Hva betyr kommunestrukturen for bosettingsmønster, tjenestekvalitet og demokrati? Rena 28.02.2013
Oppfatninger om norske kommuner. Omtale og debatt om norske kommuner og fylkeskommuner gjenspeiler etter vår vurdering ikke den betydning de har hatt for utviklingen av vårt samfunn, og er preget av misforståelser, unyanserte framstillinger og faktiske feil. For eksempel: Norge har svært små kommuner i forhold til andre land i Europa. Store økonomiske gevinster ved å slå sammen kommuner. Kommunesektoren framstilles ofte som ineffektiv i forhold til privat virksomhet. Vanlig å hevde at vår kommunesektor er mer ressurskrevende enn andre lands kommunesektor og at veksten i kommunenes ressursbruk er sterkere enn i privat virksomhet. I Norge drives utstrakt desentralisering ved at oppgaver overføres fra staten til kommunene og fylkeskommunene. De mindre norsk kommuner mangler kompetanse til å levere gode nok velferdstjenester. Interkommunalt samarbeid vokser i omfang på grunn av små kommuner og innebærer administrasjons-styrte monopoler og demokratisk underskudd.
EU (Gjennomsnitt) og Norge. Nøkkeltall kommunestruktur. Gjennomsnittlig kommunestørrelse antall innbyggere EU (2008) Norge (2008) 5530 11022 Gjennomsnittlig størrelse areal 49 km 2 710 km 2 Andel kommuner med færre enn 5000 innbyggere Kommune og mellomnivåets utgifter som andel av BNP 82% 55% 15,9% BNP 12,8 % 15,8 pst av innenlandsk sluttanvendelse (BNP- Eksportoverskuddet)
Kommunestørrelse målt i innbyggertall. Europa
Norske kommuner 2011, relativ fordeling etter antall, areal og innbyggere. Prosent Antall Areal Innbyggere under 5000 54,0 81,9 11,4 5000-9999 20,5 10,3 12,4 10000-19999 13,7 5,9 16,9 20000-49999 8,8 1,5 23,0 Kilde: SSB og Kostra over 50000 3,0 0,4 36,3 Sum 100 100 100 Stortinget ber regjeringen legge til grunn at framtidige endringer i kommunestrukturen ikke skal omfatte kommuner der kommunestyret eller innbyggerne i en folkeavstemming, har gått imot kommunesammenslåing (Stortingsvedtak 1. juni 1995).
SMÅKOMMUNEPROBLEMET I PERSPEKTIV
Kostnadsgevinster ved kommunesammenslåing? Langørgen et al. (2002) modellberegninger, basert på KOSTRA: Sammenslåing av alle kommuner <5.000, gevinst: 2,4% Sammenslåing til 90 kommuner, gevinst: 3,6% = 4,1 mrd Brandtzæg (2009): Evaluering av gjennomførte sammenslåinger de siste årene I forhold til effektivisering og innsparing, er det innen administrasjon, ledelse og fellesutgifter vi finner de største reduksjonene etter sammenslutningene, og vi ser at dette gjenspeiler seg i en økning i utgiftene til tjenesteproduksjonen. Det er for de minste kommunene vi ser de klart største effektene, noe som også blir en illustrasjon på de smådriftsulempene som mange små kommuner har innenfor administrasjon. Østre og Ranheim (2011): Innvending - KOSTRA-tall ikke sammenlignbare. Små kommuner fordeler ikke fellesutgifter. Større kommuner praktiserer forskjellig KS (2013): «Besparelser, utover adm, betinger sentralisering av tjenestene» Den danske reformen i 2007: Flere reformer samtidig. Økte kostnader?
