God forvaltningsskikk og krav til framdrift Dei lovfesta krava til sakshandsaming vert supplert av generelle og uskrivne normer for god forvaltningskikk. God forvaltningsskikk er ein grunnleggjade premiss for at kommunen skal ivareta rettstryggleiken til innbyggjarane, og for at desse sjølv skal vere i stand til å ivareta interessene sine. 11 a (2) 11 (4) 11a (1) 11a (3) Det mest grunnleggjande kravet til forvaltningsskikk er at forvaltninga alltid søkjer å handsame alle saker med respekt, likeverd og dialog overfor private partar og andre offentlege institusjonar. Vidare høyrer det til god forvaltningsskikk å svare på brev innan rimeleg tid. Dette gjeld også sjølv om førespurnaden frå avsendaren ikkje gjeld ei konkret sak, men eit generelt spørsmål som vedkommande ønskjer svar på. Forvaltninga har generell rettleiingsplikt innanfor sitt saksområde. Tek nokon kontakt med feil organ, skal ein forsøke å vise vidare til rett organ. Er eit brev feilsendt, skal det vidaresendast til rett mynde, med kopi til avsendaren. Forvaltninga skal førebu og avgjere saker utan ugrunna opphald. Kravet til framdrift kan tilpassast kva type førespurnad eller sak det er tale om. Ein part som ønskjer generell rettleiing om regelverket, må såleis akseptere at det kan ta lenger tid for forvaltninga å svare enn om førespurnaden gjeld ei konkret sak som er under handsaming. Reglane om framdrift vert også ofte supplert av tidsfristar i medhald av særlover. I saker som gjeld enkeltvedtak, skal forvaltninga gje førebels svar dersom ein ikkje kan svare på førespurnaden innan ein månad. Rutinemessig utsending av førebelse svar sørgjer for god informasjon til partane. Saksførebuing og opplysing, partsinnsyn og uttalerett 17 (1) 18 21 13 17 (2) og (3) Forvaltninga skal alltid sjå til at ei sak er forsvarleg opplyst før det vert teke avgjerd. Sentralt for å oppfylle denne plikta er skriftleggjering av sentrale opplysningar, og partane sin rett til å uttale seg. Det høyrer såleis til god forvaltningsskikk å journalføre e-postar, og å skrive notat frå telefonsamtalar der det har kome fram viktige opplysningar. Ein part har rett til gjere seg kjent med saksdokument, med dei unntaka som følgjer av 18 til 19 i lova. Det er klagerett på avslag om å gjere seg kjent med saksdokument. Sjølv om det ligg føre unntaksgrunn, kan forvaltninga velje å gje parten innsyn i dokumenta, med mindre reglane om teieplikt er til hinder for dette. Teieplikta etter forvaltningslova gjeld personlege forhold og visse næringsopplysningar. Nærare omtale av teiepliktreglane finst i rettleiaren til offentleglova, s. 76 flg. Parten har ikkje berre rett til sjølv å krevje innsyn. Forvaltninga skal på eige initiativ leggje opplysningar om ein part fram for han eller henne, slik at vedkommande får høve til å uttale seg. Plikta gjeld likevel ikkje absolutt i alle saker. Forvaltninga kan mellom anna leggje vekt på om opplysningane har avgjerande betyding for vedtaket eller ikkje, eller om parten kjenner opplysningane frå før.
