RAPPORT FRA FELLES NASJONALT TILSYN 2009 (Kontroll av forsvarlig system for organisering av elevene i grupper) OG FORSLAG TIL OMRÅDER FOR NASJONALE TILSYN 20. oktober 2009
Innholdsfortegnelse Resultatene fra felles nasjonalt tilsyn 2009... 3 Lovgivning som virkemiddel for å realisere Stortingets intensjoner... 7 Betingelser for etterlevelse og legitim myndighetsutøvelse... 7 Skjønnsmessig og uklar angivelse av plikter... 8 Vag eller svært uklar regulering eksemplifisert ved Til vanleg... 9 Skjønnsmessig regulering eksemplifisert med krav til forsvarlig gruppestørrelse... 10 Krav til prosess som alternativ til resultatkrav... 10 Plikt- og ansvarsstruktur... 11 Forholdet mellom skoleeiers og skolenivåets plikter... 11 Inkonsekvent og uklar angivelse av pliktsubjekt... 13 Mulige tiltak... 14 Forslag til ny utforming av krav til internkontroll... 15 Innledning formål og forutsetninger... 15 Hovedkomponentene i internkontrollsytemet... 15 Proporsjonalitet mellom kontroll og resultat... 15 Proporsjonalitet et spørsmål om risiko og vesentlighet... 16 Kontrollelementet... 16 Tidselementet... 16 Risiko- og vesentlighetselementet... 17 Kontrollmekanismen hvem skal kontrollere... 17 Elementenes betydning for gjennomføring av kontrollen... 17 Internkontroll i lovgivningen generelle trekk... 17 Internkontroll i utdanningssektoren kravet til forsvarlig system... 18 Innledning... 18 Lovgrunnlaget... 18 Om risiko- og vesentlighetsbetraktninger... 19 Veileder til kravet om skoleeiers forsvarlige system... 19 Kravet til skolefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen... 20 Koordinert tilrettelegging for internkontroll... 21 Utdanningsdirektoratets forslag til tiltak... 21 Tiltak for effektivisering av tilsynet... 22 Operative kontrollmetoder... 22 Prioritering og samhandling... 23 Langtidsplanlegging... 23 Forslag til felles nasjonale tilsyn... 25 2
Resultatene fra felles nasjonalt tilsyn 2009 I henhold til tildelingsbrevet til Utdanningsdirektoratet for 2009 oversendes rapport fra felles nasjonalt tilsyn 2009. Temaet for det nasjonale tilsynet i 2009 var kommuners og private skolers oppfyllelse av kravet til å ha et forsvarlig system i henholdsvis opplæringsloven 13-10 andre ledd og privatskoleloven 5-2 tredje ledd for å sikre at elevene organiseres i grupper i henhold til lovens krav, jf. opplæringsloven 8-2 og privatskoleloven 3-4. Den faktiske organiseringen av elevene i grupper ble ikke kontrollert i tilsynet. Resultatene fra tilsynet: Antall kommuner Antall private skoler Kontrollerte skoleeiere 63 17 Skoleeiere med avvik 42 (67 %) 5 (29 %) Resultater fra tidligere tilsyn (kommuner og fylkeskommuner): 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2006 2007 2008 2009 Prosent avvik De nasjonale tilsynene i perioden 2006 2009 dokumenterer vedvarende svært høye avvik for kommunene og fylkeskommunene uten noen klar tendens til nedgang. Resultatene fra det nasjonale tilsynet i 2009 dokumenterer avvik i 42 av 63 kontrollerte kommuner. Avviksprosenten er noe lavere for de private skolene, men siden kun 17 private skoler er kontrollert i 2009 er det grunn til å være noe tilbakeholdne med å generalisere ut ifra disse resultatene. Avviksprosenten ved private skoler var imidlertid vesentlig lavere også i 2008. Den videre framstilling tar utgangspunkt i kommunene, da det hos disse foreligger en tydelig og vedvarende stor andel avvik. Per 21. september 2009 var 17 av 42 avvik hos offentlige skoleeiere rapportert rettet opp. Utdanningsdirektoratet vil følge lukkingen av de resterende avvikene. 3
Utdanningsdirektoratets vurdering av resultatene Kravet til forsvarlig system innebærer en forpliktelse for skoleeierne til å foreta en egenkontroll av at barn og unge får en likeverdig opplæring med høy kvalitet slik dette er definert gjennom lovens krav. Skoleeier må selv foreta aktive grep for å sikre at regelverket oppfylles i egen organisasjon, gjennom systematisk planlegging, gjennomføring og oppfølging av lovpålagte aktiviteter. Et fungerende system for internkontroll er et nødvendig verktøy for oppfyllelse av skoleeiers plikter og elevenes rettigheter over tid. Fravær av forsvarlig system for internkontroll innebærer en markert risiko for at elevenes opplæring ikke organiseres i tråd med kvalitetskravene fastsatt i loven. Fylkesmennene rapporterer om at avvikene i hovedsak skyldes to forhold. Det ene er mangelen på kjennskap til regelverkets krav, som blant annet vises gjennom fravær av skriftliggjorte rutiner. Det andre er mangel på konkret oppfølging og kommunikasjon mellom skolen og skoleeier. Utdanningsdirektoratet har bedt fylkesmennene vurdere hva som kan være bakenforliggende årsaker til avvikene. Rapporteringen fra embetene viser til at regelverket er lite tilgjengelig for skoleeierne, og er vanskelig å forstå. Begrepsbruken i regelverket skaper forvirring i sektoren og gjør regelverket lite tydelig. De gjentatte høye avviksprosentene som dokumenteres gjennom de nasjonale tilsyn indikerer at lovregulering som virkemiddel for styring i utdanningssektoren er under press. Etter Utdanningsdirektoratets oppfatning er det nødvendig med en kritisk og helhetlig gjennomgang av forutsetningene for at lovverket skal fylle sin funksjon som instrument for realisering av politiske mål, herunder hvordan rettslig regulering på en mest mulig effektiv måte kan samvirke med annen og ikke-rettslig virkemiddelbruk: A. Skoleeiernes bevissthet om regelverket Lovgivningens effekt som politisk styringsvirkemiddel i utdanningssektoren avhenger av etterlevelse. Skoleeierne har et ubetinget ansvar for regelverksetterlevelse. Det er ikke en lokaldemokratisk frihet å operere med andre standarder enn de Stortinget har bestemt skal gjelde for norsk skole. Etablering av et forsvarlig system er et nødvendig og lovpålagt virkemiddel for å oppfylle lovens krav. B. Lovgivningsteknikk Etter Utdanningsdirektoratets oppfatning er det ikke utelukkende skoleeiernes manglende evne og/eller vilje som er årsaken til mangelfull regeletterlevelse. For at regelverket skal være et effektivt virkemiddel for styring av sektoren bør det være lett tilgjengelig og tilpasset målgruppen. Det er Utdanningsdirektoratets vurdering at regelverket i mange tilfeller ikke fastsetter klare nok normer for lovmessig atferd. Den tekniske utformingen av regelverket bør justeres for å gjøre det lettere tilgjengelig og gjennomførbart for skoleeierne. Lovgivningen i utdanningssektoren har over lengre tid blitt gjenstand for en rekke enkeltstående endringer. En konsekvens av dette er at lovgivningen på flere sentrale områder ikke fremstår som helhetlig, og har for liten grad av indre sammenheng. Begrepsbruken i regelverket bør være klarere og lettere tilgjengelig for skoleeiere og skoler. En utfordring for skoleeiere og skoleledere er formuleringen av kravet til internkontrollsystem i opplæringsloven 13-10 andre ledd. Bestemmelsen avviker markert fra måten dette er utformet på i sammenlignbare regelverk, herunder i arbeidsmiljølovgivning og lov om statlig tilsyn med helsetjenesten (jf. forskrift om 4
