Sluttrapportering fra Resultatevaluering av Omsorgsplan 2015 Til Helse- og omsorgsdepartementet Fra Styringsgruppen for evalueringen 1
Forord I St.meld. nr. 25 (2005 2006) "Mestring, muligheter og mening" løftet Stoltenberg IIregjeringen fram fire satsingsområder for å stimulere kommunene til å håndtere framtidige pleie- og omsorgsutfordringer: (1) nye årsverk (2), nye omsorgsplasser, (3) økt kompetanse og (4) styrking av demensomsorgen. Denne meldingen dannet bakgrunnen for Omsorgsplan 2015 (OM2015), hvor ett av hovedvirkemidlene var å sette de framtidige omsorgsutfordringene på dagsorden i kommunal planlegging, og stimulere kommunene til å utvikle lokale omsorgsplaner som en del av det helhetlige kommuneog økonomiplanarbeidet. Gjennom prosjektet Resultatevaluering av Omsorgsplan 2015 er effektene av Omsorgsplan 2015 evaluert. Hovedformålet med evalueringen har vært å undersøke hvordan Omsorgsplan 2015 har materialisert seg i et representativt utvalg av norske kommuner, med fokus på vurderinger av konkrete resultater på omsorgsplanens fire hovedsatsingsområder. Forskningsrådet satte ned en styringsgruppe bestående av Signe A. Flottorp, leder av programstyret for Helse- og omsorgstjenesteprogrammet, Marianne Hanning fra Socalstyrelsen i Sverige, og Ingeborg Elisabeth Severinsson, tidligere programstyremedlem. Evalueringsoppdraget ble etter utlysning tildelt en prosjektgruppe med forskere fra Universitetet i Oslo, Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring, og Senter for omsorgsforskning Øst på Gjøvik. Prosjektgruppa har vært ledet av professor Terje P. Hagen ved Avdeling for helseledelse og helseøkonomi, Universitet i Oslo. Evalueringen startet opp 1. september 2011 og avsluttes innen utgangen av 2015. Evalueringen har hatt en referansegruppe bestående av representanter fra Helse- og omsorgsdepartementet og Helsedirektoratet. Forskningsrådet vil takke alle bidragsytere for godt samarbeid. Siv Øverås Oslo, 21.10.2015 2
Innledning Norges forskningsråd har på vegne av Helse- og omsorgsdepartementet gjennomført en forskningsbasert evaluering av Omsorgsplan 2015, heretter kalt Resultatevaluering av Omsorgsplan 2015. Evalueringens totale budsjett har vært 8 millioner kroner, fordelt over perioden 1. september 2011 til 31.desember 2015. Forskningsrådet nedsatte en styringsgruppe for evalueringen, med følgende medlemmer: Signe Flottorp (leder av programstyret for Helse- og omsorgstjenesteprogrammet), Marianne Hanning (medlem av programstyret) og Elisabeth Severinsson (Høgskolen i Buskerud og Vestfold og tidligere medlem av programstyret). Forskningsrådets administrasjon ved Siv Øverås har bistått styringsgruppen. Prosjektet har også hatt en referansegruppe med representanter fra Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) og Helsedirektoratet. Forskningsrådets årlige rapportering til HOD har vært i form av skriftlige og muntlige presentasjoner på, og oppsummeringer fra, disse møtene. Referansegruppen har hatt årlige rapporteringsmøter med styringsgruppen og deler av forskergruppen. Den forskningsbaserte evalueringen består av tre delprosjekter og er utført av forskergrupper fra henholdsvis HELSAM ved Universitetet i Oslo, Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) og Høgskolen i Gjøvik. Forskergruppen har vært ledet av Terje P. Hagen ved avdeling for helseledelse og helseøkonomi ved Universitetet i Oslo. Dette dokumentet utgjør styringsgruppens sluttrapport. Det tar utgangspunkt i oppdragsbrevet fra HOD, og baserer vurderinger og konklusjoner på analyser og vurderinger presentert i de tre delrapportene samt i forskningsgruppens samlede sluttrapport fra prosjektet 1. Andre