Universitetet i Stavanger Styret ved Universitetet i Stavanger US 44/15 Evaluering og justering av intern budsjettfordelingsmodell Saksnr: 15/02612-1 Saksansvarlig: Martin Tjelta, fung. økonomi- og virksomhetsdirektør Møtedag: 23.04.2015 Informasjonsansvarlig: Martin Tjelta, fung. økonomi- og virksomhetsdirektør Saken gjelder: Dagens budsjettfordelingsmodell ble vedtatt av styret ved Universitetet i Stavanger (UiS) høsten 2009 og implementert med virkning for budsjettfordelingen i 2010. Den interne budsjettfordelingsmodellen og de overordnede økonomistyringsprinsippene som ligger i denne har nå virket ved UiS i 5 år, og universitetsdirektøren signaliserte gjennom styresak US 40/14 Foreløpig fordeling av statlig finansiering 2015 behov for å evaluere modellen og virkningene av denne, jf pkt 9 i vedtaket: «Styret ber universitetsdirektøren iverksette en evaluering av den interne budsjettfordelingsmodellen, samt andre relevante deler av den overordnede økonomistyringa ved UiS» Universitetsdirektøren nedsatte høsten 2014 en intern arbeidsgruppe som fikk i oppgave å foreta en evaluering av budsjettfordelingsmodellen, og eventuelt foreslå forbedringer og justeringer av denne. I denne saken legger universitetsdirektøren fram arbeidsgruppens innstilling og ber styret vedta de prinsipper og forslag som foreløpig framkommer her. Forslag til vedtak: Styret tar arbeidsgruppens innstilling og universitetsdirektørens vurdering til etterretning, og ber universitetsdirektøren gjennomføre de endringer og justeringer som foreslås. Universitetsdirektørens bes snarest å iverksette nødvendig forarbeid for at de gjenstående modelljusteringer kan implementeres i modellen. Stavanger, 13.04.2015 John B. Møst universitetsdirektør 1
US 44/15 Evaluering og justering av intern budsjettfordelingsmodell Bakgrunn Dagens budsjettfordelingsmodell ble vedtatt av UiS-styret høsten 2009 og implementert med virkning første gang for budsjettfordelingen i 2010. Den interne budsjettfordelingsmodellen og de overordnede økonomistyringsprinsippene som ligger i denne har nå virket ved UiS i 5 år, og universitetsdirektøren signaliserte gjennom styresak US 40/14 Foreløpig fordeling av statlig finansiering 2015 behov for å evaluere modellen og virkningene av denne, jf pkt 9 i vedtaket: «Styret ber universitetsdirektøren iverksette en evaluering av den interne budsjettfordelingsmodellen, samt andre relevante deler av den overordnede økonomistyringa ved UiS» Universitetsdirektøren nedsatte høsten 2014 en intern arbeidsgruppe som fikk i oppgave å foreta en evaluering av budsjettfordelingsmodellen, og eventuelt foreslå forbedringer og justeringer av denne. I denne saken legger universitetsdirektøren fram arbeidsgruppens innstilling og ber styret vedta de prinsipper og forslag som foreløpig framkommer her. Arbeidsgruppen har hatt kort tid til å gjennomføre dette arbeidet, og derfor er det fortsatt en del arbeid som gjenstår før alle foreslåtte justeringer kan implementeres i modellen. Universitetsdirektøren vil følge opp dette videre gjennom budsjettarbeidet for 2016, og eventuelt 2017 hvis nødvendig. Arbeidsgruppe Arbeidsgruppen har hatt følgende sammensetning: Einar Marnburg, dekan SV og leder av arbeidsgruppen Joan S. Rongen, seniorrådgiver SV Elaine Munthe, dekan HUM Odd Folke Topland, fakultetsdirektør HUM Bjørn Hjertager, prodekan for forskning TN Heidi Eie Svendsen, seniorrådgiver TN Karstein Bernt Dalaker, seniorrådgiver AM Ingrid Eggenfellner, seniorkonsulent IT-avdelingen Amund Thomassen, StOr-leder Sekretariat for arbeidsgruppen: Martin Tjelta, fungerende økonomi- og virksomhetsdirektør Ellen H. Netland, seniorrådgiver AØV Mandat I universitetsdirektørens oppnevningsbrev av 22.09.2014, ble arbeidsgruppen gitt følgende mandat: Evaluering av intern budsjettfordelingsmodell Styret vedtok den eksisterende budsjettfordelingsmodellen i 2009, med virkning fra og med fordelingen i 2010. Det betyr at modellen og de økonomistyringsprinsipper som er innbakt i denne nå har virket i 5 år. Uansett hvilken modell og hvilke prinsipper som legges til grunn for institusjonens ressursfordeling, så har budsjettfordelingsmodellen noen ulemper og noen fordeler. Universitetsdirektøren mener derfor det nå er riktig å evaluere den eksisterende modellen, herunder å kartlegge hvilke faktiske konsekvenser modellen har hatt på budsjettutviklingen ved de ulike enhetene, og hvorvidt de strategiske intensjoner og mål som lå til grunn ved innføring av modellen er oppfylt. Universitetsdirektøren vil derfor nedsette et arbeidsutvalg høsten 2014, som får i oppgave å gjennomgå budsjettfordelingen og eventuelt andre relevante deler av økonomistyringen ved UiS. 2