internkontroll i sosial- og helsetjenesten). Det er ønskelig å stille klare krav til skoleeiernes internkontrollsystem. Dette behovet er etter Utdanningsdirektoratets oppfatning ikke tilfredsstilt i regelverket i utdanningssektoren. Etter Utdanningsdirektoratets oppfatning bør staten vurdere bruken og innretningen av de juridiske virkemidlene i sektoren, dersom lovgivningen skal ha den tilsiktede effekt som styringsvirkemiddel. C. Ikke-rettslig virkemiddelbruk Lovgivning er et foretrukket styringsvirkemiddel i utdanningssektoren, noe som reflekteres i opplæringslovgivningens omfang. Etter Utdanningsdirektoratets oppfatning er det grunn til å foreta en helhetlig vurdering av i hvilke tilfeller realisering av politiske målsettinger effektivt kan realiseres ved bruk av andre virkemidler enn lovgivning. Det er krevende for skoleeiere med begrensede administrative ressurser å sette seg inn i alle kravene som i opplæringslovgivningen oppstilles til virksomhetene. For å øke regelverksetterlevelsen bør det vurderes å redusere lovgivingens omfang og å forbeholde rettslig regulering for områder som er særlig egnet for rettslig virkemiddelbruk. Utgangspunktet for en slik revisjon bør være elevenes og lærlingenes rettigheter og et bevisst forhold til to grunnleggende elementer for statlig styring: 1. Statlig styring bør rettes mot områder hvor det er effektivt og nødvendig. Det vil si i de tilfeller skoleeierne ikke av egen motivasjon opptrer i samsvar med definerte politiske mål eller normer. Lovgivningen bør forbeholdes de tilfeller hvor det er risiko for at interaksjonen mellom aktørene svikter og det er behov for å etablere incitamenter for å oppnå ønsket opptreden. 2. Staten bør ved konstatering av at det dreier seg om et område med behov for offentlig styring, foreta en nærmere undersøkelse av hvordan og med hvilken styrke inngrepet bør skje. Dette dreier seg både om å skaffe seg et relevant kunnskapsgrunnlag hvor proporsjonene på utfordringen defineres, og om å velge det mest effektive virkemiddelet. Rettslig regulering er et effektivt virkemiddel for blant annet: Regulering av interessemotsetninger eller til fordeling av goder. I den grad Stortingets intensjoner ikke sammenfaller med fremtredende incentiver i sektoren, vil det ofte være nødvendig/hensiktsmessig med rettslig regulering. Sikring av likebehandling. Det er mindre opplagt at lovgivning er det mest formålstjenlige og kostnadseffektive virkemiddelet i en del andre tilfeller. I opplæringsloven er det en rekke bestemmelser som bør vurderes mot alternativ virkemiddelbruk. Eksempler på dette er de områder hvor loven foreskriver at det skal gjøres alminnelige faglige betraktninger uten at dette kvalifiseres til en klar resultat- eller handlingsnorm. En rekke bestemmelser i opplæringsloven kan og fjernes fordi skoleeierne av egen motivasjon i hovedsak opptrer i samsvar med politiske mål, for eksempel der det fastsettes at kommunene skal opptre på en hensiktsmessig måte. Visse aspekter i møtet mellom lærer og elev kan være illustrerende for denne tematikken. Det kan stilles spørsmålstegn ved hvor effektivt rettslig regulering av dette forholdet er av to grunner: 5
1. Det er presumptivt få interessemotsetninger å korrigere. Alle ønsker en best mulig opplæring og opplæringssituasjon for elevene. 2. Hvert møte mellom en lærer og en elev i en opplæringssituasjon er i praksis unikt, med et ukjent antall variabler som generer ulike behov og tilnærmingsmåter i en opplæringsfaglig og psykososial kontekst. I mange henseender er likebehandling neppe en mulig eller preferert målsetting i slike tilfeller. I et slikt perspektiv kan det være grunn til å vurdere om krav til for eksempel pedagogisk forsvarlig organisering av opplæringen, tilpasset opplæring, tilfredsstillende utbytte, etc., fungerer som reelt sett produktive reguleringsformer med mindre disse normene fylles med et konkret innhold som lar seg etterleve i møtet mellom skole og elev. Dersom lovgiver ikke ønsker å gi en instruktiv oppskrift for hvordan elevene best skal ivaretas, er det grunn til å vurdere ikke-rettslige virkemidler fremfor lovregulering for å tilrettelegge skolens og lærerens evne til å ivareta denne situasjonen på en best mulig måte. Målsettinger av nevnte type kan nås med mindre inngripende virkemidler enn lovgivning, eksempelvis gjennom kompetansefremmende tiltak og understøttelse av den faglige og samfunnsmessige motivasjonen som råder i utdanningssektoren. D. Samhandling og kommunikasjon Når regelverksetterlevelsen over flere år er svak er dette et uttrykk for at det er nødvendig å bedre kommunikasjonen mellom forvaltningen og skoleeierne. En konsekvens av forhold som nevnt i bokstav B ovenfor er at myndighetsutøvelsen kan bli for lite forutsigbar. Dette er en risiko som særlig aktualiseres fordi forvaltningsapparatet på utdanningsområdet behandler saker på tre nivåer. Det er sentralt for forvaltningens effektivitet og omdømme at staten i størst mulig grad opptrer som én enhet. Det er behov for at Utdanningsdirektoratet og forvaltningsapparatet for øvrig i fellesskap ser nærmere på hvordan dette kan forbedres. Behov for en helhetlig gjennomgang av virkemiddelbruken For å styrke lovverkets funksjon som instrument for realisering av politiske mål kreves det etter Utdanningsdirektoratets oppfatning en koordinert og helhetlig gjennomgang av den statlige virkemiddelbruken i utdanningssektoren. Opplæringsloven har nå virket i 10 år og en del av reguleringene er eldre enn det ettersom de er videreført fra tidligere lov. Loven har vært gjenstand for en rekke fragmenterte endringer og dette har over tid skapt et behov for en mer helhetlig gjennomgang av virkemidlene. For en forvaltningslov av opplæringslovens størrelse og kompleksitet kan det argumenteres for at dette bør gjøres som et rutinemessig vedlikehold i sykluser på 10 år eller mindre. Sammenholdt med Utdanningsdirektoratets erfaringsgrunnlag siden det felles nasjonale tilsynet startet opp i 2006 er tiden nå moden for å se nærmere på om det bør gjøres noe for å gjøre det lettere for kommuner og fylkeskommuner å oppfylle sine ubetingede plikter etter loven, herunder hvordan lovregulering kan samvirke med annen virkemiddelbruk. Til belysning av behovet for en helhetlig revisjon presenteres det i det følgende noen utvalgte aspekter ved lovgivningen og regelverksforvaltningen hvor det etter Utdanningsdirektoratets oppfatning er grunn til å vurdere virkemiddelbruken. 6
