OE-rapport 2015-20 Utarbeidet for Norsk håndverksinstitutt, Norges Husflidslag og Norske Kunsthåndverkere
Om Oslo Economics Oslo Economics utreder økonomiske problemstillinger og gir råd til bedrifter, myndigheter og organisasjoner. Våre analyser kan være et beslutningsgrunnlag for myndighetene, et informasjonsgrunnlag i rettslige prosesser, eller et grunnlag for interesseorganisasjoner som ønsker å påvirke sine rammebetingelser. Vi forstår problemstillingene som oppstår i skjæringspunktet mellom marked og politikk. Oslo Economics er et samfunnsøkonomisk rådgivningsmiljø med erfarne konsulenter med bakgrunn fra offentlig forvaltning og ulike forskningsog analysemiljøer. Vi tilbyr innsikt og analyse basert på bransjeerfaring, sterk fagkompetanse og et omfattende nettverk av samarbeidspartnere. Samfunnsøkonomisk utredning Oslo Economics tilbyr samfunnsøkonomisk utredning for departementer, direktorater, helseforetak og andre virksomheter. Vi har kompetanse på samfunnsøkonomiske analyser i henhold til Finansdepartementets rundskriv og veiledere. Fra samfunnsøkonomiske og andre økonomiske analyser har vi bred erfaring med å identifisere og vurdere virkninger av ulike tiltak. Vi prissetter nyttevirkninger og kostnader, eller vurderer virkninger kvalitativt dersom prissetting ikke lar seg gjøre. /2015-20 Oslo Economics 2015 Kontaktperson: Ove Skaug Halsos / Partner osh@osloeconomics.no, Tel. 415 21 059
Innhold 1. Innledning 4 2. Behovet for tiltak 5 2.1 Videreføre immateriell kulturarv 6 2.2 Fare for at tradisjonelle håndverksprinsipper kan gå tap 6 2.3 Behov for støtte - markedet legger ikke til rette for at fagene kan videreføres 6 3. Dagens rammevilkår 7 3.1 Eksisterende støtte- og stipendordninger 7 3.2 Merverdiavgiftsregelverket 9 3.3 Dagens rammevilkår ser ikke ut til å løse markedssvikten 10 4. Er kulturmoms det egnede virkemiddelet for å øke lønnsomheten? 11 4.1 Om behovet for nye virkemidler 11 4.2 Direkte- og indirekte virkemidler 11 4.3 Hvilke virkemidler bør benyttes? 12 5. Avgrensing av tiltaket 16 5.1 Vurderingskriterier ved avgrensing av tiltaket 16 5.2 Forslag til ulike avgrensinger 16 6. Anbefaling og konklusjon 18
1. Innledning Tradisjonelt håndverk er en viktig del av vår kultur, og som Norge har forpliktet seg til å bevare. For å bevares må fagene praktiseres. Lav lønnsomhet for utøverne gir imidlertid lav produksjon per aktiv utøver og begrenset nyrekruttering. Norsk håndverksinstitutt, Norges Husflidslag og Norske Kunsthåndverkere har bedt Oslo Economics om å vurdere hvorvidt redusert merverdiavgift er egnet for å sikre rekruttering til, og praktisering av fagene, slik at de kan videreføres i tråd med intensjonen. Tradisjonelt håndverk er en forutsetning for en rekke kunst- og kulturuttrykk, og dermed en viktig del av vår felles immaterielle kulturarv. Denne erkjennelsen har lenge ligget til grunn for den statlige kulturpolitikken. I 2007 ble erkjennelsen formalisert ved at Norge ratifiserte UNESCOs konvensjon om vern av den immaterielle kulturarven. Følgelig plikter staten å legge forholdene til rette for at de tradisjonelle håndverkstradisjonene videreføres. Håndverksteknikker videreføres ved at den praktiseres "mesteren lærer opp svennen". Jevn rekruttering til fagene er dermed nødvendig for å bevare dem. Et virkemiddel som benyttes er dermed å gi høyere støtte til bedrifter som tar inn lærlinger innen tradisjonelt håndverk enn andre fag. Et tilbud om fagopplæring er imidlertid ikke tilstrekkelig. Det må også legges til rette for at utdanningene velges. Teknikkene er svært arbeidsintensive og tradisjonelle prosesser og materialbruk er selve verdiskapingen, eller en integrert del av et kunstnerisk uttrykk. I konkurranse med industritilvirkede produkter gir dette utøverne lav inntekt. For unge i dag er det dermed ikke attraktivt å velge seg til utdanningene, selv om de har interesse for fagene. Dette medfører en fare for at håndverksfag kan dø ut, til tross for at det er mulig å skolere seg innen dem. Økt lønnsomhet for utøverne er dermed nødvendig for å sikre en jevn rekruttering til fagene. På denne måten vil det særegne som disse fagene bidrar med videreføres. Økt lønnsomhet vil også legge grunnlag for en større produksjon, slik at flere kan få glede av produkter tilvirket etter tradisjonelle prinsipper. Et mulig virkemiddel for å øke lønnsomheten er å redusere merverdiavgiften som utøverne må betale. Norsk håndverksinstitutt, Norges Husflidslag og Norske Kunsthåndverkere arbeider på ulike vis med et vidt spekter av tradisjonelle fag og teknikker, kunst og kulturuttrykk. Bedre rammevilkårene for utøverne innen tradisjonelt håndverk er imidlertid en interesse organisasjonene enes om. Av denne grunn har de bedt Oslo Economics vurdere hvorvidt redusert merverdiavgift kan være et egnet virkemiddel for å sikre videreføring av tradisjonelt håndverk. Redusert merverdiavgift vil være en støtteordning, på lik linje med andre tenkelige økonomiske støtteordninger. Denne utredingen er organisert på følgende måte. Vi starter med en generell vurdering av hvorvidt markedsmekanismer vil kunne sikre at fagene og tradisjonene videreføres i tilstrekkelig omfang. Deretter har vi vurdert om dagens støtteordninger er tilstrekkelige. Endelig har vi vurdert hvorvidt redusert merverdiavgift synes å være mer hensiktsmessig enn eventuelle direkte støtteordninger, som eksempelvis subsidier. Implementering av en redusert merverdiavgift kan imidlertid være forbundet med visse praktiske utfordringer. Av denne grunn drøftes mulige måter å avgrense tiltaket på. Oppdraget er gjennomført i perioden april- november 2015. 4
