Rapport etter forvaltningskontroll i Sørreisa kommune

Rapport etter forvaltningskontroll i Sørreisa kommune Kontrollert ordning: Produksjonstilskudd, gårdskart, tilskudd til avløsning ved sykdom og fødsel mv. og tilskudd til spesielle miljøtiltak i jordbruket (SMIL). Kontrollert 04.10.16 1

KONTROLLRAPPORT Kontrollert kommune: Sørreisa kommune Dato for avholdt kontroll: 04.10.16 Dato for kontrollrapport: 24.10.16 Kontroll gjennomført av: Kontrollerte ordninger: Linn Marstrander Marit Gåre Anne Sofie Jakobsen Frøydis Trondsen Gillund Produksjonstilskudd Gårdskart Tilskudd til avløsning ved sykdom og fødsel mv. Tilskudd til spesielle miljøtiltak i jordbruket (SMIL) Saksnummer ephorte: 16/5763 1. Sammendrag Sørreisa kommune har en tilfredsstillende landbruksforvaltning. Forvaltningskontrollen viser at saksbehandlingen er forsvarlig. Rapporten peker først og fremst på forbedringspunkter. Den gode jobben Sørreisa kommune gjør er ikke redegjort for i rapporten. Etter Fylkesmannens forvaltningskontroll må Sørreisa kommune journalføre og arkivere alle vedtaksbrev vedrørende produksjonstilskudd. Kommunen må for fremtiden alltid gjøre en begrunnet vurdering av om det er aktuelt å avkorte produksjonstilskuddet i saker der søker har gitt feilopplysninger i søknaden. Når det gjelder tilskudd til spesielle miljøtiltak i jordbruket (SMIL) har Fylkesmannen i Troms under kontrollen avdekket at ett av de gjennomgåtte miljøtiltak er utenfor forskriften. Det påpekes også at kommunen må få med all relevant beskrivelse i sine tilskuddsbrev. Påpekte feil i tilskuddsbrevet må rettes opp. Sørreisa kommune bør for fremtiden bli enda bedre til å bruke merknadsfeltet i saksbehandlersystemet WESPA for å beskrive hvorfor og når det er gjort endringer i søknad om produksjonstilskudd. Fylkesmannen i Troms anbefaler også Sørreisa kommune å sende ut skriftlig informasjon etter stedlig kontroll. 2. Grunnlag for kontrollen Reglement av 12. desember 2003 nr. 1938 for økonomistyring i staten stiller krav om kontroll. Reglementets 15 første ledd fastslår at «Overordnede virksomheter skal ivareta kontroll med at underliggende virksomheter og enheter utenom statsforvaltningen som utøver forvaltningsmyndighet, utfører sine oppgaver på forsvarlig måte og i henhold til 14.» 2