Lovgivning som virkemiddel for å realisere Stortingets intensjoner Stortinget forsøker å sikre en opplæring og en opplæringssituasjon for elevene med høy kvalitet gjennom å fastsette bindende krav i opplæringsloven. Full oppfyllelse av lovfastsatte plikter og rettigheter representerer i sum den minstestandarden for kvalitet som Stortinget har besluttet at grunnopplæringen i Norge skal ha. Utgangspunktet er at kommuner, fylkeskommuner og private skoler har et selvstendig og ubetinget ansvar for å oppfylle lovfastsatte krav. Tilsynsresultatene fra de siste årene med gjennomgående svært høye avviksprosenter gir imidlertid et klart bilde av en sektor som i alt for liten grad realiserer Stortingets beslutninger, slik disse kommer til uttrykk i regelverket. Den lave graden av etterlevelse innebærer at Stortingets intensjon ikke realiseres. Lovgivningens funksjon og effekt som styringsvirkemiddel kan derfor sies å være under press. En forutsetning for etterlevelse av lovfastsatte krav er at disse kravene er mulige å forstå for pliktsubjektene. Opplæringslovens rettstekniske utforming gjør etterlevelse av lovpålagte krav utfordrende. Rettigheter og plikter er i mange tilfeller angitt på en måte som gjør det vanskelig for skoleeierne å identifisere grensen mellom det tillatte og det forbudte. Fylkesmannsembetene har rapportert manglende tydelighet i regelverket som en av flere årsaker til de nedslående tilsynsresultatene i nasjonalt tilsyn 2009. For å tilrettelegge for økt etterlevelse av lovpålagte krav og dermed bidra til at lovgivning blir et effektivt styringsvirkemiddel i opplæringssektoren, er det etter Utdanningsdirektoratets oppfatning behov for en helhetlig gjennomgang av lovgivningens rettstekniske utforming. Betingelser for etterlevelse og legitim myndighetsutøvelse Lovregulering er per definisjon fastsettelse av rettigheter og plikter. Plikter i form av forbud og påbud bør komme til uttrykk på en tilstrekkelig klar måte i lov eller i forskrift, slik at borgerne har en reell mulighet til å forutberegne hvordan de skal opptre for å oppfylle lovens krav. I tillegg til å være en nødvendig forutsetning for at lovgivning skal kunne virke reelt styrende i samfunnet, er en tydelig angivelse av lovfastsatte krav også en forutsetning for demokratisk kontroll med forvaltningens myndighetsutøvelse: De forbud og påbud som forvaltningen håndhever gjennom sin tilsynsmyndighet eller annen myndighetsutøvelse skal ha et klar forankring i lovgivningen. Dette er en grunnleggende forutsetning for demokratisk kontroll av at forvaltningens myndighetsutøvelse er i tråd med Stortingets intensjoner. Det er Utdanningsdirektoratets oppfatning at lovgivningen i utdanningssektoren og forvaltningen av denne i for liten grad tilfredsstiller ovennevnte krav til tydeligheten i angivelsen av rettigheter og plikter. Selv om det påhviler pliktsubjektene å gjøre seg kjent med innholdet i lovpålagte plikter, avhenger deres mulighet for dette i vesentlig grad av hvordan regelverket er utformet og kommunisert. Manglende tydelighet i lovfastsatte plikter resulterer i mange tilfeller til at: Det er vanskelig for skoleeierne å definere grensen mellom det tillatte og det forbudte. Det blir krevende å sikre en enhetlig regelverksforståelse i den statlige forvaltningen med tre nivåer og med 20 administrative enheter. 7
I mangel på klare lover og forskrifter produserer forvaltningen veiledninger og rundskriv. Dagens balansepunkt mellom klargjøring av regelverket i lov og forskrift på den ene side og etterarbeider på den annen bør etter Utdanningsdirektoratets oppfatning underlegges en nærmere vurdering. Skjønnsmessig og uklar angivelse av plikter Opplæringsloven med forskrifter inneholder elementer av skjønnsmessige og vage angivelser av plikter og rettigheter. I mange tilfeller er en slik reguleringsform nødvendig og/eller hensiktsmessig for å regulere komplekse forhold. Et eksempel på et komplekst reguleringstema er pedagogisk forsvarlighet, en norm som det er vanskelig å regulere i detalj i loven. Skoleeierne har imidlertid også i tilfeller hvor skjønnsmessige reguleringsformer benyttets krav på en reell mulighet til å forutberegne sin rettsstilling, krav på likebehandling og krav på en reell mulighet til å etterprøve forvaltningens håndhevelse opp mot pliktnormen fastsatt i eller i medhold av lov. Skjønnsmessige reguleringsformer bør derfor ledsages av anvendbare vurderingskriterier som tilrettelegger for slik forutberegnelighet, likebehandling og etterprøvbarhet. Slike vurderingskriterier bør fortrinnsvis tas inn i lov eller forskrift, eller i det minste i forarbeidene, slik at pliktnormen er tilgjengelig for alle og utarbeidet under demokratisk kontroll. En del skjønnsmessige eller vage bestemmelser i opplæringsloven har etter Utdanningsdirektoratets vurdering ikke i ønsket grad slike ledsagende og anvendbare vurderingskriterier som kan danne en tilstrekkelig klar ramme for skoleeiers fleksibilitet og frihet. I sum representerer dette en utfordring i et etterlevelsesperspektiv, og følgelig også i et styringsperspektiv. Etter Utdanningsdirektoratets oppfatning er opplæringslovens regulering av organiseringen av opplæringen egnet til å illustrere denne generelle styringsutfordringen i opplæringslovgivningen: Av opplæringsloven 8-2 følger det blant annet at: elevenes sosiale behov skal varetas opplæringen ikke til vanleg skal organiseres etter faglig nivå, kjønn eller etnisk tilhørighet klassane, basisgruppene og gruppene må ikkje vere større enn det som er pedagogisk forsvarleg I opplæringa skal elevane delast i klassar eller basisgrupper som skal vareta deira behov for sosialt tilhør. For delar av opplæringa kan elevane delast i andre grupper etter behov. Andre sentrale bestemmelser i opplæringsloven knyttet til organiseringen er videre 1-3 som har overskriften Tilpassa opplæring og tidleg innsats Opplæringa skal tilpassast evnene og føresetnadene hjå den enkelte eleven, lærlingen og lærekandidaten. På 1. til 4. årstrinn skal kommunen sørgje for at den tilpassa opplæringa i norsk eller samisk og matematikk mellom anna inneber særleg høg lærartettleik, og er særleg retta mot elevar med svak dugleik i lesing og rekning. 8