Noen konkrete momenter var trukket fram i oppnevningsbrevet: Bør strategiske tiltak ha en større budsjettkomponent sentralt Vurdere tiltak som gir insentiver for samarbeid på tvers. Er det behov for å gjøre justeringer i prinsippet om videreføring av under- og overforbruk ved fakultetene, herunder innføre reguleringer for videreføring av samt retningslinjer for hvordan en skal forvalte eventuelle oppsparte (akkumulerte) midler. Bør det gjøres noe med ansvars- og arbeidsdelingen ifht å planlegge, finansiere og gjennomføre investeringer i vitenskapelig utstyr, IT-utstyr og annen infrastruktur. Bør en endre ordningen med at husleie settes av og håndteres sentralt Bør en vurdere å legge stillingsopprettelser, med finansiering, sentralt Arbeidsgruppen står fritt til å fremme andre momenter. Evaluering Dagens budsjettfordelingsmodell ble innført i 2009, i en kontekst der UiS både var i en sterk vekstfase og der en samtidig hadde en økonomisk situasjon som tilsa at det i større grad enn tidligere var behov for omstilling og økonomisk styring og kontroll av virksomheten. Det var behov for større kontroll, åpenhet og forutsigbarhet i plan- og budsjettarbeidet for å kunne ta rasjonelle økonomiske valg både på kort og lang sikt. Med dette som grunnlag kom en gjennom arbeidet fram til en intern budsjettfordelingsmodell som i hovedtrekk nedfører prinsippene i den statlige finansieringsmodellen ved at den omfatter; (i) produksjonsinsentiver som gir fokus på effektiv ressursbruk (ii) basiskomponent som sikrer stabilitet og forutsigbarhet (iii) strategikomponent som gir rom for satsinger og investeringer for videre utvikling Styret fastsetter på grunnlag av modellen den interne budsjettfordelingen som rammetildelinger på overordnet nivå (fakultetsnivå), og det har vært anbefalt å følge hovedprinsippene i fordelingsmodellen også ved den videre fordelingen på institutt- og avdelingsnivå. Prinsippet om at størstedelen av bevilgningen fra staten blir fordelt som rammetildeling til fakulteter, museum og administrative enheter, har altså vært et viktig strategisk prinsipp ved UiS, både før og etter 2009, og tanken har vært at autonome fakulteter er best egnet til å sikre effektiv utnyttelse av ressursene og således bidra til utviklingen av virksomheten i tråd med institusjonens strategi. Enhver valgt styringsmodell vil imidlertid være beheftet med både sterke og svake egenskaper, og det er viktig at modeller tilpasses den situasjonen institusjonen står i, og de strategier institusjonen forfølger til enhver tid. De egenskapene ved dagens budsjettfordelingsmodell som har vært ansett som sterke, er prinsippene om åpenhet og forutsigbarhet, og prinsippet om at oppnådde resultater skal gi tydelig budsjetteffekt også på lavere nivå (institutter og fagmiljø) og for administrativt støtteapparat. Forutsigbarheten i budsjettmodellen har også gjort det praktisk mulig å utarbeide langsiktige (treårige) prognoser på alle nivå i organisasjonen, og dermed også bidratt til mer langsiktighet i virksomhetsplanleggingen. Det kan også trekkes fram som positivt at modellen er enkel å håndtere administrativt, og budsjettprosessen internt er relativt kostnadseffektiv. Det har også vært påpekt noen svakheter med budsjettfordelingsmodellen. Blant annet at modellen, i praksis, blir fortolket og brukt for mekanisk, særlig i budsjettfordelingen internt på fakultetene. Styrene, både universitetsstyret og fakultetsstyrene, har opplevd å ha (for) lite rom for strategisk fordeling og omfordeling. Det kan også innvendes at relativt sterke produksjonsinsentiver kan hemme ivaretakelsen av strategisk viktige utdanninger og forskningsområder som (ennå) ikke produserer store nok volum. Universitetsdirektører vil likevel mene at det er rimelig å si at dagens modell, med mer gjennomsiktige og konsistente budsjettprinsipper, langt på vei har gitt de resultater som en ønsket og kunne forvente da den ble innført i 2009, men modellen har sine begrensninger. Universitetsdirektøren følger derfor 3