16 Ein part har som utgangspunkt krav på førehandsvarsel dersom vedkommande ikkje sjølv har søkt eller på annan måte uttalt seg i saka. Særlover kan også ha sakshandsamingsreglar som krev at andre enn partane skal varslast. Manglande varsling er ein alvorleg sakshandsamingsfeil som kan føre til at saka ikkje blir forsvarleg opplyst, og at vedtaket dermed kan verte ugyldig. Habilitet 8 6 (1) bokstav a til e. 6(2) 6 (3) Føresengene om habilitet går fram av forvaltningslova kapittel II. Habilitetsreglane gjeld for alle avgjerder som er ledd i forvaltningssaker, ikkje berre ved enkeltvedtak. Det er tenestemannen eller kvinna sjølv som avgjer om han eller ho er ugild, eventuelt i samråd med næraste leiar. Kommunal- og moderniseringsdepartementet gav i 2011 ut ein eigen rettleiar om habilitet i kommunar og fylkeskommunar. Tenestepersonen kan verte automatisk ugild på grunn av partsforhold eller nær tilknyting til part. Sjå nærare i lova eller rettleiaren om dette. Tenstepersonen kan også vere ugild etter ei meir generell vurdering, dersom det ligg føre «særegne forhold» som er eigna til å svekkje tilliten til ei upartisk avgjerd. Av ordlyden følgjer det at forholda må vere spesielle, slik at ikkje heilt alminnelege tilknytingar medfører ugildskap. Kravet er likevel ikkje så strengt som at forholdet må vere unikt for den det gjeld. Det skal leggjast vekt på utsiktene til personleg vinst eller om påstandar om ugildskap er reist av ein part, men dette er berre moment i vurderinga. Det avgjerande bør vere om forholdet, objektivt sett, er eigna til å svekkje tilliten til vedkommande. Dersom ein overordna tenesteperson er ugild, kan ein underordna heller ikkje ta avgjerd i saka. Vedkommande kan derimot førebu saka, så lenge nokon som er overordna den ugilde kan ta avgjerd. I praksis vil dette vere rådmannen, der til dømes einingsleiar er ugild. For medlemer av kollegiale organ er det organet sjølv som avgjer om vedkommande er ugild eller ikkje. I folkevalde organ gjeld elles dei same reglane som for tilsette, jf. kommunelova 40 nr. 3, med tillegg av dei særreglane som går fram av bokstav a til c i den same føresegna. Enkeltvedtaket utforming og grunngjeving Flytskjema og utfyllande rettleiing for saksgang og utforming av enkeltvedtak finst på www.miljøkommune.no (bokmål). 23 24 Det er i utgangspunktet ingen formkrav til enkeltvedtak, anna enn at vedtaket skal vere skriftleg. Generelt bør vedtak utformast så konsist, presist og eintydig som mogleg, slik at parten ikkje er i tvil om pliktene og rettane sine. Særleg er dette viktig dersom forvaltninga pålegg private å utføre noko, ettersom misleghald av pålegg både kan medføre straffeansvar og gjennomføring ved tvang når særlova heimlar dette. Enkeltvedtak skal grunngjevast samtidig med at avgjerda vert teken. I klagesaker er kravet til grunngjeving absolutt. I andre saker kan kravet lempast dersom forvaltninga godkjenner ein søknad og det er grunn til å tru at ingen partar vil vere misfornøgde. Eit avslag eller delvis medhald må såleis alltid grunngjevast.