Kommunene er gitt forvaltningsoppgaver vedrørende betydelige økonomiske virkemidler innen landbruksforvaltningen. Kompetansen og kapasiteten er avgjørende for en god forvaltning. Hvordan kommunen utfører sine oppgaver har stor betydning for forutsetningen om korrekt saksbehandling og at riktig beløp utbetales til rett mottaker. Kommunenes oppgaver knyttet til forvaltningen av tilskuddene fremgår av forskrift og rundskriv for de ulike ordningene. Dette må anses som instrukser som kommunene er ansvarlige for å følge. Det er kommunenes etterfølgelse av disse instruksene som er gjenstand for Fylkesmannens forvaltningskontroll. Fylkesmannen er på kontroll for å se hvordan kommunen jobber og hvordan kommunene utfører forvaltningsoppgavene som er delegert. Ved kontrollen ønsker vi å bidra til å forbedre systemet og kvaliteten på forvaltningen. Vi håper å bidra til å identifisere forbedringspunkter hos kommunen og avdekke eventuelle svake punkter før de får konsekvenser. Fylkesmannen vil også kunne rapportere videre til Landbruksdirektoratet dersom vi finner at regelverket er vanskelig å håndtere. Kontrollen skal også medvirke til å sikre legitimiteten for landbrukspolitikken og tillitten til forvaltningen. 3. Gjennomføring av kontrollen Linn Marstrander ved Fylkesmannen i Troms korresponderte per e-post med Sørreisa kommune i forkant av kontrollen, og det ble avtalt at det skulle avholdes forvaltningskontroll den 04.10.16. Sørreisa kommune ble varslet om kontrollen i brev av 25.08.16. I brevet ble det redegjort for tidspunkt for forvaltningskontrollen, klargjort bakgrunnen for kontrollen, kontrollens omfang og kommunens forberedelse. I e-post av 27.09.16 ble det redegjort for hvilke saker og søknadsomganger som skulle kontrolleres. Det ble gjennomført kontroll av landbruksforvaltningen i Sørreisa kommune, den 04.10.16. Kontrollen ble gjennomført av Fylkesmannen i Troms ved Linn Marstrander, som var kontrolleder, Marit Gåre, Anne Sofie Jakobsen og Frøydis Trondsen Gillund. Fra Sørreisa kommune deltok Wenche Bergum, fagleder landbruk, miljø og natur. Rådmann, Ann Kristin Trondsen, og enhetsleder på tekniskavdeling, Tor Langnes, deltok under åpningsmøtet og sluttmøtet. Kontrollen ble innledet med et åpningsmøte. Kontrollen rettet seg spesielt mot forskrift om produksjonstilskudd og avløsertilskudd i jordbruket, gårdskart, forskrift om tilskudd til spesielle miljøtiltak i jordbruket og forskrift om tilskudd ved sykdom og fødsel mv. Vi gjennomgikk Sørreisa kommunes saksdokumenter som har dannet grunnlag for innvilgede vedtak og utbetalinger i saker om produksjonstilskudd, sykdomsavløsning og spesielle miljøtiltak i jordbruket. Kommunen var på forhånd gjort kjent med hvilke ordninger og søknadsomganger som skulle gjennomgås. Etter at samtalene var gjennomført hadde Fylkesmannen i Troms to interne møter, hvert møte på om lag en halv time. Det ble deretter gjennomført sluttmøte, hvor foreløpig funnliste ble presentert. Avslutningsvis ble funnlisten undertegnet av rådmann Ann Kristin Trondsen, fagleder på landbruk Wenche Bergum og kontrolleder Linn Marstrander. Sørreisa kommune og Fylkesmannen i Troms beholdt hvert sitt eksemplar. Fylkesmannen i Troms fikk fremlagt og gjennomgått det som ble etterspurt. 3

4. Generelt om kommunen I Sørreisa kommune er Wenche Bergum fagleder på landbruk. Det er anslått at hun jobber mellom 50 og 60 prosent med landbruk. I tillegg jobber hun med Geodata og ulike prosjekter. Det er ansatt en egen person på skog. Kommunen kjøper for tiden en halv stilling, med arbeidsoppgaver som omhandler skogbruk, fra Dyrøy kommune. Jordbruk og skogbruk sorterer under Teknisk avdeling. Tor Langnes er enhetsleder for avdelingen. Det ble sist foretatt forvaltningskontroll i Sørreisa kommune den 11.09.09. I kontrollrapport av 15.10.09 hadde Fylkesmannen i Troms fire avvik og fire merknader til kommunen. Fylkesmannen i Troms påpekte at Sørreisa kommune hadde mangelfull journalføring og arkivering av saksdokumenter for produksjonstilskudd og regionalt miljøprogram. Det kom frem at retting av feil i produksjonssøknader ikke ble skriftlig dokumentert og det ble ikke forklart hva som var årsaken til rettingen, verken i saksbehandlersystemet WESPA eller som notat i kommunens journalsystem. Videre ble det uttalt i rapporten at kommunen hadde mangelfulle rutiner på arkivering og dokumentasjon av kommunens godkjenninger av innmarksbeitearealer. I tillegg hadde kommunen mangelfull dokumentasjon etter kommunens stikkprøvekontroll. I rapporten av 15.10.09 ble det også bemerket at kommunen ikke hadde faste rutiner på å sende ut forvaltningsbrev. Det ble også bemerket at kommunen generelt kun varslet om stikkprøvekontroll per telefon, og at kommunen ikke hadde faste regler for hvordan reaksjonsformen skulle være når feil/avvik ble avdekket. Det ble også bemerket at det kun ble gitt skriftlig tilbakemelding der det kunne oppstå tvil etter stikkprøvekontroll. Søkere i Sørreisa kommune fikk i 2015 utbetalt 4 933 393 kroner i produksjonstilskudd, samt 501 740 kroner i avløsertilskudd og 1 221 400 kroner i pristilskudd. 5. Kontrollområder I dette kapittelet blir det først presentert noen generelle begrepsavklaringer. I punkt 5.2 og 5.3 presenteres avvik og merknader som ble registrert under forvaltningskontrollen. 5.1 Generelle begrepsavklaringer Rapporten er utarbeidet etter forvaltningskontroll av landbruksforvaltningen i Sørreisa kommune. Rapporten beskriver de avvik og merknader som ble avdekket i de kontrollerte ordninger. - Avvik er brudd på gjeldende regelverk, det være seg krav fastsatt i lov, forskrift og/eller rundskriv. - Merknader er forhold som ikke er i strid med regelverket, men som Fylkesmannen mener det er nødvendig å påpeke for å sikre en god forvaltning av de kontrollerte ordningene. 5.2 Registrerte avvik Følgende avvik ble registrert ved forvaltningskontrollen AVVIK 1 Kommunen har ikke journalført og arkivert vedtaksbrev om produksjonstilskudd for søknadsomgangen august 2015. 4

