nødvendig faglig utvikling og gi økt faglig støtte til myndige NAV-kontor. Konkrete konsekvenser og løsningsforslag vil bli beskrevet i en senere leveranse fra arbeidsgruppen. Se også kap. 5.5.2. 6.5.3 Økonomi Dette alternativet vil medføre lavere omstillings- og gjennomføringskostnader enn alternativ 2, men kan gi en innsparingseffekt som det vil være vanskeligere å oppnå med en videreføring av dagens løsning. På sikt kan dette være et mer kostnadseffektivt alternativ som åpner opp for å frigjøre ressurser til NAV-kontorene. 6.5.4 Andre konsekvenser Konsekvenser som følge av oppgaver, arbeidsmåter, roller etc. vil bli utredet senere. 6.6 Oppsummering Arbeidsgruppen mener at dette er et realistisk alternativ. Ut fra informasjonen vi har i dag, er dette et alternativ som antagelig vil være mest aktuelt å vurdere videre når den politiske inndelingen er vedtatt. 7 Basisalternativet (regioninndeling som nye folkevalgte regioner) Alternativ 4 kan etter gruppens analyse først vurderes på en tilstrekkelig måte når politiske innstillinger foreligger eller vedtak er fattet. Vi vil komme tilbake til dette alternativet i vår sluttrapport. Alternativet ligger svært nært opp til alternativ 3. 33
8 Forslag til videre utredning av regioninndeling 8.1 Oppsummering av vurderinger En god regionaliseringsprosess er avhengig av at de to hovedhensiktene i mandatet «frigjøring av ressurser» og «en struktur for å styre, lede og utvikle» realiseres. Det ligger en klar forventning og forutsetning (jfr. figur 1) om at det frigjøres ressurser i Direktoratet til bruk på regionnivå og i NAVkontorene. Til grunn for våre vurderinger har vi lagt et sett av kriterier (se kap. 3). Vi har lagt stor vekt på «et håndterbart antall kommuner og partnerskap», «kontrollspenn», «nærhet til bruker, arbeidsmarked og næringsliv», «kostnadseffektiv beliggenhet», «personalmessige konsekvenser» og «størst potensial for innsparinger på sikt». Når «språk og kulturforståelse» er brukt som et kriterium for å vurdere valg av regioner handler det primært om særskilte forhold i Finnmark, som samisk språk og rettighetsproblematikk. Det er viktig at NAV har språkkompetanse og ikke minst kulturforståelse for å ivareta disse. Arbeidsgruppen ser at de samme utfordringene også gjelder for flere andre fylker. I alle modeller legger vi til grunn en frigjøring av ressurser fra Direktoratet inn mot NAV-kontorene, parallelt med at det også frigjøres ressurser fra regionalt nivå. Når vi har fått et konkret måltall for frigjøring av ressurser og analysert videre på oppgaver, kan det lages en mer treffsikker risikoanalyse. Følgende risikofaktorer kan likevel trekkes frem på mer generelt grunnlag: Figur 14. Et overordnet bilde av risikofaktorer for de ulike alternativer (alt.), som er vurdert med høy risiko (rødt), middels risiko (gult) og lav risiko (grønt). Nr. Risikofaktor Null alt. Radikalt alt. 1 Det blir for mange kommuner og partnerskap å forholde seg til 2 Lederspennet for regiondirektøren blir for stort 3 Krevende å være tett nok på arbeidsmarkedet 4 Altfor store avstander og reisekostnader 5 Avstand til å etablere nær kontakt med samarbeidsparter (eks. FM) 6 For langt unna brukerne 7 Store personalmessige konsekvenser 8 Betydelige omstillingskostnader og potensielle driftsforstyrrelser 9 Modellen gir ikke det nødvendige økonomiske handlingsrom på sikt 10 Spesialenhetene kommer for langt unna brukerne / kontorene 11 Krevende kompetanseutvikling 12 Modellen er for lite kostnadseffektiv 13 Krevende kommunikasjon, involvering og implementering 14 Utfordrende mtp. språk og kulturforståelse Mellom alt. 34
