SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Mette Braathen Arkiv: D11 - Arkivsaksnr.: 10/414 Behandles i: HAMAR KOMMUNESTYRE HAMAR FORMANNSKAP HAMAR FORMANNSKAP HAMAR KOMMUNESTYRE BRISKEBYSAKEN - LÆRING OG FORSLAG TIL KONKRETE TILTAK SOM FØLGE AV GRANSKNINGEN INNSTILLING: ::: Sett inn innstillingen under denne linja Hamar kommunestyre vedtar følgende tiltak som en oppfølgning av Briskebyrapporten : 1. Eierstyring og tilrettelegging for politiske prosesser: Rådmannen etablerer et eierskapssekretariat med bred kompetanse som blant annet skal ha ansvar for: a. Å saksbehandle og tilrettelegge for politiske vedtak i eiersaker, herunder sikre at eiersaker er tilstrekkelig utredet og dokumentert b. Internkontroll, herunder å følge opp at politiske vedtak blir gjennomført og at det blir vedtatt styreinstrukser i selskapene når det er påkrevet c. Å sikre at beslutninger fra eier blir fattet i generalforsamling d. Å bistå ordfører og andre i å utøve eierstyring på vegne av kommunen, herunder forberede og delta i generalforsamlinger og eventuelle eiermøter e. Ivareta dialog mellom kommunen og selskapene utenom generalforsamling f. Å sikre at frister for innkalling til generalforsamlinger og fremleggelse av saker til politisk behandling blir overholdt g. Vedlikehold av kommunens eiermelding h. Å sikre at eiersaker og eiermøter blir dokumentert og arkivert 2. Rolleklarhet: a. Kommunestyrerepresentanter og kommunens administrative toppledelse skal ikke sitte i styrer i selskaper hvor kommunen har eierinteresser. Disse bør heller ikke sitte i ledelsen i slike selskaper. Dette punktet gjelder for egne rettsubjekter og kommunale foretak
b. Leder og styremedlemmer i kommunalt eide selskaper skal ikke velges inn i kontrollutvalget. Det samme gjelder den som er leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for et selskap mv. som kan være gjenstand for selskapskontroll, jf kommuneloven 77 c. Det skal ikke velges styremedlemmer i selskaper hvor kommunen har eierinteresser, som kan medføre interessekonflikt av betydning for vervet d. Styremedlemmer skal signere på en erklæring hvor det fremgår at vedkommende er kjent med styrets vedtekter, eventuelle styreinstrukser, aksjonæravtaler mv, og at vedkommende forplikter seg til å registrere verv i styrevervregisteret 3. Åpenhet: a. Innføre faste maler for rapportering i fra selskapene b. En representant fra opposisjonen deltar som observatør i generalforsamling/eiermøte sammen med ordfører c. Eiermøter og generalforsamlinger skal normalt være offentlige. Dette gjelder likevel ikke dersom åpenhet skader selskapets eller kommunens interesser, og kommuneloven og offentleglova gir hjemmel for å lukke møtet og/eller holde dokumenter unntatt i fra offentlighet 4. Rådgivere: a. Kommunen skal innhente spisskompetanse i fra eksterne rådgivere og/eller kommunerevisjonen, når sakens art og kompleksitet tilsier det b. Kommunen må sikre at den bruker rådgivere som har en uavhengig stilling i forhold til selskapene c. Kommunen skal innhente opplysninger i fra selskapets revisor om faktiske forhold i selskapet, når det er behov for det 5. Brudd på reglene om offentlig støtte og anskaffelsesregelverket: a. Gjennom etablering av et eierskapssekretariat som vist til over sikre god kompetanse i de forretningsmessige vurderinger som må gjøres når kommunen deltar i næringsvirksomhet, og sikre at vurderingene er godt dokumentert b. Bevisstgjøre selskapene gjennom informasjon om regelverket c. Innføre rapporteringsrutiner knyttet til anskaffelsesregelverket og regelverket om offentlig støtte
6. Organisasjonslæring og kompetanseheving: a. Rådgiving og kompetanseheving for politikere gjennom opplæring for nytt kommunestyre b. Sette eierskap som tema i kommunestyret en gang pr år. Dette møtet skal gi kunnskap om utøvelse av eierskap og sette fokus på hva kommunen vil med de aktuelle selskap c. Gjennomføre opplæring for kommunens valgte styremedlemmer. Opplæringen skal blant annet gi økt kompetanse og bevisstgjøre om: Roller Styrets ansvar for selskapets interesser Ansvar for at styret har tilgang på relevant kompetanse d. Tilby politikere som er sentrale ved utøving av kommunens eierskap utdanning/kurs innen eierstyring e. Sørge for utdanning/kurs for kommuneadministrasjonen innenfor selskapsstyring, herunder økonomisk analyse, juss og strategi 7. Prinsipper for deltakelse i nærings- og eiendomsselskap: a. Kommunen skal føre en offensiv utviklings- og næringspolitikk, men først og fremst være tilrettelegger b. Kommunen bør som hovedregel ikke delta i selskaper som har næringmessige formål. Unntak gjelder der offentlig eierskap anses nødvendig for å ivareta viktige fellesskapsinteresser, for eksempel regionens kraftressurser c. Kommunen bør selge eiendom/eiendomsselskap som ikke ivaretar primæroppgaver eller hvor eierskapet ikke anses nødvendig for videre byutvikling d. Kommunen bør investere i tomter og arealer når det anses nødvendig for å ivareta langsiktige utviklingsoppgaver, som boligbygging, næringsarealer og kommunale primæroppgaver e. Kommunen bør som hovedregel ikke delta som medeier i selskaper med private eiere. Der hvor kommunal medvirkning anses nødvendig/ønskelig bør det skje gjennom ordinær, lovlig støtte eller avtalte spleiselag 8. Økonomi: a. Økonomiske forhold følges opp i tertialrapport, økonomiplan og i nødvendig utstrekning i egne saker 9. Rådmannen innarbeider tiltakene i kommunens eiermelding.
