REGIONALISERING Til: Kulturdepartementet Vår ref.: 16/65/ST Dato: 26.10.2016 Vi viser til Meld. St. 22 (2015-2016) Nye folkevalgte regioner rolle, struktur og oppgaver og Innst. 377 S (2015 2016). I meldingen varsles det at Kulturdepartementet vil «gjennomgå forvaltningen av tilskudd som kan være aktuelle, samt gjennomgå ansvarsforhold og finansiering av institusjoner og tiltak som i dag har delt finansiering. Dette med sikte på å overføre nye oppgaver og mer ansvar til folkevalgte regioner.» Vedlagt følger NTOs innspill til Kulturdepartementets varslede gjennomgang. Vennlig hilsen Norsk teater- og orkesterforening Åse Ryvarden styreleder Morten Gjelten direktør
2 INNSPILL TIL KULTURDEPARTEMENTETS VARSLEDE GJENNOMGANG AV ANSVARSFORHOLD OG FINANSIERING NASJONAL KULTURPOLITIKK I Meld. St. 22 (2015-2016) Nye folkevalgte regioner rolle, struktur og oppgaver varsles det at Kulturdepartementet vil «gjennomgå forvaltningen av tilskudd som kan være aktuelle, samt gjennomgå ansvarsforhold og finansiering av institusjoner og tiltak som i dag har delt finansiering. Dette med sikte på å overføre nye oppgaver og mer ansvar til folkevalgte regioner.» Før det eventuelt kan overføres ytterligere oppgaver og ansvar på kulturområdet til nye folkevalgte regioner, må det ifølge meldingen utredes hvordan den nasjonale kulturpolitikken kan ivaretas herunder hvordan kvaliteten best kan sikres i den profesjonelle delen av kunst- og kulturlivet. Vi er glade for at Kulturdepartementet så tydelig forutsetter at en nasjonal kulturpolitikk skal opprettholdes, og at den kulturelle infrastrukturen som er bygget opp gjennom tiår med betydelige statlige insentiver ikke skal svekkes. Mulige virkemidler for å ivareta en nasjonal kulturpolitikk er lovgivning, føringer og retningslinjer for forvaltning av statlige midler og direkte statstilskudd. Kulturområdet er i liten grad lovregulert og vi anerkjenner at det heller ikke er ønskelig å innføre nye lovbestemmelser som regulerer ansvarsforholdet mellom forvaltningsnivåene. Statens viktigste virkemiddel for å føre en nasjonal kulturpolitikk innenfor musikken og scenekunsten er i dag direkte statstilskudd til de virksomhetene som staten oppfatter som en betydelig del av en nasjonal infrastruktur. Dette mener vi er et viktig prinsipp som bør videreføres. ALLEREDE DESENTRALISERT Gjennom direkte tilskudd til et landsomfattende nett av autonome institusjoner med en kunstnerisk ledelse på åremål, legger staten til rette for en infrastruktur som innebærer at den kunstfaglige beslutningsmyndigheten allerede er desentralisert. Vi har derfor vanskelig for å se behovet for å bygge opp regionale forvaltninger som skal administrere statlige midler til disse institusjonene. Allerede begrensede kulturmidler bør ikke gå med til unødvendig byråkrati og mellomledd, men kanaliseres direkte til autonom kunstnerisk virksomhet. En del av hensikten med å innføre rammetilskuddsordning for teatrene og orkestrene på 1990-tallet var forenkling og avbyråkratisering, sammen med målene om større økonomisk ansvar, frihet og forutsigbarhet for virksomhetene. Etter vårt syn er det viktig å opprettholde den beslutningsmyndigheten som institusjonene i dag er gitt gjennom rammetilskuddet både for å sikre prinsippet om en armlengdes avstand mellom politikk/forvaltning og kunst, og for å sikre enklest mulig organisering og forvaltning. DELT FINANSIERINGSANSVAR Det er gledelig at regjeringen så tydelig slår fast at statens faste årlige overføringer er et viktig fundament i norsk kulturliv, og at det fortsatt legges opp til vesentlig statlig deltakelse i finansieringen av kulturlivet i årene som kommer for å sikre de nasjonale og regionale kulturinstitusjonene forutsigbare rammevilkår (Prop. 1 S (2016-2017)). Samtidig mener Kulturdepartementet i Meld. St. 22 (2015-2016) at overføring av ansvar og oppgaver til regionalt folkevalgt nivå kan forenkle organiseringen og redusere behovet for samfinansiering mellom regionalt og sentralt nivå. Vi finner ingen nærmere beskrivelse av hvordan staten skal ivareta en nasjonal
