Bedre utnytting av KOSTRA

64971_omsl_rapp11 05.04.05 14:52 Side A Oslo kommune Kommunerevisjonen Rapport 11/2005 Bedre utnytting av KOSTRA 2005 Grafisk produksjon: Mediehuset GAN 04.05 Kommunerevisjonen integritet og verdiskaping

64971_omsl_rapp11 05.04.05 14:52 Side B Forvaltningsrevisjonsrapport 11/2005 Publikasjoner fra Kommunerevisjonen i Oslo 1/2004 Evaluering av bydelers forvaltningspraksis. Utprøving av Kommunekompasset i Bydel St. Hanshaugen-Ullevål 2/2004 Statlige tilskudd 3/2004 Er nøkkeltallene i KOSTRA pålitelige? Pleie og omsorg i fem bydeler i 2002 4/2004 Vedlikehold av skolebygningene. Erfaringer med ansvarsdelingen mellom skolene og Undervisningsbygg 5/2004 Intern kontroll i og rundt IT-systemer. Samlerapport 2003 6/2004 Kjøp og salg av sykehjemsplasser mellom bydelene 7/2004 Saksbehandling i Trafikketaten 8/2004 Intern kontroll i økonomiforvaltningen. Samlerapport 2003 9/2004 Styringsinformasjon i eldreomsorgen i bydelene Grorud og Romsås 10/2004 Kjøp av sykehjemstjenester. Tilrettelegging for styring, kontroll og oppfølging U. Off., jf off. l. 6, 1. ledd punkt 2, bokstav a 11/2004 Oslo kommunes kjøp av sykehjemstjenester fra privat leverandør. Tilrettelegging for styring, kontroll og oppfølging av tjenesteleveransen U. Off., jf off. l. 6, 1. ledd punkt 2, bokstav a 12/2004 Friluftsetatens inntekter 13/2004 Midtåsen sykehjem. En gransking av avtaler og økonomi 14/2004 Styringsinformasjon i sosialtjenesten. Bydel Søndre Nordstrand 15/2004 Styringsinformasjon i hjemmetjenesten. Bydel Sagene 16/2004 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Undervisningsbygg KF. Fokus på gjennomføringsfasen 17/2004 Tilsyn i bydelene 18/2004 Effektiv rapportering med KOSTRA? 19/2004 Bydelenes bruk av omsorgslønn 20/2004 Kommunenes rutiner for håndtering av nye regler for kompensasjon av merverdiavgift. 21/2004 Serviceerklæringer i hjemmetjenesten i Bydel Bjerke. 22/2004 Sykefravær i PRO-sektoren. Rutiner og tiltak i Bydel Nordre Aker. 23/2004 Barn i fosterhjem: Bydelenes tilsyn 24/2004 Gerica i pleie og omsorgssektoren 25/2004 Kvalitet i skolen: Elevenes kompetansenivå i basisfag i ungdomsskolen 26/2004 Rapportering av måloppnåelse i grunnskolen 27/2004 Legevakten gjennomgang av interne kontrollrutiner knyttet til økonomi og regnskap 28/2004 Samkjøpsavtaler - beslutningsgrunnlag og utnyttelse 29/2004 Barn i fosterhjem: Bydelenes oppfølging og kontroll 30/2004 Barne- og familieetatens godkjenning og kvalitetskontroll av barneverninstitusjoner. Oppfølging av rapport 15/2003 1/2005 Regelverk produksjon og forvaltning 2/2005 Offentlige anskaffelser etterlevelse av regelverk. 3/2005 Legevakten bruk av overtid 4/2005 Selvkost lovpålagt renovasjon 5/2005 Selvkost Vann- og avløpsavgift 6/2005 Evaluering av forvaltningspraksis i Bydel Stovner 7/2005 Intern kontroll: effekt prosjektets delleveranse innkjøp/faktura/regnskap 8/2005 Kvalitet i sykehjem Langerud sykehjem 9/2005 Intern kontroll i økonomiforvaltningen samlerapport 10/2005 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Boligbygg Oslo KF 11/2005 Bedre utnytting av KOSTRA For mer informasjon om Kommunerevisjonen og våre rapporter se www.krv.oslo.kommune.no

Bedre utnytting av KOSTRA Forord I denne forvaltningsrevisjonsrapporten har Kommunerevisjonen satt søkelys på hvordan data fra KOSTRA kan utnyttes bedre for å gi bystyret, byrådet og bydelsutvalg grunnlag for resultatanalyser. Undersøkelsen viser eksempler fra tjenesteområdet pleie og omsorg og er rettet mot byråden/byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave for Oslo kommune etter kommuneloven av 25. september 1992 med endringer av 12. desember 2003. Formålet med forvaltningsrevisjon er med virkning fra 1. juli 2004 nedfelt i kommuneloven 77 nr. 4 som har følgende ordlyd: Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon). Rita Bjørnulf har vært prosjektleder og Trine Wold Larsen og Frode Grønvold har vært prosjektmedarbeidere. Torhild Weium har kvalitetssikret undersøkelsen. Vi vil takke Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester for godt samarbeid og nødvendig bistand i løpet av prosjektet. Vi vil også takke Lilian Høverstad og Roland Fürst for nyttige innspill. Kommunerevisjonen håper at rapporten vil bidra til bedre utnytting av KOSTRA som grunnlag for overordnet planlegging. 30. mars 2005 Johnny Pedersen avdelingsdirektør Rita Bjørnulf prosjektleder Kommunerevisjonen 1

Forvaltningsrevisjonsrapport 11/2005 2 Kommunerevisjonen

Bedre utnytting av KOSTRA Innhold Hovedbudskap... 3 Sammendrag... 3 1. Innledning... 5 1.1 Bakgrunn... 5 1.2 Problemstilling... 5 1.3 Revisjonskriterier... 5 1.4 Metode... 6 1.5 Rapportens oppbygging... 7 2. Utnytting av KOSTRA... 8 2.1 KOSTRA som grunnlag for resultatanalyser... 8 2.2 Bruk av sammenligninger... 9 3. Resultater for 2003 fra KOSTRA... 9 3.1 Resultater for tjenesteyting... 9 3.2 Resultater for ressursbruk...11 4. Måltall for 2005... 12 4.1 Måltall for tjenesteyting... 12 4.2 Måltall for ressursbruk...13 5. Sammenligninger av status for 2003... 14 5.1 Status i 2003 i forhold til mål for tjenesteyting i 2005 14 5.2 Status i 2003 i forhold til mål for ressursbruk i 2005... 19 6. Oppsummering, vurderinger og anbefalinger... 21 6.1 Oppsummering av funn... 21 6.2 Vurderinger... 21 6.3 Anbefalinger...22 7. Tilbakemelding og avsluttende kommentarer..23 7.1 Tilbakemelding...23 7.2 Avsluttende kommentarer...23 Referanser...25 Vedlegg Vedlegg 1: Definisjoner av indikatorer i KOSTRA...26 Vedlegg 2: Brev fra Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester av 14.03.2005...27 Kommunerevisjonen 1

