BERGEN KOMMUNE Byrådsavdeling for barnehage og skole Intern korrespondanse Saksnr.: 201404769-7 Saksbehandler: LRS Emnekode: ESARK-20 Til: Fra: Bystyrets kontor Byrådet Dato: 20.mai 2014 Svar på privat forslag fra Idun Bortne (V) og Julie Andersland (V) vedr Innføring av rett til barnehageplass for alle ettåringer Bystyrerepresentantene Idun Botne (V) og Julie Andersland (V) har fremmet privatforslag etter kapittel 7 i bystyrereglementet. Forretningsutvalget behandlet saken i møtet 180214 sak 45-14 og fattet følgende vedtak: 1. Det private forslaget legges fram for bystyret til behandling senest i møte 18. juni 2014. Komite for oppvekst er innstillende komite til bystyret. 2. Byrådet bes om å vurdere det private forslag fra bystyrerepresentantene Idun Bortne (V) og Julie Andersland (V) og oversende byrådets vurdering i notats form til Bystyrets kontor. Forslaget fra Bystyrerepresentantene Idun Botne (V) og Julie Andersland (V) Forslaget går i korte trekk ut på å at Bergen kommune innfører en rett til barnehage for alle ettåringer i Bergen fra barnehageåret 2015. Rettigheten skal være uavhengig av fødselsdato, men forutsatt at barnet har fylt ett år på det tidspunkt hvor barnehageplassen ønskes benyttet og at forelder/foresatte har søkt en barnehageplass innen en frist på 4 måneder før barnehageplassen skal benyttes. Forslagsstillerne mener dette vil være en bedre og mer fleksibel løsning for småbarnsforeldre enn forslaget om to opptak i året. De mener det er grunn til å forvente at et løpende barnehageopptak med rett for ettåringer vil spre opptaket av barn utover hele året, og ikke få opphopninger på enkelte tidspunkt. De vedgår imidlertid at det likevel vil gi et langt større press på barnehageplasser første halvdel av året. Den midlertidige underkapasiteten foreslås møtt med løsninger som barnehagebuss i vårmånedene. Forslaget er ment å være et tillegg til de rettigheter som følger av lovverket, slik at foreldre skal kunne velge hvorvidt de vil kreve rett til barnehageplass etter loven eller etter den kommunalt innførte rettigheten.
Representantene har følgende forslag til vedtak: 1. Byrådet bes legge frem sak om utvidet rett til barnehageplass for ettåringer i Bergen kommune med sikte på å innføre denne rettigheten fra barnehageåret 2015. Rett til barnehageplass skal gjelde fra barnet fyller ett år forutsatt at foresatte har søkt barnehageplass fire måneder før barnehageplassen ønskes benyttet. 2. Byrådet bes utrede behovet for nyetablering av barnehageplasser fordelt på bydelsnivå, mulighetene for å dekke den økte etterspørselen av barnehageplasser på vårparten gjennom tiltak som barnehagebuss og andre tiltak som ikke krever faste barnehagelokaler, konsekvensen av bydelsvis prioritering av barna, samt kostnader ved innføringen av rettigheten Saksutredning punkt 1 1. Byrådet bes legge frem sak om utvidet rett til barnehageplass for ettåringer i Bergen kommune med sikte på å innføre denne rettigheten fra barnehageåret 2015. Rett til barnehageplass skal gjelde fra barnet fyller ett år forutsatt at foresatte har søkt barnehageplass fire måneder før barnehageplassen ønskes benyttet. Byrådet vil innledningsvis si seg enig i det forslagsstillerne foreslår, men ser at det vil bli utfordrende å realisere allerede fra 2015. Utvidet rett til barnehage vil være naturlig å ta opp i forbindelse med rullering av barnehageutbyggingsplanen i 2016. I det følgende gjennomgås de ulike nasjonale føringene som ligger til grunn for opptak barnehage, Bergen kommunes egen opptaksordning samt resultatene etter hovedopptaket 2013 og status så langt i årets hovedopptak. Deretter vurderes representantens forslag til å innføre utvidet rett til barnehageplass for ettåringer i Bergen kommune fra barnehageåret 2015, bl.a. sett opp imot Bergen kommunes høringsinnspill fra januar 2014 på departementets forslag om utvidet rett til barnehageplass og innføring av minimum to årlige barnehageopptak. Tilslutt følger byrådets konklusjon. Barnehageretten Ved hovedopptaket til barnehage gjelder lovfestet rett til barnehageplass, som departementet innførte fra 2009. Retten gjelder for barn som ikke har barnehageplass, og