3 kulturpolitikk og faste statlige overføringer til institusjonene, uten samfinansiering mellom forvaltningsnivåene. Vår erfaring er at ordningen med delt finansieringsansvar og fast fordelingsnøkkel for region- og landsdelsinstitusjonene har vært viktig for å opprettholde og videreutvikle den kulturelle infrastrukturen. Ordningen sikrer virksomhetene forutsigbare rammebetingelser gjennom direkte statlig støtte og legger samtidig til rette for lokalt eierskap og forankring. Samfinansiering mellom flere forvaltningsnivå danner også en spredning i finansieringskilder og et sikkerhetsnett av flere finansieringsparter. ULIKE VILKÅR Noen steder er imidlertid ordningen med fast fordelingsnøkkel under press på grunn av svak kommunal og fylkeskommunal økonomi. Det er i dag store økonomiske forskjeller mellom regionene, og staten har et viktig ansvar for å sikre at de fremtidige regionene har økonomiske forutsetninger for å følge opp sin del av finansieringsansvaret for kunstneriske virksomheter. Samtidig er det vesentlig at regionene ikke nedprioriterer musikk og scenekunstinstitusjonene i sine budsjetter. I små regionale kulturbudsjetter blir disse institusjonene relativt store utgiftsposter, og uten noen form for øremerking av tilskuddet vil de måtte konkurrere på ulike vilkår med mindre virksomheter uten kollektivavtaler som kan levere billigere, slik som selvstendige kompanier og ensembler og amatørvirksomhet. Resultatet kan bli en ytterligere innstramming i institusjonsøkonomien som ikke bare går utover lokal produksjon og tilbudet til publikum, men også den regionale kunstfaglige kompetansen og kunstnernes økonomi og arbeidsvilkår. I Sverige har regioner og landsting ansvar for å fordele statlige midler til regional kulturvirksomhet etter innføringen av «kultursamverkansmodellen» i 2011. Svensk Scenkonst erfarer at staten har redusert sitt ansvar etter at modellen ble innført, og at den profesjonelle kunsten er avhengig av at regionene tar et større finansieringsansvar. Geografiske ulikheter mellom ressurssterke og ressurssvake regioner forsterkes med modellen, og konsekvensene er merkbare for både kulturtilbudet og kunstnernes arbeidsvilkår. Den profesjonelle musikken og scenekunsten i de tett befolkede storbyregionene har klart seg bra, mens utfordringene er betydelige i spredt befolkede regioner med svak økonomi. Selv om statens mål om at alle innbyggerne skal kunne ta del i profesjonell musikk og scenekunst uavhengig av bosted i prinsippet står fast i svensk kulturpolitikk, endres vilkårene for å nå disse målene drastisk og den nasjonale kulturpolitikken svekkes. (Jf. bl.a. Svensk Scenkonst kommenterar Statens Kulturrads och Riksdagens Kulturutskotts respektive uppfoljning av kultursamverkansmodellen og Yttrande över Regional indelning tre nya län). Vi anerkjenner regjeringens mål om maktfordeling og et godt samspill mellom de tre forvaltningsnivåene «slik at kulturlivet blir utviklet med riktig vektlegging av både lokale, regionale og nasjonale behov og perspektiver» (Prop. 1 2016-2017). Samtidig mener vi det er viktig å ta høyde for mulige motsetninger mellom nasjonale kulturpolitiske mål og regionale prioriteringer. På denne bakgrunnen vil vi understreke betydningen av at staten opprettholder direkte statsstøtte som et viktig verktøy for å opprettholde et mest mulig likeverdig musikk- og scenekunsttilbud i alle deler av landet. SAMFUNNSROLLE OG REGIONAL UTVIKLING I følge stortingsmeldingen vil et større regionalt handlingsrom innenfor kulturpolitikken «gi viktige bidrag til rollen som regional samfunnsutvikler, og legge grunnlag for mer helhetlige vurderinger på tvers av politikkområder». I tillegg til å produsere og formidle kunst, representerer musikk- og scenekunstinstitusjonene det Kulturdepartementet omtaler som «kvalitativt sterke miljøer som fungerer som nasjonale fyrtårn på sine områder». Virksomhetene sikrer ikke bare lokal produksjon, men muliggjør kontinuitet i
4 arbeidsmulighetene for kunstnere og annen musikk- og teaterfaglig kompetanse i regionene, og de bidra til å opprettholde og videreutvikle regionale kunstfaglige miljø. Musikk- og scenekunstinstitusjonene samarbeider og utveksler kunstnerisk kompetanse og annen fagkompetanse med andre kunstinstitusjoner, selvstendige kompanier og ensembler, festivaler, kulturskoler, utdanningsinstitusjoner osv. og har stor betydning for det stedlige kunstlivet også utover egen virksomhet. På denne måten spiller disse virksomhetene allerede en betydelig rolle for lokal og regional utvikling, og er også viktige for andre områder som næringsutvikling, sysselsetting, reiseliv, integrering, helse og utdanning. Positive ringvirkninger av kunstinstitusjonenes kjernevirksomhet taler for at flere politikkområder bør sees i sammenheng med kunst- og kulturområdet. Slike ringvirkninger er likevel ikke definert som et mål for