Dagens politikk: Inndelingstilskottet «Ingen skal tape på sammenslåing» (Beholder basistilskudd o.a.) KRD: Inndelingstilskott: 15 + 5 år. (= Gevinsten?) I løpet av en periode på 20 år vil de 6 kommunene (Re, Vindafjord, Bodø, Aure, Kristiansund, Inderøy) motta omlag 1,5 milliarder kroner i inndelingstilskott. Jensen og Narud: «Man kan spørre seg om inntektssystemet på denne måten i realiteten belønner kommuner for å slå seg sammen, eller at det er et uttrykk for at relle gevinster mangler..denne kompensasjon gjennom inntektssystemet kan sees på som kostnader ved kommunesammenslutninger som det samlede kommunale fellesskapet betaler.»
Hva med kvaliteten på tjenestene? DIFI: «Innbyggerne mest fornøyd i små kommuner» «Innbyggerundersøkelsen viser at tilfredsheten jevnt over er størst i de minste kommunene. Dette gjelder særlig innenfor området helse- og omsorgstjenester som hjemmehjelp, hjemmesykepleie, sykehjem og omsorgsbolig/aldershjem, men også tjenester under oppvekst og utdanning.» (Mai 2010) 11
Figur 1: Helse- og omsorgstjenester etter kommunestørrelse 31.05.2010
Kommunestørrelse.har stor betydning for hvordan tjenestene vurderes (tns-gallup kommuneundersøkelsen 2003-05) Brukere i små kommuner er betydelig mer fornøyd med tjenestetilbud relatert til velferdsstatens kjerneytelser. Dette gjelder blant annet for sykehjemstilbudet, aldershjem, hjemmehjelp, hjemmesykepleie, PPtjenesten, barne- og ungdomsskoletilbudet. Innbyggerne i Oslo. vurdere kommunen betydelig svakere enn innbyggerne i øvrige områder når det gjelder boligsituasjonen i kommunen, problemer med forurensning, renovasjon, trygghet ved å ferdes ute sentralt i kommunen og der man bor, oppvekstmiljøet for barn og ungdom, eldreomsorgstilbudet, barnehagedekningen, dekningen hjemmehjelp/ hjemmesykepleie og dekning eldreboliger.
Gode nok tjenester? Kompetanse? Styringseffektivitet? Tilfredshet? Tillit? DIFI (2010): Tilfredshet med tjenestene. Store forskjeller mellom kommunene gruppert etter størrelse. Baldersheim m.fl. (2003): Større treffsikkerhet i små kommuner. Monkerud og Sørensen (2010): Tvil om resultatene høyere inntekt i små kommune gamle mennesker er «ja-siere» Østre (2011): Nærhetseffekten. Høye kostnader = smådriftsulemper som følge av bosettingsmønsteret. Store kommuner har også høyere kostnader, men ikke tilsvarende tilfredshet. Behov for videre forskning!
Baldersheim: Er demografien* og økonomien** viktigare enn kommunestorleik som forklaring på kor tilfreds folk er med kommunen? *Forbrukarrådet **R. Sørensen, BI NEI: H. Baldersheim, P.A. Pettersen & L. Rose (2011): Den krevende borger. ISV/UiO. Rapport :/:
Omfattende statistisk analyse av Innbyggerundersøkelsens resultater. DAG ARNE CHRISTENSEN (2011): «For det andre ser vi at innbyggere i større kommuner er gjennomgående mindre fornøyde med tjenestene enn innbyggere i mindre kommuner.» På kommunenivå viser det seg igjen at tilfredsheten er størst i de mindre kommunene, mens inntektsnivået ikke ser ut til å ha nevneverdig betydning for dette utvalget av kommuner. Inntektsnivået til kommunene har ikke effekt i disse modellene. Det denne analysen viser er at selv om tjenestetilbudet varierer mellom kommunene slår denne variasjonen ikke særlig merkbart ut i varierende tilfredshet med disse tjenestene. Det er andre egenskaper ved kommunene som blant annet, størrelse og bosettingsstruktur som forklarer det meste av variasjonen i tilfredshet mellom kommuner. En annen og tilsvarende debatt handler om småkommunenes betydning for velferdstjenestene. Argumentet er at disse kommunene vil få (og har) problemer med å levere likeverdige og kvalitetsmessig gode velferdstjenester Vår analyse, og andre (Monkerud og Sørensen 2011), viser at store kommuner ikke nødvendigvis har bedre tjenester eller mer fornøyde innbyggere.