som er mellom 1 og 5 år. Det betyr at; de yngste barna må være fylt ett år innen 31. august ved gjeldende hovedopptak det må være søkt barnehageplass innen fristen 1. mars det må ønskes plass innen 31. august ved gjeldende hovedopptak Den lovfestede retten til barnehageplass er hjemlet i Barnehagelovens 12a, som også pålegger kommunene å ha minst ettbarnehageopptak i året. Gjeldende opptaksordning i Bergen kommune Bergen kommune har oppfylt barnehageretten årlig siden 2009, det vil si at alle med rett har fått tilbud om en barnehageplass. For å prioritere mellom søkerne må en ha visse opptakskriterier, og Bergen kommune har tildeler plasser i hovedopptaket etter følgende opptakskriterier: 1. Lovpålagte kriterier for prioritet: Barn med nedsatt funksjonsevne knyttet til 13 i Lov om barnehager og barn som omfattes av Lov om barneverntjenester. 4-4 annet og fjerde ledd og 4-12. 2. Kommunale kriterier for prioritet i tillegg til de lovpålagte: 2 av 7
Minoritetsspråklige barn, der - begge foreldre er født i et annet land (utenfor Norden og som ikke er engelsktalende) - barnet har lite eller ingen norskkunnskaper (kartlagt og dokumentert av helsetjenesten) Barn av enslige forsørgere som er arbeidssøkende, i arbeid eller under utdanning. Søsken av barn som allerede har plass i den barnehagen det søkes til. Barn av ansatt i den kommunale barnehagen der foresatte arbeider, samt spesialpedagoger og støttepedagoger. Bydelsvis prioritering ved tildeling av barnehageplass Nummerert venteliste med ansiennitetsdato fra søkerdato. Tidspunkt foresatte har satt som ønsket oppstart, skal vektlegges. Ventelisten deles i en for barn under 3 år og en for barn over 3 år Søknader for barn som ikke fyller vilkårene for rett til barnehageplass behandles i suppleringsopptaket etter at hovedopptaket er gjennomført. Således har Bergen kommune løpende opptak til ledige plasser i barnehage gjennom hele året. I tillegg har Bergen kommune et overflyttingsopptak som gjennomføres i forkant av hovedopptaket. Dette opptaket gjelder barn som allerede har barnehageplass, men som har valgt å stå på venteliste til høyere prioritert plass. Overflyttingsopptaket foregår ved at ventelistene gjennomgås medio november, deretter tilskrives familier som har barnehageplass og som fremdeles står på venteliste til annen barnehage med spørsmål om det fortsatt er aktuelt å være søker. Fristen for å svare er i desember. Er svaret nei, trekkes søknaden fra ventelisten. Deretter gjennomføres det et overflyttingsopptak (januar/februar) med eventuelt tilbud om plass fra august samme år. Mer enn å oppfylle retten Bergen kommune har lokalt gått lengre enn det lovverket krever og jobber for full behovsdekning barnehage som betyr at alle som ønsker en plass skal få det når de ønsker det og i den barnehagen de ønsker det. I Bergen kommune er det i som et ledd i dette vedtatt bydelsvis prioritering, som innebærer at barn med bostedsadresse i en bydel prioriteres til plass framfor barn med bostedsadresse i annen bydel. Den største utfordringen i dag i forhold til det å tilby søkerne ønsket plass er knapphet/mangel på tilstrekkelige antall plasser i enkelte byområder, og da særlig i Bergenhus og Årstad bydeler. Da søknadsfristen for hovedopptaket gikk ut i 2013 var det 2324 barn under tre år og 447 barn over tre år med lovfestet rett som ønsket plass innen 31. august, dvs tilsammen 2771 søkere med lovfestet rett til barnehageplass - og alle disse søkerne fikk et tilbud om plass. I tillegg fikk 199 barn født etter 1. september 2012, og som dermed ikke har lovfestet rett, tilbud om barnehageplass. Bergen er altså allerede på vei mot det forslagstillerne ønsker. Av de totalt 2771 søkerne med lovfestet rett ved hovedopptaket, søkte 77 % en barnehage i bydelen de bor i som første prioritet. De resterende 23 prosent av søkerne valgte en barnehage i en annen bydel enn de bor i som første prioritet. Oversikten viser hvor andel barn som fikk plass i den bydelen de bor, enten i overflyttingsopptaket, hovedopptaket eller suppleringsopptaket: Bydel Arna 100 % Antall barn fått plass i bostedsbydel 3 av 7
