Saksbehandler: Ove Midtbø Vår dato Vår referanse Telefon: 57643176 04.03.2016 2016/643-326.1 E-post: fmsfomi@fylkesmannen.no Deres dato Deres referanse Vegard Venli vegard@kommunal-rapport.no Vedtak i klagesak som gjelder delvis avslag på forespørsel om innsyn Kommunal Rapport mot Sogn og Fjordane fylkeskommune Vi viser til oversending av sak fra Sogn og Fjordane fylkeskommune 10.02.2016, som gjelder klage på delvis avslag på forespørsel om innsyn i dokumenter i sak vedrørende salg av aksjer i F1 Holding AS (Fjord 1), sak 46/15 hos fylkeskommunen. Fylkesmannen tar klagen delvis til følge. Fylkesmannen gir ytterligere innsyn i opplysninger i presentasjonen fra møtet i fylkestinget 23.november 2015. Vi mener Sogn og Fjordane fylkeskommune har nektet innsyn i opplysninger fra presentasjonen i større grad enn de har hjemmel for etter offentlighetsloven. Det gis ikke ytterligere innsyn i de øvrige dokumenter i Fjord 1-saken (sak 46/15). Sakens bakgrunn Det fremgår av saksdokumentene at du fremsatte krav om innsyn mot Sogn og Fjordane fylkeskommune 02.12.2015 i flere av dokumentene i sak 46/15 som gjelder salg av Fjord 1 til Torghatten ASA, som ble behandlet i fylkestinget 23.11.2015. Innsynskravet ble presisert av deg dagen etter, og omfatter følgende dokumenter: -Presentasjon fra møtet i fylkestinget 23.november 2015 vedrørende salg av Fjord 1 sak 46/15. -«Uprenta vedlegg 1: Notat frå Wiersholm datert 2. september 2015 Notat frå Wiersholm datert 27. september 2015 Notat frå Wiersholm datert 12. november 2015» -«Uprenta vedlegg 2: Aksjekjøpsavtale mellom Sogn og Fjordane fylkeskommune og Torghatten ASA» -«Uprenta vedlegg 3: Aksjonæravtale mellom Sogn og Fjordane fylkeskommune og Torghatten ASA» Du fikk et foreløpig svar fra fylkeskommunen i brev 07.12.2015, og i brev 09.12.2015 fikk du opplyst at det var lagt ut en sladdet versjon av noen av dokumentene du ønsket innsyn i, på fylkeskommunens hjemmeside. Videre fikk du opplyst at deler av disse dokumentene inneholdt taushetsbelagte opplysninger om forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den/de opplysningene angår, jf. forvaltningsloven 13 første ledd nr.2. Du fikk også opplyst at dokumentene gjelder et selskap som fylkeskommunen har eierinteresser i, og at dokumentene ble behandlet av fylkeskommunen som eier. Som følge av dette ble du orientert om at deler av opplysningene i dokumentene er unntatt med hjemmel i offentlighetsloven 13, jf. forvaltningsloven 13 første ledd nr.2, jf. offentlighetsloven 23 første og fjerde ledd. Avslutningsvis ble du orientert om at det ville fortløpende bli offentliggjort flere dokumenter fra saken på Hovedkontor Landbruksavdelingen E-post: Njøsavegen 2, 6863 Leikanger Fjellvegen 11, 6800 Førde fmsfpost@fylkesmannen.no Telefon: 57 64 30 00 Postboks 14, 6801 Førde Internett: Telefaks: 57 65 33 02 Telefon: 57 64 30 00 www.fylkesmannen.no/sfj Org.nr 974 763 907 Telefaks: 57 82 17 77
