Pensjonssystemet i framtida Asbjørn Rødseth, Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo Foredrag for Pensjonskommisjonen 19. november 2001 Tilbake til start Det er viktig med stabilitet i pensjonssystemet. I dette innlegget vil eg likevel gå tilbake til start. Eg vil sjå bort frå det historiske utgangspunktet og drøfta kva vi burde gjera om vi skulle utforma systemet på nytt. I praktisk politikk er sjølvsagt det historiske utgangspunktet viktig. Vi startar ikkje med blanke ark. Men eg trur det er lurt om vi gir oss lov til litt fri tankeleik før vi lar oss binda av historia og av tanken på kva som kan få politisk fleirtal. Opptente pensjonsrettar må sjølvsagt respekterast. Ein overgangsperiode til eit nytt pensjonssystem kan derfor vara 70 år. Nettopp derfor er det viktig at vi tenkjer høgt og fritt ved starten av eit reformarbeid. Det ville vera ille om reformen snart måtte reformerast igjen. Eg skal konsentrera meg om det største elementet i pensjonssystemet, alderspensjonen, fordi den er fundamentet som vi må ha på plass først. Særleg vil eg drøfta korleis arbeidsdelinga bør vera mellom Folketrygda, tenestepensjonar og eiga pensjonssparing, eller litt vidare mellom staten, partane i arbeidslivet og individa. Dei vanskelege spørsmåla om pensjonsalder, tidlegpensjonering og om individ eller familie, skal eg skugga unna i denne omgangen. Fondering blir det også lite om. Etter mi meining må vi vita kva slags pensjonssystem vi vil ha, før vi for alvor kan diskutera korleis vi skal fondera det. Mandatet tvang Moland-utvalet til å setja kjerra før hesten, fond før pensjonssystem. Med kjerra først, er det ikkje rart at det har gått litt sakte. Spørsmåla eg skal stilla er desse: 1. Bør vi ha ein obligatorisk pensjon basert på opptening, eller er det nok med ein lik minstepensjon for alle? 2. Dersom vi skal ha ein obligatorisk pensjon, bør han da vera statleg eller privat? 3. Er Folketrygda ei god obligatorisk pensjonsordning? 4. Er tradisjonelle tenestepensjonar gode forbilde for obligatoriske pensjonsordningar? 5. Bør ei eventuell privat pensjonsordning til erstatning for Folketrygda vera kollektiv eller individuell? 1
6. Med blanke ark og fri frå politiske omsyn, kva alternativ for det samel pensjonssystemet burde vi da konsentrera oss om? Korfor obligatorisk pensjon? Det blir gjerne sagt at offentlege pensjonsordningane har to oppgåver. For det første skal dei sikra ei minsteinntekt til personar som ikkje lenger kan arbeida. For det andre skal dei sikra mot at folk går for mykje ned i levestandard når dei går ut av arbeidsstyrken. Den første oppgåva - minstesikring - blir i Folketrygda ivaretatt av grunnpensjonen og særtillegget. Den andre oppgåva - standardsikring (eller nivåsikring) - blir ivaretatt av tilleggspensjonen. Sikring av minsteinntekt er ei oppgåve som berre kan utførast av det offentlege. Standardsikring kan ordnast individuelt gjennom privat sparing og kjøp av pensjonsforsikringar. Det er grunn til å spørja korfor vi i det heile tatt skal ha ein obligatorisk tilleggspensjon. Det er minst seks grunngivingar som kan brukast: 1. Formyndarargumentet. På grunn av manglande framsyn eller viljestyrke kan det vera at folk sparer for lite og forsikrar seg for lite. Obligatorisk standardsikring kan da hjelpa folk til å fordela forbruket over livsløpet på ein måte som dei alt i alt vil vera meir tilfreds med. 2. Snyltarargumentet. Folk kan la vera å spara og å forsikra seg fordi dei veit at det offentlege sikrar ein minstestandard i alle fall. Obligatoriske pensjonsordningar hjelper da til å halda skattenivået nede og sparinga oppe. 3. Likestillingsargumentet. Folk med ulik forventa levealder kan få like premiar og like ytingar. Kvinner og menn kan få same pensjon for same innbetaling sjølv om kvinnene i gjennomsnitt lever lenger. 