2. Behovet for tiltak Dersom det frie markedet ikke selv egner å frembringe ønsket resultat, er det preget av markedssvikt. I dette tilfellet er videreføring av de tradisjonelle håndverksfagene det ønskede resultatet. Norge har ratifisert UNESCO-konvensjonen om immateriell kulturarv, som gir en plikt til å legge til rette for at den videreføres. Per i dag er det fare for at flere fag kan dø ut. Følgelig evner ikke markedet å frembringe det ønskede resultatet. Det er derfor et behov for støtte. Regjeringens kulturpolitiske målsetting er å gi innbyggerne mulighet til å oppleve, og selv delta i, et mangfoldig kulturliv. Muligheter til å få kunnskap om, og oppleve, vår felles kulturarv er en del av et slik mangfold. Håndverksproduksjon etter tradisjonelle prinsipper og teknikker er sentralt i, og for, vår kulturarv. Denne skiller seg fra en rekke andre deler av vår kulturarv ved at den er handlingsbåren kunnskapen må dermed praktiseres for å videreføres. På samme tid må de tradisjonelle prinsippene utvikles, på en slik måte at de forblir relevante for sin samtid men uten at de mister sine viktigste særtrekk. Det er således viktig at kulturarven blir tatt vare på og videreformidlet. Den norske stat har understreket at tradisjonelt håndverk er viktig gjennom ratifiseringen av UNESCOs konvensjon om vern av den immaterielle kulturarven. Den nåværende regjeringen har anerkjent forpliktelsen til å bevare kulturarven med å stadfeste dette i sin regjeringserklæringen. Tradisjonelt håndverk kjennetegnes ved arbeidsintensiv småskalaproduksjon. For mange utøvere er det dermed vanskelig å leve av sitt fag. Som følge av dette har i dag flere fag svært få aktive utøvere og også svært begrenset rekruttering. Det er således en fare for at teknikkene som disse fagene representerer kan gå tapt. Som en følge av myndighetens målsetning om å videreføre kulturarven, vurderes slike fag som verneverdige. Dette gir også myndighetene en særlig plikt til å legge til rette for at fagene videreføres. Tabellen under viser Kunnskapsdepartementets oversikt over de små verneverdige fagene (oversikten er under revisjon). Tabell 2-1: Kunnskapsdepartementets oversikt over de små verneverdige fagene Blyglasshåndverker Håndvever Skomaker Bunadtilvirker Keramiker Smed Buntmaker Kostymesyer Storurmaker Bøkker Kurvmaker Strikkehåndverker Børsemaker Maskør- og parykkmaker Sølvsmed Filigranssølvsmed Modellbygger Taksidermist Forgyller Modist Tekstilduodjár Gipsmaker Møbeltapetserer Trebåtbygger Gjørtler Nautisk instrumentmaker Tredreier Glasshåndverker Optroniker Treduodjár Gravør Orgelbygger Treskjærer Herreskredder Reipslager Urmaker Horn-, bein- og matallduodjár Seilmaker Veve- og håndstrikkduodjár Håndbokbinder Skinn- og pelsduodjár 5
2.1 Videreføre immateriell kulturarv UNESCOs konvensjon om vern av den immaterielle kulturarven har til hensikt å sikre respekt for, og øke bevisstheten om, den immaterielle kulturarvenes betydning. I tråd med denne konvensjonen er det viktig å øke samfunnets kjennskap til og respekt for tradisjonelt håndverk. Kulturrådet har oppsummert implikasjonene av UNESCO konvensjonen på følgende måte:..i tenkningen rundt håndverk er det viktig å ha som utgangspunkt at det ikke bare er kunnskapen om et kulturuttrykk som er immateriell kulturarv. Det er selve prosessen, altså kunnskapen i, som er den immaterielle kulturarvens kjerne. Ifølge UNESCO vil derfor et ideelt vern av disse kulturuttrykkene være å oppmuntre og tilrettelegge for at håndverkere skal fortsette sitt virke, og at de samtidig skal kunne videreføre sine kunnskaper til andre kulturbærere, spesielt innenfor sitt eget samfunn... -Kulturrådet 2010: Immateriell kulturarv i Norge, s. 39 Norge har ratifisert konvensjonen. Som en følge er Norge pliktig til å sikre at kulturarven videreføres. I forhold til videreføring av håndverkstradisjoner innebærer dette, som Kulturrådet påpeker, at det må legges til rette for at utøverne kan praktisere sitt håndverksfag, og at teknikkene videreføres til nye utøvere. 2.2 Fare for at tradisjonelle håndverksprinsipper kan gå tapt Tilvirkning av produkter basert på tradisjonelle prinsipper og teknikker er av natur svært arbeidsintensivt. Dette da de unike håndverkskvalitetene og materialbruken ligger i å utføre prosessene for hånd. I de fleste fagene er det også et begrenset rom for å effektivisere produksjonen f.eks. ved å ta i bruk nye verktøy uten at fagenes særegenheter samtidig forsvinner. Arbeidskraft er en svært kostbar innsatsfaktor, hvilket medfører høye produksjonskostnader. Dette innebærer at lønnsomheten ved å tilvirke produkter blir lav. Dette gjelder særlig for produkter som selges i konkurranse med industritilvirkede produkter, som tilvirkes til vesentlig lavere kostnader. Utøvere som tilvirker produkter som ikke kan produseres industrielt opplever på den annen side økende konkurranse fra produksjon i andre land, der arbeidskraft er vesentlig rimeligere enn i Norge. Mulighetene til å leve av tradisjonelt håndverk er dermed begrenset, og ventes å bli ytterligere forverret som en følge av økte muligheter til å produsere i utlandet. En stor andel av utøverne må dermed hente inntekter fra annet arbeid. Kunstnerundersøkelsen, uført av Telemarksforsking 1, fra 2013 er illustrerende for dette. Denne viser at i gjennomsnitt brukte utøverne 69% av sin arbeidstid på kunstnerisk virke, og de gjennomsnittlige inntektene fra kunstnerisk virke var på 106 000 kroner. Dette er utøvere som har investert tid for å utdanne seg innen sine respektive fag. Det er derfor rimelig å tro at det å kun benytte 69 prosent av arbeidstiden på relevant virke ikke er selvvalgt, men et resultat av en svært begrenset lønnsomhet. Den lave lønnsomheten bidrar til en fare for at tradisjonelle handverksprinsipper dør ut. Det er to grunner til dette. For det første blir fagene lite attraktive å utdanne seg innen. For det andre er jevnlig praktisering av faget over tid en forutsetning for å kunne lære opp nye utøvere. Den handlingsbårne kunnskapen om tradisjonelt håndverk står dermed i fare for å forvitre. Det at rekrutteringen til en mengde fag er så begrenset at de vurderes som verneverdig, med et særlig støttebehov, illustrerer at dette er en høyst reell fare. 2.3 Behov for støtte - markedet legger ikke til rette for at fagene kan videreføres Som nevnt under punkt 2.1 er det en uttalt politisk målsetning, og også en plikt som følger av UNESCOkonvensjonen, å bevare den immaterielle kulturarven. Som det er vist under punkt 2.2 legger ikke det frie markedet til rette for at de tradisjonelle håndverksprinsippene kan videreføres i ønsket grad. Dette innebærer at situasjonen er preget av markedssvikt. Med dette menes at uten tiltak vil ikke markedet alene sikre at det ønskede utfallet realiseres. I dette tilfellet er det ønskede utfallet å bevare den delen av den immaterielle kulturarven som de tradisjonelle handverksprinsippene samlet utgjør. Det må derfor vurderes hvorvidt det eksisterer egnede tiltak herunder støtteformer som kan bidra til å korrigere markedssvikten og dermed sikre at fagene ikke går tapt. 1https://www.telemarksforsking.no/publikasjoner/detalj.asp?merket=5&r_ID=2631, tabell 4.9 6