2/6 fylkeskommunen sine hjemmesider etter hvert som det ble vurdert om dokumentene helt eller delvis kunne offentliggjøres. I brev fra fylkeskommunen 28.12.2015 fikk du endelig svar på innsynskravet. Det fremgår at du fikk delvis innsyn i presentasjonen og vedlegg 1 (tre notat fra Wiersholm), jf. offentlighetsloven 23 første og fjerde ledd og 13, jf. forvaltningsloven 13 første ledd nr.2. Innsyn i vedlegg 2 og 3 i saksfremstillingen ble avslått, jf. offentlighetsloven 23 første og fjerde ledd og 13, jf. forvaltningsloven 13 første ledd nr.2. Vedtaket ble påklaget av deg i e-post 28.12.2015. Sogn og Fjordane fylkeskommune har i oversendelsesbrev datert 08.02.2015, mottatt her 10.02.2016, gjort en ny vurdering av saken, hvor tidligere vedtak om delvis innsyn i sakens dokumenter ble stadfestet. I e-post til Fylkesmannen 10.02.2016, ber du om at vi gir en særskilt uttalelse om det prosessuelle i saken (spørsmål om saksbehandlingstid etter offentlighetsloven mm.), i tillegg til en uavhengig vurdering av sakens materielle innhold. Sogn og Fjordane fylkeskommune har i brev 24.02.2016 kommentert dine spørsmål om saksbehandlingstid med mer, og som du har gitt kommentarer til per e-post samme dag. I det følgende legger vi til grunn at du er kjent med ovennevnte og sakens øvrige opplysninger. Regelverk Fylkesmannen er klageinstans for saker som gjelder kommunale eller fylkeskommunale avslag på krav om innsyn, jf. offentlighetsloven 32. Fylkesmannen skal som klageinstans se til at underinstansen under sin behandling av saken har fulgt de lover, forskrifter og saksbehandlingsregler som gjelder på området. Fylkesmannen kan under sin klagebehandling prøve alle sider ved vedtaket, også de skjønnsmessige vurderingene som underinstansen har gjort, jf. forvaltningsloven 34. Hovedregelen om innsyn i offentlige saksdokumenter følger av offentlighetsloven 3 som lyder slik: «Saksdokument, journalar og liknande register for organet er opne for innsyn dersom ikkje anna følgjer av lov eller forskrift med heimel i lov. Alle kan krevje innsyn i saksdokument, journalar og liknande register til organet hos vedkommande organ». Det følger av offentlighetsloven 13 første ledd at opplysninger «som er underlagde teieplikt i lov eller i medhald av lov, er unnatekne frå innsyn». Forvaltningsloven 13 første ledd nr. 2 slår fast at det er taushetsplikt for opplysninger om «tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysninga angår.» Offentlighetsloven 23 inneholder bestemmelser som gir et forvaltningsorgan adgang til å unnta opplysninger i dokumenter av hensyn til det offentliges forhandlingssituasjon. Etter første ledd kan det «gjerast unntak frå innsyn for opplysningar når det er påkravd av omsyn til ei forsvarleg gjennomføring av økonomi-, lønns-, eller personalforvaltninga til organet.» Etter fjerde ledd kan det «gjerast unntak frå innsyn for dokument som gjeld selskap der staten eller ein kommune eller fylkeskommune har eigarinteresser, og som blir behandla av vedkomande organ som eigar, dersom selskapet ikkje er omfatta av verkeområdet for lova her».
