Dato: 10. mars 2009 Byrådssak 1116/09 Byrådet Sikkerhet på Bergen kommunes lekeplasser BJOL SARK-00-200901874-5 Hva saken gjelder: Bakgrunn Forskrift om sikkerhet ved lekeplassutstyr ble gitt av departementet 19.7.1996. Kommunen som eier av utstyret er ansvarlig for sikkerheten i egne anlegg. Dersom det skjer en ulykke på en lekeplass som følge av dårlig vedlikeholdt eller feil montert utstyr, vil kommunen kunne være erstatningsansvarlig. Erstatningsbeløpet representerer en utfordring i seg selv, men den største utfordringen representerer antakeligvis det fall i kommunens omdømme en slik ulykke/rettssak vil medføre. Kommunen har ikke råd til mange slike saker hvor en blir utfordret på sikkerheten i de anlegg en er ansvarlig for. Det forventes at kommunen lever opp til lov og forskrift. I mai 2007 gjennomførte Direktorat for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) et tilsyn hvor en vurderte Bergen kommunes systemer for ivaretakelse av sikkerhet ved utplassert lekeplassutstyr. Revisjonen av kommunens systemer avdekket flere avvik. Disse kan oppsummeres i 5 hovedpunkter: 1. Kommunen foretar ikke systematisk gjennomgang av internkontrollsystemer for sikkerhet ved lekeplassutstyr som sikrer at utstyret fungerer forutsatt i det enkelte anlegg. 2. Kommunens rutiner for å kartlegge, vurdere og iverksette tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge farlige forhold ved lekeplassutstyret er mangelfullt. 3. Oppgaver og ansvar relatert til sikkerhet ved lekeplassutstyr i kommunen, er uklar. 4. Kommunens rutiner for å kontrollere nytt utstyr som utplasseres i lekearealene er mangelfulle. 5. Tilsynet avdekker at det ikke er gitt systematisk opplæring til de som skal utføre et løpende visuelt og funksjonelt ettersyn med det utstyret på det enkelte anlegg. Avvikene er knyttet til kommunens systemer og sier ikke noe direkte om den faktiske tilstand hva angår lekeplassutstyrets beskaffenhet. Samtlige av de avvikene som DSB har avdekket, er håndterbare hver for seg innenfor måten en har organisert dette oppfølgingsarbeidet på i dag. Men når omfanget mht avvik knyttet til kommunens systemer på dette oppgaveområdet, er så vidt omfattende som direktoratets tilsyn 1
dokumenterer, er det grunn til å se nærmere på måten kommunen har organisert sitt arbeid på dette området. Med dette som utgangspunkt nedsatte byrådet en arbeidsgruppe med representanter fra de ulike fagmiljøene i kommunen som håndterer oppgaver knyttet til Lov om kontroll med produkter og forbrukertjenester(produktkontrolloven) av 11. juni 1976 nr 79 Forskrift om systematisk helse-, miljø og sikkerhetsarbeid i virksomheter (Internkontrollforskriften) av 6. desember 1996 nr 1127 Forskrift om sikkerhet ved lekeplassutstyr (lekeplassforskriften) av 19.juli 1996 nr 703 Arbeidsgruppen har levert en rapport som følger vedlagt denne sak. I rapporten legges det frem forslag til fremtidig organisering som skal bidra til å dekke de sikkerhetsgap som direktoratets tilsyn i mai 2007 avdekket. Forslag til løsning Kjernen i de avvik som DSB peker på, er knyttet til mangelfull kompetanse til på en systematisk måte å ivareta nødvendig sikkerhet ved bruk av anleggene. Utfordringen for kommunen er hvordan en skal utvikle og vedlikeholde en kompetanse på dette området i forhold til 210 anlegg. I saksutredningen er det foretatt en analyse av situasjonen som konkluderer med: a. en spissing av kommunens kompetanse gjennom oppbygging av en sentral kompetanse i kommunen