3. Dagens rammevilkår Per i dag eksisterer det en rekke støtteordninger blant annet en forhøyet støtte til lærlingeplasser og flere stipender. Spørsmålet er om disse ordningene er egnet til å avhjelpe utfordringene som fagene står overfor? Lav lønnsomhet for utøverne er kjernen i problemet. Så lenge lønnsomheten forventes å være lav er det lite attraktivt å velge å utdanne seg innen fagene. Stipender er videre en lite forutsigbar inntektsmulighet. Endelig er merverdireglene uklare for flere fag. Det er derfor behov for nye virkemidler for å sikre aktivitet og rekruttering over tid. For å vurdere om innføring av kulturmoms er et fornuftig virkemiddel for å avhjelpe at det frie markedet ikke alene sikrer at fagene videreføres i ønsket omfang, er det naturlig å starte med å vurdere rammebetingelsene som håndverkerne i dag står ovenfor. Årsaken er at effekten av å endre merverdiavgiften vil påvirkes av de eksiterende rammebetingelsene. 3.1 Eksisterende støtte- og stipendordninger Norges Husflidslag og Norske Kunsthåndverkere administrerer flere ulike tiltak som er ment å stimulere til aktivitet. Disse ordningene er i stor grad rettet mot tradisjonelt håndverk som samfunnet ønsker å bevare eller de er utviklet for å stimulere nyskapende virksomhet innen kunsthåndverkfagene. I hvilken grad de eksisterende støtte- og tilskuddsordningene legger til rette for produksjon og videreføring av tradisjonelt håndverk, er av avgjørende betydning når behovet for støtte vurderes. Kunnskapsdepartementet i samarbeid med Norsk håndverksinstitutt gir økt opplæringstilskudd til bedrifter som tar inn lærlinger i gruppen små og verneverdige fag. I dag omfatter dette 42 fag. Dette er et viktig incitament for å videreføre kunnskapen til en ny generasjon. Fagene kjennetegnes ved at det er få utøvere, et jevnt rekrutteringsbehov og at det må avlegges en svenneprøve. Tabell 3-1 gir en oversikt over tilskudd til lærebedrifter og økte tilskudd til fag som regnes som små og verneverdige. 7
Tabell 3-1: Tilskudd til lærebedrifter 2015 Tilskudd Basistilskudd I (for lærlinger under 21 år) Tilskudd til små håndverksfag (for lærlinger under 21 år) Basistilskudd II (voksne lærlinger i ordinære fag) Tilskudd til små håndverksfag (for voksne lærlinger og lærlinger med oppfylt rett til utdanning) Lærlinger under 21 år Full opplæring i bedrift kr. 12 539 pr. mnd. i 48 mndr. (kr. 383 361 for 3 år opplæring og 1 år verdiskapning og kr. 218 504 i ekstra tilskudd for små håndverksfag) Særløp kr. 11 651 pr. mnd. i 36 mndr. (kr. 255 574 for 2 år opplæring og 1 år verdiskapning og kr. 163 878 i ekstra tilskudd for små håndverksfag) Hovedmodell kr 9 877 pr. mnd i 24 mndr. (kr. 127 787 for 1 år opplæring og 1 år verdiskapning og kr. 109 252 i ekstra tilskudd for små håndverksfag) Tilskuddssatser Kr. 127 797 pr. opplæringsår i bedrift Kr. 54 626 pr. år i bedrift i tillegg til basistilskudd I Kr. 41 958 pr. år i bedrift (kr. 3 497 mr. mnd.) Kr. 93 640 pr. år (kr. 7 803 pr. mnd.) Lærlinger 21 år og eldre Full opplæring i bedrift kr. 7 803 pr. mnd. i 48 mndr. (kr. 93 640 pr. år i bedrift Særløp kr. 7 803 pr. mnd. I 36 mndr. (kr. 93 640 pr. år i bedrift) Hovedmodell kr. 7 803 pr. mnd. I 24 mndr. (kr. 93 640 pr. år i bedrift) Lærlinger med tidligere oppfylt rett kr. 7 803 pr. mnd (kr. 93 640 pr. år i bedrift) Merk: Bedrifter som tar inn lærlinger i små håndverksfag får høyere tilskudd enn det som gjelder for større fag. Norsk håndverksinstitutt har også det faglige og administrative ansvaret for en 3-årig stipendordning for håndverkere. Dette gir mulighet for en faglig fordypning og spesialisering utover fag- og svennebrev-nivå. Stipendiatstillingene lønnes med lønnsnivå 33. Norske Kunsthåndverkere administrerer flere stipender, herunder de statlige stipendene for kunsthåndverkere fra Statens kunstnerstipend og Kulturdepartementet. I tillegg kommer egne stipend finansiert av Visningsvederlaget og stipend fra Bildende Kunstneres Hjelpefond. Tabell 3-2 gir en oversikt de ulike stipendene NK administrerer. Tabell 3-2: Statlige stipend og vederlag til kunsthåndverkere i 2015 (tall i 1000 kroner) Garantiinntekter, 72 stk á maksimalt 233 000 kr per år (som lønn, budsjettert ca 90% uttak) 17 227 Stipend for etablerte kunstnere/seniorkunstnere, 21 stk á 233 000 kr per år (som lønn) 5 583 Arbeidsstipend 1-5 år, 61 stk á kr 210 000 (utbetalt som lønn) 14 616 Diversestipend - til etablering, reise, investeringer etc, maksimalt kr 60 000 1 620 Sum statlige stipend, årlig kostnad 39 046 Visningsvederlaget - for visning av visuell kunst i offentlige bygg, khv-andel 12,47% 6 550 Bibliotekvederlaget - for utlån i biblioteker, khv-andel ca. 0,5% 566 Kopinor - vederlag for kopiering 115 Kunstavgiften - Bildende kunstneres hjelpefond - 5% avgift ved kjøp av kunstverk over 2000 kr 458 Sum kollektive vederlagsordninger, årlig kostnad 7 689 Total statlige stipend og vederlag til kunsthåndverkere, årlig kostnad 46 735 8
Norges Husflidslag deltar i innstillingsutvalget for Statens kunststipend for folkekunstnere. Det er til sammen seks slike kunststipend på 210 000 kroner hver, i tillegg til «diversestipend» på 204 000 kroner. Statens kunststipend for folkekunstnere kan gis til håndverkere, dansere, sangere og musikere. 3.2 Merverdiavgiftsregelverket 3.2.1 Generelt om regelverkets utforming Merverdiavgiften i Norge har eksistert over 45 år og er en generell avgift på innenlands omsetning av varer og tjenester. Det oppstår også en plikt til å betale merverdiavgift ved innførsel og utførsel av varer. Merverdiavgiftsloven er ment å virke som en skatt på forbruket, og skal gi mindre vridninger i etterspørsel og næringsstruktur. Alle næringsdrivende som har en omsetning som overstiger 50 000 kr i løpet av ett år er avgiftspliktige. Dagens merverdiavgiftslov gir fire satser for merverdiavgift: 25 prosent: ordinær sats 15 prosent: benyttes på omsetning av næringsmidler 8 prosent: benyttes ved omsetning av blant annet persontransport, billetter til gallerier, museum og utstillinger 0-sats: bok- og finansmarkedet Det er viktig å merke seg forskjellen på omsetning som er fritatt fra beregning av merverdiavgift og omsetning som er unntatt beregning. Fritatt fra beregning av merverdiavgift gir virksomheter rett til fradrag for merverdiavgift på anskaffelser, men det beregnes ikke utgående merverdiavgift når varen/tjenesten omsettes. Når virksomheten er unntatt fra beregning av merverdiavgift har den ikke rett til fradrag for inngående merverdiavgift på anskaffelser. Det beregnes da heller ikke utgående merverdiavgift når varen/tjenesten omsettes. 