Saksbehandler, innvalgstelefon Andreas Lussand Mordt, 55 57 23 68 Vår dato 29.02.2016 Deres dato 09.02.2016 Vår referanse 2016/1845 326.1 Deres referanse Bergen kommune Postboks 7700 5020 Bergen Klage over avslag på krav om innsyn i SMS-korrespondanse - Bergen kommune Klager: BT v/anders Haga Fylkesmannen viser til oversending av 09.02.2016. Vedtak Fylkesmannen opphever kommunens vedtak av 02.02.2016 som avslår krav om innsyn i SMS-korrespondanse mellom byråd Rebekka Ljosland og en av hennes tidligere kolleger. Bakgrunn Saken gjelder krav om innsyn i SMS-korrespondanse mellom byråd Rebekka Ljosland og en av hennes tidligere kolleger ved Haraldsplass diakonale sykehus (Haraldsplass). SMSkorrespondansen fant sted under et møte i bystyrets komité for helse og sosial. Byråd for helse og omsorg Rebekka Ljosland var også til stede i møtet i samsvar med byrådenes møterett og - plikt i komitéenes møter. I forkant av behandlingen av komitéens saker hadde komitéen lagt opp til et faglig opplegg med blant annet en orientering fra professor i nevrologi Lars Thomassen, Haukeland universitetssykehus, om den lokale statlige spesialisttjenestens tilbud til slagpasienter. SMS-ene inneholder opplysninger om blant annet den faglige bemanningen, innholdet og organiseringen av tjenestetilbudet på Haraldsplass. Krav om innsyn i korrespondansen ble satt fram i SMS av 01.02.2016 fra Bergens Tidende (BT) ved journalist Kari Pedersen. Bergen kommune ved byrådsavdelingen for helse og omsorg avslo kravet i e-post av 02.02. 2016. Vedtaket ble påklaget av BT v/journalist Anders Haga i e-post av 03.02.2016. Kommunen tok stilling til klagen i skriv av 09.02.2016. Klagen ble ikke tatt til følge. Saken ble samme dag sendt til Fylkesmannen for avgjørelse. Vi nevner at BT også har krevd innsyn i eposter mellom kommunaldirektør for byrådsavdelingen og ledelsen ved Haukeland universitetssykehus (Haukeland) og Haraldsplass. Disse epostene har kommunen gitt innsyn i. Statens hus Kaigaten 9, 5020 Bergen Telefon: 55 57 20 00 Telefaks: 55 57 28 51 Kommunal- og samfunnsplanavdelinga Postboks 7310, 5020 Bergen Org.nr: 974760665 E-post: postmottak@fmho.no Internett: www.fylkesmannen.no/hordaland
Da sakens dokumenter ikke var lagt ved oversendelsen hit, ba Fylkesmannen i e-post av 18. 02.2016 om å få disse oversendt. Samme dag ble det også etter initiativ fra Bergen kommune avholdt et møte mellom representanter fra kommunen og Fylkesmannen. Møtet fant sted hos Fylkesmannen. Referatet fra møtet ble 19.02.2016 sendt klager til orientering. Da også klager ønsket et møte i anledning saken, ble et møte med BT og Fylkesmannen avholdt 22.02.2016. Fylkesmannen mottok i oversendelse av 22.02.2016 de manglende saksdokumentene fra kommunen. Oversendelsen mangler en av Ljoslands utgående SMS-er. Etter hva kommunen har opplyst ble denne SMS-en slettet av Ljosland mens SMS-utvekslingen pågikk. Fylkesmannen kan kun ta stilling til de oversendte SMS-ene. Vi legger til grunn at klager og kommunen er kjent med saksgangen og innholdet av saksdokumentene for øvrig. Vi gir derfor ikke ytterligere referat av disse her. Saken er tilstrekkelig opplyst, jf. forvaltningsloven (fvl.) 17. Fylkesmannens vurdering Vi minner innledningsvis om at kommunen etter fvl. 33 skal sende «sakens dokumenter» over til klageinstansen. Det omfatter i utgangspunktet alle sakens dokumenter, og må i hvert fall omfatte det eller de dokumenter innsynskravet gjelder. Offentleglova (offl.) 3 første ledd lyder: «Saksdokument, journalar og liknande register for organet er opne for innsyn dersom ikkje anna følgjer av lov eller forskrift med heimel i lov.» Problemstillingen i saken er om den aktuelle SMS-korrespondansen er «saksdokument» som etter offl. 3 er omfattet av innsynsretten. Begrepet «saksdokument» er definert i offl. 4 andre ledd, hvor første punktum lyder: «Saksdokument for organet er dokument som er komne inn til eller lagde fram for eit organ, eller som organet sjølv har oppretta, og som gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet.» I offl. 4 tredje ledd er det listet opp noen typer dokumenter som klart faller utenfor saksdokumentbegrepet. Kommunen har ikke begrunnet sitt vedtak i disse