8.2 Økonomi Et av formålene med utredning av fremtidig struktur for Arbeids- og tjenestelinjen er å frigjøre ressurser til oppgaver i NAV-kontorene. I denne delrapporten har vi synliggjort vår overordnede tenkning om frigjøring av ressurser i figur 1. Vi har også gjort noen overordnede vurderinger av langsiktige innsparingsmuligheter og omstillingskostnader. Våre foreløpige analyser viser at fremtidige innsparingsmuligheter er knyttet til personalkostnader/årsverk og eiendomskostnader. Vi har i denne fase ikke gått nærmere inn på ulike typer av omstillingskostnader, men all erfaring tilsier at de kan bli betydelige. Når vi holder sammen de tre modellene som er utredet og våre overordnede vurderinger av innsparingsmuligheter på sikt og omstillingskostnader, får vi følgende bilde: Figur 15: Utredningsmodeller og overordnede økonomiske konsekvenser Innsparingsmuligheter Omstillingskostnader «Basis- alternativ» Mindre Mindre «Mellom alternativ» Middels + Middels «Radikalt alternativ» Stor Stor Det er viktig å være klar over at omfanget av innsparingsmuligheter på sikt og omstillingskostnader vil henge sammen med hvilke valg som gjøres senere i prosessen. Et eksempel er om man ønsker mye eller lite samlokalisering av medarbeidere som jobber i enheter som slås sammen. Arbeidsgruppen mener at det er klart skille mellom «basis-alternativet» (dagens løsning) og de to andre alternativene. Begge de to andre alternativene forutsetter relativt store endringer i struktur og dermed oppstår det en entydig «endringsmulighet» som legger til rette for å frigjøre ressurser til oppgaver i NAV-kontorene. Prosessen frem mot å synliggjøre hvordan NAV kan frigjøre ressurser til oppgaver i NAV-kontorene, bør inneholde følgende hoved trinn: Sette et måltall for hvor mye ressurser hvert nivå skal frigjøre. Analysere og detaljere gevinstrealiseringsmulighetene i den modellen som skal utredes nærmere. Denne må ta utgangspunkt i måltallet som er satt for frigjøring av ressurser. Klargjøre forutsetningene for å realisere gevinstene som er frigjorte ressurser. 35
Arbeidsgruppen mener det er både viktig, riktig og nødvendig å sette et måltall for ressurser som skal frigjøres til oppgaver på NAV-kontor. Dette vil være en ramme som den videre utredningen av oppgaver, organisering og lokalisering må ta med seg. Det vil være uklokt å utrede en regional struktur som har oppgaver, organisering og prinsipper for lokalisering, som ikke er i overensstemmelse med de ressurser det regionale nivået skal ha. Måltallet for frigjøring av ressurser kan presenteres på ulike måter. På dette stadiet i utredningen bruker vi: Et beløp i kroner uten at det er direkte knyttet til innsatsfaktorer Anslag på andel av budsjettramma til Arbeids- og tjenestelinja (utenom direktoratet) som går til henholdsvis NAV-kontor og regionale enheter med en økning av andel ressurser til NAVkontor Det kan være en utfordring å ensidig frigjøre ressurser til årsverk, fordi NAV i de nærmeste årene også vil få krav om innsparing fra økt effektivisering og gevinstrealisering. Poenget er at en større andel av våre samlede ressurser skal brukes i NAV-kontorene og tilsvarende mindre på de to nivåene over. Arbeidsgruppen mener det er hensiktsmessig å sette et måltall som tydelig viser omfang og forventning til utredningen om å synliggjøre gevinstmuligheter