3.2.2 Merverdiavgiftsregelverkets betydning for utøvere kunsthåndverk I «merverdiavgiftsloven 13» fremkommer det at det skal betales avgift av all omsetning av varer og tjenester som ikke er spesielt unntatt fra loven. Imidlertid gir «merverdiavgiftsloven 5 første ledd nr. 1 a) kunstverk» unntak når opphavsmann selger egne litterære og kunstneriske verk. Eksempelvis gir dette unntak for en kunstner som selger et maleri. Erfaringer viser at det i flere tilfeller har vært ulik tolkning av hva som anses som kunstverk og hva som betegnes som kommersiell produksjon. Dagens merverdiavgiftslovgivning fører til at det for håndverkere blir uklart hvorvidt det tilvirkede produktet skal klassifiseres som kunstverk eller bruksgjenstand. For denne gruppen kompliseres bildet ytterligere ved at kunstavgiftsloven og merverdiavgiftsloven har ulike definisjoner av hva som ligger i kunstnerbegrepet. Denne problemstillingen ble omtalt i kunstnerøkonomiutredningen «Kunstens autonomi og kunstens økonomi», en rapport til Kulturdepartementet som ble fremlagt i januar 2015 (sitat side 119): «En annen utfordring knyttet til definisjon av kunst er at etter endringene i kunstavgiftsloven i 2006 ble avgiftsgrunnlaget utvidet til også å gjelde enkelte kunsthåndverksobjekter. Omsetning av brukskunst er merverdiavgiftspliktig med 25 prosent, og endringene medfører at enkelte gjenstander med verdi over 2000 kroner vil få dobbel beskatning, ved at det både skal beregnes 5 prosent kunstavgift og merverdiavgift av salgssummen. Dette betyr at slike gjenstander i kunstavgiftssammenheng behandles som kunst, mens det i merverdiavgiftssammenheng ikke anses som kunst. Her bør regelverket harmoniseres for å unngå en uforholdsmessig høy avgiftsbelastning.» 3.2.3 Dagens kulturmomsordning I Prop. 119 LS (2009-2010) 2 ble det foreslått endringer av merverdiavgiftsregelverket på kultur- og idrettsområdet. Dette innebar at det blant annet på kulturområdet ble innført avgiftsplikt med en sats på 3 : 8 prosent for inngangspenger til museer, gallerier mm. Unntaket for scenekunst foreslås videreført (adgang til teater, konserter, opera mv.) 8 prosent ved formidling av de tjenestene på kulturområdet som nå foreslås å bli avgiftspliktige Finansdepartementet anslo at det totale provenytapet for staten ved avgiftslette for kultur- og idrettsområdet ble på om lag 335 mill. kroner årlig. Videre argumenteres det i proposisjonen for at de fleste aktørene som omfattes av utvidelsen av avgiftsplikten vil komme godt ut gitt at prisene som betales av konsumentene ikke endres når avgiftsbelastningen reduseres. Alternativt kan de fleste aktørene tilpasse seg slik at den økonomiske situasjonen er uendret, mens prisene på tjenestene går ned. 2 Endringer i merverdiavgiftsloven mv. og Stortingets vedtak om merverdiavgift (utvidet avgiftsplikt på kultur- og idrettsområdet) 3 I Statsbudsjettet 2016 er satsen foreslått økt til 10% 9
En konsekvens av at kulturmoms har blitt innført er at institusjoner som tidligere ikke hadde mulighet til å trekke fra inngående merverdiavgift, nå kan gjøre dette. 3.3 Dagens rammevilkår ser ikke ut til å løse markedssvikten Det eksisterer i dag ulike støtte- og stipendordninger, som har til hensikt å stimulere til utøving og utvikling av håndverksfag. Dette vurderes imidlertid ikke som tilstrekkelig for å sikre nødvendig lønnsomhet per aktiv utøver, og dermed ønsket rekruttering av nye utøvere. Årsaken er at dagens støtteordninger ikke alene kan avhjelpe problemene da de bare i begrenset grad er rettet mot problemets kjerne manglende lønnsomhet. Støtteordningene sikrer at de som vil utdanne seg innen fagene har muligheter til dette. Dagens stipendordninger er imidlertid ikke tilstrekkelig for å sikre en som velger å utdanne seg innen fagene en forutsigbar inntekt. Dette gjør det lite attraktivt å velge å utdanne seg innen fagene i første omgang. Tiltakene som er rettet mot utdanning vil dermed kunne komplementeres, og dermed få en større verdi, dersom nye tiltak bidrar til en bedre lønnsomhet for utøverne. Et uoversiktlig merverdiavgift-regelverk fører i tillegg til at det kan være utfordrende å virke som håndverker. Det eksisterer en rekke eksempler som viser ulik praksis og tolkningen av dagens regelverk. Det faktum at håndverkere vanligvis organiserer seg som enkelmansforetak innebærer at de selv må sette seg inn i regelverket. Også dette kan svekke lysten på å bli en utøver av tradisjonelt håndverk. Dagens merverdiregelverk kan dermed bidra til lav rekruttering. Spørsmålet er om innføring av en lavere avgiftssats, jf. kulturmoms, kan bidra til å redusere dagens markedssvikt og således stimulere til produksjon og videreføring av håndverksfagene? Dette blir vurdert i det følgende. 10
4. Er kulturmoms det egnede virkemiddelet for å øke lønnsomheten? Flere ulike virkemidler kan benyttes til å øke lønnsomheten for utøverne. Virkemidlene må imidlertid også være forutsigbare og legge til rette for at utøverne tilpasser seg markedet slik at fagene stadig er relevante for sin samtid. Stipend og subsidier er lite egnet for å sikre en forutsigbar inntekt over et livsløp, og kan også begrense markedsimpulsenes betydning for produksjonen i sektoren. Slike virkemidler kan også bli kostbare for myndighetene. En lavere merverdiavgift vil gi høyere lønnsomhet, og stimulere til både økt produksjon og lavere priser. Som følge av lav produksjon i dag, er også provenyet fra sektoren lavt. Følgelig er kostnaden ved å innføre en redusert merverdiavgift begrenset. 4.1 Om behovet for nye virkemidler Det kan se ut til at dagens virkemidler ikke er tilstrekkelige for å sikre utøvere en tilfredsstillende lønnsomhet, og dermed sikre nødvendig rekruttering til fagene. Videre medfører den begrensede lønnsomheten at utøvere ikke kan leve av sitt kunstneriske virke alene, slik at de må avsette arbeidstid til andre inntektsbringende aktiviteter. Produksjonen blir dermed lav. For å hindre at tradisjonelle kunsthåndverksfag og prinsippene disse bygger på ikke skal gå tapt for alltid, må dermed nye virkemidler rettes inn for å gi utøvere et større potensial for å kunne drive lønnsomt. Med andre ord, virkemidlene må stimulere til økt produksjon og tilfang av nye utøvere. Som nevnt er produksjon og tilfang av utøvere knyttet til lønnsomheten av fagene. Lønnsomheten avhenger i sin tur av etterspørselen og kostnadene i produksjonen. Arbeidsintensiv produksjon resulterer naturlig i høye produksjonskostnader. De høye produksjonskostnadene fører i sin tur til at merverdibelastningen på produktene blir høye, noe som ytterligere driver opp prisene. Det følger dermed at et effektivt virkemiddel bør legge til rette for muligheter til bedre lønnsomhet. Videre må virkemidlene bidra til forutsigbarhet. Dette da det å ta en fagopplæring er en betydelig investering for den enkelte, slik at risikoen knyttet til inntektsmuligheter bør være lavest mulig. Endelig bør virkemidlene legge til rette for at utøverne har insentiver til å tilpasse seg markedet og etterspørselen. Dette da fagene og produktene får større samfunnsmessig verdi, og dermed også økt sannsynlighet for videreføring, hvis de oppleves som relevante også i dagens samfunn. 