Innbyggerundersøkelsen fra Inneholder mange interessante resultater om Samfunnsforhold Tjenestekvalitet Folkestyre og lokaldemokrati Forskjellene mellom små og store kommuner er påfallende sterke. Datamaterialet er veldig omfattende.
Hvor lett eller vanskelig mener du følgende er i din kommune? Muligheten for å få arbeid Ant N Gode muligheter Dårlige muligheter Differanse Mindre enn 5 40,2 28,3 11,9 Mellom 5 og 20 43,7 19,9 23,8 Mellom 20 og 110 46,8 10,1 36,6 Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger 52,5 6,6 45,9
Hvor gode eller dårlige mener du følgende tjenester er for de som mottar/bruker dem: Kollektivtransport i kommunen Ant N Fornøyd Misfornøyd Differanse Mindre enn 5 30,0 51,6-21,6 Mellom 5 og 20 41,9 36,0 5,9 Mellom 20 og 110 56,8 23,1 33,7 Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger 68,4 17,6 50,8
Hvor gode eller dårlige mener du følgende tjenester er for de som mottar/bruker dem: Plan og bygningsetaten Ant N Fornøyd Misfornøyd Differanse Mindre enn 5 44,1 18,1 26,1 Mellom 5 og 20 34,7 18,8 16,0 Mellom 20 og 110 30,1 17,5 12,6 Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger 22,4 20,9 1,5
Hvor gode eller dårlige mener du følgende tjenester er for de som motta/bruker dem: Hjemmehjelp Ant N Fornøyd Misfornøyd Differanse Mindre enn 5 58,0 6,1 51,9 Mellom 5 og 20 41,7 11,0 30,7 Mellom 20 og 110 30,8 13,6 17,2 Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger 23,6 16,4 7,2
Hvor gode eller dårlige mener du følgende tjenester er for de som motta/bruker dem: Omsorgsbolig/aldershjem Ant N Fornøyd Misfornøyd Differanse Mindre enn 5 60,9 8,5 52,4 Mellom 5 og 20 43,3 13,9 29,5 Mellom 20 og 110 31,8 16,8 15,0 Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger 22,2 19,1 3,1
Hvor gode eller dårlige mener du følgende tjenester er for de som motta/bruker dem: Sosialtjenesten Ant N Fornøyd Misfornøy Differanse d Mindre enn 5 35,4 9,7 25,7 Mellom 5 og 20 26,0 11,2 14,8 Mellom 20 og 110 20,5 13,0 7,5 Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger 17,8 18,3-0,5
Pettersen og Rose (2003) om lokalt samfunnsengasjement Informasjonen er enklere, politikken mer oversiktlig for den enkelte innbygger og innbyggerne betrakter kvaliteten på systemet som bedre i mindre kommuner I de små kommunene er organisasjonene og foreningene mest aktive og rekrutterer medlemmer, som siden engasjerer seg i samfunnsgagnlig arbeid. Kommunestørrelse spiller i så henseende en sentral rolle i forhold til vilkårene for et åpent gjennomskuelig lokalt selvstyre der de folkevalgte og systemets omdømme blir oppfattet på en positiv måte. For opprettholdelse av det lokale selvstyrets grunnvoll er dette ganske vesentlig
Innbyggernes mulighet for å påvirke administrative og politiske beslutninger i kommunen? Ant N Fornøyd Misfornøyd Differanse Mindre enn 5 38,8 25,7 13,2 Mellom 5 og 20 32,4 29,7 2,7 Mellom 20 og 110 28,9 29,7-0,8 Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger 24,1 33,9-9,8
Hvor lett eller vanskelig mener du følgende er i din kommune? Å få innsyn i dokumenter og saker som behandles i kommunen Ant N Fornøyd Misfornøyd Differanse Mindre enn 5 36,7 15,6 21,1 Mellom 5 og 20 26,3 16,1 10,2 Mellom 20 og 110 22,1 14,9 7,2 Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger 18,1 17,9 0,2
Hvor lett eller vanskelig mener du følgende er i din kommune? Å klage til kommunen Ant N Fornøyd Misfornøyd Differanse Mindre enn 5 35,8 20,6 15,2 Mellom 5 og 20 23,1 23,8-0,8 Mellom 20 og 110 18,1 24,3-6,2 Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger 13,0 27,0-13,9