4. Seleksjonsargumentet. Kundar og forsikringsselskap har forskjellig informasjon om forventa levealder. Berre dei med størst von om å leva lenge forsikrar seg frivillig, men dermed stig premien slik at enda færre forsikrar seg. Frivillig forsikring gir for lite forsikring. 5. Kostnadsargumentet. Kostnadene blir mindre ved obligatoriske statlege ordningar, blant anna fordi utgiftene til marknadsføring og til risikovurdering av forsikringstakarane fell bort. 6. Risikoargumentet. Avkastinga av pensjonssparing er usikker. Staten kan spreia risikoen betre enn marknaden kan, særleg fordi staten gjennom skattesystemet kan spreia risikoen på fleire generasjonar. Staten kan også forsikra mot relativ fattigdom i framtida på ein måte som private ikkje kan. Argument 3 og 4 heng nøye saman. 2
Ut frå norske forhold er det to viktige innvendingar mot formyndarargumentet. For det eine observerer vi at ein relativt stor del av dei eldre har store formuer. Fleirtalet ser ut til å spara meir enn nok til alderdommen, og dei sparer til og med etter at dei har nådd pensjonsalderen. For det andre, og det er viktigare, kan obligatoriske pensjonsordningar faktisk gjera det vanskelegare å oppnå ei god fordeling av forbruket før pensjonsalderen. Grunnen er at pensjonspremiane må betalast også av unge arbeidstakarar mens dei er i etableringsfasen og mens dei har barn. Ved frivillige ordningar ville folk venta med pensjonssparing til seinare i livet. Obligatorisk pensjon med premiar uavhengig av alder fører til trongare kår for dei unge, romslegare kår for dei middelaldrande. Innføringa av Folketrygda skapte eit auka behov for overføringar til barnefamiliane. Frivillige individuelle pensjonsordningar har ein fleksibilitet som obligatoriske pensjonsordningar aldri kan få. For dei som er framsynte og viljesterke nok, er ei obligatorisk pensjonsordning ei hindring heller enn ei hjelp når det gjeld å få til ei god fordeling av forbruket over livsløpet. Folk har ulike livsløp, og det tilseier at det er bruk for individuelle løysingar. Dette gjeld i dag i langt større grad enn i 1967. Dermed må vi gjera ei avveging mellom omsynet til på den eine sida dei som kan ha nytte av fleksibilitet og er i stand til å bruka han, og på den andre sida dei som manglar framsyn og viljestyrke. Lærdommen av dette er at pensjonsprosenten ikkje bør vera for høg i ei obligatorisk pensjonsordning. Ein for høg pensjonsprosent skaper fleire problem enn han løyser. Minstepensjonen tar også vare på dei som manglar framsyn og viljestyrke. Enkelte vil hevda at det er nok, og at formyndarargumentet derfor ikkje kan vega tungt for å ha obligatorisk pensjon basert på opptening. Statleg eller privat? Om vi går tilbake til lista over argument for obligatoriske pensjonsordningar, gjeld dei to første for alle obligatoriske pensjonsordningar, enten dei er statlege eller private. Dei to neste gjeld for alle obligatoriske pensjonsordningar der risikoen for å leva lenge blir delt på heile folket. Berre dei to siste er spesifikke for statlege pensjonsordningar, og det første av dei kan vera gyldig til ein viss grad også for private kollektive ordningar. Gitt at ein skal ha ei obligatorisk ordning, så handlar valet mellom offentleg og privat først og fremst om fordeling av risiko, om kapitalforvaltning og om sparing. Eg skal ta desse momenta i omvend rekkefølgje. Ei privat ordning må byggja på sparing og fondsoppbygging. Ei offentleg ordning kan vera fondsbasert, men treng ikkje å vera det. Staten kan bruka beskatningsretten til å sikra pensjonane. Etter vanleg oppfatning fører ei offentleg pensjonsordning til mindre privat sparing. Dersom kapitalavkastinga i samfunnet er låg (mindre enn veksten i økonomien), kan mindre sparing merkeleg nok vera ein fordel både nålevande og framtidige generasjonar. Men dette er eit unntakstilfelle. Det 3