Forvaltningsrevisjonsrapport 11/2005 2 Kommunerevisjonen

Bedre utnytting av KOSTRA Hovedbudskap KOSTRA har muligheter som Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester ikke har utnyttet godt nok. Eksempler på utnytting av KOSTRA framgår av rapporten. Gjennom illustrasjoner viser undersøkelsen hvordan KOSTRA kan gi politikere, byrådsavdeling og bydelene et grunnlag for analyser, beslutninger og læring. Revisjonen har ikke vurdert kvaliteten på bydelenes måltall eller resultattall, men gjennom undersøkelsen er det vanskelig å se at det er en logisk fastsettelse av måltall med utgangspunkt i bydelenes spesielle befolkningssammensetning. Revisjonen anbefaler at Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester vurderer hvordan de bedre kan utnytte KOSTRA i sitt arbeid med analyser og planlegging. Revisjonen anbefaler at byrådsavdelingen vurderer hensiktsmessigheten i at bydeler legger seg på sentralt fastsatte måltall og i liten grad relaterer egne måltall til befolkningssammensetningen. Sammendrag I denne rapporten har Kommunerevisjonen satt søkelys på bedre utnytting av data fra det nasjonale informasjonssystemet KOSTRA (Kommune-STat- RApportering). Undersøkelsens problemstilling har vært om byråden/ Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester utnytter de muligheter som KOSTRA gir som grunnlag for analyser og planlegging. Gjennom eksempler fra tjenesteområdet pleie og omsorg har vi vist sammenligninger av status for resultater fra 2003 opp mot måltall for 2005 på byrådets prioriterte målområder. Dette er revisjonens tredje rapport som retter søkelyset mot Oslo kommune og KOSTRA. Tidligere undersøkelser har vist at det er behov for å øke kvaliteten på dataene i KOSTRA, og behov for samordning av bydelenes rapportering i KOSTRA med kommunens egne rapporteringsordninger. Kontrollutvalget har bedt om at revisjonen følger opp med flere undersøkelser om KOSTRA. Revisjonen har funnet at det er muligheter for bedre utnytting av KOSTRA til resultatanalyser av bystyrets prioriterte målområder. Eksempler på utnytting av mulighetene framgår av rapporten. Revisjonen har funnet relevante data i KOSTRA som egner seg som grunnlag for analyser og planlegging av ressurstildeling. Revisjonen har vist illustrasjoner på hvordan tall fra KOSTRA kan sammenstilles for å gi bystyret, byrådet og bydelsutvalg grunnlag for vurderinger av resultater i forhold til måltall. Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester har økt oppmerksomheten på samordning av bydelenes rapportering med rapportering i KOSTRA. Innholdet i målområdene i byrådets budsjettforslag for 2005 er nå bedre tilpasset definisjoner i KOSTRA. Byrådsavdelingen har ikke systematisk utarbeidet sammenlignende oversikter over bydelenes resultater i forhold til måltall basert på tall fra KOSTRA. Byrådsavdelingen bruker i liten grad data fra KOSTRA i sine overordnede analyser. Revisjonen vurderer at KOSTRA har muligheter som byråden/byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester ikke har utnyttet godt nok. Vi vurderer at sammenligninger av bydelers resultater med måltall kan være et godt dokumentasjonsgrunnlag for å analysere tjenesteyting og ressursbruk. Dette gjelder omfanget på tjenestene, men også kostnader ved de samme tjenestene. Gjennom å anspore til analyser av påviste forskjeller kan dette gi økt oppmerksomhet mot bydelenes bruk av sine ressurser, og hva de får ut av ressursene i forhold til befolkningens behov. Slike sammenlignende analyser gjør det enklere å identifisere hvilke av bydelene som har forbedringsmuligheter. Revisjonen har ikke vurdert kvaliteten på bydelenes resultattall eller måltall, men gjennom undersøkelsen har vi observert at måltallene ikke er ivaretatt på en god måte. Det er vanskelig å se at det er en logisk fastsettelse av måltall med utgangspunkt i bydelenes spesielle befolkningssammensetning. Mange bydeler har fastsatt måltall som er likt byrådets måltall for hele Oslo. På grunn av dette vil en tilsvarende resultatanalyse være av mindre nytte inntil bydelenes måltall er bedre tilpasset deres forutsetninger. Sammenligninger av tall fra KOSTRA kan gi politikere et godt grunnlag for analyser og planlegging av ressursdimensjonering og fordeling. Revisjonen vil imidlertid presisere at når sammenlignende data fra KOSTRA skal brukes som grunnlag for politiske vurderinger, er det viktig at tallene presenteres i en sammenheng som gjør at de kan tolkes mest mulig riktig. Kommunerevisjonen ser positivt på at byrådet i 2004 har økt oppmerksomhet på KOSTRA. Revisjonen vurderer at datoene for rapportering ikke bør være til hinder for bedre utnytting av data fra KOSTRA. Revisjonen vurderer også at kvalitetssikring av tallene som rapporteres fortsatt er viktig. Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester har gitt kommentarer til foreløpig rapport. Disse kommentarene viser at byrådsavdelingen er opptatt av at utnyttel- Kommunerevisjonen 3

Forvaltningsrevisjonsrapport 11/2005 sen av mulighetene i KOSTRA er et prioritert område. De skriver blant annet at rapporten har gitt innspill til det videre arbeidet med utnyttelse av KOSTRA-data. Anbefalinger Revisjonen anbefaler at byråd/byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester vurderer hvordan de bedre kan utnytte KOSTRA i sitt arbeid med analyser og planlegging gjennomfører sammenlignende analyser for å belyse hvordan bydelene bruker sine ressurser, og hva de får ut av ressursene i forhold til befolkningens behov fortsetter sitt forbedringsarbeid med bydelenes rapportering i KOSTRA med vekt på kvalitetssikring av tallene vurderer hensiktsmessigheten i at bydeler legger seg på sentralt fastsatte måltall og i liten grad relaterer egne måltall til befolkningssammensetningen 4 Kommunerevisjonen