10. Opprettelsen av et eierskapssekretariat og opplæringstiltak gjennomføres på kort sikt ved omdisponeringer innenfor dagens ramme. Dekning av ytterligere kostnader behandles i den ordinære budsjettprosessen. ::: Sett inn innstillingen over denne linja... Sett inn saksutredningen under denne linja VEDLEGG: Granskningsrapport utrykt Kommunens eiermelding del I - utrykt KRD`s Rapport 85 tilrådninger for styrkt eigenkontroll i kommunane (2009) - utrykt KRD`s veileder Habilitet i kommuner og fylkeskommuner (August 2011) -utrykt KS sin anbefaling om god virksomhetsstyring - utrykt FAKTA: Setterådmann har fått følgende oppdrag i fra kommunestyret: 1. Sammen med ordfører ivareta kommunens interesser/rådmannsfunksjonen i forbindelse med offentliggjøringen av granskningen internt og eksternt. 2. Ivareta rådmannsfunksjonen ved kontrollutvalgets behandling av saken og ved fremleggelse av saken for kommunestyret. (Rådmannen, dvs. setterådmannen, får saken til uttalelse, men uten innstillingsrett). 3. Med bakgrunn i granskningen og som oppfølgning av den, fremme egen sak overfor kommunestyret med fokus på læringsaspektet og forslag til forbedringspunkter og konkrete tiltak. Denne saken er en oppfølgning av punkt 3. Når det gjelder punkt 2 i oppdraget viser vi til egen sak med Kontrollutvalgets innstilling til kommunestyret. LYNX sine funn og forslag til læring er beskrevet i granskningsrapporten i kapittel 1 Oppsummering og kapittel 2 Læring. I eget kapittel i denne sak er det gitt en hovedoversikt over kommunens økonomiske engasjement knyttet til Briskebysaken. Kommunestyrets medlemmer har fått utlevert granskningsrapporten og kommunens eiermelding tidligere. Disse ligger derfor ikke ved som trykte vedlegg, men kan fås ved henvendelse til administrasjonsavdelingen. VURDERING: 1. GENERELT Denne saken gjelder læring og forslag til konkrete tiltak til forbedring i kommunen som følge av Briskebysaken, og da særlig oppfølgning av kommunens eierskap.
Setterådmannen slutter seg i hovedsak til de forhold som er påpekt i læringskapittelet knyttet opp mot de fire hovedpunktene politisk styring, eierstyring, rådgivere og åpenhet. Læringskapittelet er imidlertid overordnet formulert og det er derfor behov for å konkretisere forslag til tiltak og forbedringer. Det har vært en løpende styrking av kommunens eierskap siden midten av 2000-tallet. Kommunens første eierprinsipper ble vedtatt i 2005. I september 2009 vedtok kommunen en eiermelding. Dette har bidratt til økt fokus på oppfølgning av kommunens eierskap politisk og administrativt. Det er likevel viktig å sørge for å etablere systemer som bidrar til at eierprinsippene er kjent og blir etterlevd på politisk og administrativt nivå i kommunen, og å sørge for at eiermeldingen er godt kjent i selskapene. Videre er det behov for å presisere og forsterke eiermeldingen når det gjelder oppfølgning. Kommunestyret har det øverste tilsyn med den kommunale forvaltningen, jf kommuneloven 76. 2. EIERSTYRING OG TILRETTELEGGING FOR POLITISKE PROSESSER Funn i Briskebyrapporten: Den politiske prosess for å sikre kommunens interesser var god. Det manglet rutiner for å sikre at viktige vedtak ble fulgt opp på politisk og administrativt nivå. Rapporten peker spesielt på mangelfull oppfølgning av vedtak i kommunestyret som forutsatte: o fullfinansiering av utbyggingsprosjektene o at bygging av næringsdelen skulle være selvfinansiert Viktige vedtak er fattet i eiermøte og ikke i generalforsamling Styreinstruks manglet i forhold til å sikre at viktige vedtak ble fulgt opp Manglende kontroll og mangel på sanksjoner overfor selskapene Manglende systematikk rundt journalføring og dokumentasjon i fra eiermøter Status og vurdering: Rådmannen skal med hjemmel i kommuneloven 23 nr 2 sørge for at alle saker som legges frem for politisk behandling er forsvarlig utredet og at vedtak blir iverksatt. Briskebyrapporten viser at viktige saker har vært saksforberedt og fremlagt for formannskapet under stort tidspress. Dette gjelder ikke bare i Briskebysaken. Det har etter hvert utviklet seg en kultur hvor det er et stort press på kommunen for å behandle kompliserte saker og/eller saker med betydelig økonomiske konsekvenser innenfor svært knappe frister. Dette har bidratt til at saksforberedelsen i flere saker ikke har vært grundig nok. Det er derfor behov for å innskjerpe gjeldende frister for utsendelse av saker til politisk behandling. Likeledes er det behov for å sikre seg at beslutningsgrunnlaget er tilstrekkelig dokumentert og at dokumentasjon som fremlegges er etterprøvbar. Selv om det de siste årene har vært en styrket oppfølgning av kommunens eierskap, er det behov for å bedre den systematiske oppfølgningen av eierskapet.