normale er at omsynet til dei unge, til framtidige generasjonar og til statsfinansane tilseier at staten følgjer opp ei statleg pensjonsordning med å spara meir. Særleg bør staten spara meir når landet står framfor ei rask aldring av befolkninga. Spørsmålet er da om det vil vera politisk muleg å få fleirtal for så høg offentleg sparing som ei offentleg pensjonsordning tilseier. Viss ikkje, så er det eit argument for private ordningar. Større offentleg sparing vil etter kvart føra til at det offentlege har større nettofordringar på andre sektorar (større formue). Det treng ikkje å føra til anna enn at det offentlege får mindre lånegjeld enn det elles hadde hatt. I så fall er det utan tvil gunstig. Meir problematisk blir det dersom sparinga blir så stor at staten får bruk for å plassera dei oppsparte midlane som utlån til eller eigardelar i andre sektorar. Det blir da eit spørsmål om kven som skal forvalta kapitalen i samfunnet. Dette er som kjent eit sentralt ideologisk stridsspørsmål og eit spørsmål om makt. Det er også eit spørsmål der mange aktørar har klare eigeninteresser. I både private og offentlege fond er det nokon som skal forvalta andre sine pengar. Staten har vist at den kan vera ein like god kjøpar av forvaltningstenester som private. Det er ingen tvil om at offentleg forvaltning kan bli like bra som privat. Spørsmålet er om den vil bli det i praksis. Staten får ei dobbeltrolle i forhold til næringslivet. Det er ein risiko for politisk misbruk av statlege fond. Privat forvaltning vil vera fordelt på fleire, slik at det blir mindre maktkonsentrasjon, og mindre fare for katastrofale følgjer av enkeltfeil. Ved stemmegiving på politiske parti er det mange saker å ta stilling til. Stemmegiving ved å flytta pensjonsmidlar mellom private forvaltarar, kan vera ein betre metode for å sikra effektiv forvaltning. Kanskje er det også meir demokratisk. Faren ved offentleg forvaltning er mindre dersom investeringane skjer i utlandet enn i Norge. Den norske staten sparer eigentleg ikkje stort for tida. Den berre flyttar formue frå kontinentalsokkelen til oljefondet. Spørsmålet om kapitalforvaltning er da mindre akutt. Dersom ein meiner at vi for å sikra pensjonane bør spara meir enn oljeinntektene, så er det ikkje så klart at alt bør investerast i utlandet. Da får vi ein annan situasjon. Som alt nemnt, kan staten dela risiko mellom samfunnsmedlemmene på ein annan måte enn private kan. Kortversjonen av argumentet for offentlege løysingar er at staten er den einast som kan tilby reell og full regulering av pensjonane i forhold til lønnsutviklinga. Det kan staten gjera fordi han kan skattleggja lønnsinntekt. I private pensjonsordningar avheng pensjonen i større eller mindre grad av den avkastinga som blir oppnådd på fondsmidlane. Realverdien av pensjonen kan bli vesentleg meir usikker med private ordningar. Alle som kjenner historia om G-reguleringa ser her også eit motargument mot statlege ordningar. I staden for avkastingsrisikoen kjem politisk risiko. Det er ikkje sikkert at politikarane regulerer G i samsvar med føresetnadene. Mange vil bøta på dette med strengare reglar for G- regulering. Det kan kanskje redusera den politiske risikoen, men fjernar han ikkje. Grunnlaget for å regulera pensjonane i takt med lønningane er at arbeidstakarane aksepterer å betala dei skattane som er nødvendige. Problemet med full G-regulering i takt med lønnsveksten etter oppnådd pensjonsalder, er 4