3/6 Offentlighetsloven 2 regulerer hvem som faller inn under virkeområdet for loven. Første ledd bokstav c i denne bestemmelsen slår fast at «sjølvstendige rettssubjekt der stat, fylkeskommune eller kommune direkte eller indirekte har rett til å velje meir enn halvparten av medlemmene med røysterett i det øvste organet i rettssubjektet» er omfattet av offentlighetsloven. Andre ledd første setning gjør likevel unntak for «rettssubjekt som hovudsakleg driv næring i direkte konkurranse med og på same vilkår som private.» Offentlighetsloven kapittel 4 inneholder bestemmelser om saksbehandling og klage når det gjelder krav om innsyn i offentlige dokumenter. Offentlighetsloven 29 første ledd andre setning slår fast at et innsynskrav skal avgjøres «utan ugrunna opphald». Etter offentlighetsloven 32 tredje ledd skal en klage «førebuast og avgjerast utan ugrunna opphald», og det blir vist til at reglene i forvaltningsloven kapittel IV gjelder så langt de passer. Fylkesmannens vurdering Klagen er fremsatt innenfor klagefristen, og vi legger til grunn at vilkårene for å behandle klagen er oppfylt, jf. offentlighetsloven 32, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Ditt krav om innsyn er fremsatt mot Sogn og Fjordane fylkeskommune, og gjelder saksdokumenter i forbindelse med en sak som ble behandlet av fylkestinget. Vi legger til grunn at saksdokumentene faller inn virkeområdet for offentlighetsloven, selv om F1 Holding AS (Fjord 1) må antas å falle utenfor offentlighetslovens virkeområde, jf. offentlighetsloven 2 andre ledd første setning. Det fremgår av opplysningene i saken at du påklager Sogn og Fjordane fylkeskommunes (heretter fylkeskommunen) avgjørelse om å gi delvis innsyn i sakens dokumenter, i tillegg til at du klager på at fylkeskommunen har brukt lang tid på å behandle saken. Fylkesmannen har i forbindelse med klagesaken gjennomgått en usladdet versjon av dokumentene som du har fått delvis innsyn i. Vi har sett på hvilke opplysninger som du ikke har fått innsyn i, og har vurdert disse opp mot fylkeskommunens vurderinger og begrunnelse for å avslå deler av innsynskravet. Du har fått delvis innsyn i presentasjonen og i vedlegg 1 (tre notat fra Wiersholm) fra møtet i fylkestinget 23.november 2015. Fylkeskommunen har avslått innsyn i deler av opplysningene i disse dokumentene under henvisning til offentlighetsloven 23 første og fjerde ledd og 13, jf. forvaltningsloven 13 første ledd nr.2. Fylkeskommunen viser blant annet til at deler av opplysningene er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven 13 første ledd nr. 2, og at det ikke kan gis innsyn i slike opplysninger etter offentlighetsloven 13. Fylkesmannen støtter fylkeskommunen i at de aktuelle dokumentene inneholder taushetsbelagte næringsopplysninger som det ikke kan gis innsyn i. Vi har ikke merknader til fylkeskommunens vurderinger av dette spørsmålet, og legger til grunn at du ikke kan få innsyn i opplysninger som er taushetsbelagte i de aktuelle dokumentene. Videre viser fylkeskommunen til at deler av opplysningene i dokumentene kan unntas fra innsyn av hensyn til fylkeskommunens forhandlingsposisjon og eierposisjon, jf. offentlighetsloven 23 første og fjerde ledd. I denne forbindelse har fylkeskommunen også gjort en merinnsynsvurdering etter offentlighetsloven 11. Fylkesmannen legger til grunn at både offentlighetsloven 23 første og fjerde ledd er relevante hjemler for å kunne nekte innsyn i de aktuelle dokumentene. Som det fremgår av