på et helt konkret nivå. Ut fra de mål som både er uttalt tidligere og det som er beskrevet i Langtidsplanen for NAV, mener arbeidsgruppen at et måltall bør være konkret og av en viss størrelse. Vår vurdering er fremstilt i tabellen under. Figur 16: Måltall for frigjøring av ressurser Kroner Andel i % Måltall i kroner 125 mill. kroner 10,3 % av samlet budsjett på lønn (inklusive sosiale kostnader) og eiendom Årsverk til regionale enheter 1375 En reduksjon på 3 % fra dagens 24 % til 21 % av årsverkene i Arbeids- og tjenestelinjen utenom direktoratet Arbeidsgruppen vil be om at måltallet for frigjøring av ressurser til oppgaver i NAV-kontorene settes til 125 mill. kroner med basis i figur 15. Dette vil være en ramme for videre utredning. Så vil den konkrete utredningen vise realismen og hvilke forutsetninger som må legges til grunn for en frigjøring av ressurser på denne størrelsen. Omstillingskostnadene med de ulike alternativene vil være vesentlig forskjellige. Radikalt alternativ vil medføre de høyeste omstillingskostnadene, men også mellomalternativet berøre flere fylker og vil kreve betydelige omstillingskostnader. Det vil åpenbart være en del kapasitets- og IT-utfordringer med å slå sammen fylker. Omstillingskostnadene vil også være påvirket av om det samtidig blir besluttet å justere gamle og uhensiktsmessige fylkes- og kommunegrenser. Til kostnadsbildet hører også eiendomskostnader. Jo kortere tid fra beslutning om sammenslåing til gjennomføring, jo større er risikoen for å pådra seg flere tomgangsleier. Tidspunkt for gjennomføring 36
av det aktuelle alternativet bør utredes nærmere, og arbeidsgruppen vil komme tilbake til dette i senere rapporter. Det største potensialet for innsparing ligger likevel i personalkostnader. I praksis betyr det en reduksjon av årsverk i fylkeskontor og spesialheter. Effekten av reduksjonen kan dempes personalmessig ved at regionene blir tilført frigjorte ressurser og oppgaver fra Direktoratet uten at det følger med medarbeidere. 8.3 Foreløpig konklusjon og anbefaling Arbeidsgruppen har drøftet tre av de fire alternative modellene som beskrives i mandatet. Basisalternativet er avhengig av en politisk innstilling eller beslutning, og ligger etter arbeidsgruppens vurdering meget tett opp til mellomalternativet. Etter en helhetlig vurdering er arbeidsgruppens foreløpige konklusjon og anbefaling en inndeling av Arbeids- og tjenestelinjen i 11 regioner fra 1. januar 2020. De fylkesvise spesialenhetene følger samme inndeling. Forslaget følger av figur 17. Vi ber styringsgruppen om aksept for å legge dette forslaget til grunn for vårt videre arbeid. Det innebærer at leveranse 2 og 3 vil utrede mulige løsninger innenfor en ramme på 11 regioner. Dersom det mot formodning ikke kommer noe politisk vedtak om endring i fylkesstrukturen fra 1. januar 2020 utover det som allerede er kjent (Trøndelag), kan det også være gode grunner til å avvente endringer Arbeids- og tjenestelinjens regionale inndeling. En del frigjøring av ressurser til NAV-kontorene kan også gjøres uavhengig av endring. 37