De ovennevnte kravene er gjennomgående skjønnsmessige eller vage. Når bestemmelsene også i liten grad er ledsaget av anvendbare vurderingskriterier, medfører dette at lovreguleringen har en begrenset styringseffekt. Fra et rettsteknisk og styringsmessig synspunkt er dette ikke heldig, selv om det ikke er noe formelt til hinder for utforme lovgivning på en slik måte. I det følgende vil noen betraktninger knyttet til lovgivningsteknikken som er benyttet i forbindelse med enkelte av bestemmelsene ovenfor vedrørende organiseringen av opplæringen presenteres. Vag eller svært uklar regulering eksemplifisert ved Til vanleg I henhold til opplæringsloven 8-2 skal organiseringen av opplæringen [t]il vanleg ( ) ikkje skje etter fagleg nivå, kjønn eller etnisk tilhør. Det som er klart er at denne setningen i 8-2 representerer et unntak. Begrepet til vanleg er imidlertid et dagligdags uttrykk uten en fast språklig kjerne og gir i realiteten ikke faste holdepunkter for å bedømme i hvilke tilfeller, under hvilke forutsetninger og i hvilket omfang det er tillatt å benytte seg av denne unntaksadgangen. Heller ikke i loven for øvrig eller i forarbeidene er det tatt inn instruktive retningslinjer for hvordan til vanleg er å forstå. Dette resulterer i at lovreguleringens intenderte styringseffekt blir et minimum. Begrepet til vanleg er benyttet i opplæringsloven med forskrifter et betydelig antall ganger. Den rettstekniske utformingen av unntaksbestemmelser i opplæringslovgivningen avviker fra teknikken som gjerne benyttes i annen lovgivning. Dersom det ikke anses som hensiktsmessig å presisere unntakets anvendelsesmåte på en eksplisitt måte, oppstilles det i annen lovgivning ofte krav til begrunnelsen for å gjøre unntak fra hovedregelen. Slike unntakskrav formuleres gjerne som i særskilte tilfeller eller lignende, ledsaget av en presisering av hva som nærmere kvalifiserer til et særskilt tilfelle. Dette vil typisk være at realisering av hensynet bak hovedregelen gjør det nødvendig eller hensiktsmessig å anvende unntaket, at situasjonen som foranlediger unntaket er ekstraordinært. For at reguleringen av adgangen til å organisere elevene etter faglig nivå, kjønn eller etnisitet skal virke reelt sett styrende for organiseringen av opplæringen, bør det vurderes en endring av 8-2. Fortrinnsvis bør kriteriet til vanleg skiftes ut med et mer konvensjonelt rettslig unntakskriterium. Dersom dette ikke anses som hensiktsmessig, bør det i lov eller forskrift tas inn supplerende og instruktive kriterier for anvendelsen av unntaksbestemmelsen. På tilsvarende måte bør det også foretas en vurdering av øvrige bestemmelser hvor til vanleg benyttes i opplæringsloven med forskriftsverk. I samme kategori kommer en annen formulering i 8-2 om at elevene kan deles i andre grupper enn klassen eller basisgruppen for deler av opplæringa ( ) Hvor stor del av organiseringen av elevene som kan komme inn under denne unntaksbestemmelsen er uklart. I likhet med til vanleg bør denne reguleringen i 8-2 gis et innhold for å kunne etterleves og derigjennom virke mer styrende i sektor. 9
Skjønnsmessig regulering eksemplifisert med krav til forsvarlig gruppestørrelse I 8-2 er et av flere krav til opplæringsgruppene at disse ikke må vere større enn det som er pedagogisk forsvarleg. I lovforarbeidene til bestemmelsen utales det at blant annet at elevsammensetning, aldersblanding, arbeidsform, fysiske rammebetingelser, antall voksne, pedagogisk kompetanse, tidsaspektet samt lærers skjønn er momenter som teller med i en vurdering av uttrykket pedagogisk forsvarlig. Dette er et eksempel på at det i forarbeidene forsøksvis er oppstilt kriterier for hvordan den skjønnsmessige vurderingen skal foretas, i det minste hvilke vurderingstemaer som vil kunne være relevante i så henseende. Imidlertid er de ovennevnte skjønnskriteriene ikke angitt som uttømmende og det er heller ikke angitt hvilken vekt de ulike kriteriene skal tillegges i gitte typesituasjoner. En praktisering av skjønnet etter de linjer som er skissert opp i forarbeidene til bestemmelsen vil derfor kunne medføre svært mange ulike tolkninger og vurderinger. Hva slags type elevsammensetninger, hvilke aldersblandinger og arbeidsformer gir i sum en sikring av forsvarlighet? Slik kravet til pedagogisk forsvarlige gruppestørrelser er utformet i 8-2, har det etter Utdanningsdirektoratets oppfating for lite reelt rettslig innhold og følgelig for lav styringseffekt. Kriteriene som oppstilt i forarbeidene til bestemmelsen gir ikke grunnlag for å vurdere det nærmere innholdet i forsvarlighetsnormen, verken i et etterlevelsesperspektiv eller i et kontrollperspektiv. Krav til prosess som alternativ til resultatkrav Oppstilling av krav til prosess (saksbehandlingsregler) kan være et alternativ eller et supplement til regulering av krav til resultat på komplekse områder, hvor en ikke finner det mulig eller hensiktsmessig å regulere resultatkravet på en tilstrekkelig tydelig måte. Eksempler kan være krav til vurderinger, krav til dokumentasjon på foretatte vurderinger eller gjennomførte aktiviteter. Eksempelvis kunne det tas inn krav til vurderinger og dokumentasjon av foretatte vurderinger av den pedagogiske forsvarligheten av elevgruppene i relasjon til 8-2. I en eventuell lovlighetskontroll blir vurderingene som ligger til grunn for organiseringen kontrollert, i stedet for selve resultatet gruppens størrelse i det konkrete tilfellet. Etter Utdanningsdirektoratets oppfatning er det grunn til å foreta en grundig vurdering av den generelle balansen i opplæringslovgivningen mellom krav til resultat og krav til prosess eller vurdering. Kravet til forsvarlig system i opplæringsloven 13-10 andre ledd inneholder et generelt krav til vurdering opp i mot alle krav i opplæringsloven med forskriftsverk, men har en uhensiktsmessig utforming med hensyn til å ha en instruktiv effekt i denne forbindelse. Se eget kapittel om systemkravet. Selv om innføring av flere krav til prosesser også har betenkelige sider, kan dette i enkelte tilfeller være nødvendig dersom en har en rettslig styringsambisjon og resultatkravet ikke lar seg presisere i anvendbare former. 10
Plikt- og ansvarsstruktur Opplæringsloven har etter Utdanningsdirektoratets oppfatning en for lite konsekvent og presis angivelse med hensyn til hvem som ilegges plikter, hvordan pliktsubjektene betegnes, og ansvarsfordelingen mellom de ulike pliktsubjektene. Det er etter Utdanningsdirektoratets oppfatning et behov for å iverksette tiltak for å klargjøre plikt- og ansvarsstrukturen. Behovet for dette understøttes av rapporteringen fra fylkesmannsembetene knyttet til bakenforliggende årsaker for avvik i nasjonalt tilsyn 2009. I det følgende redegjøres det først for utvalgte problematiske aspekter ved ansvarsstrukturen i opplæringsloven, før det deretter skisseres et endringsforslag. Forholdet mellom skoleeiers og skolenivåets plikter I opplæringsloven 13-10 første ledd oppstilles det en tilsynelatende klar regel om ansvarsplassering når det heter at: Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 har ansvaret for at krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte, under dette å stille til disposisjon dei ressursane som er nødvendige for at krava skal kunne oppfyllast. Isolert sett er dette en klar regel for ansvarsplassering etter opplæringsloven og følgelig av hvem som er adressat for eventuelle pålegg etter 14-1 tredje ledd. Ansvarsplasseringen i 13-10 første ledd er for øvrig i tråd med ansvars- og myndighetsstrukturen etter kommuneloven. Når en ser nærmere på de materielle bestemmelsene i opplæringsloven med forskriftsverk, fremstår imidlertid ansvarsplasseringen i 13-10 første ledd kun som