at ein slik regel berre tar omsyn til dei som mottar, ikkje dei som skal betala gildet. Ein regel for G- regulering som skal overleva må truleg ta omsyn ikkje berre til lønnsveksten, men også til kor lenge pensjonistane lever og til talet på arbeidstakarar som betaler inn. (Alternativt kan pensjonistane vera med å dela belastninga ved at dei også betaler pensjonsavgifter, men i den saka er det fleire moment enn eg kan komma inn på her). Eg vil understreka at trass i dei politiske problema er G-regulering av pensjonane ei god side ved offentlege ordningar. Offentlege pensjonssystem kan lett bli ein arena for fordelingskampen i samfunnet. Dei kan brukast til å skaffa grupper eller heile generasjonar fordelar på kostnad av andre. Ved endringar i pensjonsreglane kan ei gruppe oppnå fordelar som dei kanskje ikkje hadde fått dersom den same saka måtte konkurrera med andre føremål i den regulære budsjettbehandlinga. Er Folketrygda ei god obligatorisk pensjonsordning? Etter mi meining er svaret eit klart nei, spesielt når det gjeld standardsikring. Sjølve føremålet med obligatorisk standardsikring er å hjelpa folk med å fordela forbruket over livsløpet på ein god måte. Det handlar om at folk skal kunna leva like bra etter pensjonsalderen som før. Dette føremålet oppnår vi best ved å la pensjonen vera fullt ut proporsjonal med summen av arbeidsinntekta over heile livsløpet fram til pensjonsalderen. Det er dette som gjerne blir kalla livsløpsopptening. (Proporsjonaliteten skal sjølvsagt berre gjelda for dei som oppnår meir enn minstepensjon). Ein proporsjonal pensjon med livsløpsopptening kan finansierast med ei proporsjonal avgift på arbeidsinntekt. Dersom avgifta i forventning tilsvarer det dei framtidige utgiftene til pensjonsordninga vil bli, så har pensjonsordninga ingen vesentlege effektar på incentiva til arbeid. Folk både betaler og får igjen i forhold til arbeidsinnsatsen. I alle fall gjeld det i gjennomsnitt. Dei samfunnsøkonomiske kostnadene med ei slik ordning er små så lenge pensjonsprosenten ikkje er sett for høgt. Hovudproblemet med Folketrygda er at standardsikringa langt frå er proporsjonal. Viktige forhold som medverkar til avvik frå proporsjonalitet er grunnpensjonen, besteårsregelen, regelen om førti års oppteningstid, tak, skråtak, omsorgspoeng og reglane om pensjon for ektefellar. Pensjonen framstår dessutan i praksis som finansiert av generelle skattar. Resultatet er at samanhengen mellom inn- og utbetaling er uklar for dei fleste. Frå politisk hald har det, blant anna i mandatet for Moland-utvalet, vore gitt uttrykk for at tilleggspensjonane faktisk bør innehalda omfordelingselement. Det verkar ikkje som ein har innsett at det er ei motsetning mellom måla om standardsikring og omfordeling. Standardsikring krev nettopp at ein fordeler pensjonen på same måte som lønnsinntektene. Dessutan, når ein først skal bruka skattemidlar til omfordeling, er det nesten sjølvsagt at dei bør brukast på dei som har minst. Når tilleggspensjonen i stor grad er eit omfordelingssystem, så er det ikkje anna å venta enn at det stadig er 5