Bedre utnytting av KOSTRA 1. Innledning I denne rapporten setter Kommunerevisjonen søkelys på bedre utnytting av data fra det nasjonale informasjonssystemet KOSTRA (Kommune-STat-RApportering). Vi har undersøkt hvordan data som rapporteres av Oslo kommune i KOSTRA kan utnyttes som grunnlag for å vurdere resultater i forhold til måltall for tjenesteyting og ressursbruk. Gjennom eksempler fra tjenesteområdet pleie og omsorg har vi lagt vekt på bruk av sammenligninger. Undersøkelsen er rettet mot byråden/byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester. Formålet er å bidra til bedre utnytting av data fra KOSTRA som grunnlag for overordnet planlegging og oppfølging av kommunens tjenester. Formålet er også videre kompetanseoppbygging i Oslo kommunes arbeid med styringsinformasjon og KOSTRA. En del av formålet med forvaltningsrevisjon er å gi politikerne godt grunnlag for effektiv og god styring. Økt innsikt for bystyret, byrådet og bydelsutvalg kan gi bedre grunnlag for vedtak om ressurstildeling og effektivisering av bydelenes tjenester. 1.1 Bakgrunn KOSTRA er et nasjonalt informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet. Målet for innføring av KOSTRA var å systematisere og samordne økonomi- og tjenesteproduksjonsrapportering fra kommunene til staten. Målet for staten har ikke vært å utvikle nye rapporteringsordninger, men å gjøre eksisterende data bedre tilgjengelig og å sammenstille dem på en meningsfull måte. Informasjonen skal gi bedre grunnlag for analyse, planlegging og styring, herunder gi grunnlag for å vurdere om nasjonale mål oppnås (Kommunal- og regionaldepartementet 2003). Dette er revisjonens tredje rapport som retter søkelyset mot Oslo kommune og KOSTRA. Rapport 3/2004 viste at det er behov for å øke kvaliteten på dataene i KOSTRA. Rapport 18/2004 viste at det var behov for samordning av bydelenes rapportering i KOSTRA med kommunens egne rapporteringsordninger. Kontrollutvalget har bedt revisjonen om å følge opp med flere undersøkelser om KOSTRA. Blant annet ble revisjonen bedt om å vise hvordan data fra KOSTRA kan utnyttes for at bystyret, byrådet og bydelsutvalg kan få bedre oversikt over bydelenes resultater for tjenester og ressursbruk. På grunn av statens pålegg om denne rapporteringen er det en fordel at data fra KOSTRA blir brukt i overordnet styring av kommunen. Staten benytter tall fra KOSTRA i ulike sammenhenger, og det er viktig at tallene er mest mulig riktige. Revisjonen antar at bedre utnytting av data fra KOSTRA kan avdekke forbedringsmuligheter i plan- og analysearbeidet sentralt. Vi antar at økt utnytting av data fra KOSTRA kan føre til analyser som ser økonomi og tjenesteproduksjon mer i sammenheng. I en situasjon hvor kommunen øker sitt bruk av konkurranseutsetting, vil bruk av KOSTRA ved sammenligninger kunne bli svært nyttig. Foreløpig er det mest kvantiteten på tjenesteytingen som belyses i KOSTRA og i mindre grad kvaliteten på tjenestene. Men dette er under utvikling. Data fra KOSTRA benyttes i dag aktivt av bydelene gjennom deltakelse i effektiviseringsnettverk. Disse nettverkene er et samarbeid mellom Oslo kommune, Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) og KS. 1.2 Problemstilling Undersøkelsens problemstilling er følgende; Utnytter byråd/byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester de muligheter som KOSTRA gir som grunnlag for analyser og planlegging? Revisjonen har belyst om bruk av sammenligninger med tall fra KOSTRA kan gi bystyret, byrådet og bydelsutvalg et grunnlag for resultatanalyser av tjenesteyting og ressursbruk. Vi har vektlagt eksempler på hvordan data fra KOSTRA kan gi godt grunnlag for analyser og planlegging av ressursdimensjonering. Spørsmålet er om bedre utnytting av data fra KOSTRA kan gi politikerne viktig grunnlag for effektiv styring? I undersøkelsen viser vi eksempler fra utvalgte bydelers resultater og måltall innen tjenesteområdet pleie og omsorg. 1.3 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er en beskrivelse av hvordan det som undersøkes, bør fungere eller være. Det er en samlebetegnelse på de forventninger og krav som brukes i hver enkelt undersøkelse. De gir revisjonen grunnlag for å dokumentere eventuelle svakheter og avvik. Kriteriene tar utgangspunkt i problemstillingen og bygger ofte på føringer og retningslinjer fra Oslo kommune og staten. Revisjonskriteriene i denne undersøkelsen bygger blant annet på at bystyret i 2003 påpekte at utnytting av de data KOSTRA gir om ressursbruk og tjenester, blir viktig i utviklingen av kommunens styringssystem Kommunerevisjonen 5

Forvaltningsrevisjonsrapport 11/2005 fremover (bystyresak 351/03). Kriteriene bygger også på at i årsbudsjettet for 2005 for finans og utvikling står det at byrådet vil prioritere tiltak for å videreutvikle bruken av KOSTRA som styringsinformasjon med vekt på effektivitet og kvalitetsoppfølging (byrådets forslag til budsjett 2005, sak 1). Hovedkriteriet i vår undersøkelse er drøftet med Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester og er følgende: Byråd/Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester bør utnytte data fra KOSTRA som grunnlag for å gjennomføre effektive analyser og vurderinger av resultater i forhold til måltall innen bydelenes tjenesteområder. For å definere prioriterte målområder bruker byrådet bestemte målindikatorer i sine budsjettforslag. Innholdet i disse målindikatorene konkretiseres i form av måltall. I sitt forslag for 2005 har byrådet endret de målindikatorene som bydelene skal rapportere på i 2005 i forhold til 2003 og 2004. Disse er nå bedre tilpasset definisjonene som brukes i KOSTRA. I samråd med byrådsavdelingen har vi valgt å benytte de samme målindikatorene eller målområdene for pleie og omsorg som byrådet og bystyret har vedtatt. Vi har sammenstilt disse med de indikatorene i KOSTRA som gir informasjon om resultater for de samme målområdene. Undersøkelsens valgte målindikatorer er følgende: Målindikatorer for tjenesteyting: 1. Andel innbyggere 80 år og over som er beboere på institusjon 2. Andel heldøgnsbeboere på korttidsopphold i institusjon 3. Andel korttidsplasser av totalt antall sykehjemsplasser 4. Andel skjermede plasser av totalt antall sykehjemsplasser 5. Andel innbyggere 80 år og over som mottar hjemmetjenester 6. Andel plasser i enerom i pleie- og omsorgsinstitusjoner 7. Andel innbyggere 67 79 år som bor i institusjon med heldøgns pleie- og omsorg 8. Andel mottakere av hjemmetjenester under 67 år 9. Andel mottakere av hjemmetjenester 67-79 år Målindikatorer for ressursbruk: 1. Korrigerte brutto driftsutgifter per mottaker av kommunale pleie- og omsorgstjenester i kroner 2. Korrigerte brutto driftsutgifter per hjemmetjenestebruker i kroner Vi har ikke vurdert kvaliteten på de målindikatorene som byrådet har satt opp i sitt budsjettforslag, og vi har heller ikke vurdert om de er de mest hensiktsmessige for å analysere dette tjenesteområdet. I sitt budsjett har byrådet påpekt at bydelene bør legge stor vekt på å gjøre sine budsjettdokumenter målstyrt og resultatorientert. Skal bydelenes måltall være meningsfylte, bør de ta utgangspunkt i byrådets budsjettforslag og samtidig ta hensyn til sammensetningen av bydelens befolkning. 1.4 Metode Undersøkelsen er først og fremst gjennomført ved hjelp av analyser av dokumenter og data. Dataene er hentet ut fra informasjonssystemet KOSTRA, som er tilgjengelig på Statistisk sentralbyrås nettsider. Dataene er deretter bearbeidet og framstilt i form av eksempler. Utvalgte målområder, definert som målindikatorer, med tilhørende måltall er hentet fra byrådets budsjettforslag 2005, sak 1. De samme målområdene med konkretisering av måltall er hentet fra utvalgte bydelers budsjettdokumenter. Noen av bydelenes budsjettdokumenter har vært tilgjengelig på deres nettsider, mens andre er mottatt fra bydelene på forespørsel. Dataene er sammenstilt og presenteres som illustrasjoner på sammenligninger mellom bydelene. I tillegg er det gjennomført møter og samtaler med Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester og Utviklings- og kompetanseetaten for drøfting og innhenting av informasjon. Bydelsinndelingen var annerledes i 2004 enn tidligere. Dette har påvirket utvelgelsen av hvilke bydeler som brukes som eksempler i undersøkelsen. Vi har derfor bare undersøkt 6 bydeler. I våre eksempler på sammenligninger har vi valgt å benytte bydeler som framstår som relativt uforandret etter bydelsreformen. Nye bydelsnavn og nummerering ble iverksatt fra 01.01.2004 (bystyresak 501/02 og 192/03). Utvalgte bydeler er: Bydel Sagene Bydel Ullern Bydel Bjerke Bydel Grorud (tidligere Bydel Romsås inngår fra 01.01.04) Bydel Søndre Nordstrand Resultater fra KOSTRA gjelder for 2003. For å kunne se hvordan bydelenes resultater framstår i forhold til de siste måltallene som er fastsatt, vil vi presentere måltall for 2005. Dette vil belyse hvordan sammenstilling av tall fra KOSTRA kan utnyttes for å vise status for tjenesteyting og ressursbruk framover. 2005 er det første året hvor de 15 nye bydelene har fastsatt måltall etter de nye indikatorene som skal rapporteres til byrådet. 6 Kommunerevisjonen