Det er også behov for å styrke kompetansen i kommunen på enkelte områder. Dette gjelder blant annet innenfor selskapsrett, økonomisk analyse og evnen til å gjennomføre gode risikovurderinger. Det er i rapporten påpekt manglende sanksjoner i fra kommunen overfor selskapenes styrer, blant annet etter at kommunen ble kjent med den reelle størrelsen på selskapenes kapitalbehov høsten 2007. Eier besluttet først sommeren 2009 å velge nytt styre i selskapene. Erfaringen viser at kommunen må kreve bedre rapportering i fra selskapene underveis og gripe raskere inn og eventuelt velge nytt styre når det er grunnlag for det. Forslag til tiltak: Setterådmannen foreslår at rådmannen etablerer et eierskapssekretariat. Sekretariatet skal blant annet ha ansvar for: Å saksbehandle og tilrettelegge for politiske vedtak i eiersaker, herunder sikre at eiersaker er tilstrekkelig utredet og dokumentert Internkontroll, herunder å følge opp at politiske vedtak blir gjennomført og at det blir vedtatt styreinstrukser i selskapene når det er påkrevet Å sikre at beslutninger fra eier blir fattet i generalforsamling Å bistå ordfører og andre i å utøve eierstyring på vegne av kommunen, herunder forberede og delta i generalforsamlinger og eventuelle eiermøter Ivareta dialog mellom kommunen og selskapene utenom generalforsamling Å sikre at frister for innkalling til generalforsamlinger og fremleggelse av saker til politiske behandling blir overholdt Vedlikehold av kommunens eiermelding Å sikre at eiersaker og eiermøter blir dokumentert og arkivert Sekretariatet skal ha egen leder og være bredt sammensatt, blant annet med kompetanse innen økonomi, forretningsmesssige analyser, strategi og juss. Briskebysaken er et eksempel på at det ikke er tilstrekkelig å kunne avdekke feil og mangler i ettertid. Å bygge kunnskap og kompetanse i et eiersekretariat er derfor av avgjørende betydning for å kunne forebygge feil i fremtiden. Det er særlig behov for styrket kompetanse innenfor selskapslovgining og regnskapsanalyse. I tillegg bør evnen til å foreta gode risikovurderinger bedres. Kommunen er i dag eier eller medeier i 15 aksjeselskaper og 3 interkommunale selskaper. I tillegg kommer kommunale foretak, 27-samsarbeid og to foreninger. Det må settes av tilstrekkelig med ressurser i sekretariatet til at det er mulig å følge opp alle selskapene på en god måte. Setterådmannen legger til grunn at opprettelsen av et eiersekretariatet på kort sikt vil kunne gjennomføres ved hjelp av omdisponeringer innenfor dagens ramme. Kostnader utover det vil vi komme tilbake til i budsjettprosessen. 2. ROLLEKLARHET Funn i Briskebysaken: Problematiske rollekombinasjoner for mange enkeltpersoner i flere av selskapene
Det har vært særinteresser i styrene i Sportsselskapene flere av styremedlemmene burde vært uavhengige Uheldig med gjennomgående styrer (dvs at det samme styret går igjen i flere selskaper), da dette har bidratt til at det er tatt hensyn til forhold som ligger utenfor det enkelte selskaps interesser og dets vedtektsfestede formål Det er ikke påvist inhabilitet etter forvaltningsloven som har hatt innvirkning på resultatet i noen av sakene. Rådmannen har fulgt føre var prinsippet i reguleringssaken på Hamar Stadion Status og vurdering: Rolleblanding og interessekonflikter er en av tingene det settes fokus på i granskningsrapporten. Med interessekonflikter menes at samme person har ulike verv og roller som gjør at det kan være vanskelig å holde de ulike rollene og interessene fra hverandre når det skal fattes beslutninger. I Briskebysaken satt medlemmer av kommunestyret/kommuneledelsen i Hamar også i ledende/styrende posisjoner i kommunalt eide selskaper involvert i prosessen. Likeledes hadde idretten sine representanter i styrene og i den daglige ledelsen. Lovgivningen setter ikke noe forbud mot dette, men det er ikke tvil om at det kan gi uheldige utslag. Setterådmannen ønsker ikke med dette å sette fokus på enkeltpersoner som har innehatt slike doble verv. At en person har hatt flere roller er ikke ensbetydende med at personen ikke har opptrådt ryddig. Det er likevel på det rene at mange har hatt mange kryssende hensyn å ivareta. Det er også slik at i forhold til spørsmålet om habilitet, så er det av betydning hvordan forholdet ser ut utad. Hvor det er snakk om å bruke av fellesskapets midler, er det særlig viktig at befolkningen har tillit til at midlene forvaltes på forsvarlig vis. Selv om vedkommende opptrer ryddig og korrekt, og ikke rammes av habilitetsbestemmelsene, så kan det allikevel være grunn til å se på om vedkommende bør tre til side. Til dette kommer det at som følge av en endring i kommuneloven som trer i kraft 1.11.2011, så blir en folkevalgt eller kommunalt ansatt som sitter i styret eller har en ledende rolle i et fullt ut kommunalt eid selskap, inhabil til å delta i behandlingen av saker som berører selskapet når disse kommer til behandling politisk. Det kan derfor medføre praktiske utfordringer å inneha en slik dobbeltrolle. Selv om dette ikke er ulovlig, bør det derfor ikke være slik i Hamar kommune at folkevalgte politikere også har fremtredende roller i kommunalt eide selskaper. Det er i kommunens eiermelding del I trukket opp en del viktige prinsipper for kommunens eierskap. I pkt 2.1 er det foretatt en beskrivelse av roller og rolleforståelse. Blant annet fremgår det der hvilken rolle kommunestyret, formannskapet, ordfører og rådmann har når det gjelder oppfølgning av kommunens eierskap. Det fremgår at kommunen skal fremme sine eierinteresser i generalforsamling/representantskapsmøte og at formelle beslutninger skal gjennomføres i generalforsamling og ikke i eiermøte. I pkt 2.2 er det slått fast at det må skilles tydelig mellom eierskap og selskapsledelse, slik at styret og selskapet får fullmakt og ansvar for å realisere eiernes målsettinger. Politikerens rolle er etter dette å utøve overordnet styring på vegne av kommunen som eier, dvs i generalforsamling i aksjeselskaper og i representantskapet i interkommunale selskaper, samt å delta i eventuelle eiermøter som avholdes utover dette. Eiermeldingen pkt 3.2.6 og 3.2.7 fastslår retningslinjer ved valg av styre, styrets uavhengighet, habilitetsvurderinger og politiske representasjon i styret. Det er blant annet