25 27 Grunngjevinga skal innehalde: - lovheimel - dei faktiske forholda som ligg til grunn for avgjerda - kva skjønn forvaltninga har utøvd i saka Partane skal få skriftleg melding om vedtaket snarast mogleg etter at avgjerda er teken. Underretninga skal i tillegg til vedtaket innehalde alle sentrale opplysningar som er nødvendige for at partane skal kunne ivareta interessene sine. Dette inkluderer, men er ikkje avgrensa til, klagerett og klagefrist. For å sikre fullstendig informasjon, kan blankett 0073N, leggjast ved alle vedtak med klagerett. Klagehandsaming Flytskjema og utfyllande rettleiing for klagehandsaming finst på www.miljøkommune.no (bokmål). 29 29 (4) 32 12 (4) 32 (3) 33 28, 2 b 31 31 (3) 2 (3) 33 (2) a) Klagefrist og formelle krav til klaga Fristen for å klage på enkeltvedtak er som hovudregel tre veker frå vedkomande vart eller burde ha vorte kjent med innhaldet i vedtaket. Dersom klagaren har krav på å bli varsla ved brev, skal fristen alltid reknast frå brevet kom fram, sjølv om vedtaket også er offentleg kunngjort. For at klaga skal vere rettidig er det tilstrekkeleg har ho er sendt/postlagt innan fristen. Forvaltninga kan i særlege tilfelle forlenge klagefristen før denne er ute. Ei klage skal stilast til organet som har gjort vedtaket (underinstansen). Klaga må mellom anna identifisere kva vedtak det vert klaga på, og den endringa klagaren ønskjer. Når ei klage er sendt på vegner av andre, og avsendaren ikkje er advokat, skal det liggje ved skriftleg fullmakt frå den som har klagerett. Dersom klaga ikkje er fullstendig, skal kommunen setje ein kort frist for retting eller supplering. b) Fristoppreising og avvising Underinstansen skal førebu saka for klageinstansen. Dersom avgjerda det er klaga på ikkje er eit enkeltvedtak, avsendaren ikkje har klagerett eller det er klaga for seint, er vilkåra for å handsame klaga ikkje stetta. Er det klaga for seint, må forvaltninga først vurdere om det skal gjevast fristoppreising. Dette er særleg aktuelt dersom saka ikkje påverkar andre enn klagaren, fristoverskridinga er liten eller vedkommande ikkje kan lastast for å ha klaga for seint. Sjølv om parten ikkje kan lastast, skal det leggjast vekt på om omgjering kan føre til skade eller ulempe for andre, særleg den eller dei som har fått ein rett ved vedtaket. Det er opp til forvaltninga sitt skjønn om det skal gjevast fristoppreising eller ikkje. Ei klage kan uansett ikkje takast til handsaming dersom det er meir enn eitt år sidan vedtaket vart gjort. Dersom vilkåra for å klage ikkje er stetta, har forvaltinga plikt til å avvise klaga. Avvising av klage er eit enkeltvedtak med klagerett. Avgjerda skal derfor vere skriftleg og grunngjeven, og parten skal underrettast på vanleg måte, jf. ovanfor om enkeltvedtak. c) Handsaming av klaga Underinstansen skal ta stilling til klaga og eventuelt gjere nødvendige undersøkingar.
33 (3) 34 (3) 33 (4) 33 (5) 28 (3) 28 (2) Partar med motstridande interesser skal varslast og få frist til å uttale seg. Underinstansen kan ta klaga til følgje, men vedtaket kan ikkje endrast til skade for klagaren. Saka bør då i staden sendast over til klageinstansen med merknader om kva resultat underinstansen ser for seg. Parten skal alltid ha kopi av underinstansen si vurdering eller fråsegn til klageinstansen, med mindre det gjeld opplysningar som er omfatta av forvaltningslova 19. Retten til kopi gjeld ikkje berre utskrift av klagehandsaminga, men også eventuelle tilleggsvurderingar som underinstansen i ettertid gjer eller utarbeider på førespurnad frå klageinstansen. Dersom underinstansen sjølv endrar vedtaket, heilt eller delvis, skal dette reknast som eit nytt enkeltvedtak med klagerett for partane. Underinstansen har ikkje plikt til å endre, men kan sende saka med merknader eller tilrådingar til klageinstansen. Klageinstansen sitt vedtak er i utgangspunktet endeleg, med unntak av enkelte avgjerder om avvising. Kommunestyret