publikasjoner fra prosjektgruppen er ikke vurdert. Notatet gir først en kort oppsummering av hovedpunktene i evalueringen. Omsorgsplanens hovedsatsingsområder I St.meld. nr. 25 (2005-2006) Mestring, muligheter og mening la HOD fram en plan for å møte de fremtidige omsorgsutfordringene, også kalt Omsorgsplan 2015 (OM 2015) Omsorgsplanen var konkretisert gjennom en rekke målformuleringer og måltall knyttet til både investeringer, personellvekst og fagutdanning. Hovedsatsingsområdene i planen var: Etablering av 12 000 nye årsverk i omsorgstjenesten i perioden 2008-2015. Gi tilskudd til 12 000 omsorgsplasser i perioden 2008-2015. Bygge flere tilpassede botilbud, øke dagtilbudet og bedre kunnskapen og kompetansen om demente (Demensplan 2015). 1 Hagen, Terje P. m fl.: "Resultatevaluering av Omsorgsplan 2015". Faglig sluttrapport. 3
Sikre tilstrekkelig, kompetent og stabil bemanning i omsorgstjenestene (Kunnskapsløftet 2015). Her var kommunene tiltenkt en nøkkelrolle som produsenter av velferdstjenester, og derigjennom i realiseringen av de statlige målsettingene på området. Omsorgsplan 2015 var en konkretisering og beskrivelse av de virkemidler departementet mente ville kunne bidra til realiseringen av disse målsettingene. Omsorgsplanen 2015 skulle legge til rette for en utbygging av omsorgstilbudet gjennom økonomiske, organisatoriske og juridiske virkemidler samt ved å dekke behov for personell og utdanning. Et av hovedvirkemidlene var å sette de framtidige omsorgsutfordringene på dagsorden i kommunal planlegging og stimulere kommunene til å utvikle lokale omsorgsplaner som en del av det helhetlige kommune- og økonomiplanarbeidet. Målsettingen med evalueringen er gitt i oppdragsbrevet fra Helse- og omsorgsdepartementet og Forskningsrådets invitasjon til prosjektsøknaden: å undersøke hvordan Omsorgsplanen har materialisert seg i ulike kommuner. Fokus skal settes på konkrete resultater som har kommet ut av Omsorgsplanen og dens fire hovedsaker: Nye årsverk, 12 000 nye omsorgsplasser, Demensplan 2015, Kompetanseløftet 2015". Formålet med resultatevalueringen Hovedformålet med evalueringen har vært å undersøke hvordan Omsorgsplanen har materialisert seg i et representativt utvalg av norske kommuner, med fokus på vurderinger av konkrete resultater på omsorgsplanens fire hovedsatsingsområder. I Oppdragsbrevet fra HOD sies det at det er ønskelig med en todeling av evalueringen i henholdsvis en kommuneundersøkelse og en undersøkelse av måloppnåelse og virkemiddelbruk. Helse- og omsorgsdepartementet ønsket å få et bilde av utviklingstrekk i de utvalgte kommunene, og en dokumentasjon av Omsorgsplanenes konkrete resultater. I tillegg ønsket HOD kunnskap om i hvilken grad de økonomiske og organisatoriske virkemidlene som var benyttet har bidratt til, eller forhindret kommunene i å nå målene i planen, og departementet ønsket kommunenes vurderinger av om virkemidlene har fungert etter hensikten. I forskergruppens prosjektbeskrivelse var dette søkt dekket gjennom tre delprosjekter (A-C), som var integrerte når det gjelder datainnsamling. De tre delprosjektene studerte Omsorgsplan 2015 sine effekter på henholdsvis: kommunale omsorgsplaner (Delprosjekt A) kommunenes drifts- og investeringsnivå i pleie- og omsorgstjenestene (Delprosjekt B) tjenestenes innhold, fordeling og kvalitet (Delprosjekt C) Resultatevalueringen har undersøkt iverksettelsen av Omsorgsplanen og dens konkrete resultater i et representativt utvalg kommuner (totalt 76 kommuner). Prosjektet omfatter både en kartlegging av konkrete resultater i kommunene og en nærmere analyse av forklaringer på de resultatene som observeres, herunder om virkemidlene i Omsorgsplan 2015 har hatt de forventede effekter. 4