Bedre utnytting av KOSTRA Som nevnt i kapittel 1.3 har vi ikke vurdert kvaliteten på de nye målindikatorene som byrådet har fastsatt. Vi har heller ikke vurdert i hvilken grad bydelenes måltall har tatt hensyn til sammensetningen av bydelens befolkning. Undersøkelsen ble startet opp i september 2004 og datainnsamlingen ble gjennomført i oktober og november. Faktabeskrivelsen ble verifisert av Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester i januar, og foreløpig rapport ble sendt ut i februar 2005. 1.5 Rapportens oppbygging I kapittel to følger mer informasjon om bruk av data fra KOSTRA i Oslo kommune. Kapittel tre presenterer utvalgte bydelers resultater for tjenesteyting og ressursbruk i 2003 hentet fra KOSTRA. I kapittel fire presenteres bydelenes måltall for 2005. Kapittel fem presenterer en måte å sammenligne bydelenes status for resultater 2003 i forhold til måltall for 2005. Vi viser her eksempler på illustrasjoner over hvordan tallene kan sammenstilles. I kapittel seks følger Kommunerevisjonens oppsummering, vurderinger og anbefalinger. Til slutt i kapittel syv følger kort oppsummering av tilbakemeldingene fra Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester og Kommunerevisjonens vurderinger av disse. Kommunerevisjonen 7

Forvaltningsrevisjonsrapport 11/2005 2. Utnytting av KOSTRA 2.1 KOSTRA som grunnlag for resultatanalyser Byrådet har i senere tid rettet mer oppmerksomhet mot KOSTRA enn tidligere. I byrådets budsjettforslag 2005 er en av strategiene under økonomiplan 2005-2008 Bedre kvaliteten på KOSTRA-rapportering for å få frem bedre styringsdata. Flere steder i grønt hefte for 2005 er det også vist til at byrådet ønsker økt fokus på bruk av KOSTRA-indikatorer i styringsdokumentene. På kommunens websider er det blitt enklere å finne fram til informasjon om KOSTRA. Ifølge Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester er også flere målindikatorer i byrådets budsjettforslag for 2005 endret for bedre tilpasning til definisjoner i KOSTRA. I forbindelse med våre undersøkelser om KOSTRA har vi i flere møter med Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester fått opplyst at de i liten grad har benyttet tall fra KOSTRA i sitt analysearbeid. De har uttrykt at data fra KOSTRA ikke gir den informasjonen som de har behov for. Dessuten har de påpekt at tallene fremdeles ikke er pålitelige og at datoen for når det er mulig å hente ut data ikke er hensiktsmessig. Byrådsavdelingen har ikke systematisk utarbeidet sammenlignende oversikter over bydelenes resultater i forhold til måltall basert på tall fra KOSTRA, men viser til at bydelene gjennom deltakelse i Effektiviseringsnettverkene har gjennomført sammenligninger for utvalgte bydeler. Det er viktig med et enkelt informasjonssystem som kan vise om bydelene er i rute i forhold til de måltall som er fastsatt. Dette gjelder både omfanget og kvaliteten på tjenestene, men også kostnadene for de samme tjenestene. I instruks for økonomiforvaltningen står det at bydelenes årsmeldinger skal gi byrådet et grunnlag for å foreslå ressursdimensjonering og fordeling til bydelene i neste års budsjett (Bykassens budsjett, dok 3, 2003). Revisjonen er inneforstått med at det finnes et stort omfang av statistikk som produseres av bydelene og bearbeides av byrådsavdeling for finans og utvikling (se fellesskriv 10/03 og 11/03). Vi har imidlertid ikke funnet enkle oversikter som viser resultater i forhold til måltall på bystyrets vedtatte målindikatorer for samtlige bydeler. Tidspunktene for rapportering i KOSTRA og rapportering til byrådet er relativt like. Begge skal rapporteres årlig av bydelene i første halvdel av februar for foregående år. Bydelene rapporterer gjennom KOSTRA ca. 15. februar og frist for rapportering i bydelenes årsstatistikk og årsmelding for 2003 var 9. februar 2004. Tallene i KOSTRA er tilgjengelige for kommunen sentralt ca 15. mars og så kvalitetssikres og bearbeides de fram til juni. Det betyr at kommunen sentralt kan bearbeide tallene fra 15. mars hvis de har behov for å bruke dem tidligere enn juni. Revisjonens rapport 18/2004 viste at det var store muligheter for effektivisering av bydelenes rapporteringsarbeid ved å samordne definisjoner og registreringer i KOSTRA med kommunens egne rapporteringsordninger. Kontrollutvalget slo fast at de forventer at byrådet gjennomgår rapporteringsordningene med sikte på å effektivisere bydelenes rapporteringsarbeid. Dette understøttes ytterligere av en rapport skrevet av Fürst og Høverstad i forbindelse med bydelsreform 2004. Der påpeker de følgende; I 2003 har bydelene i stor grad rapportert både i forhold til årsstatistikken og KOSTRA. En stor det av opplysningene skal i utgangspunktet være sammenfallende i årsstatistikken og KOSTRA. Dobbel rapportering innebærer således ekstraarbeid for bydelene. Videre skriver de; I årene framover må bydelene uansett forholde seg til statens rapporteringskrav i KOSTRA. Vi vil derfor anbefale at omfanget av dobbel rapportering reduseres betydelig. Årsstatistikken for bydelene bør i størst mulig grad ta utgangspunkt i tall som bydelene rapporterer elektronisk til Statistisk sentralbyrå gjennom KOSTRA (Oslo kommune/fürst og Høverstad 2003). Revisjonen har erfaring fra tidligere undersøkelser at resultater for tjenesteyting og kostnader knyttet til de samme tjenestene vurderes hver for seg. En fordel ved tallene i KOSTRA er at her kan det hentes ut oversikter både over tjenesteyting og ressursbruk. På den måten kan økonomi og tjenesteyting vurderes mer i sammenheng. I flere sammenhenger har det framkommet at kvaliteten på kommunens data som rapporteres i KOSTRA ikke er god nok. I ovennevnte rapport påpekes at det er et stort behov for kvalitetssikring av tallene. Her står det at på flere områder ser det ut som om bydelene forstår og tolker definisjonene for regnskapsfunksjonene/ innhold i tjenestene svært ulikt. I dette prosjektet har imidlertid revisjonen lagt vekt på hvordan data fra KOSTRA kan utnyttes og ikke på dataenes kvalitet. Behovet for kvalitetssikring av dataene er tatt opp av revisjonen i tidligere rapporter. 8 Kommunerevisjonen