er klageinstans for kommunale avgjerder med mindre anna er fastsett i lov eller gjennom lokal delegering. Fylkesmannen er klageinstsans dersom vedtaket er gjort av kommunestyret. Dersom det er fastsett anna klageorgan i særlov, er vedkommande organ også klageinstans for prosess-avgjerder som avvising og nekting av partsinnsyn, sjølv om heimelen for slike avgjerder er forvaltningslova. Koml. 40 nr. 3 bokstav c d) Intern klagehandsaming i kommunen Ved intern klagehandsaming i kommunen, altså når kommunestyret, formannskapet eller særskilt kommunal klagenemnd er klageinstans, gjeld særreglen om uavhengig saksførebuing for klageinstansen. Underinstansen skal vurdere og førebu saka på vanleg måte. Ved klageinstansen si førebuing og avgjerd, er derimot tilsette og folkevalte som førebudde eller avgjorde det påklaga vedtaket, alltid ugilde. Vedkommande kan heller ikkje førebu saka for klageinstansen. Regelen gjeld også der overordna er ugild. Har rådmannen vore direkte involvert i det påklaga vedtaket, blir dermed heile administrasjonen ugild til å førebu klagesaka. Regelen gjeld ikkje der eit statleg organ er klageinstans. Omgjering av vedtak utanfor klagesak Sjølv om det ikkje er klagerett, kan forvaltninga på visse vilkår ta opp att handsaminga av ei sak og omgjere vedtaket. Ei slik omgjering er eit nytt enkeltvedtak, og føresegnene om grunngjeving, varsling og klagerett gjeld. 35 (1) bokstav a til c. 41 Forvaltninga kan omgjere dersom endringa ikkje er til skade for nokon som vedtaket rettar seg mot eller direkte tilgodeser. Forvaltninga kan også omgjere dersom melding om vedtaket ikkje har kome fram til vedkommande, og vedtaket ikkje er kunngjort, eller dersom vedtaket er ugyldig. Eit vedtak kan mellom anna vere ugyldig dersom det manglar lovheimel, avgjerda er teken av feil organ, avgjerda byggjer på feil opplysningar, eller det ligg føre andre sakshandsamingsfeil som kan ha hatt innverknad på resultatet. Klageinstansen eller anna overordna organ kan i utgangspunktet omgjere i same
35 (4) utstrekning som organet sjølv, men regelen gjeld ikkje for kommunale klagenemnder som er oppretta i medhald av kommunelova. Kommunestyret kan derimot omgjere, sjå kommunelova 76 om retten til å krevje alle saker framlagt for drøfting eller avgjerd. Kommunestyret kan likevel ikkje endre vedtak til skade for nokon som vedtaket rettar seg mot. Vilkåra i fvl. 35 første ledd må altså vere innfridde. Sakskostnader 36 36 (4) Dersom eit vedtak blir endra til gunst for ein part, har han eller ho krav på dekning av vesentlege sakskostnader som har vore nødvendige for å få endra vedtaket. Det har inga betyding om endringa skjedde i klageinstansen eller i samband med underinstansen si førebuing av klagesaka. Det er heller ikkje avgjerande om endringa har skjedd på grunn av ei klage, eller som følgje av omgjering etter 35. Dersom eit vedtak blir endra til gunst, skal parten gjerast kjent med retten til dekning. Eige arbeid med klaga vert ikkje dekka. Det same gjeld krav om tapt arbeidsforteneste, men unntak kan tenkjast dersom parten kan dokumentere nødvendig fråvær frå arbeid som lønnsmottakar. Reiseutgifter kan også dekkast dersom personleg oppmøte har vore nødvendig. Advokatutgifter til utforming av klage bør som utgangspunkt ikkje avvisast som unødvendige, sjølv om det kan tenkjast at forvaltninga sjølv ville ha kome fram til same resultat og grunngjeving som påpeikt i klaga. Utgiftene må skrive seg til endring av vedtaket. Utgifter som oppstod før forvaltninga tok den første avgjerda (enkeltvedtaket), kan ikkje dekkjast. Parten kan heller krevje dekt utgifter som oppstod etter at vedtaket var blitt endra, slik som sluttmøte med advokat eller liknande. Retten til dekning er i tillegg vere avskoren dersom feilen ved det opphavlege vedtaket skuldast parten sitt eige forhold, slik som tilbakehald av sentrale opplysningar, eller forhold heilt utanfor parten og forvaltninga sin kontroll.