Forskrift av 11. desember 1998 nr. 1193 om offentlege arkiv 2-6 første ledd, jf. Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova) 4. Rundskriv 2015-27 fra Landbruksdirektoratet gjelder saksbehandlingsrutiner ved søknad om produksjonstilskudd og avløsertilskudd i jordbruket ved søknadsomgangene 20. august 2015 og 20. januar 2016. Kapittel 5.1.1 henviser til tidligere rundskriv 28/07 kapittel 4.14. Under samtalen om produksjonstilskudd kom det frem at kommunen ikke hadde journalført og arkivert vedtaksbrev for søknadsomgangen august 2015. Kommunene har ansvar for å journalføre og arkivere alle inngående og utgående dokumenter som har hatt betydning for vedtak om tilskudd. Alle dokumenter, som dokumenterer hvilket grunnlag et vedtak om tilskudd er fattet på, må journalføres og arkiveres. Alle resultat av saksbehandlingen, som vedtak om avvisning av søknaden, vedtak om avslag og vedtak om innvilgning av tilskudd må journalføres og arkiveres. Hvis saksbehandlingen resulterer i vedtak om tildeling av produksjonstilskudd, må vedtaket, dvs. kopi av tilskuddsbrevet (PT-2230) som sendes til søkeren, journalføres og arkiveres. Tilskuddsbrevet registreres som utgående brev. Konklusjon For fremtiden må kommunen journalføre og arkivere vedtak om produksjonstilskudd. AVVIK 2 Kommunen har gjort endringer i enkelte søknader om produksjonstilskudd, med det fremgår ikke i tilstrekkelig grad om kommunen har vurdert om det skal avkortes eller ikke i saken. Gjeldende forskrift av 19. desember 2014 nr. 1817 om produksjonstilskudd og avløsertilskudd i jordbruket 12. Landbruksdirektoratets rundskriv 2016-21, kapittel 12, samt Landbruksdirektoratets rundskriv 2016-22, kapittel 10.5. Det henvises også til tidligere forskrift av 22. mars 2002 nr. 283 om produksjonstilskudd i jordbruket 13 og tidligere rundskriv fra Landbruksdirektoratet (eller Statens landbruksforvaltning). Produksjonstilskudd for søknadsomgangen august 2015 er gjennomgått. I flere av sakene som ble gjennomgått har kommunen gjort endringer i søknad om produksjonstilskudd. Sørreisa kommune har i all hovedsak ikke avkortet eller gjort en begrunnet vurdering om at det ikke er aktuelt å avkorte produksjonstilskuddet. Selv om bestemmelsen er utformet som en «kan»-bestemmelse, er det klare utgangspunktet at det skal avkortes der det er gitt feilopplysninger som ville gitt en urettmessig merutbetaling av tilskudd. Forvaltningen plikter i alle tilfeller å vurdere avkorting. 5