Bedre utnytting av KOSTRA 2.2 Bruk av sammenligninger Bruk av tall fra KOSTRA som grunnlag for sammenligninger kan ha mange fordeler. Men ved tolkning og analyser av forklaringer av forskjeller mellom bydeler er det veldig viktig å ta hensyn til at store variasjoner mellom bydelene skyldes forskjellig befolkningsstørrelse, befolkningssammensetning, ressurstilgang og andre faktorer. En viktig sammenligning er derfor hvordan den enkelte bydel fastsetter og treffer sine egne måltall. For å kunne vurdere resultater i forhold til måltall på en fornuftig måte, må oppmerksomheten rettes mot den enkelte bydels forutsetninger. KS har i forbindelse med Effektiviseringsnettverkene brukt begrepet benchlearning. Dette begrepet retter søkelyset på læring gjennom sammenligning, det vil si lærende sammenligninger, framfor rangering for å slå fast hvem som er best eller dårligst. Enhver sammenligning må tolkes med forsiktighet og ta hensyn til de bakenforliggende faktorer som ikke nødvendigvis synliggjøres direkte i tallene. Når sammenlignende data fra KOSTRA skal brukes som grunnlag for politiske vurderinger, er det derfor viktig at tallene presenteres i en sammenheng som gjør at tallene kan tolkes mest mulig riktig. Som nevnt innledningsvis brukes data fra KOSTRA i arbeidet til effektiviseringsnettverkene. Et viktig overordnet mål i disse er å gi styringsinformasjon på nasjonalt nivå om kvalitets- og effektivitetsutvikling (Effektiviseringsnettverket 2002). Effektiviseringsnettverkene i Oslo har startet åtte grupper på områdene pleie- og omsorg, sosialtjeneste, barnevern, skole og barnehager. Arbeidsformen er utviklet i KS. 3. Resultater for 2003 fra KOSTRA I dette kapitlet presenteres resultater for 2003 fra KOSTRA på målområder som er vedtatt av bystyret. Formålet er gjennom eksempler å vise hvordan KOSTRA kan utnyttes til enkle sammenstillinger. Resultatene presenteres med utgangspunkt i de samme målindikatorene eller målområdene for pleie og omsorg som byrådet og bystyret har vedtatt. Vi har sammenstilt disse med de indikatorene i KOSTRA som gir informasjon om resultater for de samme målområdene. Målindikatorene ble presentert i kapitlet om revisjonskriterier. I denne undersøkelsen har revisjonen valgt å illustrere hvordan KOSTRA kan utnyttes som dokumentasjonsgrunnlag for videre resultatanalyser av bydelenes tjenesteyting og ressursbruk. Vi har avgrenset oss til å presentere hva tallene viser, og har ikke tolket og analysert hva som ligger av forklaringer bak tallene. Vi har ikke vurdert bydelenes resultater i forhold til befolkningens behov. Andeler for tjenesteyting presenteres i prosent og resultater for ressursbruk avrundes til nærmeste tusen kroner. I første kolonne presenteres gjennomsnittstall for samtlige 25 bydeler i 2003 og deretter de seks bydelene som vi har valgt. 3.1 Resultater for tjenesteyting Under følger andelstall for utvalgte tjenester. Alle byrådets målindikatorer med unntak av to, stemmer relativt godt overens med indikatorene i KOSTRA. Unntaket gjelder Andel korttidsplasser av totalt antall sykehjemsplasser og Andel mottakere av hjemmetjenester 67 79 år. For disse kan ikke tallene hentes direkte, men prosentandelene må beregnes ut fra tilgjengelig informasjon i KOSTRA. I den første kolonnen i tabell 1 gjengis utvalgte målindikatorer nøyaktig slik de er beskrevet i byrådets forslag til budsjett 2005, sak 1. Kommunerevisjonen 9

Forvaltningsrevisjonsrapport 11/2005 Tabell 1: Resultater for 2003 fra KOSTRA i prosent Byrådets indikatorer Andel innbyggere 80 år og over som er beboere på institusjon KOSTRA Andel heldøgnsbeboere på korttidsopphold i institusjon KOSTRA Andel korttidsplasser av totalt antall sykehjemsplasser Andel skjermede plasser av totalt antall sykehjemsplasser KOSTRA Andel innbyggere 80 år og over som mottar hjemmetjenester KOSTRA 1) Andel plasser i enerom i pleie- og omsorgsinstitusjoner Andel innbyggere 67 79 år som bor i institusjon med heldøgns pleie- og omsorg Andel mottakere av hjemmetjenester under 67 år Andel mottakere av hjemmetjenester 67-79 år Indikatorer i KOSTRA Andel innbyggere 80 år og over som er beboere på institusjon Andel heldøgnsbeboere på korttidsopphold Oslogj.snitt Sagene- Torshov S Nordstrand Romsås Grorud Bjerke Ullern 16 19 15 33 14 16 9 15 9 23 1 8 8 11 1.Plasser avsatt til korttidsopphold i institusjon 2.Plasser i inst. 2) 11 16 11 0 5 7 12 Andel plasser i skjermet enhet for aldersdemente (av 19 20 30 34 38 12 20 institusjonsplasser) Andel innbyggere 80 år og over som mottar 34 42 30 26 29 29 20 hjemmetjenester Andel plasser i enerom i pleieog omsorgsinstitusjoner 5 0 0 0 0 0 0 Andel innbyggere 67-79 år i institusjon 3 5 2 4 3 3 1 Andel mottakere av hjemmetjenester under 67 år 1.Personer 67-79 år som mottar hjemmetjenester 2.Antall 67-79 år 2) 19 25 45 47 20 17 9 11 23 15 12 10 14 7 1) Hjemmesykepleie eller praktisk bistand, eller begge deler. Dekningsgraden beregnes som antall brukere i aldersgruppen i prosent av befolkningen i den respektive aldersgruppen 2) KOSTRA, nivå tre Vi vet at det normalt skal være store variasjoner mellom bydelenes resultater med bakgrunn i befolkningssammensetning og andre faktorer. En slik tabell kan være et utgangspunkt for videre analyser. Er det for eksempel rimelig at akkurat disse forskjellene mellom bydeler eksisterer, eller er det andre bydeler som heller skulle hatt større forskjeller eller likheter? For eksempel når det gjelder andel skjermede plasser av totalt antall sykehjemsplasser, varierer resultatene mellom 12 og 38 prosent. Resultattall for andel plasser i enerom i pleie- og omsorgsinstitusjoner er ikke tilgjengelig i KOSTRA for våre utvalgte bydeler. Gjennomsnittstallet for Oslo er 5 prosent, slik at tall for enkelte bydeler må foreligge. Selv om vi ikke skal gå inn i nærmere analyser av disse tallene, vil vi framheve at andel 10 Kommunerevisjonen

Bedre utnytting av KOSTRA institusjonsplasser ikke er korrigert for kjøp og salg av plasser. Andel mottakere av hjemmetjenester under 67 år varierer fra 9 til 47 prosent. Andel mottakere av hjemmetjenester 67 79 år varierer fra 7 til 23 prosent, mens gjennomsnittet er 11 prosent. 3.2 Resultater for ressursbruk Vi vil nå vise bydelenes ressursbruk i 2003 fordelt på de målindikatorene som ble presentert i kapitlet om revisjonskriterier. Her stemmer byrådets målindikatorer helt overens med indikatorene i KOSTRA. Tabell 2: Ressursbruk i 2003 fra KOSTRA i tusen kroner Byrådets indikatorer Korrigerte brutto driftsutgifter per mottaker av kommunale pleie- og omsorgstjenester Korrigerte brutto driftsutgifter per hjemmetjenestebruker Indikatorer i KOSTRA Korrigerte brutto driftsutgifter per mottaker av kommunale pleie- og omsorgs- tjenester Korrigerte brutto driftsutgifter per hjemmetjenestebruker Oslogj.snitt Sagene- Torshov S Nordstrand Romsås Grorud Bjerke Ullern 215 231 272 267 207 229 304 100 96 161 212 118 93 94 Som et eksempel viser tabell 2 at brutto driftsutgifter per mottaker av kommunale pleie- og omsorgstjenester varierte fra ca. kr 207 000 til 304 000 per mottaker. Gjennomsnittet for samtlige 25 bydeler lå på ca 215 000. Kommunale pleie- og omsorgstjenester er i KOSTRA definert som totalt antall mottakere av hjemmetjenestebruker sammen med totalt antall plasser i bydelenes institusjoner uavhengig av hvilken bydel som bruker plassene. Se vedlegg 1 for nærmere beskrivelse av denne indikatoren. Det er fortsatt behov for mer kvalitetssikring av tall fra KOSTRA, spesielt ser vi at dette gjelder tall som berører kjøp og salg av sykehjemsplasser mellom bydelene. Kontrollutvalget har tidligere tatt opp dette spørsmålet ved behandling av Kommunerevisjonens rapport 3/2004. Eksemplet viser også at Brutto driftsutgifter per hjemmetjenestebruker varierte fra ca. kr 93 000 til 212 000. Se også vedlegg 1 for nærmere definisjon av denne indikatoren. Informasjon fra slike oversikter kan anspore til økt oppmerksomhet for hva som kan forbedres. Kommunerevisjonen 11