på dette området b. en tydeliggjøring av oppgaver, roller og ansvar mellom det sentrale kompetansemiljøet og ansvarshavende for det enkelte anlegg c. å forenkle den enkelte resultatsenhetsleders oppgaver på området parallelt med en opplæring av ansatte ved enheten til å føre et løpende tilsyn med tilstanden på lekeutstyret Den løsning byrådet vil anbefale, legger et godt grunnlag for å få et tydelig fokus på kommunens ansvar på dette området, samt ivaretakelse av dette. Samtidig som løsningen ivaretar behovet for å få kontroll på de ulike oppgaver som må utføres, for derved å sikre at kommunen er i stand til å møte de utfordringer et slikt ansvar medfører. Oppgaveløsningen på dette området vil være fordelt 4 typer aktører/områder: 1. Systemansvar og dermed utøvelse av kommunens myndighet på de områder de 3 aktuelle lover og forskrifter får anvendelse legges til Grønn etat. Her legges kompetanse knyttet til systemer og etablering av kommunale fellesløsninger 2. Montering og vedlikehold av lekeplassutstyr - sentrale aktører vil være leverandører av slikt utstyr og ikke minst Byggvedlikehold. Andre leverandører av vedlikeholdstjenester kan også være aktuelle 3. Sertifisering av anlegg/utstyr og utføre tilsyn med utstyret er i orden. Byggvedlikehold har sertifiserte personer til å føre et slikt tilsyn, men en må unngå at Byggvedlikehold har i oppgave å sertifisere anlegg som de i tillegg vedlikeholder. En kan også kjøpe tjenester i markedet på dette området. 4. Den enkelte rektor/barnehagestyrer er ansvarlig for å føre et løpende visuelt tilsyn med at lekeutstyret er i god stand. Det er rektor/barnehagestyrer som har budsjettansvaret knyttet til det utstyr de forvalter, dette gjelder både ved anskaffelse av nytt utstyr og reparasjon/vedlikehold av utstyr som er i bruk. 2
Grønn etat vil være ansvarlig for inngåelse og oppfølging samt veiledning av resultatenhetslederne i forhold til de rammeavtaler kommunen inngår vedr anskaffelse av både lekeplassutstyr samt sertifisering/vedlikehold av slikt utstyr. Konkret innebærer dette at en sentraliserer deler av oppgaveløsningen på feltet samtidig som det bygges opp en kompetanse i Grønn etat. Etaten tilføres ressurser og kompetanse for å ivareta disse oppgavene og det ansvar det innebærer. Vedtakskompetanse: Byrådets fullmakter 13 knyttet til utvikling og oppfølging av kommunens virksomhet. Byråden for finans, konkurranse og omstilling innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: 1. Det etableres et kompetansemiljø i Bergen kommune for systematisk ivaretakelse av sikkerhet ved lekeplassutstyr utplassert i kommunens arealer. Kompetansemiljøet legges til Grønn etat. 2. Kompetansemiljøet består en basisbemanning på 2 årsverk samt ressurser til kjøp av kontroll- og sertifiseringskompetanse i markedet. 3. Kompetansemiljøet vil ha et budsjett på årsbasis på 2,25 mill. Budsjettet bygges opp ved en overføring av 1,5 mill fra byrådsavdeling for barnehage og skole, samt ved tilførsel av midler fra byrådsavdeling for klima, miljø og byutvikling 750.000. 4. Omfanget av de budsjettjusteringer som er nødvendige å foreta inneværende år, vil bli avklart i forbindelse med fremleggelse av 1. tertialrapport. 5. Byrådet vil evaluere ordningen etter 1 år. Christine B. Meyer byråd for finans, konkurranse og omstilling 3