fastslått at styret skal bestå av personer med sammensatt kompetanse ut i fra selskapets behov og sammensettes slik at det kan handle uavhengig av særinteresser. Ledende folkevalgte og kommunens toppledelse skal som hovedregel ikke sitte i selskapets styre. Styret skal etablere faste rutiner for å håndtere mulige habilitetskonflikter. Som følge av retningslinjene i eiermeldingen har kommunen allerede innskjerpet praksisen, slik at det i dag sitter færre kommunestyrepolitikere og personer fra administrativ ledelse i selskapsstyrer. Det er likevel fortsatt flere kommunestyrepolitikere som innehar styreposisjoner som kan medføre interessekonflikter i forhold til rollen som folkevalgt og styrerepresentant, selv om det ikke dreier seg om inhabilitet etter loven. Kommunen som eier må sikre at det heller ikke velges eksternt rekrutterte styremedlemmer hvor det vil bli stilt spørsmål ved vedkommendes uavhengighet. For å unngå uheldige rollekonflikter anbefaler derfor setterådmann at kommunens retningslinjer innskjerpes ytterligere ved at kommunestyrerepresentanter og kommunens administrative toppledelse ikke skal sitte i selskaper hvor kommunen har eierinteresser og at disse heller ikke bør sitte i ledelsen i slike selskaper. Reglene vil gjelde alle egne rettsubjekter, herunder aksjeselskaper og interkommunale selskaper. I tillegg anbefaler setterådmannen at reglene også gjelder for kommunale foretak, selv om kommunale foretak er en del av kommunen som rettssubjekt. Dersom det skulle oppstå situasjoner hvor kommunestyrerepresentanter blir tilsatt i den daglige ledelsen i kommunalt eide selskaper, vil det være mulig å søke fritak eller permisjon i fra vervet med hjemmel i kommuneloven 15 nr 2. Bestemmelsen innebærer at kommunestyret etter søknad kan frita, for et kortere tidsrom eller for resten av valgperioden, den som ikke uten utforholdsmessig vanskelighet eller belastning kan skjøtte sine plikter i vervet. Kommunestyret bør i så fall etablere en praksis hvor det innvilges fritak på dette grunnlaget. Setterådmannen er av den oppfatning at et slikt vedtak ligger innenfor det skjønn kommunestyret lovlig kan utøve i medhold av bestemmelsen. Forslag til tiltak: Kommunestyrerepresentanter og kommunens administrative toppledelse skal ikke sitte i styrer i selskaper hvor kommunen har eierinteresser. Disse bør heller ikke sitte i ledelsen i slike selskaper. Dette punktet gjelder for egne rettsubjekter og kommunale foretak Leder og styremedlemmer i kommunalt eide selskaper skal ikke velges inn i kontrollutvalget. Det samme gjelder den som er leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for et selskap mv. som kan være gjenstand for selskapskontroll, jf kommuneloven 77 Det skal ikke velges styremedlemmer i selskaper hvor kommunen har eierinteresser, som kan medføre interessekonflikt av betydning for vervet Styremedlemmer skal signere på en erklæring hvor det fremgår at vedkommende er kjent med styrets vedtekter, eventuelle styreinstrukser, aksjonæravtaler mv, og at vedkommende forplikter seg til å registrere verv i styrevervregisteret Endringene gjøres gjeldene i fra neste ordinære generalforsamling/representantskapsmøte i selskaper hvor kommunen har eierinteresser.
4. ÅPENHET Funn i Briskebyrapporten: Selskapenes årsregnskaper ga ikke vesentlig informasjon om viktige transaksjoner Utvalgt informasjon ble presentert muntlig, uformelt og uten relevant underlagsdokumentasjon som gjorde det mulig å verifisere opplysninger Status og vurdering: Eiermeldingen pkt 3 beskriver nærmere kommunens krav til åpenhet. Det stilles blant annet krav til offensiv og åpen informasjonspraksis i fra selskapene og at det blir gitt korrekt, tydelig og relevant informasjon tidligst mulig. Selskapene skal rapportere økonomiske resultater til kommunen hvert kvartal/tertial. Vedtak skal fattes i generalforsamling og det skal foreligge saksdokumenter som gir eier godt grunnlag for å ta stilling til alle saker som skal behandles. I aksjeselskaper skal innkalling og saksdokumenter som hovedregel sendes 4 uker før generalforsamlinger. Eiermøter kan holdes når det er behov for informasjon om saker av betydning for selskapet. Ordfører og rådmannen skal delta i fra kommunen. I selskaper som er fullt ut eid av kommunen gjennomføres eiermøter i tilknytning til formannskapets møter. Mye av den informasjon som har vært fremlagt gjennom blant annet Sportsselskapenes regnskap har vært vanskelig tilgjengelig for eier. Dette gjelder både pga av måten de økonomiske disposisjonene mellom selskapene har vært håndtert på, men også fordi notene har vært knappe og lite opplysende. I tillegg er det ikke uvanlig at innkalling til generalforsamlinger og saksdokumenter blir oversendt på kort varsel. Samlet svekker dette eiers mulighet til å utøve reell styring gjennom generalforsamling. Flere viktige eiersaker kunne vært bedre forankret i kommunens politiske organer. Dette gjelder spesielt i selskaper kommunen ikke eier fullt ut, slik at formannskapet ikke er arena for eiermøte og generalforsamling. Enkelte kommuner, blant annet Rælingen kommune, har en ordning hvor også en representant i fra opposisjonen deltar i eiermøter og generalforsamlinger. Setterådmann anbefaler at tilsvarende ordning innføres for Hamar kommune sin del. Det er imidlertid viktig at kommunen med ordfører eller den han delegerer sin myndighet til, stiller som kommunens representant med stemmerett i generalforsamling. Representant i fra opposisjonen og rådmannen vil kun ha status som observatør i selve generalforsamlingen. Forslag til tiltak: Innføre faste maler for rapportering i fra selskapene En representant fra opposisjonen deltar som observatør i generalforsamling/ eiermøte sammen med ordfører Eiermøter og generalforsamlinger skal normalt være offentlige. Dette gjelder likevel ikke dersom åpenhet skader selskapets eller kommunens interesser, og kommuneloven og offentleglova gir hjemmel for å lukke møtet og/eller holde dokumenter unntatt i fra offentlighet 5. RÅDGIVERE Funn i Briskebyrapporten: Styret som kollegium har manglet kunnskap som gjør at det enkelte styremedlem forstår de grunnleggende konsekvenser av den virksomhet de er ansvarlig for