virksomhetene eller som en forutsetning for statstilskuddet, og bør etter vårt syn heller aldri defineres som det. I denne sammenhengen kan det være verdt å merke seg at den svenske «samverkansmodellen» for en stor del har ført til mer detaljerte føringer på de profesjonelle virksomhetene innenfor musikk og scenekunst. Samfunnsoppdraget er i mange tilfeller omformulert og utvidet fordi det inngår i og delvis bestemmes av regionale kulturplaner som kobler kulturen til bredere regionalpolitiske mål (jf. bl.a. Svensk Scenkonsts kommentar rapporten "En regional resurs på konstnärlig grun" av Myndigheten för kulturanalys 2014:3). Det er positivt at kulturen kan få en styrket rolle i regional utvikling i samvirke med andre områder. Etter vårt syn bør det likevel aldri følge krav med det offentlige tilskuddet som går utover kjernevirksomheten som er å produsere og formidle kunst av høyest mulig kvalitet. Det er i kraft av denne kjernevirksomheten at musikk- og scenekunstinstitusjonene bidrar til samfunnsutviklingen i et langsiktig perspektiv, og en forutsetning for at de skal kunne ivareta samfunnsansvaret på lang sikt er at det ikke legges detaljerte føringer på virksomheten som innskrenker autonomien og det kunstneriske handlingsrommet. ARMLENGDESPRINSIPPET OG REGIONAL FORVALTNING Vi vil understreke betydningen av at prinsippet om en armlengdes avstand mellom politikk/forvaltning og kunst må ligge til grunn på alle forvaltningsnivå, og at ansvars- og rollefordelingen i kulturforvaltningen er ryddig og transparent. Armlengdesprinsippet er vel etablert strukturelt sett i den statlige kulturforvaltningen og er tydelig formulert i statsbudsjettet, mens det etter vår erfaring i mer varierende grad er befestet i regional /lokal kulturpolitikk og forvaltning. Vi ser også ofte eksempler på at det er dårlig forstått i praksis både av stortingspolitikere og lokalpolitikere. Vi ser fordeler med at regionene får et større befolkningsgrunnlag og dermed gjerne større kompetansemiljø enn mange av dagens fylkeskommuner noe som også kan bidra til en ytterligere profesjonalisering av kulturforvaltningen. Vi anerkjenner selvsagt også at det for en stor del vil være opp til fremtidige regioner å velge organisasjons- og forvaltingsmåter. Likevel kan det være behov for å se nærmere på hvordan prinsippet om en armlengdes avstand kan sikres mer gjennomgående i regional kulturforvaltning. I dag finner vi for eksempel tilfeller der kulturvirksomheter er organisert som en enhet i fylkeskommunen. Etter vårt syn er dette en organisering som bør vurderes kritisk med hensyn til ansvars- og rollefordeling. Vi mener det bør problematiseres at kunstneriske virksomheter i noen tilfeller ledes av byråkrater i forvaltningen snarere enn av autonome kunstneriske ledere. Når fylkeskommunen (el. en fremtidig region) selv driver programmerende virksomhet og samtidig forvalter tilskudd til autonome institusjoner, oppstår det også lett ulike konkurransevilkår mellom virksomheter organisert som en del av fylket og øvrige deler av kulturlivet som er avhengig av økonomisk støtte fra den samme fylkeskommunen.
5 STYREOPPNEVNING Som en del av det varslede utredningsarbeidet bør departementet etter vårt syn også evaluere konsekvensene av at statens ansvar for å oppnevne styremedlemmer ved region- landsdelsinstitusjonene som hovedregel ble overført til fylkeskommunen i 2010. Kompetente styrer med sikker rolleforståelse er avgjørende viktig for virksomhetenes kunstneriske spillerom. Det er vesentlig at styrene fungerer som kollegiale organ med full forståelse for hva som er teatrenes samfunnsansvar og for prinsippet om en armlengdes avstand mellom politikk og kunst. Statlig oppnevning er selvsagt ingen garanti for kompetanse og rolleforståelse. Imidlertid er det verdt å merke seg at oppnevning av eksterne styremedlemmer ved de statlige høyskolene fra 2016 ble tilbakeført fra fylkeskommunen til Kunnskapsdepartementet, blant annet fordi departementet erfarte tilfeller der eksterne styremedlemmer oppnevnt av fylkeskommunene kom med politiske føringer fra fylkeskommunen som hadde oppnevnt dem. KULTURPOLITISKE PREMISSER Vi vil understreke betydningen av at eventuelle endringer i oppgaver og ansvarsdeling mellom forvaltningsnivåene må skje av hensyn til kunsten og publikum med overordnede kulturpolitiske mål for øye og ikke på regionaliseringsreformens premisser med krav om å tilføre det regionale nivået flere oppgaver og ansvar i seg selv.