Saksutredning: Bakgrunn Tilsynet som Direktorat for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) gjennomførte i mai 2007, avdekket en rekke avvik. Kommunen er ansvarlig for at sikkerhet ivaretas på egne anlegg og i forhold til det utstyr som er utplassert. Direktoratets revisjon av kommunens systemer på dette oppgaveområdet, avdekket at det arbeidet kommunen utfører på dette området ikke er godt nok organisert. Tilsynet avdekket ikke mangler ved noe konkret anlegg, slik gjennomgang var ikke en del av tilsynet. Opparbeidete lekearealer - i motsetninger til gater mv, er i utgangspunktet å betrakte som trygge arealer å leke/oppholde seg på. Kommunen er en garantist for dette. Kommunen har et klart ansvar for at sikkerheten ivaretas og kan eventuelt gjøres erstatningsansvarlig dersom ulykker inntrer og dette har sammenheng med manglende sikkerhet i anlegget. Sikkerhet på dette fagområdet angår de mest sårbare borgerne barna. For å ivareta sikkerheten på ca 210 konkrete lekearealer hvor kommunen er ansvarlig, må det etableres en robust organisasjonsløsning på oppgavefeltet som sikrer tydelige roller og en presis plassering av oppgaver, ansvar og myndighet. Tilsynet som DSB foretok i 2007, avdekket at det var avvik på viktige områder i sikkerhetsarbeidet. For å klargjøre hvilke tiltak som burde settes i gang for å dekke det sikkerhetsgapet som DSBs tilsyn avdekket, satte byrådet ned en arbeidsgruppe med representanter fra Helsevernetaten, Bydrift KF, Grønn etat, Byggvedlikehold og byrådsavdeling for barnehage og skole. Arbeidet ble ledet av en tverrfaglig styringsgruppe. Hvem er ansvarlig for sikkerhet? Ansvaret for sikkerhet i kommunens anlegg følger en delegasjonslinje fra byrådet og ut til den enkelte resultatenhetsleder. Byrådet har et overordnet ansvar for sikkerhet knyttet til bruk av de anlegg som kommunen stiller til disposisjon for konkrete brukere eller allmennheten. Byrådet som overordnet ansvarlig organ kan ikke holdes politisk ansvarlig for hendelige uhell som skjer ved bruk av disse anleggene. Kan uhellet derimot koples opp mot mangelfulle sikkerhetsrutiner og manglende sikkerhetskultur i kommunens organisasjon, vil byrådet kunne bli holdt så vel politisk og erstatningsmessig(kommunen) ansvarlig for hendelsen. Byrådet er ansvarlig for at kommunens organisasjon har etablert de nødvendige systemer for ivaretakelse av sikkerhet på alle oppgaveområder, og at kommunen har en sikkerhetskultur som sikrer at de etablerte systemer blir etterlevd. Hvilke avvik ble avdekket Den revisjon av kommunens systemer som DSB foretok i mai 2007 avdekket flere avvik. Disse kan oppsummeres i 5 hovedpunkter: 1. Kommunen foretar ikke systematisk gjennomgang av internkontrollsystemer for sikkerhet ved lekeplassutstyr som sikrer at utstyret fungerer forutsatt i det enkelte anlegg. 2. Kommunens rutiner for å kartlegge, vurdere og iverksette tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge farlige forhold ved lekeplassutstyret er mangelfullt. 3. Oppgaver og ansvar relatert til sikkerhet ved lekeplassutstyr i kommunen, er uklar. 4. Kommunens rutiner for å kontrollere nytt utstyr som utplasseres i lekearealene er mangelfulle. 4
