Ås kommune Avklaring vedrørende myndighet til å fatte vedtak om tvangsmulkt - Bygg- og geodataavdelingen - Avdeling for vann,- avløp og renovasjon Saksbehandler: Silje Marie Raad Saksnr.: 15/02451-1 Behandlingsrekkefølge Møtedato Hovedutvalg for teknikk og miljø 19.08.2015 Rådmannens innstilling: Hovedutvalg for teknikk og miljø anmoder, med støtte i Ås kommunes reglementer, kap. 9.2, rådmannen om å utøve sin myndighet til å fatte vedtak om tvangsmulkt etter forurensningsloven 73. Slike saker skal behandles administrativt, med mindre det er tale om saker som anses å være av prinsipiell betydning. Hovedutvalg for teknikk og miljø anmoder, med støtte i Ås kommunes reglementer, kap 9.2, rådmannen om utøve sin myndighet til å fatte vedtak om tvangsmulkt etter plan- og bygningsloven 32-5. Slike saker skal behandles administrativt, med mindre det er tale om saker som anses å være av prinsipiell betydning. Ås, 16.07.2015 Trine Christensen Rådmann Nils Erik Pedersen Teknisk sjef Avgjørelsesmyndighet: Hovedutvalg for teknikk og miljø Vedlegg: 1. Forurensningsloven 73 (tvangsmulkt) 2. Plan- og bygningsloven 32-5 (tvangsmulkt) 15/02451-1 Side 1 av 6
SAKSUTREDNING: Sammendrag: Utviklingen i Ås kommune har de siste årene medført at kommunens rolle i oppfølging av ulovlige forhold er blitt større. Antall ulovlighetssaker som følges opp av kommunen stiger hvert år, både for saker som faller inn under forurensningsloven, og for saker som faller inn under plan- og bygningsloven. Dagens lovverk krever at kommunen i større grad aktivt forfølger overtredelser mot bestemmelser gitt i lov. Mål: Det er behov for en sterkere oppfølging av ulovlige tiltak i kommunen. Målet med dette er følgende: Forutberegnelighet Innbyggerne i Ås kommune skal kunne ha en berettiget forventning om at grove overtredelser avdekkes og følges opp av kommunen. En sterkere oppfølging av slike saker vil forventes å ha en allmennpreventiv effekt. Likhetsprinsippet: Den ulovfestede forvaltningsrettslige rettsregelen om likhetsprinsippet stiller krav om at kommunen ikke skal utøve sin myndighet på en måte som innebærer usaklig forskjellsbehandling. Det skal være likhet for loven, og ingen skal kunne unngå dette ved å gjennomføre tiltak uten søknad og tillatelse. Status i Ås kommune Ås kommune har ikke større utfordringer med ulovlige tiltak enn andre kommuner i Follo. Det er derimot på det rene at det eksisterer en del ulovlige forhold også i vår kommune. Ås kommune består av store landbruksarealer, og vi har også store arealer til disposisjon for utbyggingsformål. Disponibelt areal til ulike tiltak innskrenkes likevel i tråd med kommunens voksende bevissthet om miljøvern, jordvern, biologisk mangfold, kulturminner og friluftslivsinteresser. For tiden er det stor bygg- og anleggsvirksomhet i Ås kommune og i folloregionen for øvrig. En konsekvens av utbygging generelt, er dannelse av store mengder overskuddsmasse, og da oppstår også behov for steder der slike masser kan lagres. Erfaring viser at slike tiltak ofte både er i strid med forurensningsloven og med planog bygningsloven. I tillegg til massehåndtering, har kommunen også utfordringer med andre typer tiltak, blant annet der det fattes vedtak om pålegg som deretter ikke etterkommes av mottaker. Nedenfor følger en ikke uttømmende oversikt over pålegg som vedtas av avdeling for vann,- avløp og renovasjon (VAR) og bygg- og geodaavdelingen. 15/02451-1 Side 2 av 6