en hovedregel i navnet. Plikter i loven legges på en rekke forskjellige aktører på alle nivåer i skoleeiers organisasjon, fra kommunestyret og helt ned på lærernivået, og med tilsynelatende liten begrepsmessig konsekvens. Eksempelvis adresseres plikter i opplæringsloven til lærer, undervisningspersonell, rektor, skoleledelse, skolen, skoleeier og kommunen/fylkeskommunen. Når plikter i enkeltbestemmelser er lagt på andre enn skoleeier, eksempelvis rektor, fremstår ett eller flere av følgende spørsmål ofte som ubesvarte: Har rektor et selvstendig ansvar, slik at skoleeiers ansvar er tilsvarende begrenset? Har skoleeier et sideordnet/solidarisk ansvar med rektor? Er skoleeiers ansvar i kraft av 13-10 første ledd overordnet, men rektor er tillagt et betinget eller subsidiært ansvar? Er pliktangivelsen til rektor kun ment som en instruks til skoleeier om å påse at rektor utfører den angitte oppgave eller aktivitet? I så tilfelle vil pliktangivelsen ikke være noen direkte rettslig plikt for rektor. Er det ikke ment å være en angivelse av en rettslig plikt, men kun ment som en bevisstgjøring knyttet til oppgaver som skal løses eller av vurderinger som skal foretas? Løsningen på ovennevnte problemstillinger kan sjelden leses direkte ut av lovteksten. Utdanningsdirektoratet mener dette burde vært tilfellet. Vi mener at heller ikke forarbeidene er gjennomgående instruktive i denne forbindelse. I den grad forarbeidene 11
omtaler problemstillingen, gjøres dette i noen tilfeller på en uklar og til dels innbyrdes motstridende måte. To eksempler på dette: Eksempel 1 I opplæringsloven 2-3 fjerde ledd andre vedrørende innhold og vurdering i grunnskolen heter det: Undervisningspersonalet skal tilretteleggje og gjennomføre opplæringa i samsvar med læreplanar gitt etter lova her. Rektor skal organisere skolen i samsvar med første leddet og forskrifter etter tredje leddet og i samsvar med 1-1 og forskrifter etter 1-5. I forarbeidene til bestemmelsen (Ot.prp. 46 (1997 1998)) slås det fast følgende: Reglane er ikkje meint å vere noka uttømmande opprekning av pliktene til personalet ved skolen. Læreplanane er også forpliktande for kommunar og fylkeskommunar. Pliktene følgjer av det generelle ansvaret som kommunane og fylkeskommunane har for opplæringsverksemda, jf. 13-1 flg. Pliktene til personalet og leiinga er avgrensa av dei ressursrammene og dei organisatoriske rammene som arbeidsgivaren set. Av forarbeidene til 2-3 lest i sammenheng med forarbeidene fremgår det at kommunens generelle ansvar for oppfyllelse av alle krav i lov og forskrift fastholdes. Avgrensningen og innholdet i henholdsvis undervisningspersonalet og rektors plikter fremstår imidlertid som svært uklart angitt. For det første følger det eksplisitt av forarbeidene at reglene ikke er ment å være uttømmende. Videre fastholdes kommunens generelle ansvar etter kapittel 13 slik at det er nærliggende å tolke rektor og undervisningspersonalets plikter etter henholdsvis tredje og fjerde punktum i 2-3 fjerde ledd som betinget og delvis sideordnet kommunens ansvar, og avgrenset og betinget av dei ressursrammene og dei organisatoriske rammene som arbeidsgivaren set og sideordnet/solidarisk med kommunens ansvar for øvrig. Ansvarsforholdene etter 2-3 fjerde ledd fremstår som svært tungt tilgjengelige. I lys av forarbeidenes referanse til kapittel 13 og kommunens generelle avsvar synes det ikke å være mange rettslige plikter igjen som påhviler rektor og undervisningspersonalet direkte etter 2-3 fjerde ledd. Imidlertid kompliseres dette bildet ytterligere når en leser 2-3 fjerde ledd i sammenheng med opplæringsloven 9-1 og tilhørende forarbeider. Eksempel 2 I 9-1 heter det: Kvar skole skal ha ei forsvarleg fagleg, pedagogisk og administrativ leiing. Opplæringa i skolen skal leiast av rektorar. Rektorane skal halde seg fortrulege med den daglege verksemda i skolane og arbeide for å vidareutvikle verksemda. Den som skal tilsetjast som rektor, må ha pedagogisk kompetanse og nødvendige leiareigenskapar. Rektorar kan tilsetjast på åremål. I ot.prp.nr. 57 (2004-2005), pkt. 9.4 uttales det følgende om rektorstillingen: Rektor er pedagogisk, fagleg og administrativ leiar i skolen. Dette inneber eit sjølvstendig ansvar for dei plikter og mål for verksemda som i lov og forskrift er lagde direkte til skolen. 12
Fremhevingen i forarbeidene av et selvstendig ansvar for rektor er vanskelig å forene med den generelle ansvarsplasseringen på kommunen i 13-10 første ledd. Det er nærliggende å anta at et selvstendig ansvar for rektor må kombineres med en tilsvarende begrensning i kommunens instruksjonsmyndighet, og følgelig en begrensning av kommunens generelle ansvar etter 13-10 første ledd, da ansvar og instruksjonsmyndighet bør harmonisere. Rektors selvstendige ansvar gjelder i følge forarbeidene til 9-1 for alle plikter som i lov og forskrift er lagt direkte til skolen. Dette vil i så tilfelle representere et betydelig ansvar for rektor, og en tilsvarende betydelig reduksjon av kommunens ansvar etter 13-10 første ledd og kommuneloven 6. Hovedvekten av reguleringen i opplæringsloven med forskriftsverk er rettet mot det som skal skje på skolenivået. Videre er et slikt eksklusivt ansvar for rektor i direkte motstrid med formuleringene i forarbeidene om rektors ansvar etter 2-3 fjerde ledd, hvor kommunens generelle ansvar for oppfyllelse av alle plikter i lov og forskrift blir slått fast, og rektors plikter avgrenset av de økonomiske og organisatoriske rammene som kommunen setter. Et selvstendig poeng først og fremst knyttet til 9-1 er om den betydelige beskjæringen av kommunestyrets kompetanse etter kommuneloven, som det legges opp til i forarbeidene, har nødvendig hjemmel i lov. Tilsvarende hjemmelspørsmål kan oppstilles med hensyn til det betydelige ansvaret som forarbeidene her legger til grunn at skal hvile på rektor. Hovedpoenget er imidlertid at det synes å være et behov for en opprydding og en tydeliggjøring knyttet til plikt- og ansvarsforholdene i opplæringslovgivningen. Eksemplene i 2-3 og 9-1 er mer representative enn enestående for den uklarhet som råder i opplæringslovgivingen knyttet til ansvarsforhold. Inkonsekvent og uklar angivelse av pliktsubjekt Som nevnt over opereres det i opplæringsloven med et vidt spekter av pliktsubjekter, i det minste i begrepsmessig forstand. Begrepsbruken vil oppfattes som til dels uklar og til dels inkonsekvent. Eksempelvis benyttes skolen i stor grad som pliktsubjekt. Etter 9a-3 skal eksempelvis skolen ( ) aktivt og systematisk arbeide for å fremje eit godt psykososialt miljø ( ). Hvem er skolen som pliktsubjekt? Dersom det med skolen siktes til skolens ledelse burde begrepsbruken vært mer konsekvent i og med at skoleledelsen og rektor er angitt som pliktsubjekter en rekke andre steder i loven. Tilsvarende inkonsekvens kan påpekes dersom skolen som pliktsubjekt