5. Tilsynet avdekker at det ikke er gitt systematisk opplæring til de som skal utføre et løpende visuelt og funksjonelt ettersyn med det utstyret på det enkelte anlegg. Hver for seg er de dokumenterte avvikene håndterbare innenfor den måten en har organisert oppfølgingsarbeidet på dette området i dag. Men når omfanget mht avvik knyttet til kommunens systemer, er så vidt omfattende som direktoratets tilsyn avdekket, er det grunn til å se nærmere på organiseringen av arbeidet. Med dette som utgangspunkt nedsatte byrådet en arbeidsgruppe med representanter fra de ulike fagmiljøene i kommunen som håndterer oppgaver knyttet til Lov om kontroll med produkter og forbrukertjenester(produktkontrolloven) av 11. juni 1976 nr 79 Forskrift om systematisk helse-, miljø og sikkerhetsarbeid i virksomheter (Internkontrollforskriften) av 6. desember 1996 nr 1127 Forskrift om sikkerhet ved lekeplassutstyr (lekeplassforskriften) av 19.juli 1996 nr 703 Arbeidsgruppen har levert en rapport som følger vedlagt denne sak. Hva er utfordringen? Sikkerhetsforskriften vedr lekeplasser og lekeplassutstyr kom for mange år siden juli 1996, tilsvarende gjelder for de andre lover og forskrifter som Direktoratet viser til i sin tilsynsrapport. Kommunen har derved hatt lang tid for å få på plass et velfungerende system. Det forhold at flere kommunale organisasjonsenheter har et delansvar for ivaretakelse av oppgaver på dette oppgaveområdet - uten at dette er satt i system, vil nødvendigvis ikke gjøre det enklere å håndtere de utfordringer en står overfor. Arbeidsgruppen har i sitt arbeid lagt vekt på å identifisere roller og oppgaver på dette området knyttet til de ulike aktørene som har et delansvar på saksfeltet. Arbeidsgruppens rapport I rapporten legges det frem forslag til fremtidig organisering som skal bidra til å dekke de sikkerhetsgap som direktoratets tilsyn avdekket. Konkret foreslås det etablert et lekeplassutstyrskontor(luk) med 4 årsverk. Grønn etat anbefales som den organisasjonsenhet/det kompetansemiljø det er mest naturlig å legge et slikt kontor til. Et slikt kontor vil etter forslaget kunne tillegges følgende oppgaver: LUK skal ha et tilstrekkelig antall godkjente kontrollører til å utføre kvartalsvis funksjonsettersyn og årlig hovedettersyn av lekeplassutstyr i kommunale barnehager, kommunale barneparker, på kommunale skoler, i parker og kommunale lekeplasser. LUK skal gi opplæring til personer som skal utføre daglig/ukentlig visuelt ettersyn av lekeutstyret. LUK (byrådsavdeling for klima, miljø og byutvikling) skal årlige utarbeide rapport til byrådet med status for lekeplassutstyr på kommunal grunn LUK skal utarbeide kartleggingsverktøy for kontroll av lekeplassutstyr, rutiner for dokumentasjon og rapportering og se til at disse blir implementert i Internkontrollsystemet både sentralt og i enhetene. LUK skal utvikles til å bli kommunens kompetansesenter på lekeplassutstyr. På sikt er det her kommunens rammeavtaler for innkjøp av lekeplassutstyr vil bli utarbeidet, eventuelle rammeavtaler for vedlikehold inngått mv. Enhetsledere vil deretter på egne budsjetter kunne foreta sine egne anskaffelser innenfor avtalene. 5
LUK skal på sikt bli en kompetent rådgiver på området lekepassutstyr/utforming av lekeplasser, og være en kvalitetssikrer ved nyanlegg Fra og med år 3. ser arbeidsgruppen for seg at det foreslåtte kontoret kan selge tjenester til private barnehager, eventuelt til andre kommuner. Arbeidsgruppen foreslår å finansiere dette kontoret ved å trekke ut kr 10.000 per anlegg hvor kommunen har utplassert lekeplassutstyr. Dette dreier seg samlet om ca 150 skoler og barnehager med byrådsavdeling for barnehage og skole som ansvarshavende.. Samt ca 70 lekeplasser hvor byrådsavdeling for klima, miljø og byutvikling er ansvarlig. Ved å legge inn ytterligere 150.000 vil enn slik finansiering i henhold til arbeidsgruppen beregninger, gi dette rom for 3 årsverk. Det fjerde årsverket foreslås