minstepensjonane som blir prioritert framfor full G-regulering, og at heile pensjonssystemet blir flata ut. Mangelen på proporsjonalitet har fleire uheldige konsekvensar. Fordi samanhengen mellom arbeidsinntekt og pensjon er uklar og usikker, bli incentiva til arbeid svekka. Det er vanskeleg å byggja enkle supplerande ordningar oppå Folketrygda. Samordningslova er berre eitt eksempel. Pensjonssystemet vårt er alt i alt så komplisert, at det er svært vanskeleg for den enkelte å vita kor mykje han eller ho bør spara for pensjonsalderen. Mi gjetting er at mange på grunn av dette sparer meir enn dei eigentleg har grunn til. Sikring av minsteinntekt er i moderne velferdsstatar gjort på ein av to måtar. Land som har obligatorisk pensjon basert på opptening, har ein minstepensjon som er behovsprøvd mot den obligatoriske pensjonen. Land som ikkje har obligatorisk pensjon basert på opptening, har ein lik minstepensjon for alle utan behovsprøving. Begge alternativa er svar på det eg over kalla for snyltarargumentet. Problema som behovsprøving skaper kan løysast alternativt med obligatorisk pensjon basert på opptening eller med lik alderstrygd for alle. Det er unødvendig og dyrt å gjera begge delar. Norge og Sverige er dei einaste landa eg kjenner til som har prøvd å ha begge delar på ein gong, nemleg lik grunnpensjon for alle kombinert med ein offentleg tilleggspensjon basert på opptening. Det blei slik av historiske grunnar ved overgangen til folketrygd. Men det blei jo snart oppdaga at det er mykje billigare å heva minstepensjonen når han kan behovsprøvast. Dermed kom særtillegget inn, slik at vi i realiteten har ein behovsprøvd minstepensjon. Grunnpensjonen framstår dermed som ein anakronisme i systemet. Sverige avskaffa da også grunnpensjonen i sin store pensjonsreform. Som andre land bør kanskje vi også velja eitt av dei to alternativa, lik offentleg pensjon til alle eller obligatorisk standardsikring og minstepensjon som er behovsprøvd mot opptent obligatorisk pensjon. Enkelte har foreslått å gjenreisa systemet frå 1967 ved å avskaffa særtillegget og heva grunnpensjonen til same nivå som minstepensjonen i dag. Dette vil bli ekstremt dyrt, fordi det vil heva pensjonane til alle som ligg over minstepensjonen i utgangspunktet. Enkelte har foreslått å finansiera hevinga av grunnpensjonen ved å redusera pensjonsprosenten eller senka taket for opptening, altså redusera tilleggspensjonen. Da kjem vi så nær ein lik pensjon for alle, at vi kanskje like godt kan ta steget fullt ut. Men den viktigaste innvendinga mi er at særtillegget kom inn med god grunn. Om vi avskaffar særtillegget ein gong, så vil det nok snart dukka opp igjen. Dersom ein gjer pensjonssystemet meir proporsjonalt, så kan det føra til ei skeivare inntektsfordeling. Da får ein i så fall sjå på kompenserande tiltak innanfor skattesystemet. Men ein god del av den omfordelinga som skjer gjennom Folketrygda er, vil eg påstå, utilsikta og tilfeldig, og ikkje noko problem om vi blir kvitt. 6
Er tradisjonelle tenestepensjonar eit godt forbilde? Ei viktig drivkraft bak innføringa av Folketrygda var at mange hadde tenestepensjonar og fleire ønskte å få det same. Tenestepensjonsordningane blei derfor forbilde for utforminga av folketrygda. I tradisjonelle tenestepensjonsordningar er det vanlegvis ikkje livsløpsopptening. Etter mi meining er tradisjonelle tenestepensjonar dårlege forbilde for obligatoriske pensjonsordningar. Tenestepensjonar er ein del av lønnssystemet i bedriftene og har derfor andre føremål. Dei skal skapa gode incentiv for arbeidstakarane med minst muleg kostnader for arbeidsgivarane. At pensjonen er bestemt av sluttlønna, gir arbeidstakarane incentiv til å arbeida hardt for å få opprykk og til å bli verande i bedrifta fram til pensjonsalderen. Full oppteningstid på 30-35 år gjer det lett å rekruttera folk i trettiårsalderen med