Styret har ikke hatt full kontroll over rådgivere innenfor viktige områder for selskapene, da rådgiverne har vært underleverandør til Totalprosjekt. Kommunen har benyttet egne rådgivere, men bare på avgrensede felter Status og vurdering: Kommunen har i denne saken brukt betydelige ressurser på rådgivere, og da særlig innenfor juss. I ettertid ser man at kommunen i større grad også burde ha innhentet spisskompetanse innenfor økonomi. Det må være slik at kommunen også fremover må kunne bygge på de vurderinger og utredninger som fremlegges av selskapene. Kommunen vil likevel ha behov for å sikre at sakene er tilstrekkelig utredet og dokumentert på selskapenes hånd. I en del saker vil det være behov for å innehente spisskompetanse i fra eksterne rådgivere for å sikre at sakene er tilstrekkelig utredet. Setterådmannen er likevel av den oppfatning at kommunen må sikre en kompetanse i egen organisasjon som gjør at det kun er i spesielle saker det vil være behov for å kjøpe denne type tjenester eksternt. Setterådmannen slutter seg til Lynx sin anbefaling om å rådføre seg med selskapets revisor om faktiske forhold i selskapet. Kommunerevisjonen bør også trekkes mer aktivt inn som kommunens rådgiver ved håndtering av eiersaker. Kommunen har rammeavtale med samme leverandør av juridiske tjenester som også leverer juridiske tjenester til Sportsselskapene. Denne saken viser med tydelighet at kommunen og selskaper vi har eierinteresser i ikke alltid har sammenfallende interesser. Det er derfor viktig at kommunen ved valg av rådgiver i den enkelte sak sikrer seg at rådgiver ikke har andre oppdragsgivere som gjør at det kan oppstå interessekonflikt ved utføring av oppdraget. Forslag til tiltak: Kommunen skal innhente spisskompetanse i fra eksterne rådgivere og/eller kommunerevisjonen, når sakens art og kompleksitet tilsier det Kommunen må sikre at den bruker rådgivere som har en uavhengig stilling i forhold til selskapene Kommunen skal innhente opplysninger i fra selskapets revisor om faktiske forhold i selskapet, når det er behov for det 6. BRUDD PÅ REGLENE OM OFFENTLIG STØTTE OG ANSKAFFELSESREGELVERKET Offentlig støtte Funn i Briskebyrapporten: Granskningsrapporten konkluderer med at det er gjennomført følgende tiltak som innebærer ulovlig offentlig støtte i fra Hamar kommune: Hamar kommunes kapitalutvidelse i Briskeby Eiendom 1 AS i 2009 Hamar kommunes forpliktelse overfor HIL om å bygge erstatningsanlegg for Hamar stadion, innebærer indirekte støtte til Briskeby Eiendom 1 AS og Briskeby Gressbane AS
I tillegg konkluderer granskningen med at det ble gitt ulovlig støtte fra: Hamar Sportsanlegg AS ved overdragelse av eiendommer til Briskeby Gressbane AS Hamar Energi Holding AS ved innvilgelse av grantier til Handelsbanken til fordel for Briskeby Gressbane AS og Briskeby Eiendom 1 AS Granskerne mener at kommunen ikke har oppfylt markedsinvestortesten, som innebærer at det offentlige, når det engasjerer seg i næringsvirksomhet, må gå inn på ordinære markedsmessige vilkår som ikke gir fordeler til foretaket utover den en privat eier eller långiver ville ha gjort. Når det gjelder Hamar Sportsanlegg AS og Hamar Energi Holding AS, legger granskningsrapporten til grunn at de disposisjoner som er gjort av disse selskapene og som innebærer støtte, er midler som opprinnelig er tilført i fra kommunen, og at disposisjonene derfor er å anse som ulovlig offentlig støtte. Status og vurdering: EØS-avtalen artikkel 61 forbyr offentlig støtte til næringslivet. I tillegg til støtte i fra staten er også støtte i fra kommuner, fylkeskommuner og andre offentlig organer omfattet av begrepet statsmidler. Det er kun ESA (EFTA`s overvåkningsorgan) som kan ta endelig stilling til om det foreligger ulovlig statsstøtte i samsvar med konklusjonene i granskningsrapporten. Det er usikkert om ESA vil ta disse sakene til behandling av eget tiltak eller om det er andre som vil klage sakene inn for ESA. Dersom ESA behandler sakene og konkluderer med at det foreligger ulovlig offentlig støtte vil de kreve støtten tilbakebetalt til giver med tillegg av renter og renters rente. Det er ti års foreldelsesfrist i disse sakene. Enkelte av problemstillingene knyttet opp mot ulovlig offentlig støtte er kompliserte og omstridte. Som en illustrasjon viser vi til at den norske stat har valgt å klage ESA sin avgjørelse om ulovlig støtte til Hurtigruten inn for EU-domstolen. Setterådmannen konstaterer at det er ulike juridiske oppfatninger av spørsmålet om ulovlig offentlig støtte i denne saken. Det er flere interessenter som vil kunne bestride at det foreligger ulovlig støtte. Selv om forståelsen av reglene om ulovlig offentlig støtte er omstridte, er det behov for at kommunen i framtiden har økt oppmerksomhet og kompetanse i forhold til dette regelverket. Offentlige anskaffelser Funn i Briskebyrapporten: I rapporten fremkommer det at Hamar Sportsanlegg AS, Briskeby Gressbane AS og Børstad Idrettspark AS alle er selskaper som er omfattet av regelverket om offentlige anskaffelser videre at de derfor har brutt regelverket ved ikke å lyse ut enkelte større kontrakter på anbud slik regelverket krever. Blant annet skulle oppdragene som ble tildelt Totalprosjekt AS vært ute på konkurranse. Det er ikke anført brudd på anskaffelsesregelverket i kommunen. Status og vurdering:
Regelverket om offentlige anskaffelser omfatter også offentligrettslige organer, dvs. organer eller virksomheter som er organisert som egne rettssubjekter, for eksempel aksjeselskap som står i et nært tilknytningsforhold til det offentlige. Bakgrunnen for at slike virksomheter omfattes, er blant annet for å hindre at andre hensyn enn rent forretningsmessige kan påvirke virksomhetens valg av leverandører. For å omfattes av forskrift om offentlige anskaffelser kreves det i forskriftens 1-2 kreves det: 1. at organet tjener allmennhetens behov 2. og at det ikke er av industriell eller forretningsmessig karakter 3. og at organet er et selvstendig rettssubjekt 4. og at organet i hovedsak er kontrollert eller finansiert av offentlige myndigheter eller offentligrettslige organer Alle fire vilkår må være oppfylt for at et offentligrettslig organ skal være omfattet av anskaffelsesregelverket. Leverandører eller andre med rettslig interesse, som mener at oppdragsgiver har brutt regelverket, kan reise sak for domstolene med krav om erstatning jf. lovens 7. Videre kan leverandører som mener seg forbigått klage til Klagenemnda for Offentlige Anskaffelser (KOFA). Klagenemnda avgir såkalte rådgivende uttalelser, men det forventes at nemndas uttalelser blir lagt til grunn. Klagenemnda er også gitt myndighet til å sanksjonere ulovlige direkte anskaffelser ved å ilegge såkalt overtredelsesgebyr. Gebyrets størrelse kan være inntil 15 prosent av anskaffelsens verdi. Klage til KOFA må fremsettes senest seks måneder etter at kontrakt ble inngått. De kontrakter det vises til i rapporten er derfor inngått for så lang tid tilbake at klage til KOFA ikke lenger er aktuelt. Kommunens oppfølgning: Hamar kommune har i dag eierinteresser i en rekke selskaper som må antas å falle inn under nevnte