4/6 oversendelsesbrevet fra fylkeskommunen og sakens øvrige opplysninger, ble det fremsatt lovlighetskontroll av fylkestingets vedtak om salg av F1 Holding AS aksjer til Torghatten ASA. Selv om denne lovlighetskontrollen nå er gjennomført, og departementet har slått fast at vedtaket er gyldig, mener vi dette likevel var et relevant grunnlag for å nekte innsyn i opplysninger med hjemmel i offentlighetsloven 23 første ledd av hensyn til fylkeskommunens fremtidige forhandlingssituasjon. Vi mener at fylkeskommunens vurderinger er i samsvar med reglene i offentlighetsloven og forarbeidene til denne. Tilsvarende støtter vi fylkeskommunen i at deres eierinteresser gjør at også offentlighetsloven 23 fjerde ledd kan være en relevant hjemmel for å nekte innsyn i de aktuelle dokumentene i denne saken. Som fylkeskommunen viser til i sitt oversendelsesbrev, skal det alltid gjøres en merinnsynsvurdering etter offentlighetsloven 11, når det kan gjøres unntak fra retten til innsyn. Det kan likevel ikke gis merinnsyn i taushetsbelagte opplysninger. Fylkeskommunen viser til at vurderingstemaet for merinnsynsvurderingen er om Kommunal Rapport sitt behov for innsyn, veier tyngre enn fylkeskommunen sitt behov for å gjøre unntak fra innsyn i dokumentene. Etter hva vi kan se bygger fylkeskommunens vurderinger av merinnsynsspørsmålet på riktig rettslig grunnlag, og vi har ikke merknader til fylkeskommunens konklusjon i dette spørsmålet. Etter en samlet gjennomgang av sakens dokumenter, legger vi til grunn at fylkeskommunens vurderinger stort sett er i samsvar med reglene i offentlighetsloven, med tilhørende forarbeider og retningslinjer. Fylkeskommunens vurderinger bygger i hovedsak på et riktig rettslig og saklig grunnlag. Vi finner likevel at det er grunnlag for å gi delvis medhold i klagen, da vi mener det er nektet innsyn i opplysninger i presentasjonen fra møtet i fylkestinget i større grad enn det er grunnlag for etter offentlighetsloven. Vi har derfor gitt ytterligere innsyn i opplysninger i noen av lysbildene fra presentasjonen i fylkestinget 23.november 2015. Dette er opplysninger vi mener er av generell karakter, og som det ikke er hjemmel for å nekte innsyn i etter offentlighetsloven. Utover dette har vi ikke funnet grunn til å gi merinnsyn i dokumentene, heller ikke som følge av at lovlighetskontrollen med vedtaket dokumentene gjelder ble avsluttet 11.02.2016. Fylkeskommunen har også avslått ditt krav om innsyn i vedlegg 2 og 3 i sak 46/15, som gjelder aksjekjøpsavtalen mellom fylkeskommunen og Torghatten ASA med vedlegg (vedlegg 2) og aksjonæravtalen mellom de samme partene (vedlegg 3). Tilsvarende som for dokumentene du har fått delvis innsyn i, blir det vist til offentlighetsloven 13, jf. forvaltningsloven 13 første ledd nr. 2, og offentlighetsloven 23 første og fjerde ledd som hjemmel for å avslå innsyn i dokumentene. For disse dokumentene har fylkeskommunen konkludert med at det heller ikke kan gis delvis innsyn, som følge av at de taushetspliktige opplysningene utgjør den vesentligste delen av dokumentene, jf. offentlighetsloven 12 bokstav c. Subsidiært viser fylkeskommunen til at det kan gjøres unntak fra retten til innsyn i dokumentene i sin helhet etter offentlighetsloven 23 første og fjerde ledd, og at det etter en merinnsynsvurdering uansett ikke kan gis delvis innsyn i dokumentene. Fylkesmannen har gjennomgått de aktuelle dokumentene og er enig med fylkeskommunen i at både aksjekjøpsavtalen og aksjonæravtalen med vedlegg inneholder taushetsbelagte næringsopplysninger som det ikke kan gis innsyn i, jf. offentlighetsloven 13, jf. forvaltningsloven 13 første ledd nr.2. Vi har videre vurdert om det kan gis delvis innsyn i opplysninger i disse dokumentene. Etter en samlet gjennomgang og vurdering av innholdet i aksjekjøpsavtalen og aksjonæravtalen, mener vi at fylkeskommunen sine vurderinger bygger på et riktig rettslig og faktisk grunnlag. Det er ikke tvilsomt at de vesentligste opplysningene i dokumentene kan karakteriseres som taushetsbelagte næringsopplysninger etter forvaltningsloven 13 første ledd nr. 2, og at fylkeskommunens begrunnelse for å avslå