4.2 Direkte- og indirekte virkemidler For å nå målsettingen om økt lønnsomhet for håndverksutøverne, og også sikre tilfang av nye utøvere, kan både direkte- og indirekte virkemidler være aktuelle. Direkte virkemidler kjennetegnes ved at de rettes direkte inn mot problemets kjerne. Et eksempel på et direkte virkemiddel er støtten som gis til lærlingeplasser for å sikre at det tilbys lærlingeplasser. Et annet eksempel vil være dersom staten, med formål om å stimulere produksjonen, kjøper produkter direkte fra utøverne. Indirekte virkemidler kjennetegnes på den annen side av at de påvirker insentivene til aktørene, som igjen har betydning for hvordan aktørene velger å tilpasse seg. En redusert merverdiavgiftssats bidrar eksempelvis ikke direkte til økt produksjon og flere utøvere. Følgelig er det ikke et direkte virkemiddel. En redusert merverdiavgiftssats påvirker imidlertid målsetningen indirekte. Det blir mer lønnsomt å selge varer, som i sin tur gir utøverne insentiver til å øke sin produksjon og fortjenesten stiger slik at det blir mer attraktivt å bli en utøver. I praksis eksisterer det en rekke ulike direkte virkemidler som vil kunne øke lønnsomheten for tradisjons- og kunsthåndverkere. I tillegg til statlige kjøp kan man tenke seg en produksjonsstøtte per enhet produsert, et fast årlig bidrag til utøvere som produserer mer enn en gitt mengde varer, flere og større stipender osv. På den annen side er handlingsrommet knyttet til indirekte virkemidler noe mer begrenset. Det som synes mest aktuelt, og som også er benyttet i blant annet bok-, mat-, og kultursektoren er en merverdiavgiftssats som er lavere enn ordinær sats. I mange tilfeller anses direkte virkemidler å være mer effektive enn indirekte virkemidler. Dette fordi de indirekte virkemidlene gjerne kun har en andreordenseffekt i forhold til virkemiddelets formål. 11
På den annen side kan imidlertid direkte virkemidler være mer kostnadskrevende å administrere, dersom de skal ha den ønskede effekten. Det må sørges for at de er treffsikre, at markedsaktørene ikke strategisk tilpasser seg slik at uønskede effekter oppstår, at nivået er korrekt osv. Det kan imidlertid også være kostnader knyttet til administrasjon av indirekte virkemidler, men disse vil vanligvis være lavere. En redusert merverdisats sikrer f.eks. at støtten til et produkt alltid vil stå i forhold til hvordan markedet verdsetter produktet produkter som markedet "verdsetter" høyt får relativt mer støtte, siden kroneverdien av den reduserte merverdiavgiften øker i salgsprisen på produktet. 4.3 Hvilke virkemidler bør benyttes? En markedssvikt bør korrigeres dersom det eksisterer virkemidler som reduserer markedssvikten, såfremt gevinsten som oppnås ved bruk av virkemidlene anses å overstige kostnadene knyttet til å benytte dem. Dersom det eksisterer flere aktuelle virkemidler bør det mest effektive virkemiddelet benyttes det vil si det virkemiddelet som gir mest nytte, eller korrigerer markedssvikten i tilstrekkelig grad, til lavest mulig kostnad. I det følgende vil vi kort vurdere hvorvidt direkte virkemidler eller redusert merverdiavgift er mest effektivt, med hensyn til å sikre tilfredsstillende lønnsomhet. 4.3.1 Direkte virkemidler Subsidier En ordning med subsidier vil være et direkte virkemiddel. Et mulig alternativ er at det gis støtte til produksjonen av varer, f.eks. en bestemt sats per enhet produsert. Dette vil opplagt øke lønnsomheten for utøverne. En slik ordning vil være utfordrende å implementere av flere grunner. For det første er sektoren svært heterogen, hvilket vil gjøre det vanskelig å identifisere egnede objekter for subsidiering. Behovet for subsidier vil også variere mellom objekter - og den effektive satsen vil påvirkes av kostnader i produksjonen og forhold på etterspørselssiden som kan være utfordrende å identifisere. Dette kompliserer fastsettelsen av subsidiesatser. Videre vil det være utfordrende å sikre at objektene som er underlagt subsidier er de objektene som markedet faktisk etterspør, og som dermed utøverne bør tilvirke. Følgelig oppstår det en risiko for at produksjonen av noen produkter blir for høy, og andre produkter for lav, sett i forhold til den produksjonsmiksen markedet ønsker. Det vil også være utfordrende å kontrollere at produktene tilfredsstiller kravene for å bli subsidiert, samt hindre at utøverne utnytter systemet og subsidiene strategisk. Videre vil ordningen kunne bli dyr dersom den skulle vise seg å føre til en betydelig høyere produksjon. Hvis subsidiene skal være treffsikre over tid, vil de også måtte oppdateres jevnlig. Dette vil medføre høye administrasjonskostnader. Endringer i satsene for subsidier vil videre kunne ha en betydelig innvirkning på utøvernes økonomi, og subsidier vil dermed kunne oppleves som lite forutsigbare. Endelig åpner direkte subsidier også for politisk støy og «rent-seeking» aktiviteter, noe som skaper uforutsigbarhet og kostnader for alle parter. Minstelønn Som et alternativ til produksjonsstøtte kan man tenke seg et system med støtte til den enkelte utøver som produserer over et visst volum som en garantert minstelønn. Et slikt system vil imidlertid ikke stimulere til produksjon etter at nivået på minsteproduksjonene er nådd. Videre vil det være utfordrende å føre tilsyn med at utøverne faktisk tilfredsstiller kravene for støtte. Statlige kjøp Som nevnt kan staten også velge å kjøpe inn varer fra håndverkerne, enten ved å sette et volum/verdi på samlet kjøp, eller lage "kvoter" for den enkelte utøver som innkjøpsordningen for skjønnlitteratur. Dette virkemiddelet kan være effektivt med tanke på å drive opp etterspørselen, og gi utøverne inntekter. Det vil også kunne rettes direkte inn mot fag som særlig sliter med rekrutteringen. På den annen side vil et slik tiltak opplagt medføre at staten kjøper varer den ellers ikke ville kjøpt. Videre vil en slik løsning ikke gi utøverne insentiver til omstilling for å tilpasse seg markedets etterspørsel. På lengre sikt vil dette redusere håndverkets muligheter til å overleve i dagens samfunn, særlig siden produksjonen i stor grad vil bli frikoblet den private etterspørselen og konsument. Varene har heller ikke en naturlig utnyttelsesmåte som skjønnlitteratur som kan lånes ut på biblioteker. Etableringsstøtte/støtte til kjøp av verktøy Et annet direkte virkemiddel vil være å gi utøvere etableringsstøtte eller støtte til kjøp av kostbart verktøy. Ettersom det er faste kostnader knyttet til etablering, vil en slik støtte kunne gjøre det mer attraktivt å etablere seg i markedet. Etableringsstøtte er imidlertid mest egnet dersom etableringshindringene er betydelige, men potensialet for lønnsom drift er tilstede. 12