regelverk. Med bakgrunn i Briskebyrapporten har setterådmannen sendt brev til selskaper kommunen har eierinteresser i og gitt en orientering om regelverket. Det er videre bedt om at selskapene foretar en konkret vurdering av om virksomheten faller innenfor virkeområdet for de aktuelle regelverkene og at vurderingene rapporteres tilbake til kommunen. Forslag til tiltak offentlig støtte og ulovlige offentlige anskaffelser: Gjennom etablering av et eierskapssekretariat som vist til over sikre god kompetanse i de forretningsmessige vurderinger som må gjøres når kommunen deltar i næringsvirksomhet, og sikre at vurderingene er godt dokumentert Bevisstgjøre selskapene gjennom informasjon om aktuelt regelverk Innføre rapporteringsrutiner knyttet til anskaffelsesregelverket og regelverket om offentlig støtte 7. ORGANISAJONSLÆRING OG KOMPETANSEHEVING Funn i Briskebyrapporten: Komplekse selskapsstrukturer krever god kompetanse Tillit til enkeltpersoner skal kombineres med oppfølging og kontroll
Konsekvens må vurderes ved brudd på forutsetninger Uklarhet i roller, noen dobbeltroller og manglende praksis med armlengdes avstand Styremedlemmenes ansvar for selskapet versus nærstående selskapers/foreningers interesser Status og vurdering: Inkludert i kommunens ansvar som samfunnsbygger ligger det å være tilrettelegger, deriblant for idrett. Tilretteleggerrollen utfordrer ofte kommunens politiske og byråkratiske kultur og praksis for saksbehandling. Briskebysaken har utfordret Hamar kommune på dette området. Det som skal være en god forvaltningskultur med fokus på tilstrekkelig tid, soliditet i saksbehandling og god dokumentasjon, blir i slik sammenheng utfordret og satt opp mot handlingskraft, smidighet, fleksibilitet og evt. hastevedtak. Næringsliv, selskapers og foreningers økonomiske interesser utfordrer kommunale rammer og prioriteringer. Interessene blir så sterke at det er vanskelig å få politisk og/eller administrativ aksept både for tilstrekkelig kvalitativ saksbehandling og for alle de ulike hensyn som en kommune må ivareta og avveie i dialog med innbyggerne. I ønsket om å legge til rette, være smidig og å strekke seg kan kommunen administrativt og politisk strekke seg for langt og bli for kjapp i svingene. Det er behov for å tydeliggjøre hvordan politikernes og administrasjonens ulike styringsroller skal være i forhold til de ulike selskapsformene som velges. Dessuten er det behov for å tydeliggjøre behovet for armlengdes avstand for å unngå dobbeltroller. Flere av de tiltak som omtales i fortsettelsen er også en oppfølging av siste eiermelding. Det er nå viktig at eiermeldingen blir etterlevet. Forslag til tiltak: Rådgiving og kompetanseheving for politikere gjennom opplæring for nytt kommunestyre Sette eierskap som tema i kommunestyret en gang pr år. Dette møtet skal gi kunnskap om utøvelse av eierskap og sette fokus på hva kommunen vil med de aktuelle selskap Gjennomføre opplæring for kommunens valgte styremedlemmer. Opplæringen skal blant annet gi økt kompetanse og bevisstgjøre om: o Roller o Styrets ansvar for selskapets interesser o Ansvar for å for at styret har tilgang på relevant kompetanse Tilby politikere som er sentrale ved utøving av kommunens eierskap utdanning/kurs innen eierstyring Sørge for utdanning/kurs for kommuneadministrasjonen innenfor selskapsstyring, herunder økonomisk analyse, juss og strategi 8. DELTAKELSE I NÆRINGS- OG EIENDOMSSELSKAP Innledning Kommunene har alltid spilt en viktig rolle i tilrettelegging for arbeids- og næringsliv.
Urbane kommuner har i tillegg hatt særlig ansvar for utvikling av et tiltrekkende og funksjonsdyktig bysentrum. Disse oppgaver skjer gjennom klassiske virkemidler knyttet til planlegging, regulering og transportsystem, men også gjennom sikring av arealer for bolig, fritid og byutvikling, rehabilitering, fornyelse, vedlikehold og investering i institusjonsbygg, fellesarenaer og kulturliv. I moderne tid har tilrettelegging for konkurransekraft, innovasjon og kompetanse spilt en stadig viktigere rolle. Hamar kommune har ambisiøse målsettinger på disse områdene. Hamar kommune er i dag i en situasjon hvor kommunen står foran gjennomføringen av mange store saker når det gjelder byutvikling, tilrettelegging av nye boligområder, idrettsanlegg m.m. samtidig som det også er store private utbyggingsprosjekter som skal gjennomføres. Den store aktiviteten på dette området, det kapitalbehov dette medfører og erfaringer fra Briskebysaken tilsier at kommunen bør tenke nøye gjennom sin rolle som kommune. En utredning som kommunen har fått utarbeidet vedrørende eventuelt eiendomsselskap reiser også en del prinsipielle spørsmål. Aktuelle spørsmål som utredningen reiser er forsøkt belyst nedenfor. Eiendomsselskap Formannskapet behandlet i februar i år en utredning om eventuell etablering av et kommunalt eiendomsselskap for kommersielle eiendommer (sak 15/11). Utredningen var ført i pennen av Tormod Hermansen, og gir en god innføring i eiendomsbransjen og forutsetninger for et eventuelt offentlig eierskap. Utredningen var særlig knyttet til framtiden for Vangsveien73 Eiendom AS, som kommunen eier sammen med Ringsaker som basis for utvikling av et eventuelt næringseiendomsselskap. Formannskapet tok ikke stilling til saken men ba om at det ble fremlagt et beslutningsgrunnlag. (Dette fremmes konkret som egen sak). Selv om det kan være gode argumenter for å benytte et slikt selskap som instrument for å medvirke til realisering av viktige byutviklingsprosjekter, peker også utredningen på andre forhold som må tas i betraktning: kommunale eiendommer for å ivareta primæroppgaver bør ikke være en del av oppgaven kapitalavkastning må være hovedformål eiendomsbransjen er risikoutsatt dersom kommunen skal benytte et slikt selskap som instrument må det skje innenfor EØS-avtalen, dvs forbud mot støtte, utlysning av prosjekter på anbud for fri konkurranse, mv. må behandles som ethvert annet selskap etter plan- og bygningsloven rasjonell virksomhet forutsetter en betydelig eiendomsmasse, (på kort sikt minst 40 60 000 kvm) selskapet bør ha en betydelig kapitalbase og eierskapet bør være langsiktig det bør være klare begrensninger og spilleregler når det gjelder politisk styring Spesielt om forholdet til idrett Idrett representerer en stor og viktig folkebevegelse som gjør en uerstattelig frivillig innsats for å oppfylle mange prioriterte samfunnsmessige formål som det er bred enighet om. Dette har også gjort idretten til en av samfunnets sterkeste interessepolitiske aktører.