VAR vedtar blant annet følgende pålegg: Plan- og bygningsloven (pbl.): VAR fatter vedtak om tilknytning til kommunalt ledningsnett etter pbl. 27-1 (vannforsyning) og 27-2 (avløp). Forurensningsloven (fl.) VAR er forurensningsmyndighet for flere deler av forurensningsloven og fatter blant annet vedtak etter følgende kapitler i fl.: - Kapittel 2: Alminnelige bestemmelser om forurensninger - Kapittel 4: Særlige regler om avløpsanlegg m.v - Kapittel 5: Om avfall - Kapittel 7: Tilsyn med forurensninger og avfall Forurensningsforskriften VAR fatter vedtak med hjemmel i flere av kapitlene i forurensningsforskriften hvor kommunen er forurensningsmyndighet. De fleste påleggene er etter følgende kapitler: - Kapittel 1: Tiltak for å motvirke fare for forurensning fra nedgravde oljetanker - Kapittel 12: Krav til utslipp av sanitært avløpsvann fra bolighus, hytter og lignende - Kapittel 15: Krav til utslipp av oljeholdig avløpsvann - Kapittel 15 A: Påslipp Bygg- og geodataavdelingen vedtar blant annet følgende pålegg: Plan- og bygningsloven: Bygg- og geodataavdelingen skal forfølge overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven, jf. pbl. 32-1 (plikt til å forfølge ulovligheter). I dette ligger at avdelingen skal vedta pålegg om retting av ulovlige tiltaket etter pbl. 32-3, og (i hastesaker med fare for sikkerhet m.m), vedta pålegg om stans og opphør med øyeblikkelig virkning etter pbl. 32-4. Mulige virkemidler for å iverksette et pålegg (dersom pålegget ikke etterkommes av den ansvarlige): Forurensningsloven: Forurensningsloven 73 (tvangsmulkt ved forhold i strid med loven): I forbindelse med et gitt pålegg, settes det ofte en frist for gjennomføring av pålegget. Dersom frist for gjennomføring av pålegget blir oversittet, kan forurensningsmyndigheten med hjemmel i forurensningsloven 73 fatte vedtak om tvangsmulkt som virkemiddel for å få gjennomført pålegget. Tvangsmulkten vil begynne å løpe fra den dato som settes for gjennomføring av pålegget, og vil kun løpe dersom denne fristen oversittes. Forurensningsloven 74 (umiddelbar gjennomføring ved forurensningsmyndigheten): 15/02451-1 Side 3 av 6
Dersom pålegg ikke etterkommes av den ansvarlige, kan forurensningsmyndigheten med hjemmel i forurensningsloven 74 selv sørge for iverksetting av tiltakene, og eventuelt kreve erstatning for utgifter i forbindelse med dette i etterkant. Plan- og bygningsloven Plan- og bygningsloven 32-5 (tvangsmulkt): Dersom pålegg om retting etter pbl. 32-3 eller pålegg om stans etter pbl. 32-4 ikke etterkommes av den ansvarlige, kan bygningsmyndigheten med hjemmel i pbl. 32-5 fatte vedtak om tvangsmulkt som virkemiddel for å få gjennomført pålegget. Tvangsmulkten vil begynne å løpe fra den dato som settes for gjennomføring av pålegget, og vil kun begynne å løpe dersom denne fristen oversittes. Plan- og bygningsloven 32-6 (Forelegg om plikt til å etterkomme pålegg eller forbud): Dersom pålegg ikke etterkommes av den ansvarlige, kan bygningsmyndigheten med hjemmel i pbl. 32-6 selv sørge for iverksetting av tiltakene, og eventuelt kreve erstatning for utgifter i forbindelse med dette i etterkant. Forelegg skal normalt kun brukes dersom det er grunn til å tro at tvangsmulkt ikke vil ha effekt. I tillegg: Etterfølgende reaksjoner Straffliknende sanksjoner I tillegg til ovennevnte virkemidler for å få pålegg gjennomført, finnes det også andre reaksjonsmuligheter i plan- og bygningsloven. Foruten at saken kan meldes til politiet med hjemmel i pbl. 32-9, kan også bygningsmyndigheten utstede overtredelsesgebyr etter plan- og bygningsloven 32-8. Utmåling av overtredelsesgebyr blir som regel mindre der det allerede er gitt tvangsmulkt. Det er viktig å understreke forskjellen mellom tvangsmulkt og overtredelsesgebyr: Tvangsmulkt er ikke straff. Tvangsmulkt er kun et virkemiddel for å få den ansvarlige til å etterkomme et pålegg. Dette innebærer at tvangsmulkten i svært mange tilfeller aldri iverksettes, da den ansvarlige som oftest velger å etterkomme pålegget før mulkten begynner å løpe. Tvangsmulkt kan ilegges som engangsmulkt eller som løpende dagsmulkt (tidligere kalt dagsbøter). Overtredelsesgebyr er derimot en reaksjon som kan sammenlignes med en straffesanksjon. Selv om overtredelsesgebyr ikke regnes som straff etter det tradisjonelle strafferettsbegrepet i grunnloven 96, så har reaksjonen flere likhetstrekk med straff. Overtredelsesgebyr utstedes som oftest som en økonomisk sanksjon på vesentlige overtredelser, og kan utstedes uavhengig av om den ansvarlige har valgt å etterkomme et pålegg. Ås kommunes reglementer: Dagens reglementer (kap. 9.2) gir rådmannen myndighet til å avgjøre saker som ikke er av prinsipiell betydning, jf. kommuneloven 23 nr. 4. Rådmannen kan igjen videredelegere sin myndighet til administrasjonen, i denne saken VAR og bygg- og geodataavdelingen. 15/02451-1 Side 4 av 6