Slik vi oppfatter problemet er dette lav lønnsomhet ved drift, og ikke primært knyttet til høye etableringshindringer. Videre vil det å stimulere til økt etablering uten at etterspørselen endres kunne medføre at lønnsomheten til utøverne settes ytterligere under press, grunnet en større tilbudsside. Følgelig er det usikkert om en slik støtte vil kunne ha en varig effekt med tanke på å sikre flere aktive utøvere. Dersom andre tiltak legger til rette for økt lønnsomhet, vil imidlertid etableringsstøtte kunne være et egnet virkemiddel for å forsterke den positive produksjonseffekten som økt lønnsomhet gir. Prosjektstøtte Prosjektstøtte vil kunne øke lønnsomheten i bransjen, men vil kun påvirke lønnsomheten for de som innvilges slik støtte. Virkemiddelet er dermed forbundet med liknende utfordringer som både stipender og subsidier. For det første vil eventuelle muligheter for prosjektstøtte i liten grad oppleves som å gi sikkerhet for en forutsigbar inntekt for de som vurderer å ta utdannelse i faget. Videre vil det være utfordrende å velge ut hvilke prosjekter som bør innvilges støtte. Det oppstår dermed en risiko for at utvikling av produkter skjer fordi det er innvilget støtte, og ikke fordi markedet etterspør disse. Oppsummering av direkte virkemidler De direkte virkemidlene kjennetegnes av å være administrativt svært krevende, eller at de ikke gir utøverne de rette insentivene. Oppsummert synes det dermed utfordrende å designe et kostnadseffektivt systembasert på direkte virkemidler, som løser problemet med lav lønnsomhet uten å gi utilsiktede virkninger. Dette må ikke leses som at direkte virkemidler alltid er uten verdi. Direkte virkemidler kan tvert imot ha en høy verdi, særlig med tanke på å frembringe kunstog kulturprodukter. Det som er relevant i dette tilfellet er imidlertid lav lønnsomhet. Med tanke på å løse det relevante problemet på en effektiv måte synes imidlertid direkte virkemidler å ha en begrenset verdi, sammenliknet med kostnadene som er forbundet ved dem. 4.3.2 Indirekte støtte redusert merverdiavgiftssats Et indirekte virkemiddel, som i dag er benyttet for å støtte opp om flere bransjer, er redusert merverdiavgift. En redusert merverdiavgift er en indirekte subsidie. Alternativt til å redusere merverdiavgiften kunne staten gitt verdien av den tilbake til sektoren gjennom en direkte subsidie. Differansen mellom statens merverdiproveny ved ordinær sats og redusert sats vil være den indirekte subsidien. De administrative kostnadene ved en indirekte støtte, gjennom en redusert merverdiavgiftssats, forventes å være lavere enn ved benyttelse av direkte virkemidler. Dette fordi det ikke vil være behov for å tilpasse subsidiesatsene til produktene. Markedet bestemmer verdien av produktene og kroneverdien av subsidien vil dermed øke i takt med hvordan markedet verdsetter produktene. På denne måten sikres det også at de produktene som blir produsert er de som markedet etterspør noe som det ikke er automatikk i ved direkte subsidier. Merverdiavgiftssatsene fastsettes på varegruppenivå, og dette er uproblematisk siden den indirekte støtten er i prosent av omsetningsverdi. En subsidie med mindre den er i prosent av salgsverdi er imidlertid mindre egnet til å gjelde på varegruppenivå. Dette innebærer at det også er mindre krevende å velge ut objekter som skal støttes når en redusert merverdiavgift benyttes som virkemiddel. Samlet sett er det derfor grunn til å tro at de administrative kostnadene knyttet til en reduksjon i merverdisatsen vil være lavere enn om det benyttes direkte virkemidler. Det viktigste argumentet for å benytte en redusert merverdiavgift som virkemiddel til å løse utfordringen knyttet til lav lønnsomhet er imidlertid ikke knyttet til administrasjonskostnader. Den viktigste årsaken er at en redusert merverdiavgift, i dette tilfellet, vil redusere statens proveny lite, samtidig som det gir høyere lønnsomhet og sikrer at utøverne har hensiktsmessige insentiver til å tilpasse seg markedet. For å se hvorfor provenytapet anses som lite, tar vi utgangspunkt i dagens situasjon. Ettersom det er lite lønnsomt å produsere håndverk etter tradisjonelle prinsipper og teknikker, er produksjonen begrenset og verdien av det samlede salget i dag lavt. Følgelig er også merverdiprovenyet som inntjenes i dag lavt. Ved en lavere merverdisats vil lønnsomheten for utøverne øke. Dette vil gi dem sterkere insentiv til å produsere håndverket, og salget vil øke. Hvis responsen knyttet til økt produksjon og salg er merkbar vil dette begrense provenytapet fra sektoren. Hvis volumresponsen er tilstrekkelig stor, og reduksjonen i satsen tilstrekkelig liten, kan volumeffekten dominere effekten av en lavere sats. Det er dermed teoretisk mulig at provenyet fra sektoren øker. 4 Det mest realistiske er imidlertid at 4 Høyere proveny fra sektoren vil ikke nødvendigvis bety høyere total nettoproveny for staten. I dette tilfellet er det naturlig å forvente at utøverne velger å arbeide i andre bransjer som følge av lav inntekt fra håndverket og utøverne vil dermed generere merverdiavgift-inntekter i disse bransjene. En merverdiavgiftsreduksjon for tradisjonelt håndverk vil gi utøverne insentiver til å produsere mer 13