Forvaltningsrevisjonsrapport 11/2005 4. Måltall for 2005 For å gjøre kommunen mer effektiv og resultatorientert, og for å sette søkelys på mål og resultater i forhold til brukerne, innførte Oslo kommune målstyring som prinsipp i 1987 (Bystyremelding 3/1987). I byrådets budsjettforslag 2005 står det i kapittel 2 om bydelene at det bør legges stor vekt på å gjøre budsjettdokumentet målstyrt og resultatorientert. Videre er det presisert at måltallene primært skal baseres på dekningsgrader, enhetskostnader og kvalitetsmål. Måltall og statistikk baseres på KOSTRAs definisjoner der dette er mulig. For å definere prioriterte målområder bruker byrådet bestemte målindikatorer i sine budsjettforslag. Innholdet i disse målindikatorene konkretiseres i form av måltall. Bystyret har vedtatt måltall for Oslo totalt for de fleste målområdene for pleie- og omsorg i sitt budsjett for 2005. I tillegg har hver enkelt bydel fastsatt egne måltall i sine budsjettdokumenter. Bydelenes måltall skal ideelt sett fastsettes ut fra hensyn til befolkningssammensetningen og andre faktorer som kan være spesielle for hver enkelt bydel. I forbindelse med fordeling av budsjettmidler til bydelene har Oslo kommune utviklet et kriteriesystem, som i prinsippet skal fange opp forskjeller i befolkningens behov for tjenester mellom bydelene. Nærmere beskrivelse av kriteriesystemet finnes i Grønt hefte for 2005. I sitt forslag for 2005 har byrådet endret de målindikatorene som bydelene skal rapportere på i 2005 i forhold til 2003 og 2004. Disse er nå bedre tilpasset definisjonene som brukes i KOSTRA. Etter innspill fra byrådsavdelingen har vi valgt å benytte de samme målindikatorene eller målområdene for pleie og omsorg som byrådet og bystyret har vedtatt. Vi må derfor benytte måltall for 2005 og ikke for 2003, som resultatene er hentet fra. Siden det sentrale i vår rapport er eksempler og illustrasjoner på sammenstilling av informasjon, har årstallene mindre betydning. På forespørsel har vi fått opplyst at Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester ikke har noen samlet oversikt over samtlige bydelers måltall for pleie- og omsorgstjenestene. Måltall for våre utvalgte bydeler er derfor innhentet fra bydelenes egne budsjettdokumenter. Under følger måltallene fordelt på byrådets målindikatorer. Måltallene oppgis i prosentandeler for tjenesteyting og avrundes til nærmeste tusen kroner for ressursbruk. 4.1 Måltall for tjenesteyting Tabell 3: Måltall for 2005 i prosent Byrådets indikatorer Oslogj.snitt Sagene S Nordstrand Grorud 1) Bjerke Ullern Andel innbyggere 80 år og over som er beboere på institusjon KOSTRA 15 19 15 15 15 15 Andel heldøgnsbeboere på korttidsopphold i institusjon KOSTRA 20 16 20 20 20 20 Andel korttidsplasser av totalt antall sykehjemsplasser 20 16 20 20 20 20 Andel skjermede plasser av totalt antall sykehjemsplasser KOSTRA 25 22 25 36 25 25 Andel innbyggere 80 år og over som mottar hjemmetjenester KOSTRA 2) 35 42 35 35 35 35 Andel plasser i enerom i pleie- og omsorgsinstitusjoner 85 94 93 73 85 85 Andel innbyggere 67-79 år som bor i institusjon med heldøgns pleie- og omsorg Andel mottakere av hjemmetjenester under 67 år Andel mottakere av hjemmetjenester 67-79 år måltall 3) 8 måltall 3) måltall 3) 1 49 måltall 3) 18 25 måltall 3) måltall 3) måltall 3) måltall måltall måltall måltall måltall måltall 1) Romsås inngår i denne bydelen fra 01.01.04. 2) Hjemmesykepleie eller praktisk bistand, eller begge deler. Dekningsgraden beregnes som antall brukere i aldersgruppen i prosent av befolkningen i den respektive aldersgruppen. 3) I likhet med byrådets budsjett står det også i bydelenes budsjetter at de vil rapportere på utviklingen i 2005 12 Kommunerevisjonen

Bedre utnytting av KOSTRA Av tabell 3 ser vi at de fleste av bydelenes egne måltall er satt likt med byrådets måltall for hele Oslo. Bydel Sagene skiller seg ut med måltall som avviker relativt mye fra gjennomsnittstallene. Denne bydelen har også fastsatt egne måltall for flest indikatorer. Når det gjelder Andel plasser i enerom i pleie- og omsorg har to av bydelene fastsatt avvikende måltall i tillegg til Sagene. To av bydelene har meldt i sine budsjetter at de kommer til å rapportere resultater for enkelte målindikatorer, selv om de ikke har fastsatt egne måltall for disse indikatorene. Bydel Sagene og Bydel Søndre Nordstrand har vedtatt egne måltall også der hvor byrådet ikke har vedtatt måltall for hele Oslo. Revisjonen har ikke vurdert kvaliteten på bydelenes måltall, men av tabell 3 er det vanskelig å se at det er en logisk fastsettelse av måltall med utgangspunkt i bydelenes spesielle befolkningssammensetning. Mange bydeler har fastsatt måltall som er likt byrådets måltall for hele Oslo. 4.2 Måltall for ressursbruk Måltall er bare fastsatt for den ene av de to målindikatorene for ressursbruk. To av bydelene har også her meldt i sine budsjetter at de kommer til å rapportere på utviklingen i 2005, selv om de ikke har fastsatt egne måltall for den andre indikatoren. Vi har tidligere påpekt hvor viktig det er å vurdere tjenesteyting og økonomi i sammenheng. Tabell 4: Måltall for ressursbruk i 2005 i tusen krone Oslogj.snitt Byrådets indikatorer Korrigerte brutto driftsutgifter per mottaker av kommunale pleie- og omsorgstjenester 223 Korrigerte brutto driftsutgifter per hjemmetjenestebruker måltall Sagene måltall 223 måltall S Nordstrand Grorud 1) Bjerke Ullern måltall 2) måltall 223 måltall 2) måltall måltall måltall 1) Romsås inngår i denne bydelen fra 01.01.04. 2) I likhet med byrådets budsjett står det også i bydelenes budsjetter at de vil rapportere på utviklingen i 2005 Tabell 4 viser at to bydeler har satt det samme måltallet som byrådet har fastsatt for hele Oslo. En bydel har oppgitt at måltallet er hentet derfra. De andre har ikke fastsatt noen måltall for sitt ressursbruk. Kommunerevisjonen 13