5/6 innsyn i deler av dokumentene bygger på et relevant og saklig grunnlag. Vi kan derfor ikke se at offentlighetsloven gir hjemmel for delvis innsyn i aksjekjøpsavtalen og aksjonæravtalen med vedlegg i denne saken. I e-post fra deg 10.02.2016 ber du også Fylkesmannen om å spesielt uttale seg om spørsmål knyttet til fylkeskommunens saksbehandlingstid og om deres begrunnelse for den lange saksbehandlingstiden er i samsvar med offentlighetsloven. Du stiller også spørsmål ved om sakens allmenne interesse tilsier en hurtigere behandling enn to måneder etter offentlighetsloven slik som i denne saken. Fylkeskommunen har i brev 24.02.2016 gitt utfyllende kommentarer til dine spørsmål som gjelder saksbehandlingstiden etter offentlighetsloven i denne saken. Som fylkeskommunen viser til, slår offentlighetsloven 29 første ledd andre setning fast at et krav om innsyn skal avgjøres «utan ugrunna opphald». Videre blir det vist til utfyllende retningslinjer i Justisdepartementets veileder til offentlighetsloven punkt 9.3 om hva som skal regnes som «utan ugrunna opphald». Deretter gir fylkeskommunen en utfyllende redegjørelse for hvorfor det har tatt lenger tid enn vanlig å behandle innsynskravet i denne saken, og kort oppsummert blir det vist til at innsynskravet er omfattende, reiser vanskelige juridiske spørsmål, og at hensynet til en forsvarlig saksbehandling tilsier lenger tid enn det som er vanlig for å kunne ta stilling til innsynskravet. Du har i e-post 24.02.2016 kommentert fylkeskommunens merknader om saksbehandlingstiden, og gjentar ditt ønske om at Fylkesmannen vurderer om fylkeskommunens begrunnelse for den lange behandlingstiden kan legitimeres og hjemles i en klagesak etter offentlighetsloven. Fylkesmannen støtter dine anførsler om at saksforberedelsen av en klage hos førsteinstansen på nærmere to måneder, fremstår som svært lang tid ut fra offentlighetslovens utgangspunkt og retningslinjer om at en sak skal behandles «utan ugrunna opphald». Vi er også enig i at det ikke er krav om at en klage etter offentlighetsloven må begrunnes, slik at dette heller ikke kan begrunne mer tidsbruk enn det som er vanlig for å behandle saken hos underinstansen. Fylkeskommunen viser likevel til relevante og saklige momenter for den lange saksbehandlingstiden i denne konkrete saken. Vi registrerer at denne saken har hatt en viss offentlig interesse, og at dette isolert sett tilsier en raskere behandling av din klage. Men som fylkeskommunen viser til, ble hensynet til sakens offentlige interesse ivaretatt på generelt grunnlag, ved at saksdokumenter ble løpende lagt ut på fylkeskommunens hjemmesider. Samlet er vi noe i tvil om kravet til «uten ugrunna opphald» er ivaretatt, og vi vil oppfordre fylkeskommunen til raskere behandling i fremtidige saker. Vedtak Fylkesmannen tar klagen delvis til følge. Fylkesmannen gir ytterligere innsyn i opplysninger i presentasjonen fra møtet i fylkestinget 23.november 2015. Vi mener Sogn og Fjordane fylkeskommune har nektet innsyn i opplysninger fra presentasjonen i større grad enn de har hjemmel for etter offentlighetsloven. Det gis ikke ytterligere innsyn i de øvrige dokumenter i Fjord 1-saken (sak 46/15). Vedtaket er endelig, og kan ikke påklages, jf. forvaltningsloven 28 tredje ledd.
6/6 Vedlagt følger ny sladdet versjon av presentasjonen for fylkestinget i tråd med dette vedtaket. Med hilsen Gunnar O. Hæreid ass. fylkesmann Ove Midtbø seniorrådgiver Brevet er godkjent elektronisk og har derfor ikke underskrift. Elektronisk kopi til: Sogn og Fjordane fylkeskommune