Delprosjekt A gir 2 : (1) en landsdekkende oversikt over omfanget av eksisterende og oppstartede omsorgsplaner, (2) en analyse av innhold og kvalitet på disse, og (3) forklaringer på variasjoner i innhold. Delprosjekt B studerer kommunenes tilpasning av drifts- og investeringsnivået innenfor omsorgstjenestene gjennom en nærmere analyse og beskrivelse av henholdsvis 3 : (1) drifts- og investeringsnivået i perioden fram til 2015, (2) forklaringer på kommunenes tilpasninger basert på tradisjonelle tilbuds- og etterspørselsvariabler, og (3) effektene av virkemidlene i Omsorgsplan 2015. Delprosjekt C studerer variasjoner i 4 : (1) tjenestenes innhold (herunder differensiering av tilbudet i sykehjemmene) og innretning, og omfang av hjemmetjenestene, og (2) tjenestenes fordeling, blant annet om det skjer endringer i tjenestemottakernes alder og i de helseproblemer som prioriteres, og (3) kvaliteten i omsorgstjenestene. Prosessuelle forhold knyttet til iverksettelsen av Omsorgsplanen inngår ikke i evalueringen. Evaluering av Demensplanen og Kompetanseløftet inngår heller ikke, men de to områdene var ønsket inkludert som grunnlagsmateriale i sluttrapportens analyser der dette er relevant. Evalueringen trekker også inn aspekter ved samhandlingsreformen og ser på hvordan reformen påvirker iverksettelsen av Omsorgsplan 2015, samt fylkesmennenes rolle når det gjelder variasjoner i iverksettelsen av planen. Evalueringens hovedresultater Delprosjekt A: Kommunale omsorgsplaner I delrapporten "Aldring, omsorgsplan og omstillingsevne" spør forskergruppen om tilpasningen til endringer i andel eldre innbyggere skjer i et annet tempo når en kommune har utviklet en lokal omsorgsplan enn når den ikke har gjort det. En av konklusjonene er at lokale omsorgsplaner har en positiv effekt på omstillingsevnen. Hvis andelen innbyggere over 67 år i foregående år økte med èn prosent i en kommune uten innføring av omsorgsplan, medførte det en økning i årsverk per innbygger på 0. 060. Hvis kommunen hadde innført omsorgsplan i foregående år, ble det ytterligere 0. 0025 årsverk per innbygger. Dette betyr at årsverksveksten som følge av økningen i eldre er om lag 4,2 prosent høyere i kommuner som utarbeidet en omsorgsplan enn i de som ikke gjorde det. 2 Veenstra, Marijke, Anders Kvale Havik og Heidi Gautun (2015): Resultatevaluering av Omsorgsplan 2015. Kommunal planlegging. NOVA rapport 4/15. 3 Hagen, Terje P., David Philip McArthur, Tron Moger og Trond Tjerbo (2015): Resultatevaluering av Omsorgsplan 2015: Kommunenes drifts- og investeringsbeslutninger. Working paper 4. Universitetet i Oslo. 4 Tingvold, Laila og Tor Inge Romøren (2015): Tjenestenes innhold og fordeling. Evaluering av Omsorgsplan 2015. Senter for omsorgsforsknings Østlandet, Høgskolen i Gjøvik. 5
Analysene viste at tilnærmet alle lokale omsorgsplaner var datert etter at OM 2015 trådte i kraft i 2006, og de fleste gjaldt fra 2011. Forskergruppen mener dette indikerer at OM 2015 har stimulert til utvikling av lokale omsorgsplaner noe som understøttes av intervjuene som ble gjennomført av ansatte i 23 av kommunene. En viktig forutsetning for at omsorgsplanene skal omsettes til handlingsplaner hevdes i de samme intervjuene å være at omsorgsplanen er realistisk og basert på kunnskap om status og framskriving av behov for bemanning, samt brukergruppenes behov. Delprosjekt B: Årsverk og omsorgsplasser Det nye investeringstilskuddet for sykehjem og omsorgsboliger hadde som målsetting å gi investeringstilskudd til 12 000 sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Tilskuddet er benyttet til å finansiere både økt