arbeidserfaring. Slike omsyn er irrelevant ved utforminga av ei offentleg pensjonsordning som skal vera lik for alle. For bedriftene var det i gode gamle dagar eit viktig poeng at funksjonærane skulle tapa pensjon dersom dei skifta arbeidsgivar. I ei ordning som er obligatorisk for alle, er det tvert imot eit poeng at ein ikkje skal tapa på å skifta arbeidsgivar. Dette argumentet slår begge vegar: Folketrygda bør ikkje utformast etter modell av tradisjonelle tenestepensjonar. Frivillige tenestepensjonar i bedriftene bør heller ikkje utformast etter modell av Folketrygda. Den offentlege reguleringa av tenestepensjonar bør ikkje krevja det. Kanskje kan ein hevda at ein ulempe med eit høgt nivå på obligatoriske pensjonar er at det blir lite rom for bedriftene til å bruka pensjonsordningar som incentiv i arbeidsforhold. Men i det moderne arbeidslivet, der bedriftene er meir opptatt av å bli kvitt femtiåringane enn å halda på dei, er det vel ikkje noko stort problem. Nedanfor skal eg diskutera obligatoriske tenestepensjonar som eit muleg alternativ for ei obligatorisk pensjonsordning i privat sektor. Eg tenkjer da ikkje på tradisjonelle tenestepensjonar, men ei ordning som er utforma ut frå dei omsyna som gjeld for ei obligatorisk ordning. Individuell eller kollektiv? Gitt at ein skal ha ein obligatorisk privat pensjon, så er det eit spørsmål om den skal organiserast som individuell pensjonsforsikring eller som kollektiv pensjonsforsikring gjennom arbeidsgivar. Det spørsmålet heng nært saman med spørsmålet om innskottsbaserte versus ytingsbaserte pensjonsordningar. Folketrygda er i dag ytingsbasert. Individuell pensjonsforsikring er i praksis alltid innskottsbasert. I ei obligatorisk pensjonsordning vil det seia at innbetalingane er bestemt på førehand, for eksempel som ein viss prosent av lønna. Pensjonen blir så bestemt av kor stor kapitalavkasting pensjonsfondet oppnår. Fordi sparinga foregår over svært lang tid, blir nivået på pensjonen svært usikkert. Den kjente amerikanske 7
økonomen Martin Feldstein, som er ein sterk tilhengar av å erstatta "social securtity" med obligatorisk individuell pensjonssparing, har saman med Elena Ranguelova prøvd å anslå risikoen på grunnlag av historiske erfaringar. Sett at pensjonistane ved 67 år skal ha 50 prosent sjanse til å oppnå ein pensjonsprosent på 60. Da er det etter utrekningane til Feldstein og Ranguelova 10 prosent sjanse for at pensjonsprosenten faktisk blir under 22 prosent, og 10 prosent sjanse for at den faktisk blir over 179 prosent 1. Eg vil ikkje utan vidare gå god for Feldstein og Ranguelovas tal. Det kan vera muleg å redusera risikoen vesentleg ved andre investeringsstrategiar. Dessutan er det muleg å få forsikringsselskap til overta ein del av avkastingsrisikoen, sjølv om det meste av den alltid blir igjen hos kunden. Men i alle fall blir pensjonane svært usikre samanlikna med i for eksempel Folketrygda. Det vil bli store forskjellar både avhengig av når ein går av med pensjon og mellom personar som går av på same tid, men har investert i ulike fond. Det usikre nivået på pensjonen har konsekvensar for korleis ein skal innretta sikringa av minsteinntekt. Utan at eg skal gå i detaljar her, så er behovsprøvd minstepensjon svært vanskeleg å kombinera med eigen innskottsbasert pensjon. Med individuell, innskottsbasert tilleggspensjon er det derfor mykje som taler for at sikringa av minsteinntekt må ordnast med ein lik grunnpensjon for alle. Det blir i tilfelle ei relativt dyr ordning. Men samla pensjon blir langt mindre usikker enn innskottspensjonen. Ein kombinasjon av innskottsbasert og ytingsbasert