Bergenhus 88 % Fana 97 % Fyllingsdalen 100 % Laksevåg 86 % Ytrebygda 100 % Årstad 74 % Åsane 100 % Tallene over må ses i sammenheng med at ikke alle søkere har ønsket plass i egen bydel, for eksempel søkere som bor like ved en bydelsgrense og søker plass i en tilgrensende bydel. I tillegg har barn med lovpålagt prioritet, søskenprioritet og personalbarn fortrinnsrett som går foran bydelsvis prioritering (jfr opptakskriteriene). Private barnehager kan også ha egne kriterier som går foran bydelsvis prioritet. Når det gjelder årets hovedopptak til barnehageplass var det ved fristens utløp 2836 barn med rett til plass har søkte. Det er 65 flere søkere enn ved opptaket i 2013, til tross for regjeringens antakelser om at den økte kontantstøtten ville slå ut på søkertallene til barnehage. Fordelingen på alder er i år 2400 barn under tre år og 436 barn over tre år med lovfestet rett som ønsker plass innen 31. august 2014. Rundt 3240 plasser blir ledige fra august etter 6-åringer som går over i skolen. I år er det andre gang Bergen kommune tar i bruk elektronisk utsendelse av tilbud. I år må også søkerne svare på tilbudet elektronisk. Hovedopptaket er en omfattende prosess der det skjer stadige omrokkeringer ettersom søkere velger å motta tilbud om plass, eller si nei til tilbud. Barnehageopptaket er dynamisk og i stadig endring, og det er først etter at hovedopptaket er ferdig at en kan gi nærmere informasjon om fordeling av barnehageplassene. Barnehageretten var innfridd den 21.mai 2014. Departementets forslag om utvidet rett til barnehageplass og innføring av minimum to årlige barnehageopptak - og Bergen kommunes høringssvar I oktober 2013 sendte kunnskapsdepartementet på høring forslag om utvidet rett til plass i barnehage og innføring av minimum to årlige opptak, noe som ble signalisert allerede ved innføringen av rett til barnehage fra 2009. Bakgrunn for forslaget var at departementet ønsker å redusere ventetiden for barnehageplass for familier som etter dagens rettighetsbestemmelse har lang ventetid. Per i dag kan disse familier med barn født etter 31.august måtte vente opptil 11 måneder etter at barnet har fylt ett år før barnet har rett til barnehageplass. I høringsutkastet ba departementet om høringsinstansenes syn på innføring av to opptak, et alternativ med nytt opptak i februar; der barn som fyller ett år i september eller oktober etter søknad skulle få rett til plass innen utgangen av februar året etter, og ett alternativ med nytt opptak i oktober; der barn som fyller ett år i september eller oktober etter søknad skulle få rett til barnehageplass innen utgangen av oktober det året barnet fyller ett år. I sitt høringssvar støttet Bergen kommune ikke forslaget fra departementet om å innføre to årlige opptak til barnehage nå. Forslaget innebar at barnehagene måtte ha ledig kapasitet /overkapasitet både bygningsmessig/areal og personalmessig i en viss periode for så å ta imot barn som fyller ett år i september og oktober i hhv februar påfølgende år eller i oktober samme år, samt medføre at kommunen måtte ha endret organiseringen av barnehageopptaket (søknadsfrister, prosedyrer m.v) til to i året. Bergen bystyre behandlet saken i møtet 181213 (B- sak 289/13) og fattet følgende vedtak: Bergen kommune støtter ikke høringsforslaget fra kunnskapsdepartementet om å innføre 2 4 av 7
hovedopptak i året samt utvide retten slik det fremgår av saksutredningen. Kunnskapsdepartementet varslet i februar 2014 at revideringen av rammeplanen var utsatt til 2015 fordi en ville samkjøre arbeidet med en gjennomgang av barnehageloven. Høringen er derfor satt i bero i påvente av dette. Byrådets oppsummering på representantens forslag, punkt 1 Byrådet deler forslagstillernes ambisjoner og er ikke uenig i at det også barn født etter 1. 