kapasitet, flere enerom og utskifting og renovering av gamle og uegnede bygninger. Forskergruppens analyser viser at: Utviklingen i antall tilskudd til plasser i omsorgsboliger og sykehjem viser at det har skjedd en betydelig økning i antall tilskudd i 2014. Hvis denne utviklingen fortsetter med samme styrke også i 2015, vil målet om å gi tilskudd til 12 000 nye enheter i planperioden være oppfylt. Den sterke økningen i antall tilskudd reflekterer trolig opptrappingen i tilskuddssatsene fra sommeren 2014. Det som kjennetegner de kommuner som har søkt og fått innvilget tilskudd er særlig den såkalte "catch-up" effekten. Kommuner som investerte lite (mye) under Opptrappingsplanen investerte mye (lite) under Omsorgsplan 2015. Utover dette fordelte tildelingen av tilskudd i Omsorgsplaneperioden seg jevnt mellom kommuner, dvs. at ingen av de variablene som var inkludert i modellen hadde særlig sterke effekter. De siste 20 årene har det vært nesten en dobling i antall årsverk i omsorgstjenestene, og det har også vært en klar økning etter at OM 2015 ble iverksatt. Fra 2008 til utgangen av 2014 har det vært en økning på 12 769 årsverk. Dette betyr at målet for Omsorgsplanperioden ble nådd allerede i 2014. Tilsvarende tall for årsverk med fagutdanning viser en vekst på 13 814 årsverk fra 2009 til 2014. Veksten er sterkere for årsverk med fagutdanning enn for årsverk uten fagutdanning, noe som også er i tråd med OM 2015. I 2014 hadde 72 % av årsverkene relevant utdanning. Det er store kommunale forskjeller i antall årsverk per innbygger. I gjennomsnitt hadde kommunene 34 årsverk i pleie- og omsorgstjenestene per 1000 innbygger i 2014, varierende mellom fra 13 til 95 årsverk per 1000 innbygger. Det viktigste virkemiddelet for å oppnå målet om 12 000 nye heldøgns omsorgsplasser var investeringstilskuddet administrert av Husbanken. Delprosjekt C: Tjenestenes innhold, fordeling og kvalitet Som et ledd i evaluering av Omsorgsplan gjennomførte Senter for omsorgsforskning Østlandet ved årsskiftet 2013-2014 en intervjuundersøkelse i 76 av landets kommuner. Hensikten var å studere omsorgstjenestens innhold, fordeling og kvalitet i planperioden 2008-2015. Studien undersøkte også kommunens planlagte og utførte bygging av boliger til heldøgns pleie- og omsorgsformål med investeringstilskudd, tjenestens innhold (øremerking av plasser og faglige satsningsområder) samt fordeling mellom ulike brukergrupper i sykehjem og hjemmetjeneste. 6
I de senere årene har det foregått en differensiering i bruken av sykehjemstilbudet i norske kommuner. Det samme kan sies om hjemmetjenestene. Nye tilbud har fått plass og nye brukergrupper mottar tjenester. De største kommunene i utvalget (kommuner med flere enn 60.000 innbyggere) søkte og mottok i størst grad investeringstilskudd til sykehjem. Også når det gjaldt omsorgsboliger, var det de største kommunene som søkte og mottok investeringstilskudd. De fleste av kommunene i utvalget bygde i planperioden plasser i omsorgsboliger fremfor i sykehjem. Kommunene hevdet at omsorgsboliger er et alternativ som passer godt for personer i ulike alders- og brukergrupper. Her ble spesielt yngre brukere nevnt. Personer med psykisk utviklingshemming, unge funksjonshemmede og multifunksjonshemmede brukere samt yngre personer med sammensatte lidelser, ble nevnt som viktige brukergrupper i omsorgsboliger. I flere kommuner ble det også påpekt at økonomiske avveininger var en viktig årsak til å satse på bygging av omsorgsboliger fremfor sykehjem. Det ble hevdet at det er rimeligere å drifte omsorgsboliger med hjemmetjenesten enn å drifte sykehjemsplasser med heldøgns bemanning. Det var også de største kommunene som