Hvor lett eller vanskelig mener du følgende er i din kommune? Å få informasjon fra de ansatte i kommunen Ant N Lett Vanskelig Differanse Mindre enn 5 52,4 18,2 34,2 Mellom 5 og 20 41,7 21,3 20,4 Mellom 20 og 110 34,1 22,5 11,6 Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger 23,4 27,1-3,7
Hvor lett eller vanskelig mener du følgende er i din kommune? Å få rett person i tale Ant N Lett Vanskelig Differanse Mindre enn 5 52,6 17,5 35,1 Mellom 5 og 20 37,6 22,7 14,9 Mellom 20 og 110 28,2 24,5 3,7 Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger 18,0 30,0-12,0
Alternative forklaringsmodeller Tillit og kontroll. Institusjonell teori? Christie (2001): «Tette samfunn.. Der synlighet og gjensidig avhengighet er stor» og «Løse samfunn med usynlighet og uavhengighet» Sosial kontroll. (Nærhetseffekten) «Det lille samfunn er i høy grad preget av at det enkelte menneske er synlig for de fleste andre i alle sine aktiviteter Og hva som ikke direkte sees, får man høre om» «Vi kontrollerer hverandre, alle sammen, hele samværstiden et smil eller en rynke, et nikk eller en svak hoderysten» «Med den primære kontroll har jeg i tankene alle de former for belønninger og straffer som springer ut av og er bygget inn i det vanlige samvær» «I de store system med høy grad av indre differensiering vil derimot byggeklossene være roller, ikke personer..vanskelighetene øker ved at arbeidsplassene er store slik at kontaktflaten mellom de enkelte blir beskjeden»..«med den sekundære kontroll tenker jeg på tiltak som er overtatt av personale med avvikskontroll som sin spesielle siktemål»
Alternative forklaringsmodeller Tillit og kontroll. Institusjonell teori? E Ostrom (1972): Less studied, but potentially as important a means for achieving responsiveness and efficiency in producing public goods and services, are arrangements that allow ruleordered competition among two or more potential producers of public goods and services..current theories accepted by many political scientists, public administrators, and organization theorists, have not, on the other hand, seen any benefits in the possibility of competition among potential producers of public goods and services. A major reform tradition in both western Europe and the United States has consistently called for the elimination of multiple and overlapping producers that are essential to such a process E. Ostrom (1998) «The really big puzzle in the social sciences is the development of a consistent theory to explain why cooperation levels vary so much and why specific configurations of situational conditions increase or decrease coopertaion in first- or second level dilemmas.»
Alternative forklaringsmodeller Institusjonell teori? Rothstein (2005): Social capital, Trust Opportunities for communication dramatically increases the percentage who choose to cooperate Hansen (2012): Om den danske struktur-reformen: A negative relationship is found between changes in municipal size and changes in local political trust, consistent with the expectations of the political economy theory increasing municipal size adversely affects the trust of the citizens who are subjected to the change, and the decrease can be traced primarily to a drop in the perceived responsiveness of local politicians.
Konklusjon: Høyere kostnader i mindre kommuner skyldes i stor grad bosettingsmønsteret. Dersom kostnadene skal ned så må befolkningen sentraliseres. Innbyggernes vurdering av tjenestekvalitet varierer svært sterkt mellom store og små kommuner, for en rekke meget sentrale kommunale tjenester. Årsaken til denne variasjonen er omstridt. Innbyggernes innflytelse, innsyn, mulighet for å påvirke, mulighet for å få rett person i tale, mulighet for å klage er vesentlig bedre i de minste kommunene og blir dårligere jo større kommunene er. (I følge innbyggerne )