er ment å representere andre aktører i skoleeiers organisasjon. Et forhold som ytterligere utydeliggjør forholdet mellom den generelle ansvarsplasseringen i 13-10 første ledd og lovens materielle bestemmelser er følgende: Plikter benevnes i enkelte tilfeller helt anonymt, uten angivelse av pliktsubjekt, eller indirekte gjennom en rettighet som tillegges elevene. I slike tilfeller fremstår det som nærliggende at ansvarsplasseringen i 13-10 kommer til anvendelse som en generell bakgrunnsregel. Denne slutningen blir imidlertid mindre robust når kommunen eller skoleeier i andre materielle bestemmelser eksplisitt er angitt som pliktsubjekt. Dette skulle ikke være nødvendig dersom den generelle regelen om ansvarsplassering kommer til anvendelse der pliktsubjekt ikke er angitt i enkeltbestemmelsen. Denne typen uklar og inkonsekvent lovgivningsteknikk bidrar etter Utdanningsdirektoratets oppfatning ytterligere til at identifikasjon av pliktsubjekter i opplæringsloven er en svært krevende øvelse som potensielt kan lede til ansvarsfraskrivelser. 13
Mulige tiltak En løsning som kan vurderes er å plassere alt ansvar for oppfyllelse av lovgivingen eksklusivt på kommunen/fylkeskommunen, og følgelig overlate til kommunestyret/fylkestinget selv å styre og disiplinere egen virksomhet i tråd med lovens krav. Dette vil representere en enkel og oversiktelig løsning, og være i tråd med det alminnelige virksomhetsansvaret og normalmodellen etter kommuneloven. Dersom det anses som hensiktsmessig å beholde en fragmentert ansvarsstruktur i loven, bør ansvarsforholdet mellom ulike subjekter presiseres i større grad enn hva tilfellet er i dag. Det er etter Utdanningsdirektoratets oppfatning uansett grunn til å vurdere om en for fragmentert ansvarsstruktur er hensiktsmessig for å oppnå målrealisering. Mange ansvarlige aktører kan potensielt føre til ansvarspulverisering. Etter Utdanningsdirektoratets oppfatning er det grunn til å vurdere hvilken rettslig konsekvens som kan oppnås gjennom å legge en rekke plikter ned på skolenivået. En vesentlig andel av pliktene i opplæringsloven refererer til produksjon av tjenester og resultater som vanskelig lar seg restituere og hvor fokuset etter et lovbrudd er avdekket følgelig blir å forebygge gjentakelse gjennom internkontroll. I slike tilfeller vil det kunne oppstå spørsmål med hensyn til hva den rettslige konsekvensen skal kunne bli av lovbrudd foretatt av for eksempel en lærer. Rettslig regulering skal pr. definisjon kunne resultere i en rettslig konsekvens. Elementer i lovgivning som ikke tilfredsstiller denne definisjonen, bidrar til å utydeliggjøre lovens fastsettelse av rettigheter og plikter, og bør etter Utdanningsdirektoratets vurdering enten forbeholdes rene formålsparagrafer eller vurderes tatt ut av loven. 14
Forslag til ny utforming av krav til internkontroll Innledning formål og forutsetninger Uansett hvilket samfunnsområde en virksomhet opererer på, stilles det krav til ett eller annet system for internkontroll. Bakgrunnen for dette er at uten et fungerende internkontrollsystem vil det ikke være mulig for en virksomhet å ha kontroll med hvorvidt driften er i samsvar med gjeldende regelverk, og dermed om kvaliteten på de produksjonsresultater som oppnås er tilfredsstillende. Internkontrollsystemet er således en nødvendig forutsetning for virksomhetens evne til å prestere - et hjelpemiddel for å kunne levere riktig kvalitet, på riktig måte, til riktig tid. Hovedkomponentene i internkontrollsytemet Et system for internkontroll er ikke utelukkende myntet på etterkontroll. Det er tvert i mot et helhetlig styringssystem som er integrert i et hvert stadium av produksjonsprosessen. Internkontrollsystemet retter seg derfor vel så mye mot selve produksjonen av virksomhetens tjenester, som mot kontroll av lovligheten av de handlinger som er foretatt. Systemet skal sikre prestasjon, kontroll og dokumentasjon av virksomhetens drift. Disse delene kan beskrives gjennom følgende sentrale komponenter: Prestasjon Overvåking Korreksjon Dokumentasjon Rapportering a) Forståelse. Ledelsen i virksomheten må forstå hva de skal gjøre hvilke krav loven og øvrig regelverk stiller til dem. b) Levering av resultat. Det må iverksettes handlinger som er relevante i forhold til å kunne oppfylle de krav som stilles, jf a) ovenfor. Dette forutsetter: c) Overvåking/kontroll. De handlinger som utføres må overvåkes slik at eventuelle brudd fanges opp og korrigeres. d) Eventuelle brudd skal korrigeres. e) Av hensyn til etterprøvbarhet og systemets tilgjengelighet må aktiviteten i nødvendig omfang skriftliggjøres f) Rapportering. Resultatene av overvåkingen og korrigeringen må rapporteres til virksomhetens ledelse. Nedenfor vil det gjøres rede for elementer som etter Utdanningsdirektoratets oppfatning kan være relevante for å oppnå proporsjonalitet ved praktisering av internkontrollsystemet, herunder hvilke krav som bør stilles til graden av kontroll og når kontrollen bør gjennomføres. Det er avgjørende å avklare i hvilken grad det bør være adgang til å vektlegge vesentlighets- og risikobetraktninger ved utøvelse av kontrollen. Deretter vil det gis en kortfattet presentasjon av hvordan kravet til internkontroll er kommet til uttrykk i lovgivningen, før vi til slutt tar for oss problemstillinger knyttet til utdanningssektorens krav til forsvarlig system, og hvordan disse kan tenkes løst. Proporsjonalitet mellom kontroll og resultat Systemet for internkontroll skal sikre at det settes i verk adekvate tiltak der dette er nødvendig. I denne sammenheng vil det være sentralt å kartlegge hvilken grad av kontroll som er nødvendig, og tilstrekkelig, for å oppnå et tilfredsstillende resultat. Et overordnet poeng er at det må være proporsjonalitet mellom graden av kontroll som utøves, og det resultatet man skal prestere. Det vil være svært uheldig dersom man, som en følge av internkontrollsystemet, bruker mer tid på selve kontrollen enn på 15