Det vil selvsagt fortsatt være en viktig kommunal oppgave å støtte idrettsnorge, men vi bør bli mer bevisst at ikke all idrett kan håndteres under samme paraply. I moderne tid har toppidrett utviklet seg til underholdningsindustri, kjøp og salg av utøvere har blitt en børs og ambisjonene medfører betydelig økonomisk risiko. Som underholdningsindustri bør toppidrett behandles som annen næringsvirksomhet. Andre selskaper Kommunen må ha en gjennomtenkt begrunnelse hvis en ønsker at deler av den kommunale tjenesteproduksjon eller støtteoppgaver skal løses av selskaper. Hamar kommune bør fortsatt være en pådriver for interkommunalt samarbeid og herunder delta i selskaper som har felleskommunale oppgaver. Forslag til tiltak: Setterådmannen vil på bakgrunn av forhold påpekt i granskingsrapporten og ovennevnte foreslå at Hamar kommune bør legge nedenstående til grunn for sin håndtering av spørsmål knyttet til næringsvirksomhet, byutvikling og eiendomsforvaltning. Prinsipper for deltakelse i selskaper som driver næring: Kommunen skal føre en offensiv utviklings- og næringspolitikk, men først og fremst være tilrettelegger Kommunen bør som hovedregel ikke delta i selskaper som har næringmessige formål. Unntak gjelder der offentlig eierskap anses nødvendig for å ivareta viktige fellesskapsverdier, for eksempel regionens kraftressurser Kommunen bør selge eiendom/eiendomsselskap som ikke ivaretar primæroppgaver eller hvor eierskapet ikke anses nødvendig for videre byutvikling Kommunen bør investere i tomter og arealer når det anses nødvendig for å ivareta langsiktige utviklingsoppgaver, som boligbygging, næringsarealer og kommunale primæroppgaver Kommunen bør som hovedregel ikke delta som medeier i selskaper med private eiere. Der hvor kommunal medvirkning anses nødvendig/ønskelig bør det skje gjennom ordinær, lovlig støtte eller avtalte spleiselag 9. ØKONOMI Under følger en oversikt over hvor mye Hamar kommune og Hamar Energi Holding har bidratt med i form av kapitalutvidelser, lån og garantier, som kan knyttes opp mot Briskebysaken. Siden Briskebysaken er tett knyttet opp mot fotballklubben HamKam har vi også valgt å gi en oversikt over støtte, lån og garantier gitt til HamKam. I tillegg har vi berørt dekning av kostnader til gjennomføring av granskningen og utbyggingen av Børstad idrettspark. Hamar kommune og Sportsselskapene
Hamar kommune har etter opprettelsen av Hamar Sportsanlegg AS foretatt følgende økonomiske disposisjoner overfor Sportsselskapene: 57 mill kr i kapitalutvidelse til Hamar Sportsanlegg AS, Børstad Idrettspark AS, Briskeby gressbane AS og Briskeby Eiendom 1 AS (Generalforsamling 18.12.09) 46 mill kr i kapitalutvidelse Hamar Sportsanlegg AS, Børstad Idrettspark AS, Briskeby Gressbane AS og Briskeby Eiendom 1 AS (Generalforsamling 17.12.10) Totalt 103 mill kr i kapitalutvidelse i Sportsselskapene 9,5 mill kr i garanti til Børstad Idrettspark AS og Hamar Sportsanlegg AS (Generalforsamling 17.12.10) Totalt 9,5 mill kr i garantier til Børstad Idrettspark AS og Hamar Sportsanlegg AS 2 mill kr i ansvarlig lån til Hamar Sportsanlegg AS gitt ved opprettelsen i 2003 5,071 mill kr pluss renter i lån til Hamar Sportsanlegg AS gitt i 2005 i forbindelse med overdragelse av Hamar Stadion og Briskeby gressbane til selskapet. Totalt 7,071 mill kr i lån pluss renter til Hamar Sportsanlegg AS I tillegg har Hamar kommune bidratt med 2,78 mill kr til Briskeby Gressbane AS til bygging av kunstgressbane inneværende år, samt bidratt med 2,2 mill kr i forskuttering av tippemidler. Totalt er Hamar kommune pr dags dato eksponert for 16,571 mill kr pluss påløpte renter i form av lån og garantier. Av dette er 9,5 mill kr avsatt til fond som er øremerket til formålet i tråd med vedtak i kommunestyret. Hamar kommune og HamKam Hamar kommune har gjort følgende økonomiske disposisjoner overfor HamKam: 1 mill kr i ansvarlig lån til HamKam toppfotball - opprinnelig lånebeløp 2 mill kroner til opprusting av gressbana i 2004 Totalt 1 mill kr i ansvarlig lån til HamKam toppfotball 2 mill kr i tilskudd til HamKam toppfotball ved opprustning av gressbana i 2004 8,491 mill kr i tilskudd i 2010 (K-sak 134/10) til dekning av ikke betalt husleie mv til HamKam toppfotball Totalt 10,491 mill kr i tilskudd til HamKam toppfotball Et mindre beløp til HamKam toppfotball ble ettergitt i frivillig akkord i 2009 (lån innvilget i 2004) I tillegg er det gitt tilsagn om at Hamar kommune tar økonomisk ansvar med 0,8 mill kr fordi HamKam toppfotball ikke har betalt felleskostnader til Briskeby Eiendom 1 i 2010. Dette vil bli behandlet i egen sak. 2 mill kr i garanti som sikkerhet for lån tatt opp av HamKam yngres som bidrag til bygging av kunstgressbane på Briskeby Totalt 2 mill kr i garanti til HamKam yngres