av arbeidsgruppen dekket inn ved en budsjettutvidelse i år to dvs. i 2010. Når kontoret er fullt operativt vil det etter forslaget ha et budsjett på 2,8 mill. Sett fra resultatenhetsleders side vil en kostnad på kr 10 000 oppleves som høy og være vanskelig å dekke inn i eget budsjett. På den annen side vil et slikt kontor i betydelig grad kunne avlaste resultatenhetsleder for oppgaver knyttet til anskaffelser og oppfølging av sikkerhet knyttet til bruk av utstyret. Oppgaver som bare i begrenset grad ivaretas i dag. Vurdering av arbeidsgruppens anbefalte løsning Kjernen i arbeidsgruppens forslag er å bygge opp en kompetanse i kommunen på dette området, gjennom å sentralisere en del oppgaveløsning til ett kontor. Den beste og ofte mest effektive måten å bygge et kompetansemiljø på, er spissing. Kompetanse bygges ved at en etablerer miljøer i kommunens organisasjon der en får anledning til systematisk å konsentrere seg om å jobbe med å utvikle slik kompetanse. Etablering av en sentral kompetanse i kommunen vedr lekeplassutstyr må derfor anses for å være et godt svar på de utfordringer kommunen står overfor på dette området. I rapporten defineres oppgaver og ansvar som lokal eier av lekeplassutstyr har. Som eier er den enkelte barnehage, skole, Grønn etat ansvarlig for å reparere, skifte ut eller fjerne ødelagt lekeplassutstyr. Varer og tjenester i forbindelse med slikt vedlikeholdsarbeid kjøpes fra interne/eksterne leverandører og dekkes over lokale budsjetter. Det er ledelsen ved den enkelte resultatenhet som er ansvarlig for sikkerhetskulturen i egen enhet. Den enkelte enhet er ansvarlig for et løpende visuelt tilsyn med utstyret, slik at en eventuelt oppdager defekter på utstyret raskest mulig. Det nye kontoret som ønskes etablert blir derfor først og fremst å anse for å være en intern kommunal kompetanseenhet som bistår resultatenhetsleder i hans/hennes arbeid på dette feltet. Men i tillegg med et klart ansvar for å utvikle og vedlikeholde systemer som setter den enkelte resultatenhetsleder i stand til på en effektiv måte å ivareta sine oppgaver og ansvar på området. Oppgaveområdet som skal dekkes hvor en dels skal utvikle systemer, være rådgiver, føre periodisk tilsyn med anleggene samt opplæring av personell ved de enkelte anlegg for å ivareta et løpende visuelt tilsyn (daglig/ukentlig), representerer en bred portefølje av oppgaver. Arbeidsgruppen foreslår at det i LUK skal være kapasitet til å løse alle disse oppgavene med eget personell. I rapporten fremkommer ingen vurdering av hvorvidt det er fornuftig å gå videre med den ordning Grønn etat allerede har etablert mht å kjøpe tjenester til 6
gjennomføring av periodisk tilsyn av det enkelte anlegg, i markedet. En slik ordning forutsetter at det er et tilstrekkelig antall sertifiserte aktører i markedet. Byrådet ser det som naturlig å videreføre kjøp av slike tjenester i markedet dersom markedet fungerer i form av at en får en riktig pris og en tilstrekkelig god kompetanse. Det å systematisk ta i bruk en bestiller-/utførerløsning, kan være en styrke gjennom større tydelighet mht til roller, oppgaver og ansvar. Men anvendt på en gal måte og ikke minst i situasjoner der bestillerleddet er dårlig forberedt, kan en slik modell også bidra til uoversiktlighet og uklarhet mht roller. Kommunen som myndighetsutøver må uansett ha et system for ivaretakelse av sikkerhet og oppfølging av den leverandør som velges. Den foreslåtte løsning innebærer en styrking av bestillerleddet og dermed en styrking av kommunen som myndighetsutøver i forhold til lov og forskrift. Resultatenhetsleder bruker allerede eksterne eller interne leverandører til vedlikehold mv av det utstyr han/hun er ansvarlig for. Byggvedlikehold er en sentral aktør i denne sammenheng. Dette gir noen utfordringer som en må ha en systematisk tenkning rundt.. 