arbeidsgruppen på de forslag til endringer og justeringer som kan bedre økonomistyringa ved UiS, i den økonomiske situasjonen og med de framtidsutsiktene universitetet nå står overfor. Basisdimensjonering Ved innføringen av modellen i 2009, ble det uttrykt behov for i etterkant å foreta et dimensjoneringsarbeid som omfatter alle enheter ved UiS. Dette for å forhindre at modellen bidrar til sementering av urimelige og historisk betingede skjevheter i finansieringen av enheter og aktiviteter ved institusjonen. Et slikt redimensjoneringsarbeid er til nå ikke blitt gjennomført. Som vist i rapporten fra arbeidsgruppen, har prinsippene som ligger i budsjettfordelingsmodellen i seg selv bidratt til noe utjevning av basisfinansieringen. Arbeidsgruppen ser imidlertid at det fortsatt kan være argumenter for å gjennomføre et gjennomgående dimensjoneringsarbeid dvs. en «nullstilling» av basis for alle enheter. En slik gjennomgang vil i såfall kreve at det foretas kartlegging av behov, fastsetting av prinsipper og kriterier for dimensjonering, samt synliggjøring av mål/prioriteringer i forkant. Universitetsdirektøren ser at det kan være fornuftig å foreta en slik gjennomgang, men vurderer at dette spørsmålet bør gjennomgås på nytt i etterkant av fusjonen mellom UiS og HSH. Forslag til endringer Som det framgår av redegjørelsen i innstillingen, vurderer arbeidsgruppen at dagens budsjettfordelingsmodell i stor grad har fungert i samsvar med det som var formålet ved innføringen i 2009. Arbeidsgruppen foreslår derfor at hovedstrukturen og prinsippene i eksisterende modell videreføres som i dag. Universitetsdirektøren er enig i dette. Arbeidsgruppen fremmer i tillegg noen konkrete forslag til endringer og justeringer som i praksis kan implementeres fra og med budsjettfordelingen for 2016: (i) Glattingseffekten i resultatkomponenten foreslås redusert fra 4 årig til 2 årig produksjonsgjennomsnitt for å stimulere til raskere tilpasning til årlige resultatsvingninger. (ii) Den resultatbaserte omfordelingen av forskningsresultater (RBO), som er knyttet til avlagte doktorgrader samt tildelinger fra NFR og EU, omgjøres i den interne budsjettfordelingen fra å bli håndtert som en ren resultatkomponent til å håndteres som en strategikomponent. (iii) Formidlingskomponenten i resultatdelen videreføres foreløpig som i dag, men det bør foretas en særskilt vurdering av innretning og hensiktsmessighet av en slik komponent. (iv) Arbeidsgruppen foreslår å begrense fagenhetenes adgang til å videreføre regnskapsmessige underforbruk fra et budsjettår til et annet (max 70% av et års overskudd). I tillegg foreslår arbeidsgruppen å innføre et tak på hvor store midler fagenhetene samlet kan akkumulere (10% av årsbudsjett) (v) Insentivordning med tilbakeføring av prosjektoverskudd til enhetene endres fra 100 % til 80 %, men med fortsatt årlig evaluering av ordningen Som kjent har regjeringen nylig lagt fram en egen stortingsmelding som omhandler strukturendringer i UHsektoren, der blant annet finansieringsmodellen i sektoren er gjenstand for endringer. UiS har som følge av dette startet arbeidet med å forberede en fusjon med HSH. Dette er begge forhold som naturligvis vil måtte ha innvirkning på økonomistyringa ved UiS. Arbeidsgruppen understreker i denne sammenheng at den interne modellen må ha en struktur som gjør det mulig å integrere HSH i framtidige budsjettfordelinger når fusjonen er en realitet. Når styret nå inviteres til å vedta endringer i budsjettfordelingsmodell og prinsipper, så mener universitetsdirektøren at det må tas noen forbehold om at vesentlige rammebetingelser kan komme til å endre seg ganske raskt: 4