provenyet synker, men i begrenset grad grunnet den positive produksjonseffekten. Merverdiavgiften påvirker både prisen på et produkt og lønnsomheten for selgeren av å produsere og selge en enhet. Med en positiv sats blir, alt annet likt, prisen høyere enn om satsen er satt til null, hvilket slår ut i at det selges mindre av en vare. Videre vil lønnsomheten for selgeren reduseres, ettersom avgiften deles av selger og kjøper. Dette skjer fordi en positiv sats øker prisen som kunden må betale, slik at selgeren må bevilge seg en lavere margin. Dette slår ut i at selgerens insentiver til å produsere og selge enheter reduseres. Effektene av en merverdiavgift påvirkes av selgerens markedsmakt og marginalkostnadene knyttet til produksjonen. Dette kan illustreres med et eksempel. Anta at en selger eksempelvis tilbyr et unikt ITprogram (som dermed ikke har konkurranse fra andre). Et IT-program kjennetegnes ved at kostnaden ved å selge en enhet ekstra er null ingen produksjonskostnader etter at produktet er utviklet. I dette tilfellet vil selgerens optimale pris ikke påvirkes av hvor høy merverdiavgiften er. Årsaken er at merverdiavgiften i dette tilfellet kun fordeler inntektene mellom selgeren og staten. Sagt på en annen måte selgeren vil søke å sette den prisen som maksimerer størrelsen på "kaken", uavhengig av hvor stor del av kaken den sitter igjen med etter at staten har fått sin andel. Anta nå i stedet at selgeren selger et produkt der det å frembringe en ekstra enhet er forbundet med kostnader det eksisterer marginalkostnader. I dette tilfellet vil staten få 25 prosent av salgsinntektene ved ordinær merverdiavgiftssats, men ikke bære 25 prosent av kostnadene. Dette resulterer i at selgeren vil få svakere insentiv til å redusere prisen for å øke salget. Sagt på en annen måte, selgeren vil ikke sette prisen tilstrekkelig lavt til at størrelsen på kaken blir størst. Konsekvensen av dette er at jo høyere merverdisatsen er, jo høyere pris vil selgeren sette. Dersom konkurransen i et marked er hard markedsmakten liten vil konkurransen vanligvis lede til at prisene trekkes ned mot kostnadene ved å tilvirke produktet. Med andre ord, jo sterkere markedsmakten er (eksempelvis som en følge av svak konkurranse), jo mindre andel av prisen utgjør marginalkostnadene alt annet likt. Ved perfekt konkurranse vil dermed en høyere merverdiavgift øke prisene tilsvarende avgiften. Arbeidskraften som går med til å produsere en enhet av en vare, inngår i varens marginalkostnad. tradisjonelt håndverk, og netto merverdiavgift-inntektene en utøver genererer vil dermed kunne falle. Håndverksprodukter som er tilvirket etter tradisjonelle prinsipper og teknikker er svært arbeidsintensive slik at de har en høy marginalkostnad. På den annen side har etterspørselssiden begrenset betalingsvilje blant annet fordi det eksisterer industritilvirkede substitutter for en rekke av godene og fordi konkurransen fra produkter produsert i utlandet er høy. Dette slår ut i at pris-kostnadsmarginen i sektoren per i dag er lav. Med andre ord - merverdiavgiften har i dag en stor effekt for prisnivået. Ved redusert merverdiavgift vil dermed lønnsomheten for den enkelte utøver av å tilvirke produkter øke. Dette vil i sin tur lede til insentiver til å produsere mer. For å se dette, er det nyttig å ta utgangspunkt i dagens situasjon. Dersom merverdisatsen reduseres og alle utøverne setter samme priser og produserer like mye som før, vil den enkelte utøvers lønnsomhet øke. Imidlertid vil nå hver utøver få en høyere profitt per produsert enhet, dersom prisene holdes uendret. Dersom utøverne var optimalt tilpasset i utgangspunktet marginalkostnaden ved å produsere den siste enheten var lik inntekten ved å selge den, vil de dermed ikke lenger være optimalt tilpasset. 5 Utøverne vil derfor ha insentiver til å endre tilpasningen. Ettersom de vil sitte igjen med en større andel av inntektene, vil utøverne få sterkere insentiver til å yte innsats. Utøverne kan dermed forventes enten å produsere mer verdifulle produkter (høyere kvalitet krever mer arbeid) eller flere enheter. Sagt på en annen måte, utøverne vil respondere på en lavere merverdisats ved å allokere en større andel av sin arbeidstid til produksjonen av det relevante håndverket. For å kunne selge mer, vil det videre oppstå et insentiv til å redusere de kvalitetsjustertes prisene. Hvorvidt en lavere merverdiavgiftssats vil slå ut i lavere priser, og dermed økt produksjon, eller mer innsats og dermed høyere kvalitet, er ikke mulig å fastslå på generelt grunnlag. Det vil avhenge av egenskapene ved etterspørselen, og begge deler har en positiv samfunnsmessig verdi. I alle tilfeller vil imidlertid lønnsomheten av å utøve faget øke, og den vil øke mer enn verdien av den isolerte reduksjonen i merverdiavgift. Konsekvensen blir dermed at det blir mer attraktivt å utøve fagene, og dermed også å utdanne seg til fagene. Som nevnt er en primær fordel med redusert merverdiavgift, sammenliknet med andre støtteformer, at den stimulerer til at produksjonen tilpasses 5 Utøveren er optimalt tilpasset dersom inntektene (nytten) av å produsere en ekstra enhet tilsvarer kostnaden (enten i penger eller innsats) ved å produsere en ekstra enhet. 14
etterspørselen. Utøverne vil dermed få sterke insentiver til å tilpasse seg etterspørselen. Eksempelvis vil en glassblåser alltid ha insentiv til å produsere de glassene som til enhver tid etterspørres, og ikke de glassene den innvilges støtte for å produsere. Videre gir det insentiver til å lage kvalitetsprodukter, siden betalingsviljen stiger i takt med kvaliteten. Utøverne vil dermed ha insentiver til å omstille seg i takt med markedet, på en måte som sikrer at fagene utøves på en måte som er relevant for deres samtid. En redusert sats vil dermed effektivt kunne bidra til å avhjelpe problemene knyttet til begrenset lønnsomhet. Gitt utfordringene som tradisjonelt håndverk, kunsthåndverk og tilgrensende fag står overfor, synes redusert merverdiavgift å være et egnet virkemiddel for å sikre videreføringen av den immaterielle kulturarven. Dersom sektoren skal kunne støttes med en redusert merverdiavgift må det imidlertid være mulig å avgrense omfanget, slik at tiltaket treffer de fagene som faktisk har markedssvikt, samtidig som det gir minst mulig rom for strategisk tilpasning og utnyttelse av systemet. 15