unntakene. Det er ikke tvilsomt at SMS - ene er «dokument» i offentleglovas forstand eller at de er «komne inn til» eller «oppretta» av kommunen. Kommunen har imidlertid lagt til grunn at korrespondansen ikke «gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet», jf. offl. 4 andre ledd første punktum. Til støtte for sitt syn har kommunen blant annet anført at helsetilbudet ved Haraldsplass inngår i den statlige spesialisthelsetjenesten, som kommunen ikke har ansvaret for. Kommunen har ingen avgjørelsesmyndighet over den statlige spesialisthelsetjenesten, og spesialisthelsetjenesten er også organisatorisk underlagt staten via helseforetakene. SMS - ene gjelder tjenestetilbudet ved Haraldsplass og faller således utenfor «ansvarsområdet eller verksemda» 2
til kommunen, jf. offl. 4 andre ledd første punktum. I den forbindelse har kommunen også vist til at korrespondansen heller ikke var knyttet til noen sak som var til behandling i komitéen. Fylkesmannen mener at kommunen her legger til grunn en for snever tolkning av vilkåret «ansvarsområdet eller verksemda til organet», jf. offl. 4 andre ledd første punktum. Etter vårt syn omfatter ordlyden etter en naturlig språklig forståelse dokumenter knyttet til alle saker som har tilknytning til organets ansvarsområde eller virksomhet, uavhengig av om organet har myndighet til å fatte avgjørelser på saksfeltet eller om saksfeltet organisatorisk er underlagt andre offentlige organer. Selv om verken byråden eller komité for helse og sosial har noen formell myndighet over helsetjenestene ved Haraldsplass, inngår helsetilbudet ved Haraldsplass i det samlede lokale helsetilbudet for byens borgere. Det lokale helsetilbudet er i kjerneområdet for både byrådens og komitéens ansvarsområde og det er et tett samarbeid og forbindelse mellom den kommunale og statlige helsetjenesten. Fylkesmannen antar dessuten at de lokale helsepolitiske myndigheter på tross av manglende formell myndighet over spesialisthelsetjenesten likevel vil ha interesse av og en viss mulighet for å påvirke dette helsetilbudet. De SMS - ene det kreves innsyn i synes også å forutsette at en slik påvirkningsadgang eksisterer. Lovens forarbeider gir etter vårt syn heller ikke støtte for å avgrense innsynsretten i tråd med kommunens syn. I NOU 2003:30 Ny offentlighetslov, pkt. 8.2.4, gis en gjennomgang av rettstilstanden etter offentlighetsloven av 1970. Der heter det at dokumentet må «innholdsmessig gjelde eller ha betydning for en sak eller et forhold som hører innunder forvaltningsorganets arbeidsområde». I Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 120 uttales det at innsynsretten omfatter «dokument som har ei innhaldsmessig tilknytning til verksemda til organet». Det er vide formuleringer som etter vårt syn også omfatter dokumenter i saker som organet ikke har noen direkte avgjørelsesmyndighet over. Offentleglova av 2006 innebar ingen realitetsendring i forhold til rettstilstanden etter loven av 1970, jf. nevnte proposisjon s. 120. Av både ovennevnte NOU 1 og odelstingsproposisjon 2 går det videre fram at avgrensningen av innsynsretten til «saksdokument» først og fremst har en side mot rent private dokumenter som tilhører organets ansatte eller dokumenter som på annen måte klart ikke har noen tilknytning til organets virksomhet. Det samme går fram av Justis- og beredskapsdepartementets «Rettleiar til offentleglova» s. 36, hvor det uttales at grensedragningen mot dokumenter som ikke gjelder organets ansvarsområde først og fremst vil være aktuell for dokumenter som en medarbeider i organet har på arbeidsplassen i annen egenskap enn tjenestemann i organet. En avgrensning av saksdokumentbegrepet til kun saksforhold som organisatorisk er underlagt kommunen eller hvor kommunen har kompetanse til å fatte avgjørelser harmonerer etter vårt syn også dårlig med det kontrollhensynet som ligger til grunn for innsynsretten og den tilliten til offentlig forvaltning innsynsretten er ment å gi. Disse hensynene taler for innsyn i alle deler av forvaltningens virksomhet. Etter Fylkesmannens syn er det dessuten i lys av byrådens engasjement i Thomassens orientering og den e-postutvekslingen som fant sted i etterkant av orienteringen kunstig å konkludere med at SMS-ene ikke «gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet». Vi nevner i denne sammenheng også at kommunen har gitt innsyn i den nevnte epostutvekslingen 1 Pkt. 8.4.4 2 S. 120 3