I tilfeller hvor avvik kunne ført til merutbetaling, men hvor kommunen kommer fram til at tilskuddet ikke skal avkortes, skal kommunen gjøre en kort, skriftlig redegjørelse for vurderingene sine i lista PT-4100B. Konklusjon Fylkesmannen i Troms forventer at Sørreisa kommune for fremtiden forbedrer sine rutiner, slik at kommunen alltid gjør en begrunnet vurdering av om det er aktuelt å avkorte tilskuddet i henhold til 12, i saker der søker har gitt feilopplysninger i søknaden. Fylkesmannen i Troms minner samtidig om at søkerne må forhåndsvarsles ved mulig avkorting i tilskuddet. Kommunen skal redegjøre for sine vurderinger i brev til søker, dersom det fattes vedtak om avkorting. Dette kan også være hensiktsmessig i enkelte saker der kommunen kommer til at det ikke skal avkortes. Det skal sendes kopi av brevet til Fylkesmannen i Troms. Vi minner også om at kommunen må redegjøre for sine vurderinger om hvorfor tilskuddet ikke avkortes i lista PT-4100B. Denne skal sendes til fylkesmannen innen fastsatt frist. AVVIK 3 Kontrollen avdekket enkelte feil og mangelfulle opplysninger i vedtaksbrevet gjeldende tilskudd til spesielle miljøtiltak i jordbruket (SMIL). For SMIL-sakene som ble gjennomgått gjaldt Statens landbruksforvaltnings rundskriv 7/2005 Forvaltning av forskrift om spesielle miljøtiltak i jordbruket. Under overskriften «Til 3 Vilkår», er det beskrevet hva tilskuddsbrevet til søkeren skal inneholde. Rundskrivet henviser til Reglement av 12. desember 2003 nr. 1938 for økonomistyring i staten. Bestemmelser av 12. desember 2003 nr. 1939 om økonomistyring i staten punkt 6.3.3 omhandler blant annet kravene til tilskuddsbrevets beskrivelse. Tilsagn om tilskuddsbeløp skal bekreftes med et vedtaksbrev. Det stilles visse krav til innholdet i tilskuddsbrevet. Tilskuddsbrevet skal blant annet klargjøre rettigheter og plikter til tilskuddsmottaker og forvaltning i forhold til tilskuddet. Sørreisa opplyste under samtalen at de har en mal for hva som skal være med i vedtaksbrevet. Sørreisa kommunes tilskuddsbrev i de gjennomgåtte SMIL-sakene, sak 13/530030 (7762/13) og sak 14/530014 (45/14), inneholder både feil og mangler. Det er gitt feilinformasjon om hvem som er klageinstans, og det er følgelig ikke gitt informasjon om at Fylkesmannen i Troms er klageinstans. Tilskuddsbrevene inneholder heller ikke en tilstrekkelig beskrivelse av tiltakene, det er ikke beskrevet hva tilskuddet forutsettes benyttet til og det er ikke referert til hjemmel for innvilgelse av tilskudd. Det er heller ikke gitt beskrivelser om utbetalingsordning, frist for gjennomføring av tiltaket, eventuelle vilkår for bruk av midlene og kontrolltiltak med henvisning til 9 i forskriften. 6

For framtidige SMIL-saker gjelder Landbruksdirektoratets rundskriv 2015-17. Det står om vedtaksbrevet i kapittel 3.5. Konklusjon Kommunen må endre sin mal og sine rutiner slik at vedtaksbrevets innhold tilfredsstiller kravene. Fylkesmannen i Troms har et forslag til mal som kommunen kan få, dersom det er ønskelig. Fylkesmannen i Troms ønsker at Sørreisa kommune sender inn kopi av sin oppdaterte vedtaksmal. AVVIK 4 Kontrollen avdekket at ett av de gjennomgåtte SMIL-tiltakene, sak 13/530030 (7762/13), er utenfor forskriften. Forskrift av 4. februar 2004 nr. 448 om tilskudd til spesielle miljøtiltak i jordbruket 5. Statens landbruksforvaltnings rundskriv 7/2005 avsnitt «Til 5 Tilskudd til kulturlandskapstiltak og forurensningstiltak». I følge rundskrivet kan det gis tilskudd til gjennomføring av tiltak som ivaretar natur- og kulturminneverdier i kulturlandskapet (kulturlandskapstiltak) og tiltak som bidrar til å redusere forurensning eller risiko for forurensning fra jordbruket (forurensningstiltak). Det kan gis tilskudd til kulturlandskapstiltak som gjennom skjøtsel, vedlikehold og istandsetting ivaretar natur- og kulturminneverdier i jordbrukets kulturlandskap. Forskriften omfatter blant annet kulturlandskapstiltak som: - Ivaretar biologisk mangfold og gammel kulturmark, og som tilrettelegger for økt biologisk mangfold, - Tilrettelegger for større tilgjengelighet og opplevelser i landskapet, og som holder verdifulle områder åpne, - Ivaretar kulturminner og kulturmiljøer, inkludert freda og verneverdige bygninger, gjennom skjøtsel, vedlikehold og istandsetting etter kulturminnefaglige retningslinjer. Gammel kulturmark er arealer med vegetasjon utformet ved slått, beiting, styving, brenning eller andre driftsformer gjennom en lang periode, ofte uten tilførsel av gjødsel, og med et plante- og dyreliv som skiller seg fra det som ellers kan være vanlig i området. Sørreisa kommune opplyser at de har vurdert at søknaden gjaldt kulturlandskap og at de ønsket å ta vare på dette. Kommunen mener at sammenhengen i kulturlandskapet, med tiltaket, er tatt tilbake. Det er opplyst om at det er gjort utfyllinger og at det er drenert. Slik Fylkesmannen i Troms ser det er prosjektet en utvidelse av fulldyrket areal. Vi vurderer det slik at dette er en driftskostnad som kan forventes ved vanlig drift. Tiltaket, kommer etter dette, ikke inn under det er beskrevet i rundskrivet. 7