Forvaltningsrevisjonsrapport 11/2005 5. Sammenligninger av status for 2003 Ved analyser av resultater og måltall er det først og fremst viktig å vurdere bydelenes resultater i forhold til de måltall som bydelene har satt opp i egne budsjetter. Disse måltallene bør ideelt settes i forhold til den enkelte bydels befolkningssammensetning og andre faktorer som varierer mellom bydelene. I kapittel 4 så vi at bydelene, med enkelte unntak i stor grad har kopiert byrådets måltall for byen som helhet. Deres måltall er i liten grad fastsatt i forhold til den enkelte bydels befolkningssammensetning, selv om dette må være intensjonen med målstyring, slik byrådet har beskrevet det i sitt budsjettforslag. Vi har utarbeidet eksempler på sammenligninger av resultater og måltall for tjenesteyting og resursbruk ved bruk av resultattall fra KOSTRA. Eksemplene som vises, er satt sammen av tall fra tabellene i kapittel 3 og 4. En slik framstilling kan være grunnlag for sammenligninger mellom flere bydeler eller mellom resultater og måltall for en enkelt bydel. Vi har avgrenset undersøkelsen til å vise forskjellene. Videre analyser og årsaksforklaringer ligger utenfor dette prosjektet. Siden vi har tatt for oss resultater for 2003 og sammenlignet med måltall for 2005, vil dette først og fremst vise om bydelene er på rett vei. Det som har vært viktig i dette prosjektet, er å vise eksempler på hvordan informasjonen i KOSTRA kan brukes som grunnlag for resultatanalyser av bydelers tjenesteyting og ressursbruk. En forutsetning er at bydelenes måltall er fastsatt med utgangspunkt i bydelens spesielle sammensetning av befolkningen slik som beskrevet ovenfor. Tilsvarende sammenligninger kan utarbeides for samtlige bydeler etter hvert som resultater for 2004 og 2005 blir registrert i KOSTRA. Slike sammenlignende analyser gjør det enklere å identifisere hvilke av bydelene som har forbedringsmuligheter. Det blir viktig å spørre hva som kan leses ut av dataene, og hvilke tiltak som bør settes i verk. På den måten kan byrådet også få et bilde av realismen i de målene som er fastsatt både av byrådet og av bydelene selv. 5.1 Status i 2003 i forhold til mål for tjenesteyting i 2005 Under følger grafiske framstillinger av resultater for 2003 og måltall for 2005. I og med at Bydel Romsås er slått sammen med Bydel Grorud, må alle tall for denne bydelen sees spesielt i lys av dette. Figur 1: Andel innbyggere 80 år og over som er beboere på institusjon i prosent Vårt eksempel i figur 1 viser at fire av de fem bydelene har fastsatt samme måltall som byrådet, dvs. 15 prosent. Med unntak av Ullern ser vi at det er relativt små forskjeller mellom resultater i 2003 og måltallene for 2005. Vi ser at Sagene har et måltall som er høyere enn de andre, og at bydelen allerede ligger på det nivået. Ullern har satt fastsatt et måltall i 2005 som ligger langt fra der de var i 2003. Tre av bydelene har resultater i 2003 som ligger over det måltallet de har fastsatt for 2005. 14 Kommunerevisjonen

Bedre utnytting av KOSTRA Figur 2: Andel heldøgnsbeboere på korttidsopphold i prosent Illustrasjonen i figur 2 viser at det er store forskjeller mellom resultater i 2003 og måltallene for 2005. Andel heldøgnsbeboere på korttidsopphold varierer mellom 4 og 23 prosent. Med unntak av Sagene har alle satt samme måltall som byrådets måltall for hele Oslo. Figur 3: Andel korttidsplasser av totalt antall sykehjemsplasser i prosent Dette eksemplet viser også at det er store forskjeller mellom resultater i 2003 og måltallene for 2005, bortsett fra Sagene. Andel korttidsplassser av totalt antall sykehjemsplasser varierer mellom 4 og 16 prosent. Med unntak av Sagene har alle satt samme måtall som byrådets måltall for hele Oslo. Sagene skiller seg også ut ved at de i 2003 befinner seg på sitt måltall for 2005. Kommunerevisjonen 15

Forvaltningsrevisjonsrapport 11/2005 Figur 4: Andel skjermede plasser av totalt antall sykehjemsplasser i prosent Eksemplet i figur 4 viser status for forskjellene mellom resultater i 2003 og måltall i 2005 for andel skjermede plasser av totalt antall sykehjemsplasser. I KOSTRA regnes andelen av antall institusjonsplasser, så definisjonene er ikke helt like. Grorud skiller seg ut med høyt måltall og ennå høyere resultattall for 2003. Sagene ligger relativt likt sitt eget måltall, mens Bjerke har størst avstand mellom resultat og måltall. Figur 5: Andel innbyggere 80 år og over som mottar hjemmetjenester i prosent Denne illustrasjonen viser at med unntak av Ullern, er det små forskjeller mellom resultatene i 2003 og måltallene for 2005. Bydel Sagene hadde høyest andel innbyggere 80 år og over som mottar hjemmetjenester. De har også et høyt måltall for 2005 som ligger likt med resultatene i 2003. De andre bydelene ligger alle lavere i 2003 enn de måltallene som er satt for 2005. 16 Kommunerevisjonen

Bedre utnytting av KOSTRA Figur 6: Andel plasser i enerom i pleie- og omsorgsinstitusjoner i prosent Denne figuren viser at måltall for plasser i enerom i pleie- og omsorgsinstitusjoner varierer mellom 73 og 94 prosent. Byrådets måltallfor hele Oslo er 85 prosent. Som vi ser foreligger ikke resultater for 2003 tilgjengelig i KOSTRA. I budsjettdokumentet til Bydel Sagene finner vi imidlertid at resultater for 2003 var 98 prosent. Dette er høyere enn deres måltall på 94 prosent for 2005. av de andre har oppgitt resultater for 2003 i sine budsjettdokumenter. Opplysninger fra Utviklings- og kompetanseetaten tilsier at tallene kan være rapportert i KOSTRA, men ikke gjort tilgjengelig på websiden. Figur 7: Andel innbyggere 67 79 år som bor i institusjon med heldøgnspleie- og omsorg i prosent 0 = ingen måltall Eksemplet i figur 7 viser at verken byrådet eller utvalgte bydeler har fastsatt måltall for 2005 med unntak av Bydel Sagene. Andelen innbyggere 67-79 år i institusjon var lavt i alle bydelene i 2003. Tallene tyder på at Bydel Sagene forventer at andelen vil øke framover og har satt et høyere måltall for 2005. Kommunerevisjonen 17