Figur 17. Forslag til ny regioninndeling av Arbeids- og tjenestelinjen i NAV (11 regioner) Fylkene Innbyggere mars 2016 Areal km2 B/Areg. NIBR A- reg. SSB Virks. heter fig.9 Dagens årsverk NAVkontor 2020 (Dagens antall i parentes) Finnmark 240 499 70.935 28 6 25 200 390 34 (44) 18 Troms Nordland 241 948 36.194 26 6 24 500 365 34 (44) 18 Nord- Trøndelag Sør- Trøndelag Møre og Romsdal 450 496 38.790 20 3 47 400 576 39 (52) 20 265 181 14.614 12 5 27 500 329 28 (36) 14 Sogn og 627 224 32.263 24 5 62 800 721 52 (66) 30 Fjordane Hordaland Rogaland 470 907 8.605 8 2 44 700 473 22 (29) 12 Vest-Agder 298 794 15.059 10 3 31 900 421 24 (30) 14 Aust-Agder Telemark 695 715 29.921 14 6 75 900 925 41 (53) 22 Vestfold Buskerud Oppland 384 388 50.122 13 8 46 400 527 37 (48) 21 Hedmark Østfold 887 116 8.542 4 1 87 600 1010 31 (40) 17 Akershus Oslo 660 987 427 1 1 85 000 801 15 (15) 14 5 223 255 305.470 160 46 559 000 6.536 357 (457) 200 NAV-kontor MÅLBILDE 38
9 Referanser og litteratur Offentlige utredninger Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Kommunereformen Nye oppgaver til større kommuner. Meld. St. 14 (2014-2015). Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Nye folkevalgte regioner rolle, struktur og oppgaver. Meld. St. 22 (2015-2016). Arbeids- og sosialdepartementet. NAV i en ny tid for arbeid og aktivitet. Meld. St. 33 (2015-2016). Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Regionale utviklingstrekk 2016. Rapport 2016. Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Mandat for utredning av Fylkesmannens fremtidige struktur. Brev 11.06.2015. Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Utredning av fylkesmannens fremtidige struktur. 05.07.2016. Justis- og beredskapsdepartementet. Endringer i politiloven mv. Prop.61LS (2014-2015) NAV-rapporter Arbeids- og velferdsdirektoratet. Ansvarsområder og kostnadsstrukturer for fylkenes enheter i 2010. Notat 30.11.11. Arbeids- og velferdsdirektoratet. Ny ressursfordelingsmodell Kostnadsdekning. Notat 15.12.11. Arbeids- og velferdsdirektoratet. Revidering av ressursfordelingsmodellen for fylkene. Notat 01.12.13. NAV Oslo og NAV Akershus. Bør NAV Oslo og NAV Akershus slås sammen? Vurdering av dagens situasjon og alternative modeller. Rapport 6. mai 2015. Kommunereformprosjektet. Etableringen av 1783 NAV Værnes. En rapport om hvordan fem kontor ble til ett. Februar 2016. NAV. Seksjon for Etatseiendom. Effektivisering av etatens eiendomsforvaltning. 15.mars 2016. NAV. Myndige og løsningsdyktige NAV-kontor. Invitasjon til diskusjon fra egen arbeidsgruppe. Juli 2016. Annen relevant litteratur Gundersen, Frans og Juvkam, Dag (2013). Inndelinger i senterstruktur, sentralitet og BA-regioner. NIBR-rapport 2013:1. 39
Manudeep Singh Bhuller. Inndeling av Norge i arbeidsmarkedsregioner. Statistisk sentralbyrå 2009/4. Østlandssamarbeidets kontaktutvalg. Hvordan utvikle sterke regioner på Østlandet? Fordeler og ulemper. Rapport 02.06.2015. ECON. Sterke regioner en kunnskapsoversikt. ECON 2004:16. Haugsdal, Rune. Nye folkevalgte regioner Mål, prinsipper og oppgaver. Arbeidsgruppe i KS 2014. Arbeidsgruppe nedsatt av fylkesordførere. Nye folkevalgte regioner Mål, prinsipper og oppgaver. 8. desember 2014. To fylkeskommuner. Trøndelagsutredningen. Steinkjer/Trondheim 01.11.15 NAV Sør-Trøndelag. Trøndelagsutredningen. Hvordan vil ett Trøndelag påvirke NAV? Høringsuttalelse 29. januar 2016. Møreforskning. Alternativer for regionalt folkevalgt nivå. Rapport nr. 58/2014. Aust-Agder og Vest-Agder fylkeskommuner. Eventuell fylkessammenslutning Aust Agder og Vest- Agder. April 2010. Bang, Henning m.fl. Effektive ledergrupper. Gyldendal 2012. Asplan viak. Evaluering av utflytting av statlig virksomhet. Fornyings- og administrasjonsdepartementet 2009. 40
Vi gir mennesker muligheter! September 2016 Layout: Kommunikasjonsavdelingen Rådgivningsseksjonen