Konklusjon Slik Fylkesmannen i Troms vurderer det er tiltaket utenfor SMIL-forskriften. Kommunen må derfor vurdere å omgjøre sitt vedtak om tilskudd til spesielle miljøtiltak i jordbruket. Vi ber om at både varsel og eventuelt vedtak sendes i kopi til Fylkesmannen i Troms. 5.3 Registrerte merknader Følgende merknader ble registrert ved forvaltningskontrollen. MERKNAD 1 Datoen for endring, hvem som har endret og årsaken til endringer som gjøres under saksbehandling av produksjonstilskudd, fremkommer i liten grad av notat som legges på saken eller av merknadsfeltet i WESPA. For søknadsomgangen august 2015 gjaldt Landbruksdirektoratets rundskriv 2015-27 kapittel 5.1.8. Fra og med søknadsomgangen januar 2016 gjaldt rundskriv 2015-46, og fra og med søknadsomgangen august 2016 gjaldt rundskriv 2016-22. Kommunen skal alltid bruke kommentarfeltet i WESPA for å forklare hvorfor rettinger er gjort. Under kontrollen gjennomgikk Fylkesmannen i Troms flere søknader om produksjonstilskudd for søknadsomgangen august 2015. Merknadsfeltet i WESPA var benyttet i alle sakene. Det var som regel gitt informasjon om hva som var gjort av endringer, men årsaken til kommunens endringer var ikke konkretisert. Det var som regel heller ikke skrevet ned dato for kontakt mellom gårdbruker og kommunen. Det var heller ikke skrevet om det var kommunen eller gårdbrukeren som hadde tatt kontakt. Merknadsfeltet ga, i flere av sakene, derfor ikke tilstrekkelig informasjon. Opplysninger i merknadsfeltet i WESPA bør gi så god informasjon at det er mulig for andre enn den som har behandlet saken, å kunne forstå hva som er gjort. Sporbarhet i form av saksbehandlers notater og annen dokumentasjon er viktig i saker om produksjonstilskudd, da dette danner grunnlaget for vedtaket. Ikke minst er dette viktig dersom vedtaket blir påklaget. MERKNAD 2 Kommunen sender ikke skriftlig tilbakemelding om resultatet etter stedlig kontroll av søknad om produksjonstilskudd. Forvaltningsloven 11. Landbruksdirektoratets rundskriv 2016-22 kapittel 6. 8

Formålet med kontrollen er å få bekreftet at opplysningene som er gitt i søknaden og som ikke kan kontrolleres på annen måte, er riktige og at vilkårene for tildeling av tilskudd i tråd med søknaden er oppfylt. Alle punkter i kontrollskjemaet skal kontrolleres og fylles ut. Innehaver av foretaket eller en annen person som forplikter foretaket skal signere på kontrollskjemaet for å bekrefte at stedlig kontroll er gjennomført og at opplysningene som er notert under kontrollen er riktige. I Landbruksdirektoratets rundskriv er det ikke sagt noe konkret om at kommunen skal gi skriftlig tilbakemelding etter gjennomført kontroll. Det understrekes at det er opplysningene fra den stedlige kontrollen som blir lagt til grunn ved beregning av produksjonstilskudd. Om det under kontrollen avdekkes feil eller avvik som blir rettet og registrert i WESPA, så har ikke søker disse endringene i sin dokumentasjon. Det å informere søkeren skriftlig om de endringer som er blitt gjort etter kommunens stedlige kontroll, er god forvaltningsskikk. Av denne grunn ber vi Sørreisa kommune vurdere å sende skriftlig tilbakemelding til foretaket som er kontrollert. Informasjonen til søker trenger ikke å være spesielt arbeidskrevende; utskrift av kontrollskjemaet etter at alle dataene er registrert i WESPA, kommunens merknader om hvordan kontrollen ble gjennomført og hva som ble godkjent, er dokumenter som bør ettersendes. Avsluttende kommentarer Fylkesmannen i Troms takker for godt samarbeid under forvaltningskontrollen. 24.10.16 Linn Marstrander rådgiver Landbruksavdelingen, Fylkesmannen i Troms 9