Forvaltningsrevisjonsrapport 11/2005 Figur 8: Andel mottakere av hjemmetjenester under 67 år i prosent 0 = ingen måltall Dette eksemplet viser at andel mottakere av hjemmetjenester under 67 år varierer veldig. Ullern hadde 9 prosent og Søndre Nordstrand 45 prosent. Som vi ser er det bare Søndre Nordstrand som har fastsatt måltall for 2005. Tallet er høyere enn resultatene viser for 2003, noe som kan tyde på at de forventer ytterligere økning i andel mottakere av hjemmetjenester som er under 67. Figur 9: Andel mottakere av hjemmetjenester 67-79 år i prosent 0 = ingen måltall Eksemplet i figur 9 viser at andelen mottakere av hjemmetjenester som er 67-79 år var høyest i Bydel Sagene i 2003 og at deres måltall for 2005 er lavere. Søndre Nordstrand derimot har satt et mye høyere måltall for 2005 enn resultatene viser for 2003. Som vi ser er det ikke fastsatt noen andre måltall. 18 Kommunerevisjonen

Bedre utnytting av KOSTRA 5.2 Status i 2003 i forhold til mål for ressursbruk i 2005 Under følger eksempler som viser status i forhold til måltall for driftsutgifter for pleie- og omsorgstjenester. Figur 10: Korrigerte brutto driftsutgifter per mottaker av kommunale pleie- og omsorgstjenester i tusen kroner 0 = ingen måltall Når det gjelder status for ressursbruk i 2003 viser figur 10 variasjonene mellom bydelene. Tabellen viser brutto driftsutgifter per mottaker av kommunale pleie- og omsorgstjenester. Kommunale pleie- og omsorgstjenester er i KOSTRA definert som totalt antall mottakere av hjemmetjenestebruker sammen med totalt antall plasser i bydelenes institusjoner uavhengig av hvilken bydel som bruker plassene. Se kommentarer til tabell 2 for mer informasjon. Økonomiske ressurser brukt på pleie- og omsorgstjenester varierer mye mellom bydelene. Det eneste måltallet som er fastsatt, er det som byrådet har anslått for Oslo som helhet. Som vi ser lå utgiftene i Ullern ganske høyt over de andre bydelene i 2003. Figur 11: Korrigerte brutto driftsutgifter per hjemmetjenestebruker i tusen kroner 0 = ingen måltall Kommunerevisjonen 19

Forvaltningsrevisjonsrapport 11/2005 Av dette siste eksemplet ser vi at ingen måltall er fastsatt for 2005 for brutto driftsutgifter per hjemmetjenestebruker. Resultatene fra 2003 viser at utgiftene varierte mye. Bydel Søndre Nordstrand hadde de høyeste utgiftene per bruker. 20 Kommunerevisjonen

Bedre utnytting av KOSTRA 6. Oppsummering, vurderinger og anbefalinger 6.1 Oppsummering av funn Kommunerevisjonen har funnet at det er muligheter for bedre utnytting av KOSTRA til resultatanalyser av bystyrets prioriterte målområder. Eksempler på utnytting av mulighetene framgår av rapporten. Revisjonen har funnet relevante data i KOSTRA som egner seg som grunnlag for analyser og planlegging av ressurstildeling. Revisjonen har vist illustrasjoner på hvordan tall fra KOSTRA kan sammenstilles for å gi bystyret, byrådet og bydelsutvalg grunnlag for vurderinger av resultater for tjenesteyting og ressursbruk. Gjennom eksempler fra tjenesteområdet pleie og omsorg har vi vist sammenligninger av status for resultater fra 2003 opp mot måltall for 2005 på byrådets prioriterte målområder. Vi har ikke vurdert kvaliteten på de målindikatorene som byrådet har prioritert. Vi har heller ikke vurdert i hvilken grad bydelenes måltall har tatt hensyn til sammensetningen av bydelenes befolkning. Mange bydeler har fastsatt måltall som er likt byrådets måltall for hele Oslo. Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester har økt oppmerksomheten på samordning av bydelenes rapportering med rapportering i KOSTRA. Innholdet i målindikatorene i byrådets budsjettforslag for 2005 er bedre tilpasset indikatorene i KOSTRA. Byrådsavdelingen har ikke systematisk utarbeidet sammenlignende oversikter over bydelenes resultater i forhold til måltall basert på tall fra KOSTRA. Byrådsavdelingen bruker i liten grad data fra KOSTRA i sine overordnede analyser. 6.2 Vurderinger En del av formålet med forvaltningsrevisjon er å gi politikerne godt grunnlag for effektiv og god styring. Revisjonen vurderer at KOSTRA har muligheter som byråden/byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester ikke har utnyttet godt nok. KOSTRA inneholder relevante data som egner seg som grunnlag for analyser og planlegging av ressurstildeling. Revisjonen vurderer at sammenligninger av bydelers resultater med måltall kan være et godt dokumentasjonsgrunnlag for å analysere tjenesteyting og ressursbruk. Dette gjelder omfanget på tjenestene, men også kostnader ved de samme tjenestene. Revisjonen vurderer at det kan være nyttig å bruke data fra KOSTRA til å sette opp sammenligninger både mellom bydelene og for den enkelte bydel. Gjennom analyser av påviste forskjeller kan dette gi økt oppmerksomhet mot hvordan bydelene bruker sine ressurser, og hva de får ut av ressursene i forhold til befolkningens behov. Slike sammenlignende analyser gjør det enklere å identifisere hvilke av bydelene som har forbedringsmuligheter. Revisjonen mener at det er muligheter for bedre utnytting av de KOSTRA-data som bydelene må rapportere til statlige myndigheter. Mulighetene for utnytting av data er mye større enn vi har vist i denne rapporten. Det er derfor viktig å vurdere andre målområder som er relevant for byrådet for å gjøre resultatanalyser. I sitt budsjettforslag har byrådet påpekt at bydelene bør legge stor vekt på å gjøre sine budsjettdokumenter målstyrt og resultatorientert. Skal bydelenes måltall være meningsfylte, bør de ta utgangspunkt i byrådets budsjettforslag og samtidig ta hensyn til sammensetningen av bydelens befolkning. Revisjonen har ikke vurdert kvaliteten på bydelenes resultattall eller måltall, men gjennom undersøkelsen har vi observert at måltallene ikke er ivaretatt på en god måte. Det er vanskelig å se at det er en logisk fastsettelse av måltall med utgangspunkt i bydelenes spesielle befolkningssammensetning. Mange bydeler har fastsatt måltall som er likt byrådets måltall for hele Oslo. På grunn av dette vil en tilsvarende resultatanalyse være av mindre nytte inntil bydelenes måltall er bedre tilpasset bydelenes forutsetninger. Sammenligninger av tall fra KOSTRA kan gi politikere et godt grunnlag for analyser og planlegging av ressursdimensjonering og fordeling. Revisjonen vil imidlertid presisere at når sammenlignende data fra KOSTRA skal brukes som grunnlag for politiske vurderinger, er det viktig at tallene presenteres i en sammenheng som gjør at de kan tolkes mest mulig riktig. Kommunerevisjonen ser positivt på at byrådet i 2004 har økt oppmerksomhet på KOSTRA. På kommunens hovedwebside er det blitt enklere å finne fram til informasjon om KOSTRA. I byrådets vedtatte budsjett for 2005 er flere målindikatorer endret for å ha enklere tilpasning til rapportering i KOSTRA. Revisjonen ser positivt på at de målindikatorene for pleie og omsorg, som bydelene skal rapportere etter i 2005, er bedre tilpasset definisjoner av tilsvarende informasjon i KOSTRA. Dette er i tråd med kontrollutvalgets anbefalinger ved behandling av rapport 18/2004, og vil gjøre det enklere å ta i bruk dataene i KOSTRA i videre analyser. Revisjonen vurderer at datoene for rapportering ikke bør være til hinder for bedre utnytting av data fra Kommunerevisjonen 21