hadde mest konkrete planer (vedtatt plan, søkt tilskudd) for å bygge sykehjemsplasser og omsorgsboliger de neste fem årene. Undersøkelsen viste hvordan også sykehjemmene gradvis er blitt et tilbud til ulike grupper av yngre brukere, som personer som mottar palliativ omsorg, som har psykiske lidelser, alvorlige nevrologiske lidelser, som er rusmisbrukere, eller som har andre kroniske eller akutte helseproblemer. Forskergruppen påpeker at vi i dag ikke vet hvor stor del av sykehjemskapasiteten som brukes til ulike formål og brukergrupper, og vi kan derfor heller ikke analysere utviklingen, fordi dette ikke inngår som kategorier i de registeringene som foretas. Dersom IPLOS-registeret (som forutsatt) hadde inneholdt diagnoseopplysninger, hadde det vært mulig å følge denne utviklingen. Sykehjemmenes nye funksjoner får konsekvenser for fordeling av denne ressursen. Problemet kommer bl.a. til syne når kommunene beskriver hvilke grupper som har mottatt ny sykehjemskapasitet de senere årene, og hvem som er målgruppene for den videre utbyggingen av sykehjem og omsorgsboliger. Antallet sykehjemsplasser (eller omsorgsboliger) er ikke lenger et godt mål på hvor mye institusjonskapasitet kommunene har til rådighet for å dekke eldres behov for denne typen omsorg. Undersøkelsen dokumenterer også hvordan differensierings- og spesialiseringsprosessene har nådd hjemmetjenestene. Rehabilitering, palliativ omsorg, differensiert demensomsorg og hjemmetjenester til nye grupper med psykiske lidelser, rusproblemer, nevrologiske lidelser og andre helsemessige og sosiale problemer - er blitt en del av hjemmetjenestens hverdag i alle kommuner. Gjennom økningen av yngre brukergrupper i hjemmetjenesten har denne utviklingen vært kjent i snart ti år. Undersøkelsen utdyper bildet ved å vise hvordan hjemmetjenestene også faglig differensieres og spesialiseres, med de følger det kan få for målforskyvning og ressursfordeling mellom tjenestemottakere. En sentral analysestrategi i den vedlagte rapporten fra Senter for omsorgsforskning Øst var å undersøke hvordan differensierings- og spesialiseringsprosesser i institusjoner og hjemmetjenester formes i kommuner av ulike størrelse. Bildet er entydig, og ikke overraskende: Tjenestene i større kommuner får mer og mer preg av spesialisering, mens 7
tjenestene i de mindre kommunene nok kan inneholde spesialiserte tilbud når det trengs, men da som regel innenfor rammen av en generalisttilnærming. Spesialisering krever volum. Omsorgstjenestene er i så henseende bundet av et sentralt premiss: bosettingsmønsteret i landet. Det er ikke mulig å utvikle en permanent spesialisering i omsorgstjenesten når bosettingen i en kommune-enhet er spredt og befolkningen liten. Ikke en gang kommunesammenslåinger kan endre dette. Sammenslåtte, større kommunale enheter kan bare tilby permanent spesialisering om befolkningen også sentraliseres, eller i det minste om tjenestemottakerne flyttes inn til større sentra, med de ulemper en redusert kontakt med nærmiljø og familie innebærer. Videre planer for bygg med søknad om investeringstilskudd i kommunene, viser at kommunene også i tiden fremover ønsker å bygge omsorgsboliger fremfor sykehjem. På spørsmål om hvilke brukergrupper det bygges for, nevnes psykisk utviklingshemmede, multifunksjonshemmede og personer som har spesielle behov. Personer med demens og med somatiske lidelser nevnes også. Det bygges også boliger for psykisk syke, personer med rusproblemer og økonomisk vanskeligstilte. Informantene i undersøkelsen mente at beboerne i sykehjem er mer pleietrengende enn tidligere, og at arbeidet i hjemmetjenesten preges av at en betydelig andel av mottakere har store