5. Avgrensing av tiltaket Lavere merverdiavgift for sektoren kan være et egnet virkemiddel for å løse utfordringene knyttet til lav lønnsomhet for utøverne. Dersom det skal være mulig å innføre et slikt virkemiddel, må det innrettes slik at det treffer de fagene som har støttebehov, uten at det samtidig treffer fag uten støttebehov. Videre må det sikres at ikke utøverne kan tilpasse seg strategisk slik at avgifter ikke unndras for produksjon som er belagt med ordinær merverdiavgift. I dette kapittelet skisseres noen mulige måter som tiltaket kan avgrenses på. 5.1 Vurderingskriterier ved avgrensing av tiltaket Vi mener det er tre faktorer som vil være av betydning for hvorvidt det er praktisk mulig å innføre redusert merverdiavgift. Virkemiddelet må være: Treffsikkert treffe de rette fagene Ikke gi for store provenytap og kunne administreres uten for store kostnader Ikke gi for sterke insentiver til uønskede strategiske tilpasninger Treffsikkert innebærer i dette tilfellet at det må være mulig å belegge produktene som tilvirkes med håndverksbaserte teknikker med en lavere merverdiavgift, uten samtidig også å belegge produkter som er industrielt tilvirket med en lavere merverdiavgift. Provenytapet og de administrative kostnadene må ikke være for store. Dersom reduksjonen slår ut i et lite provenytap anses det å være høyere sannsynlighet for innføring enn dersom reduksjonen slår ut i et stort provenytap. Dette fordi et lavt provenytap er sammenfallende med en lav kostnad for skattebetalerne. Dersom man lykkes i å avgrense tiltaket slik at det kun omfatter produkter som trenger støtte, forventes provenytapet å bli forholdsvis lite. Dette som følge av at det omsettes for relativt lite i markedene for håndverkstilvirkede produkter, og at produktene har høye marginalkostnader grunnet at de er arbeidsintensive. Som følge av det siste er det, som forklart over, i prinsippet mulig at statens inntekter øker med en lavere merverdiavgiftssats, da det kan gi en volumøkning. Kostnader til administrasjon spiller også en viktig rolle. Jo mer komplekst det er å avgrense tiltaket og jo mer kontroll som kreves, jo mer kostnadskrevende er det å gjennomføre tiltaket. Dersom det skal arbeides for lavere merverdiavgiftssats, bør man derfor utarbeide estimat på provenyeffekter og administrative kostnader. Virkemiddelet må ikke gi for sterke insentiver til uønskede strategiske tilpasninger. Dersom det er mulig for utøverne å benytte seg strategisk av en lavere merverdiavgiftssats, vil det være utfordrende å få gjennomslag for tiltaket. Det må derfor kartlegges hvorvidt utøverne vil ha mulighet til å benytte ordningen til å unndra merverdiavgift gjennom strategiske tilpasninger. Dette vil blant annet omfatte å kartlegge hvorvidt utøverne i stor grad driver annen næringsvirksomhet/produksjon mm., og hvis så, hvilken type virksomhet. Dersom det synes å være en fare for at utøvere kan tilpasse seg strategisk, eksempelvis fordi det er vanskelig å skille mellom produkter den enkelte selger som er belagt med ulike satser, bør det vurderes om systemet kan designes slik at rommet for unndragelse blir minimert. 5.2 Forslag til ulike avgrensinger Det er altså en utfordring knyttet til å avgrense omfanget av tiltaket slik at det treffer de fagene der det faktisk er markedssvikt, samtidig som det gir minst mulig rom for strategisk tilpasning og utnyttelse av systemet. En redusert merverdiavgift kan i prinsippet innrettes på flere ulike måter. Det kan tenkes at tiltak avgrenses etter: Fremstillingsform/produksjonsområde Varegruppe Omsetningsgrense (terskelverdi) Antall ansatte Det er i prinsippet mulig å knytte en redusert merverdiavgift til fremstillingsform/produksjonsområde. Dette kan eksempelvis gjøres med utgangspunkt i næringskoder. En slik avgrensing kan være problematisk, fordi det kan være vanskelig å føre tilsyn med at produktene produseres i henhold til kravet, og det kan oppstå tolkningsspørsmål. I tillegg vil det ved en slik avgrensing være vanskelig å skille mellom håndverksproduksjon med støttebehov og industritilvirket produksjon som ikke har behov for støtte. 16
Siden det er varegrupper som i praksis ligger til grunn for satser for merverdiavgift, og ikke hvordan varene er fremstilt, kan det tenkes at en inndeling etter varegrupper er mer hensiktsmessig. Hvis tiltaket skal innrettes etter varegrupper kreves det en kartlegging av produktene. av de vurderte avgrensningene. Den mest hensiktsmessige avgrensningen kan imidlertid også være en som vi ikke har lyktes å identifisere. Vi anbefaler dermed at eventuell avgrensing utredes videre. Dersom kategoriene som varene antas å gå inn i er tilstrekkelig smale, dvs. i liten grad omfatter produkter som ikke har behov for støtte, vil reduserte merverdiavgift for disse varekategoriene kunne være hensiktsmessig. Dersom det ikke er mulig å avgrense produktene fra andre produkter som ikke har et behov for støtte, basert på egenskaper, vil det være mer utfordrende å administrere ordningen. Et mulig alternativ er da å innføre en omsetningsgrense for de relevante virksomhetene, som kombineres med avgrensning knyttet til fremstillingsform/produksjonsområde og varegruppe. Formålet med en slik avgrensning vil være å skille håndverksprodukter fra industriprodukter. En slik innretning kan organiseres på ulike måter. Eksempelvis kan det settes en terskelverdi på omsetningen, som medfører at all omsetting under denne verdien belegges med en lav avgift. Ettersom næringene kjennetegnes av enkeltmannsforetak kan taket settes forholdvis lavt. Dette reduserer faren for at tiltaket skal treffe virksomheter som er tilstrekkelig kommersielt lønnsomme til at de ikke har et støttebehov. Som et alternativ til et absolutt tak kan det også tenkes at det innføres en «trappetrinnsats», dvs. at satsen varierer med omsetning, opp til et visst nivå. Ettersom næringen kjennetegnes av småskalaproduksjon i enkeltmannsforetak kan man også tenke seg at tiltaket avgrenses basert på en kombinasjon av varegruppe og antall ansatte. Ettersom avgrensningen trolig må gjøres basert på en kombinasjon av kriterier vil det kunne bli ressurskrevende å føre tilsyn med at regelverket følges. Dersom det innføres revisjonsplikt for foretak som benytter seg av tiltaket, vil imidlertid de statlige kostnadene bli lavere. På den annen side er virksomhetene små, og med en begrenset omsetning, og i all hovedsak ikke underlagt revisjonsplikt i dag. En eventuell revisjonsplikt vil dermed kunne medføre kostnader som gjør at tiltaket i mindre grad enn ønsket gir effekt av høyere lønnsomhet. Det bør derfor så langt det er mulig søkes etter en avgrensningsform der revisjonsplikt kan unngås. Uten nærmere analyse av næringen, er det svært vanskelig å vurdere hvilken avgrensning som er mest hensiktsmessig. En kombinasjon av varegruppe og tak for omsetning synes imidlertid å være mest realistisk 17