produksjonen av resultatet. Kontrollen er ikke et mål i seg selv, men et hjelpemiddel for å nå de ønskede resultater. Proporsjonalitet et spørsmål om risiko og vesentlighet Kontrollelementet Et sentralt spørsmål er hva man ønsker å oppnå med kontrollen. I den ene enden av skalaen ligger systemer som kun avdekker hvorvidt virksomhetens ledelse har vurdert de ulike kravene i loven. I motsatt ende er systemer som kontrollerer hvorvidt de tiltak ledelsen har iverksatt for å overholde lovens krav har gitt et tilfredsstillende resultat. Hvorvidt man ønsker den ene eller andre løsningen er til en viss grad et politisk spørsmål. Likevel er det slik at man i et hensiksmessig internkontrollsystem, uavhengig av det politiske landskapet, bør kunne operere med ulike nivåer av kontroll. Disse nivåene kan deles inn i: Kontrollnivå Kjennskap Sjekke aktivitet Aktivitetens relevans Resultatets godhet Beskrivelse Kontroll av hvorvidt virksomhetens ledelse og ansatte har kjennskap til de regler og rutiner som gjelder. Kontroll av hvorvidt det er iverksatt aktiviteter knyttet til kontroll av det som skal leveres/ytes. Kontroll av hvorvidt den aktiviteten som er iverksatt er egnet til å oppnå et tilfredsstillende resultat. Kontroll av hvorvidt aktiviteten rent faktisk har ført til et tilfredsstillende/ønsket resultat. Tidselementet Dette elementet er tredelt, og kan formuleres som et spørsmål om når kontrollen bør foretas. Tid Før Under Etter Beskrivelse Kontrollen av hvorvidt de ansatte har kjennskap til gjeldende regelverk og rutiner. Kjennskap er en forutsetning for regeletterlevelse, og kontroll med dette er dermed en måte å forebygge avvik på. Det vil ikke være hensiktsmessig å kontrollere enhver aktivitet som iverksettes i virksomheten mens den er under utførelse, men i enkelte særlig krevende situasjoner kan det være aktuelt å kvalitetssikre at prosedyrene/rutinene allerede mens saken er under behandling. Hovedvekten av kontrollen vil naturlig nok skje i etterkant av at en aktivitet er utført eller et resultat er forsøkt oppnådd. Når det gjelder tidselementet gjør det seg også gjeldende et spørsmål om hvor ofte kontrollen skal utføres. Et ideelt internkontrollsystem bør være lagt opp slik at man har høy kontrollfrekvens på områder med stor risiko for avvik eller hvor konsekvensene av avvik er alvorlige, mens på mindre viktige områder, eller områder med lav risiko for avvik, vil kontrollfrekvensen være lavere. 16
Risiko- og vesentlighetselementet Som nevnt ovenfor bør kontrollfrekvensen avstemmes mot hvor stor risikoen for avvik er. Risikoen kan graderes på følgende måte: Risiko Høy Middels Lav Beskrivelse Behov for rask kontroll Periodisk kontroll (f.eks. halvårlig, kvartalsvis) Årlig eller ingen kontroll Målet er at kontrollen skal være mest mulig effektiv. Ressursene må derfor settes inn hvor det er mest hensiktsmessig, det vil si på de områdene hvor det er størst risiko for avvik, eller områder med risiko for avvik med alvorlige konsekvenser. Hensynet til god ressursutnyttelse tilsier altså at det må være adgang til å prioritere og rangere avvik etter alvorlighetsgrad og behov for rask lukking. Slik unngår man å havne i en situasjon hvor det har gått så lang tid at det er for sent å lukke avviket. Kontrollmekanismen hvem skal kontrollere Som et ledd i en hensiktsmessig utnyttelse av ressursene er det også et poeng å kunne prioritere hvor i organisasjonen kontrollen skal utføres. I et fungerende internkontrollsystem må det derfor innarbeides rutiner for hvilke kontrollfunksjoner som skal utøves av de ansatte selv, og hvilke som skal utføres av ledelsen. Resulatet av denne vurdeingen vil henge nøye sammen med risiko- og vesentlighetsvurderingen som nevnt ovenfor. Elementenes betydning for gjennomføring av kontrollen Nedenfor illustreres hvordan ulike elementene påvirker hverandre. Kontrollnivå Tid Risiko Kjennskap Før Høy Sjekke aktivitet Under Middels Aktivitetens relevans Etter Lav Resultatets godhet Områder med høy risiko for avvik vil kunne medføre at man stiller strengere krav til kontrollnivået, og at kontrollen settes i verk på et tidlig tidspunkt. I motsatt ende av skalaen ligger områder med lav risiko for avvik hvor det vil være tilstrekkelig med en ettertidskontroll på et mindre inngående nivå. Internkontroll i lovgivningen generelle trekk Kravet om internkontroll er lovfestet på en rekke områder. Særlig sentralt for kommunal og fylkeskommunal sektor står blant annet HMS-lovgivningen, helse- og sosiallovgivningen og matlovgivningen. Felles for de nevnte områdene er at de nærmere kravene til internkontrollsystemet er regulert i forskrifter 1. Selv om forskriftene regulerer ulike samfunnsområder er de i stor grad bygd opp på samme måte, og felles for dem alle er at internkontroll defineres som: [s]ystematiske tiltak som skal sikre at 1 Forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten Forskrift om miljørettet helsevern Forskrift om kommunens oppgaver etter lov om barnevernstjenester Forskrift om internkontroll for å oppfylle næringsmiddellovgivningen 17
virksomhetens aktiviteter planlegges, organsieres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov (Utdanningsdirektoratets uthevinger). Det kommer tydelig frem av definisjonen ovenfor at internkontroll ikke bare er et system for etterkontroll av driften, men at systemet skal være en integrert del av alle sider ved virksomheten. Det er videre en rekke fellestrekk ved forskriftenes innhold, blant annet inneholder de: a) en klar angivelse av ansvarssubjekt, altså hvem som er ansvarlig for vedtakelse og implementering av internkontrollsystemet; b) bestemmelser om de ansattes medvirkning ved innføring og utøvelse av internkontroll; c) konkrete krav til hva som skal dokumenteres skriftlig; d) en presisering av at kravet til internkontrollen og den skriftlige dokumentasjonen skal tilpasses virksomhetens art, aktiviteter, risikoforhold, og størrelse i det omfang som er nødvendig for å etterleve krav i eller i medhold av lov. Den mest utfyllende av internkontrollforskriftene er Forskrift om systematisk helse, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (HMS-forskriften). HMS-forskriften er utgitt med veiledning og utfyllende kommentarer til de enkelte bestemmelsene. Internkontroll i utdanningssektoren kravet til forsvarlig system Innledning De siste årene har kontoll med skoleeieres etterlevelse av systemkravet i opplæringsloven 13-10 andre ledd og privatskoleloven 5-2 tredje ledd vært gjenstad for tilsyn, og hvert år har avviksprosenten på dette feltet vært svært høy. Særlig gjelder dette for de offentlige skolene hvor etablerte rutiner for internkontroll i mange tilfeller er svakt utviklet eller fraværende. Tilsynsresultatene er urovekkende fordi skolen er, som tilbyder av grunnopplæring, satt til å utføre en svært viktig samfunnsoppgave. Dessuten må skolen, i likhet med de fleste andre virksomheter forholde seg til et bredt spekter av lovpålagte plikter i hverdagen. Uten et fungerende internkontrollsystem har skolen ingen mekanismer for å kontrollere/forsikre seg om at (a) driften skjer innenfor rammene av gjeldende regelverk, og (b) kvaliteten på de tjenester som leveres ligger på et tilfredsstillende/akseptabelt nivå. Lovgrunnlaget I opplæringslovgivningen er kravet om internkontroll uttrykt ved at skoleeier plikter å ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte, samt et system å sikre at disse vurderingene følges opp. Begrepet forsvarlig system skiller seg fra andre lovfestede krav om internkontroll. Begrepet er ikke definert i loven og svært sparsommelig i lovforarbeidene. Det hersker derfor usikkerhet rundt det nærmere innholdet. Skoleeiere må forholde seg til internkontrollkravet i en rekke sammenhenger, blant annet gjennom HMS-lovgivningen og helselovgivningen. Forskriftene knyttet til disse lovverkene er, som nevnt ovenfor, forholdsvis like med henyn til begrepsbruk, innhold og oppbygning. Det er derfor uheldig at opplæringslovgivningen innfører et nytt begrep på noe som i utgangspunktet burde være kjent for skoleeierne. Når begrepsbruken avviker er det nærliggende for pliktsubjektene å tro at også regelens innhold er et annet. 18