tilleggspensjon blir sjølvsagt også mindre usikker for den enkelte enn om all tilleggspensjon skal vera innskottsbasert. Innskottsbaserte ordningar eignar seg best til å vera det siste leddet i standardsikringa, ikkje grunnstammen i pensjonssystemet. Det er vanskeleg å byggja gode ytingsbaserte ordningar oppå innskottsbaserte ordningar. Innskottsbaserte pensjonsordningar eignar seg godt for frivillig individuell pensjonssparing. Da kan ein justera innskotta undervegs etter kvart som det blir klart kor stor avkastinga har vore. Frivillig pensjonssparing vil, som før nemnt, også vera konsentrert i dei siste tiåra før pensjonsalderen. Spareperioden er kortare, og derfor har avkastingsrisikoen mindre å seia. Den enkelte kan også avtala ulike typar garantiar med forsikringsselskapet. Innskottsbasert pensjon krev aktiv oppfølging av den enkelte for at resultatet skal bli godt. Det gjeld også obligatoriske ordningar. Tilpassinga må da skje ved sida av pensjonsordninga, for eksempel ved kjøp av tilleggsforsikringar om kapitalavkastinga har vore dårleg, eller ved låneopptak om kapitalavkastinga har vore ekstremt god. Dersom ein vil at individuell innskottsbasert pensjon skal overta for tilleggspensjonen i Folketrygda, er det eit spørsmål om ein burde la alle få sin individuelle konto der både dei sjølv og 1 Kjelde er M. Feldstein og E.Ranguelova: "Individual risk and intergenerational risk sharing in an investmentbased social security system", National Bureau of Economic Research, Discussion Paper 6839, 1998, tabell 1. Tala er reskalerte av meg for å passa med ein kompensasjonsgrad på 60 prosent i midten av fordelinga. 8
arbeidsgivarane kunne setja inn pengar, og der tempoet i sparinga til ein viss grad var frivillig. Det er litt paradoksalt å oppretta ei kostbar individuell ordning utan den gir særleg grad av individuell fridom. Administrasjonskostnadene i individuell pensjonsforsikring er svært store samanlikna med i kollektiv forsikring, og enda større dersom ein samanliknar med Folketrygda/ Petroleumsfondet. Dei kan reduserast noko i ei obligatorisk ordning ved at staten legg retten til å forvalta pensjonsmidlane ut på tilbod, men vil framleis vera store samanlikna med alternativa. Skal vi ha ei obligatorisk pensjonsordning, må ho gi nokre av dei fordelane som eg rekna opp til å begynna med. Mi oppfatning er at individuelle, innskottsbasert pensjonsordningar gir svært få slike fordelar, og at det derfor er vanskeleg å forsvara at dei skal vera obligatoriske. Dei fordelane som står igjen, er først og fremst at ein unngår seleksjonsproblemet og at kvinner og menn kan få lik pensjon for like innbetalingar. I ytingsbaserte pensjonsordningar er nivået på pensjonane bestemt på førehand uavhengig av kapitalavkastinga. I staden er det innbetalingane som avheng av kapitalavkastinga. I praksis blir det ordna ved at forsikringstakaren får ein slags rabatt på premien når avkastinga er høg. Ytingsbaserte pensjonsordningar er vanlege i kollektiv pensjonsforsikring. Der er det arbeidsgivarane som betaler premien og som tar avkastingsrisikoen. Tilsvarande individuelle ordningar er i praksis vanskeleg, eller umuleg, å få til for alle på ein akseptabel måte. Eg kjenner ikkje til noko eksempel på at det har vore gjort i praksis. Etter mi meining kan ein berre få til ei ytingsbasert privat ordning om ein er villig til å trekka inn arbeidsgivarane og innføra ei form for obligatorisk tenestepensjon. Obligatoriske ytingsbaserte tenestepensjonar er det private alternativet som kjem nærmast til å gi dei same fordelane som obligatorisk offentleg pensjon kan gi. Særleg