9. bør ha rett til en barnehageplass, og at en slik fastsatt dato på mange måter er kunstig. En slik utvidelse av retten lar seg imidlertid ikke realisere innen 2015 da det krever overkapasitet/ledig kapasitet gjennom året. Begrunnelsene for å ikke støtte en slik utvidet rett nå er mye de samme som i høringssvaret til departementet, men i tillegg kan anføres: De fleste plassene i barnehagene blir ledig ved skolestart og tildeles i hovedopptaket med plass fra august. Gjennom løpende suppleringsopptak ivaretas flere av barna som er født etter august måned, samtidig som en unngår å gå med ledig kapasitet i barnehagene. I 2013 fikk 199 barn uten rett tilbud om plass i hovedopptaket, tilsvarende tall for 2014 er ikke klare ennå. Plikten til å oppfylle barnehageretten tilligger den enkelte kommune. Lovverket gir ikke kommunen mulighet til å forplikte de private barnehagene å følge kommunale opptakskriterier, men kun gjennom samordnet opptak legge til rette for dialog med private barnehager om at barn med rett til plass etter dagens barnehagelov 12 prioriteres før barn uten slik rett. Dersom forslag til endringer i barnehageloven med utvidet rett til barnehageplass vedtas, må kommunen få større styringsrett over opptaket og det må bli en lik forpliktelse for både kommunale og private barnehager om å innfri retten. Bergen kommune har som ambisjon og mål at foreldre skal få tilbud om barnehageplass når og hvor de ønsker det, og har som et ledd i dette vedtatt bydelsvis prioritering til barnehageplass. Det er utfordrende å klare dette i de sentrumsnære bydelene, samtidig som noen bydeler pr i dag har noe ledig uutnyttet areal som kunne gjort det mulig å innfri en slik rett innen fire måneder innen kommunegrensen, men dette vil ikke være tilfelle eller en løsning for de bydelene der det allerede er knapphet på plasser. Å bygge flere barnehageplasser der behovet er størst er kostnadskrevende, i tillegg krever det å ta inn flere barn også økt bemanning, og det er store kostnader forbundet med å gå med overkapasitet på personell. Følgelig er det et økonomisk spørsmål hvordan den enkelte barnehage skulle få dekket merkostnadene ved dette. Byrådet mener at etablering av barnehageplasser hvor behovet og etterspørselen er størst er viktigere grep enn å innføre rett til plass for ettåringer på det nåværende tidspunkt. Saksutredning punkt 2 2. Byrådet bes utrede behovet for nyetablering av barnehageplasser fordelt på bydelsnivå, mulighetene for å dekke den økte etterspørselen av barnehageplasser på vårparten gjennom tiltak som barnehagebuss og andre tiltak som ikke krever faste barnehagelokaler, konsekvensen av bydelsvis prioritering av barna, samt kostnader ved innføringen av rettigheten I vedtatt Plan for barnehageutbygging 2012-2024 (B-sak 144/11) ble det skissert tiltak for å realisere ca. 1850 nye barnehageplasser innen utgangen av 2015, noe som ble anslått å gi 97% dekning innen utgangen av 2015. I Prinsipper for realisering av barnehageretten i 2012-2015 (B-sak 56/12) ble det redegjort for en del forutsetninger som måtte være oppfylt for å klare 5 av 7
dette. Tiltakene i gjeldende barnehageutbyggingsplanen har fått lovnad om kommunalt tilskudd under forutsetning av at alt areal utnyttes og at fremdriftsplan for tiltaket følges. En rekke av tiltakene i planen er blitt realisert, noen av tiltakene har blitt utsatt og noen vil ikke bli bygget. Bergen kommune er samtidig i kontinuerlig dialog med private utbyggere som ønsker å realiserer nye barnehager, og byrådet har vedtatt sak om retningslinjer for tildeling av tilskudd til tiltak utover vedtatt plan. Det utarbeides månedlige statusrapporter på barnehageutbygging, og behov for midler spilles inn i forbindelse med arbeidet med budsjett og økonomiplan. Målsetningen om dekningsgrad på 97 % innen 2015 var basert på de forutsetningene som lå til grunn da barnehageplanen ble vedtatt i 2011. Dekningsgrad barnehage ved utgangen av 2013 var 90,9 %, mens behovsprosenten på samme tid var 92,7. Ut ifra søknadsmønsteret til hovedopptaket er det realistisk å anslå at behovsprosenten vil ligge på rundt 94 %. I økonomiplanperioden 2014-2017 planlegges det etablert vel 1300 plasser, noe som vil gi en forventet dekningsgrad ved utgangen av 2017 på 94 % og således ser ut til å samsvare godt med behovet. Tabellen viser antall plasser som tiltak i 2014-2017 gir i den enkelte bydel og totalt i Bergen kommune: Bydel Antall plasser Arna 140 Bergenhus 212 Fana 127 Fyllingsdalen 150 Laksevåg 270 Ytrebygda -40 Årstad 374 Åsane 80 TOTALT 1313 Kilde: Lysark til Komite for oppvekst sitt møte 