Videre gir lovteksten ingen nærmere anvisning på hva det forsvarlige systemet skal gå ut på eller hvordan det skal gjennomføres i praksis. Forarbeidenes veiledning er også begrenset. Der fremgår det kun at skoleeierne står fritt til å forme ut sine eigne system, tilpassa lokale forhold. Det eneste vilkåret er at systemet for vurdering og resultatoppfølging skal vere forsvarleg. I følge forarbeidene er systemet forsvarlig når det er eigna til å avdekkje eventuelle forhold som er i strid med lov og forskrift, og som sikrar at det blir sett i verk adekvate tiltak der det er nødvendig. 2 Trolig skyldes de mange avvikene nettopp at bestemmelsen om forsvarlig system er vanskelig tilgjengelig for skoleeierne. De forstår ikke bestemmelsen og de krav som følger av den, og de vet derfor ikke hvilke oppgaver de skal utføre. Loven og forarbeidene gir den enkelte skoleeier frihet til å bygge opp et system som hensyntar de lokale forhold, men denne friheten blir for stor og medfører at skoleeierne står mer eller mindre uten retningslinjer for hvordan systemet skal bygges opp til å bli forsvarlig eller egnet, slik som loven med tilhørende forarbeider oppstiller krav til. Dagens veileder på området gir heller ikke slike retningslinjer. For å oppnå en hensiktsmessig og effektiv internkontroll i utdanningssektoren er det derfor helt avgjørende at det etableres et tilfredsstillende lovgrunnlag som gjør aktørene i stand til å forstå hvordan de skal gå frem for å tilfredsstille kravene til et forsvarlig internkontrollsystem. Om risiko- og vesentlighetsbetraktninger Som nevnt ovenfor er det i bestemmelser om internkontroll i annen lovgivning presisert at kontrollen skal tilpasses virksomhetens art, aktivikteter, risikoforhold og størrelse i det omfang som er nødvendig for å etterleve loven. I opplæringsloven og privatskoleloven er kravet til forsvarlig system flatt. Med det menes at det stilles like strenge (eller lemplige) krav til systemet uansett hvilket område innenfor skolevirksomheten man befinner seg på. Dette medfører at systemkravet blir svært omfattende. For å oppnå målsetningen om et effektivt internkontrollsystem bør det gis adgang til å diffrensiere mellom områder med høy og lav risiko, og områder av vesentlig og mindre vesentlig betydning. Bare på denne måten vil man kunne oppnå den nødvendige balanse mellom kontroll og resultat, og sikre at man disponerer skolens menneskelige og økonomiske ressurser på en riktig måte. Veileder til kravet om skoleeiers forsvarlige system I samarbeid med KS publiserte Utdanningsdirektoratet i november 2007 en veileder knyttet til kravet om forsvarlig system. Veilederen er ment som et hjelpemiddel for skoleeierne i deres arbeid med etableringen av et forsvarlig system, og utdyper i noen grad hva systemet er ment å være og hva det bør inneholde. Veilederen om forsvarlig system representerer ikke en rettslig norm som kan håndheves av forvaltningen og avdemper etter Utdanningsdirektoratets oppfatning ikke behovet for en internkontrollforskrift. Veilederen har ikke forskrifts status, den er utformet i en opsjonell og uforpliktende språkdrakt og den konkretiserer i liten grad hvilke tiltak som bør iverksettes for å oppnå målsetningen om et fungerende forsvarlig system. De forslag som gis har for stor grad karakter av overordnede retningslinjer, og gir for lite 2 Ot.prp.nr.55 (2003-2004), kommentarer til 13-10. 19
informasjon om hvordan skoleeier bør gå frem i praksis. Dette er i og for seg naturlig i og med at den baseres på et lovgrunnlag som er tilsvarende lite instruktivt. Kravet til skolefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen I opplæringslova 13-1 fjerde ledd heter det at kommunen skal ha skolefagleg kompetanse i kommuneadministrasjonen over skolenivået. Motivasjonen for kravet til skolefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen er å gjøre kommunen i stand til å oppfylle sine plikter etter opplæringslovgivningen, herunder sikre at elevene får det opplæringstilbudet som de har krav på. Kravet til skolefaglig kompetanse er således nært knyttet til kravet til kommunen om forsvarlig system, jf. opplæringsloven 13-10 andre ledd. Dette kravet kan vanskelig oppfylles uten riktig og tilstrekkelig skolefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen. I forarbeidene til 13-1 fremgår det at: Føresegna gev rom for skjønn, men inneber mellom anne at det vært stilt krav til realkompetanse når det gjelde pedagogikk så vel som gjeldande regelverk for skolen (lov, forskrifter, mønsterplan og avtaleverk m.m.). Korleis den einskilde kommune konkret vil sørgje for den skolefaglege kompetansen vil ikkje departementet gje føresegner om. Kommunane er ulike organisasjon, storleik og kompetanse. Lovteksten med tilhørende forarbeider er ikke instruktive med hensyn til: 1. Hvilket omfang den skolefaglige kompetansen i kommuneadministrasjonen skal ha. 2. Hvilken innflytelse den skolefaglige kompetansen skal ha i kommuneadministrasjonens beslutningslinje. Fylkesmennenes rapporter fra tilsynet dokumenterer mangelfull styring, kommunikasjon og rettledning fra kommunene sentralt og ned til skolenivået. Skolene blir i for stor grad overlatt til seg selv. Det er denne mangelen på oppfølgning av skolenivået som i utstrakt grad konstituerer systemavvikene i tilsynet. Etter Utdanningsdirektoratets vurdering er det en grunnleggende forutsetning for kommunenes evne til å oppfylle sine forpliktelser etter opplæringsloven at de er i besittelse av relevant og tilstrekkelig skolefaglig kompetanse. Tilfanget av slik kompetanse i kommuneadministrasjonene er for liten. Tendensen i kommunesektoren de senere år med å nedskalere kommuneadministrasjonene, eksempelvis i såkalte tonivåmodeller, har vært en faktor i denne forbindelse. For å tilrettelegge for økt styring og oppfølging av skolenivået er Utdanningsdirektoratets vurdering at kravet i opplæringsloven til skolefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonene bør vurderes styrket. En mulighet i denne forbindelse er å revidere kravet slik at det klart fremgår at Kommunen skal besitte tilstrekkelig og relevant skolefaglig kompetanse til å kunne løse sine oppgaver etter opplæringslovgivningen på en forsvarlig og regelverkskonform måte ut i fra kommunens organisasjon, størrelse og kompleksitet. De skolefaglige kompetente personene i kommuneadministrasjonen skal ha innflytelse i kommuneadministrasjonens beslutningslinje i skolerelaterte saker. 20