gjeld det om ein finn fram til ei standardisert ordning der det er lett å flytta frå bedrift til bedrift. Eit problem med obligatorisk tenestepensjon er at avkastingsrisikoen kan bli vanskeleg å bera for bedriftene. Særleg gjeld det mange mindre bedrifter. Noko av risikoen kan bedriftene overlata til forsikringsselskap, men langt frå alt. Dessutan vil det bli ein del avkastingsrisiko igjen til pensjonistane. Nokon må også ta over avkastingsrisikoen når bedrifter går konkurs. Kollektive ordningar kan også vera innskottsbaserte i større eller mindre grad. Ein variant er at bedriftene tar hovuddelen av avkastingsrisikoen, men at pensjonen blir bestemt av kor store innskott som har vore gjort og ikkje som ein bestemt prosent av lønnsnivået ved pensjonering. Slike opplegg kan gi relativt sikre pensjonar og kan fungera godt som standardsikring for arbeidstakarane. Samtidig er bedriftene mindre utsette for risiko i samband med lønnsoppgjera enn ved tradisjonelle tenestepensjonsordningar. Slike kollektive ordningar er også relativt enkle og billige å administrera, og enkle å overføra frå bedrift til bedrift. 9
Med blanke ark Kva alternativ ville vi utgreidd dersom vi starta med blanke ark og utan å ta omsyn til kva som kan gi stabile politiske fleirtal? Eg trur hovudalternativa ville sett om lag slik ut: A. Lik grunnpensjon for alle. Resten individuelt ansvar. Tenestepensjon frivillig. B. Obligatorisk offentleg pensjon med livsløpsopptening. Behovsprøvd minstepensjon. Eventuelt tenestepensjon på toppen som kan vera innskottsbasert. C. Obligatorisk ytingsbasert tenestepensjon. Behovsprøvd minstepensjon. Kanskje ville lista ha vore litt lengre. Ein variant av A er at ein har eit visst innslag av obligatorisk sparing på ein individuell konto. Ein variant av C er at ein også har eit individuelt innskottsbasert element på toppen. I alternativ A må ein rekna med at det blir eit sterkt press frå arbeidstakarane for å få tenestepensjonar. Alle alternativa kan gi eit samla pensjonssystem som er vesentleg enklare enn i dag. I alternativ B vil det vera liten grunn for arbeidstakarane til å halda på bruttoordningane for tenestepensjon i offentleg sektor. Proporsjonaliteten gjer dessutan at også dei med låge inntekter får glede av tenestepensjonen. Alternativ B er illustrert nærmare i figur 1. Den obligatoriske offentlege pensjonen (kalla "arbeidspensjon" i figuren) ligg i botnen og er proporsjonal med inntekt. Den behovsprøvde minstepensjonen fyller opp for dei som har låge inntekter. På toppen ligg tenestepensjonen. Legg merke til at i skissa er minstepensjonen ikkje behovsprøvd mot tenestepensjonen, slik at samla pensjon stig med arbeidsinntekta også for dei som har låg inntekt. Arbeidsdelinga mellom offentleg og privat sektor blir bestemt av pensjonsprosentane i dei to ordningane. Ein høg pensjonsprosent i den offentlege ordninga vil gjera tenestepensjonar overflødige. Ein låg pensjonsprosent i den offentlege ordninga kan tilseia at tenestepensjon skal vera obligatorisk. Skissa i figur 1 inneheld ikkje noko tak på oppteninga. I praksis må vi nok ha eit tak for den offentlege ordninga. Det vil vera vanskeleg å bryta sterkt med historia på dette punktet. Men taket bør ikkje ramma alt for mange. Ei ordning for obligatorisk standardsikring bør vera slik at dei fleste føler at dei får igjen i same forhold som dei betaler inn. Elles går tanken lett i retning av lik offentleg pensjon for alle. 10
Figur 1 Alternativ B 10 8 6 G 4 2 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 G Arbeidspens. + tenestepens. Minstepens. Arbeidspens. Minstepens + tenestepens. 11