22. mai 2014 vedrørende årsmelding 2013 for Bergen kommune. Utfordringen er å få tilstrekkelig med barnehageplasser i de bydeler der etterspørselen er størst, som Årstad, Bergenhus og Indre Laksevåg. Dette er områder med lite ledig areal og der regulering til barnehage kan være vanskelig. I forbindelse med den politiske behandlingen av Kvalitetsmelding for barnehagene i Bergen 2012-2013 (B-sak 10/14) ble det vedtatt at Byrådet i større grad enn tidligere vil praktisere en differensiert utbyggingspolitikk gjennom de kommende år. Dette innebærer økt kommunal utbygging i pressområder, nedleggelse av overskuddskapasitet i områder med ledig kapasitet, større privat utbygging i områder med høy boligproduksjon/mye ledig areal (rekkefølgekrav) og eventuell overtakelse av mindre private barnehager ved trussel om nedleggelse, for å sikre en kontrollert utvikling av en god barnehagestruktur. Bergen kommune har igangsatt flere utbyggingsprosjekter i områder med lav dekning, som Valheim barnehage, Sollien barnehage og Solheimslien barnehage. Byrådet tar sikte på å legge fram en sak om «Standard for bybarnehagen», for barnehager i sentrumsnære bydeler med særlige utfordringer i forhold til uteareal, parkering, byggets utforming osv. Når det gjelder forslaget om å dekke inn økt etterspørsel på vårparten gjennom tiltak som barnehagebuss vil byrådet presisere at barnehageplasser i buss vil som for andre midlertidige tiltak kreve areal i en base for driften, men at arealkravet reduseres noe ved slike alternativ (med 0,5 m 2 per barn, dvs. fra 4m 2 til 3,5 m 2). Slike tiltak vil uansett kreve godkjenning etter barnehageloven og etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v. på lik 6 av 7
linje med ordinære plasser. Byrådet vil se nærmere på om f.eks. bruk av barnehagebuss kan knyttes opp som et alternativ til å få nok areal i sentrumsnære områder forbindelse med utredning av «standard for bybarnehagen». Forslagsstiller ber til sist om en utredning på kostnadene ved innføring av et slikt kontinuerlig opptak av 1-åringer. Det er mulig, men komplisert, å foreta en estimert kostnad på dette. Per 15.12.2013 var det 2 326 1-åringer som hadde barnehageplass. Av disse var det 513 som ikke hadde rett. I tillegg var det 70 barn under 1 år som hadde barnehageplass. Barnehagene tar inn flere barn i januar og flertallet av disse er små barn. I januar 2014 var det en økning på 338 barn fra 15.desember 2014. Vi har imidlertid ikke tall på hvordan fordelingen er mellom 1- og 2-åringer som får barnehageplass i januar. Byrådet vil komme tilbake med en utredning på kostnadene ved kontinuerlig opptak av 1- åringer i forbindelse med rullering av barnehageplanen i 2016. Byrådets oppsummering på representantenes forslag, punkt 2 Byrådet har ambisjoner utover barnehageretten, og målet er at foreldre skal få tilbud om barnehageplass når og hvor de ønsker det (full behovsdekning). Som et ledd i dette er det vedtatt bydelsvis prioritering til barnehageplass. Det vises for øvrig til at 513 barn uten rett hadde et barnehagetilbud pr. 31.12 2013. Det er en rekke barnehageplasser under etablering i bydeler med lav dekning. Basert på tall dekningsgrad og behovsprosent fra 2013 kan det være realistisk å anslå at behovsprosenten ligger omtrent på rundt 94 %. Alternativet med bussing eller annen midlertid løsning for å dekke økt etterspørsel på vårparten vil kun gi små besparelser i areal, og krever også godkjenning etter barnehageloven og etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v. på lik linje med ordinære barnehageplasser. Ved rullering av barnehageutbyggingsplanen i 2016 er byrådets ambisjon å «finmaske» tilbudet enda mer, gjennom en utredning av nærmiljøbarnehagen og behovet for nyetablering av barnehager i tråd med dette. Parallelt med rulleringen vil en også revidere opptakssystemet og utvide retten til barnehage i tråd med det forslagstillerne foreslår. Saken vil også omhandle prioriterte grupper, omfanget av kriterier samt en nærmere utredning av behovet og kostnadene knyttet til kontinuerlig opptak av 1-åringer. Ragnhild Stolt-Nielsen Byrådsleder Harald Victor Hove Byråd for barnehage og skole 7 av 7