1. Det vil være uheldig om samme firma a. skulle komme i en posisjon hvor en kontrollerer egne oppsatte eller vedlikeholdte lekeapparater fokus på sikkerhet 2. Det vil være uheldig i forhold til legitimiteten i en eventuell bestiller/utfører ordning kjøp av tjenester i markedet, dersom den etat/det firma som foretar kontrollen og avdekker manglene, også har i oppdrag å forestå vedlikeholdet fokus på økonomistyring Sammenblanding av roller og den uklarhet dette gir, vil være svært uheldig i det øyeblikk et uhell oppstår, og kommunens ansvar eventuelt skal belyses f eks i en rettssak. Dette innebærer at Byggvedlikehold eller en ekstern leverandør bare kan gå inn i en av disse rollene knyttet til det enkelte anlegg.. Oppsummering anbefalt løsning Arbeidsgruppen foreslår at det etableres et eget kontor for å ivareta kommunens utfordringer på dette området. Det foreslås en basisbemanning på 3 årsverk, med en ytterligere økning til 4 årsverk etter ett års drift. Byrådet ser ikke behov for å etablere et nytt kontor, men vil gå inn for at en legger de aktuelle oppgavene til et fagmiljø ved Grønn etat. Dette lekeplassfaglige miljøet får i utgangspunktet en bemanning på 2 årsverk. Hovedoppgaven vil være bygge opp de faglige systemer i kommunen, som kan bidra til å ivareta nødvendig sikkerhet i bruk av lekeutstyr i kommunens lekearealer. Gode systemer er ikke tilstrekkelige for å skape sikkerhet, systemene må både etterleves og følges opp for å skape den sikkerhetskulturen som er nødvendig for å ivareta lov og forskrift. Systematisk oppfølging vil representere den andre viktige funksjonen som legges til dette miljøet. Å gi opplæring og veiledning til personell ved den enkelte resultatenhet til å utføre et løpende visuelt tilsyn med det lekeutstyr enheten er ansvarlig for, vil representere en tredje oppgave dette miljøet må ivareta. Den fjerde sentrale oppgaven vil være knyttet til inngåelse av rammeavtaler både mht anskaffelse og vedlikehold av lekepassutstyr. Slike avtaler er avgjørende for at resultatenhetsleder som har ansvaret for det enkelte lekeareal, på en effektiv måte kan ivareta sitt ansvar knyttet til det å være eier av utstyr utplassert på f eks skolens eller barnehagens areal. 7
Et femte viktig oppgaveområde vil være knyttet til jevnlig oppfølging og tilsyn med det lekeplassutstyr som er utplassert i kommunens lekearealer. Det må være Grønn etats ansvar at slik oppfølging skjer, men ut fra kapasitetshensyn bør dette skje ved at en kjøper inn sertifisert kompetanse i markedet eller fra Byggvedlikehold. Grønn etat må ha tilstrekkelige ressurser til å kjøpe inn slik kapasitet. Kontrollarbeidet må være organisert slik at det/de firmaer som er leid inn for å foreta sertifisering av det enkelte anlegg og oppfølgende kontroll, ikke samtidig har ansvaret for levering av utstyret, vedlikehold eller eventuelle reparasjoner av det samme utstyret. Oppfølgingsarbeidet skal nedfelle seg i en årlig rapport til byrådet hvor sikkerhetsforholdene på dette området blir beskrevet og analysert. Både byrådet og den enkelte resultatenhetsleder vil være målgruppe for denne rapporten. 8