Ovenfor nevnte rett til å vedta pålegg etter forurensningsregelverket og plan- og bygningsloven er allerede delegert til rådmannen under den forutsetning at sakene ikke er av prinsipiell betydning. Rett til å fatte vedtak om tvangsmulkt etter forurensningsloven 73 og plan- og bygningsloven 32-5 er også i følge Ås kommunes reglementer delegert til rådmannen. Praksis har likevel vært at disse sakene har blitt fremmet politisk i Hovedutvalg for teknikk og miljø. Dette gjelder også retten til å fatte vedtak om iverksetting/forelegg etter fl. 74 og pbl. 32-6, samt overtredelsesgebyr etter pbl. 32-8. Behov for avklaring vedrørende myndighet til å fatte vedtak om tvangsmulkt: Iverksetting/forelegg etter fl. 74 og pbl. 32-6, samt overtredelsesgebyr etter pbl. 32-8 vurderes å være av prinsipiell karakter. Overtredelsesgebyr har en så pønal (straffende) effekt at rådmannen mener denne myndigheten bør fortsette å ligge hos HTM. Det er imidlertid behov for en avklaring med hensyn til tvangsmulktsaker Både forurensningsmyndigheten og bygningsmyndigheten i Ås kommune sender ut forhåndsvarsel om pålegg etter gjeldende regelverk, med hjemmel i blant annet forvaltningsloven 16. Mottaker har da 3 uker på seg til å uttale seg om forhåndsvarselet. Sammen med forhåndsvarsel om pålegg, sendes det også ut varsel om tvangsmulkt, med informasjon om at mulkten vil begynne å løpe fra den dag hvor frist for gjennomføring av varslet pålegg oversittes. Mottaker har 3 uker på å uttale seg også om dette varselet. Dersom pålegg vedtas administrativt, har praksis likevel vært at tvangsmulkten avgjøres av HTM. Rådmann anser dette lite hensiktsmessig. Ofte er det lenge til neste utvalgsmøte. Dette medfører i prinsippet at den ansvarlige kan oversitte fristen for pålegg uten at dette får noen konsekvens, da det enda ikke er fattet vedtak om tvangsmulkt. I saker om forurensning og ulovlige byggetiltak, må ofte administrasjonen være i stand til å handle raskt. Det er derfor behov for å kunne fatte administrativt vedtak om tvangsmulkt samtidig som selve pålegget vedtas. Dette har også støtte i lovforarbeidene til plan- og bygningsloven (prp.45 side 354). Nærmere om utmåling av tvangsmulkt: Størrelsen på tvangsmulkten fastsettes etter kommunens skjønn, men forutsetningen er at beløpet skal tjene som oppfyllelsespress og ikke som straff. Det heter i pbl. 32-10 at «sanksjoner skal stå i rimelig forhold til ulovligheten». Størrelsen på tvangsmulkten må også vurderes i lys av de samlede sanksjonene mot tiltakshaver. Forurensningsloven 73 er mye brukt i praksis, og erfaringene viser at overtredelsen blir rettet innen den fastsatte frist i det store flertall av saker, slik at tvangsmulkt aldri 15/02451-1 Side 5 av 6
begynner å løpe. Tvangsmulkten varierer sterkt i størrelse, stort sett mellom 250 kroner og 5.000 kroner pr. dag for privatpersoner. For bedrifter eller næringsdrivende kan mulkten bli noe større, da den fastsettes slik at det ikke skal lønne seg for en bedrift å overtre vilkår. Konklusjon med begrunnelse: Ås kommune trenger å ta en mer aktiv rolle i forbindelse med oppfølging av ulovlige forhold etter forurensningsregelverket og plan- og bygningsloven. Dette er i tråd med lovgivers uttalte ønske. For å muliggjøre dette i tråd med intensjonene må enkelte av lovens bestemmelser, herunder forurensningsloven 73 og plan- og bygningsloven 32-5 forvaltes av Rådmannen. Ikrafttredelse av vedtaket: Umiddelbart 15/02451-1 Side 6 av 6