mellom byråden og ledelsen ved Haraldsplass og Haukeland uten at spørsmålet om epostene er «saksdokument» etter offentleglova er problematisert. Etter Fylkesmannens vurdering er det heller ikke avgjørende at SMS-utvekslingen ikke hadde tilknytning til en sak som skulle til behandling i komitéen eller kommunen ellers. Vi viser her til ovennevnte veileder, hvor det på side 37 uttales at det «er ikkje noko krav at dokumentet må gjelde ei konkret sak i organet. At dokumentet gjeld ansvarsområda til organet eller til verksemda meir generelt er tilstrekkeleg.» Som nevnt ovenfor må også lovens saksdokumentbegrep avgrenses mot private dokumenter som ikke har tilknytning til organets ansvarsområde eller virksomhet. Kommunen har også gjort gjeldende at SMS-ene er å anse som privat korrespondanse. Av forarbeidene 3 går det fram at det er innholdet av dokumentet som vil være retningsgivende for om dokumentet er å anse som et saksdokument som er omfattet av innsynsretten eller ikke. Det er utdypet i Justis- og beredskapsdepartementets «Rettleiar til offentleglova». Her går det på side 36 fram at avgjørelsen må bero på en konkret vurdering, og at det «[U]nder alle omstende er innhaldet i dokumentet som er avgjerande, og ikkje kvar det er sendt, kven det er adressert til eller andre formelle tilhøve ved dokumentet». De aktuelle SMS-ene gjaldt tjenestetilbudet ved Haraldsplass, som etter vårt syn gjelder både byrådens og komitéens ansvarsområde eller virksomhet. Det er da av underordnet betydning at kommunikasjonen foregikk pr. SMS, og at meldingene ble utvekslet med en tidligere kollega som ikke har eller har hatt noen ledende stilling ved Haraldsplass. Fylkesmannen er således ikke enig med kommunen at SMS-korrespondansen var av privat karakter. Kommunen har i klageoversendelsen hit også vist til Sivilombudsmannens uttalelse i saken om SMS-utvekslingen mellom statsminister Stoltenberg og konsernsjef i DNB Rune Bjerke - ombudsmannssak 2009 41. I denne saken uttaler ombudsmannen at det eksisterer en nedre grense for hva som kan regnes som saksdokumenter i offentlighetslovens forstand. Det vil kunne omfatte blant annet SMS-er som «utelukkende inneholder praktiske opplysninger eller avklaringer uten direkte betydning for behandlingen av saken». To av SMS-ene i ombudsmannens sak inneholdt kun slike praktiske opplysninger eller avklaringer i form av en avklaring av hvem på statsministerens kontor Bjerke kunne forholde seg til, samt at Stoltenberg var villig til å ha et møte med Bjerke. Disse opplysningene hadde ingen betydning for behandlingen av saken om regjeringens tiltakspakke i forbindelse med finanskrisen. Fylkesmannen er ikke enig med kommunen i at Ljoslands SMS-korrespondanse kun inneholder praktiske opplysninger eller avklaringer. SMS-ene inneholder som nevnt opplysninger om bemanningen og helsetilbudet ellers ved Haraldsplass. Det er opplysninger som ble oppfattet å være av interesse for det lokale helsetilbudet og som dannet grunnlaget for ytterligere henvendelser fra byrådsavdelingen til helseforetakene. Opplysningene er dermed ikke utelukkende av praktisk karakter og uten direkte betydning for behandlingen av saken. Fylkesmannen har etter dette kommet til at SMS-ene «gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet», jf. offl. 4 andre ledd første punktum. Fylkesmannen opphever på det grunnlaget kommunen sitt vedtak om avslag på krav om innsyn i den aktuelle SMS-korrespondansen. 3 Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 120 4
Fylkesmannens vedtak innebærer at kommunen må ta stilling til innsynskravet på nytt, og ved den nye vurderingen legge til grunn at SMS-ene som utgangspunkt er åpne for innsyn etter hovedregelen i offl. 3 Klagen har etter dette ført fram. Nytt vedtak i saken kan påklages på vanlig måte. Med hilsen Rune Fjeld assisterende fylkesmann Anne Kjersti Sande seksjonsleder Brevet er godkjent elektronisk og har derfor ingen underskrift. Kopi til: Anders Haga 5