Totalt er Hamar kommune pr dags dato eksponert med 1 mill kr i form av ansvarlig lån til HamKam toppfotball og 2 mill kr i form av garanti for lån til HamKam yngres. Hamar Energi Holding AS og Sportsselskapene Hamar Energi Holding AS har gjort følgende økonomiske disposisjoner overfor Sportsselskapene: 9,633 mill kr lån til Hamar Sportsanlegg AS 1,447 mill kr lån til Briskeby Eiendom 1 AS Totalt 11,08 mill kr i lån til Sportsselskapene 12,95 mill kr - garanti for lån Briskeby Gresssbane AS har tatt opp i Handelsbanken - opprinnelig lån 118 mill kr 65 mill kr - garanti for lån Briskeby Eiendom 1 AS har tatt opp i Handelsbanken - opprinnelig lån 65 mill kr (styreleder opplyste i eiermøte 28.09.11 at lånet var nedbetalt med kr 3,250 mill kr i sommer det er ikke tatt høyde for dette i disse tallene) Totalt 77,95 mill kr i garanti til BG og BE 1 Totalt er Hamar Energi Holding AS eksponert for 11,08 mill kr i lån og 77,95 mill kr i garantier til Sportsselskapene. Garantiforpliktelsene nedjusteres i tråd med nedbetaling av lån. I Briskeby Gressbane AS nedjusteres dette i tråd med innbetalinger i fra Centrumgården. Hamar Energi Holding AS og HamKam/HK Sport AS Hamar Energi Holding AS har gjort følgende økonomiske disposisjoner overfor HamKam toppfotball/hk Sport AS: 7 mill kr i ansvarlig lån gitt etter pålegg i generalforsamling 18.12.09 Totalt 7 mill kr i ansvarlig lån Børstad Idrettspark Hamar kommune har besluttet at Børstad idrettspark skal bygges og driftes av Hamar kommune. Dette ligger inne i vedtatt handlings- og økonomiplan for perioden 2011-2014, og gjelder både drift og investering. Det er budsjettert med en investering på totalt 83 mill kr. Dette er i vedtatt plan finansiert ved 31 mill kr i merverdiavgiftskompensasjon og tilskudd i form av tippemidler, samt 52 mill kr lånefinansiering. Børstad Idrettspark AS har en fordring på Briskeby Gressbane AS på 40 mill kr. Denne skal overføres til Hamar kommune, og er ikke lagt inn i økonomiplan da innbetaling forutsettes å skje i 2015, etter inneværende økonomiplanperiode. Drift av Børstad idrettspark er budsjettert med 4 mill kr pr år, og deler av dette skal etter forutsetningene brukes til økt tid med kunstis i Vikingskipet. Kontrollutvalget Kontrollutvalget har bedt om en tilleggsbevilgning på ca. 8 mill kr i forbindelse med granskingen. I tillegg kommer utgifter knyttet til advokatbistand med mer. Dette er stipulert til ca 3 mill kr.
Rådmannen kommer tilbake til forslag til finansiering i tertialrapport for 2. tertial 2011. Andre saker tilknyttet Sportsanleggene Sportsselskapene har opplyst at Hamar Sportsanlegg AS og Børstad Idrettspark AS er klare for avvikling. Avviklingen innebærer at selskapenes aktiva og passiva blir overført Hamar kommune. Saken, herunder de økonomiske konsekvensene for kommunen, vil bli behandlet i ekstraordinær generalforsamling. Hamar kommune har fått regnskapstall i Sportsselskapene pr juni 2011, og regnskapene viser underbalanse pr første halvår 2011. Det vises for øvrig til granskingsrapporten og setterådmannens uttalelse til kontrollutvalget. Som en del av læringsaspektet er det viktig å merke seg at EØS-avtalens forbud mot offentlig støtte setter klare begrensninger mht til kommunens mulighet til å støtte selskaper som driver næringsvirksomhet. Oppsummering Selskapenes drift og økonomi er i første rekke styrets ansvar. Den økonomiske situasjon er utilfredsstillende og synes meget krevende. Pågående rettssaker er også et usikkerhetsmoment. Hamar kommunes rolle som eier følges opp av kommunens rådmann, politiske organer og formannskapet som generalforsamling, og er ikke en del av setterådmannens mandat. Det er stor risiko knyttet til lån og garantier spesielt i forhold til HamKam toppfotball. Kommunen vil måtte ta stilling til spørsmål om eventuell omgjøring av lån eller innfrielse av garantier ved en negativ utvikling. Dersom man kommer i en situasjon hvor kommunen må innfri garantier Hamar kommune har stilt overfor Børstad Idrettspark AS og Hamar Sportsanlegg AS, så har kommunen avsatt 9,5 mill kr på fond til dette formål. Andre tap antas å måtte dekkes av fond innen finansområdet. Hamar Energi Holding er totalt eksponert for 89,03 mill kr overfor sportsselskapene og 7 mill kr overfor HamKam toppfotball. Garantiforpliktelsene overfor Briskeby Gressbane AS og Briskeby Eiendom 1 AS nedjusteres i tråd med nedbetalinger på lån. I Briskeby gressbane AS nedjusteres dette i tråd med innbetalinger i fra Centrumgården. Hamar kommune er kjent med at HamKam toppfotball sliter med tilbakebetaling av den langsiktige gjelden, og har søkt Hamar Energi Holding AS og Hamar kommune om betalingsutsettelse. Forslag til inndekning av utgifter knyttet til granskingen foreslås behandlet i tertialrapport 2. tertial 2011. Uoppgjorte felleskostnader for 2010 for Briskeby Eiendom 1 og HamKam toppfotball legges frem til politisk behandling i egen sak. Pr dags dato ser det ut til å være mulig å gjennomføre prosjektet Børstad idrettspark i henhold til de økonomiske rammer kommunen allerede har tatt høyde for. Forslag til tiltak: Økonomiske forhold følges opp i tertialrapport, økonomiplan og i nødvendig utstrekning i egne saker.
Matz Sandman setterådmann... Sett inn saksutredningen over denne linja