pleiebehov som stiller tilsvarende store krav til tjenesteyters kompetanse. En annen utfordring er at omsorgstjenesten har brukere i alle aldersgrupper, med ulike diagnoser og svært ulikt hjelpebehov. Dette fordrer at tjenesteytere må ha stor innsikt og kunnskap på mange fagfelt. Dette stiller store krav til kommuner med tanke på kompetanseoppbygging for sine ansatte i omsorgstjenesten. I intervjuene kom det tydelig frem at kommunene er i en fase der de trenger å tenke nytt om hvordan de organiserer og innretter tjenestene sine. Noen ønsket, og så seg nødt til, å samarbeide mer med andre nærliggende kommuner for å sikre riktig kompetanse og behandlingstilbud for tjenestemottakere. Dette handler også om økonomi til å håndtere stadig flere oppgaver og økende etterspørsel etter tjenester fra brukere i alle aldre og diagnosegrupper, samt om å bygge tilstrekkelig og høyere kompetanse for å kunne gi tjenester til personer med behov for mer avansert pleie og omsorg enn det kommunene tidligere har vært vant til. Resultatevalueringens anbefalinger På denne bakgrunn gir forskergruppen i sin sluttrapport følgende anbefalinger 5 : - Det bør utarbeides en kort og konsis veileder for planlegging av pleie- og omsorgstjenester i kommunene for å redusere de store fylkesvise variasjonene i planenes kvalitet og innhold. - Siden etablering av lokale omsorgsplaner gjør at kommunene bedre tilpasser tjenestetilbudet til endringer i demografi, bør fylkesmennene pålegges å stimulere kommunene til å etablere slike planer. - Det bør etableres samarbeidsfora for kommunale planlegging der erfaringene med planarbeid deles. - En bør gjennomføre flere analyser av hvorvidt planene gir kommunene drivkraft til å gjennomføre planlagte endringer i pleie- og omsorgssektoren. 5 Hagen, Terje P. m fl.: "Resultatevaluering av Omsorgsplan 2015". Faglig sluttrapport. 8
- Tilskuddssatsene for investeringer i omsorgsboliger og sykehjem har fra 2014 gitt tilstrekkelige insentiver til å nå målsettingen i OM 2015. Dersom en ønsker tilsvarende vekst i tilbudet av omsorgsplasser og institusjoner i årene framover, bør satsene beholdes på 2015-nivå. - Mange kommuner bygger omsorgsboliger fremfor sykehjemsplasser av økonomiske årsaker og fordi omsorgsboliger passer for mange grupper brukere. En bør harmonisere finansieringsordningene for ulike tilbud slik at investeringene ikke bestemmes av ulik grad av statlig finansiering og variasjoner i brukerbetalingen mellom ulike tilbud. - En bør passe nøye på hvordan omsorgstilbudene utvikler seg og hvordan tilbudene ivaretar de eldste eldre i en situasjon der yngre brukergrupper øker og opptar en betydelig del av tjenestetilbudet. Styringsgruppens konklusjon Styringsgruppen mener forskergruppen har gitt gode og konkrete anbefalinger som bør vurderes gjennomført. Forskningsrådet takker forskergruppen for gjennomført evaluering, og for delrapporter og den faglige sluttrapporten. Forskningsrådet ser også fram til å motta vitenskapelige artikler fra evalueringen som foreløpig ikke er ferdigstilt/publisert. 9
Referanser Hagen, Terje P. m fl.: "Resultatevaluering av Omsorgsplan 2015". Faglig sluttrapport. Hagen, Terje P., David Philip McArthur, Tron Moger og Trond Tjerbo. 2015. Resultatevaluering av Omsorgsplan 2015: Kommunenes drifts- og investeringsbeslutninger. Tingvold, L. og T. I. Romøren. 2015. Tjenestens innhold og fordeling. Evaluering av omsorgsplan 2015. Gjøvik: Senter for omsorgsforskning Øst, Høgskolen i Gjøvik. Veenstra, M. A. K Havig og H. Gautun. 2015. Resultatevaluering av Omsorgsplan 2015: Kommunal planlegging. Oslo: Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring, NOVA Rapport 4/2015. 10