(vi) (vii) De endringer som måtte komme i den statlige finansieringsmodellen implementeres i den interne budsjettfordelingsmodellen dersom dette er i tråd med UiS sine strategiske behov. UiS sin interne fordelingsmodell kan legges til grunn ved budsjettfordelingen for 2016 som omfatter den fusjonerte institusjonen UiS HSH Videre foreslår arbeidsgruppen at det i budsjettfordelingen i større grad tas høyde for «faste forpliktelser» som er av en slik type at de kan sies å være et «institusjonelt» ansvar å ivareta. Konkret foreslår arbeidsgruppen at noen budsjettelementer i basiskomponenten skilles ut og synliggjøres i større grad enn nå. Dette kan for eksempel omfatte: (i) (ii) (iii) (iv) (v) Infrastruktur og utstyrsinvesteringer, herunder IKT Eksamenskostnader (og andre fellesfunksjoner og tjenester) Særlige forhold ved enkelte utdanninger, f.eks: a. praksiskostnader knyttet til lærer og helsefagutdanningene, og andre utdanninger som har praksis. b. laboratorievirksomhet knyttet til ingeniørutdanningene og andre utdanninger som krever særskilte laboratoriefasiliteter. Lokaler, drift og vedlikehold (utenom husleie og energi) Husleie og energi (videreføres i modellen som nå) Arbeidsgruppen presiserer at det på noen av disse områdene må foretas et arbeid i forkant med å utforme og avklare de prinsipper og kriterier som bør legges til grunn for å beregne og definere rimelige normer og beløp som skal bakes inn i budsjettfordelingsmodellen. Arbeidsgruppen er videre av den oppfatning at slikt forarbeid ikke nødvendigvis trenger å være veldig tidkrevende å gjennomføre, og det er derfor viktig at universitetsdirektøren raskt igangsetter relevante prosesser slik at foreslåtte endringer i budsjettfordelingen kan implementeres fra budsjettet i 2017. Universitetsdirektøren støtter også disse forslagene. Universitetsdirektørens vurdering Arbeidsgruppen har etter universitetsdirektørens vurdering valgt å fokusere på de vesentligste elementene i mandatet og vurderer at alle de forslag til prinsippendringer og praktiske justeringer som foreslås gjennomført allerede i 2016 bør implementeres. De øvrige punktene må vurderes nærmere når resultatet av forarbeidet foreligger. Herunder må det vurderes hvorvidt det er hensiktsmessig å synliggjøre de elementene som omhandler praksis og laboratoriebehov knyttet til særskilte utdanninger. Slik universitetsdirektøren ser det har arbeidsgruppen svart på det mandatet de er gitt, og med de endringer som foreslås vil følgende oppnås: En øker rommet for strategisk styring i budsjettfordelingen: a. Ved å gjøre om RBO til strategikomponent. Både universitetsstyret så vel som fakultetsstyrene vil kunne gi sterkere føringer på strategiske prioritering i fordelingen. b. Ved å inndra 30 % av årsoverskudd (mer hvis akk over 10%) til sentral refordeling c. Ved å inndra 20 % av prosjektoverskudd (virksomhetskapital) til sentral refordeling d. Ved å flytte større strategisk budsjettansvar fra institutt til fakultetsnivået. Det foreslås tiltak for å stimulere til samarbeid på tvers Universitetsdirektøren er enig i at samarbeid på tvers best oppnås ved organisatorisk styring, koordinering og tilrettelegging, og ikke ved økonomiske insentiver og «modellmekanikk». 5
Det foreslås prinsipper for hvordan en bedre kan sikre arbeids- og ansvarsdeling (mellom institusjon og fakultet) i forhold til infrastruktur og utstyrsinvesteringer Universitetsdirektøren mener arbeidsgruppens forslag er gode, men innser at det kreves noe mer forarbeid og konkrete avklaringer før det prinsipielle i forslagene kan operasjonaliseres. Forslag til vedtak: Styret tar arbeidsgruppens innstilling og universitetsdirektørens vurdering til etterretning, og ber universitetsdirektøren gjennomføre de endringer og justeringer som foreslås. Universitetsdirektørens bes snarest å iverksette nødvendig forarbeid for at de gjenstående modelljusteringer kan implementeres i modellen. Stavanger, 13.04.2015 John B. Møst universitetsdirektør Martin Tjelta fung. økonomi- og virksomhetsdirektør Saksbehandlere: Martin Tjelta Ellen H. Netland Vedlegg: 1. Innstilling fra arbeidsgruppen 6