Forvaltningsrevisjon - kontroll eller læring? Fagkonferansen 2014 Bodhild Laastad

Forvaltningsrevisjon - kontroll eller læring? Fagkonferansen 2014 Bodhild Laastad

Bakgrunn Kapittel 13 «Forvaltningsrevisjon institusjonalisert evaluering av kommunal verksemd» 2

NEON-dagene 2013 11.45 13.15 Sesjon 1 Kontroll og læring Heggedal, Hanne Marie og Oddbjørn Bukve: Reguleringsstrategier og kvalitetsarbeid i pleieog omsorgstjenestene Laastad, Bodhild: Forvaltningsrevisjon i norske kommunar: Accountability? Læring og forbetring? Eller ja takk, begge delar? Reichborn-Kjennerud, Kristin: Bidrar Riksrevisjonens kontroll til læring i NAV? Reichborn-Kjennerud, Kristin og Karsten Vrangbæk: Hva er Riksrevisjonens budskap? en komparativ studie mellom Norge og Danmark innenfor arbeids- og helsefeltet 3

Disposisjon Den kommunale styringsmodellen og den kommunale eigenkontrollen Formålet med forvaltningsrevisjon Kontroll versus læring Empiri: Kva veit vi om effektar, læring og nyttiggjering av forvaltningsrevisjon?

Veljarane

Kva er forvaltningsrevisjon? «...systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger.» Gjer kommunen det dei skal gjera på ein ressurseffektiv måte? Følgjer kommunen regelverket? Har kommunen hensiktsmessige styringsverktøy og verkemiddel? Er administrasjonen sine saksutgreiingar gode nok? Gjer kommunen dei rette tinga på rett måte?

Kva er formålet med forvaltningsrevisjon? NOU 1990:13 «kritisk kontroll av selve den kommunale virksomheten» bidra til at virksomheten blir mer kostnads- og formålseffektiv Ot.prp. 70(2002-2003): viktig kontrollmekanisme mellom kommunestyret og administrasjonen skal bidra til organisasjonsmessig læring og utvikling 7

I begynnelsen var kommuneloven 1 Forvaltningsrevisjon - så spennende! Arena for funksjonsdyktig lokalt selvstyre Tillitsskapende/ bygger på en høy etisk standard En rasjonell og effektiv forvaltning Med sikte på en bærekraftig utvikling 8

9 Kontroll eller læring ja, takk, begge delar? Kontroll om kommunen gjer dei rette tinga og på rett måte Læring ny innsikt nytenking endra åtferd forbetring/utvikling

Lovgjevar: Kontrollmekanisme med læringseffektar B Kontroll?? A Forvaltningsrevisjon D Ein betre kommune?? C Læring

Pollitt m. fl. 1999

Kva er kontroll? Ansvarleggjering/ accountability Det at nokon vert stilt til ansvar for noko (handling, resultat) Overordning/underordning Vurdering opp mot kriterium Uavhengig stadfesting 12

Kva er læring Organisasjonslæring Enkeltkretslæring og dobbeltkretslæring (Argyris & Schön, 1978) Omdanning av informasjon til handlingsrelevant kunnskap (Roald, 2010) breitt informasjonstilfang interne og eksterne kvalitetsvurderingar møtearenaer og møteformer 13

Forvaltningsrevisjon evaluering «Forvaltningsrevisjon er institusjonalisert evaluering av den kommunale verksemda» 14

Forvaltningsrevisjon evaluering Summativ evaluering = kontroll kriterium, måling, vurdering Mål: å stilla til ansvar (accountability) Formativ evaluering = læring ein refleksjons- og innovasjonsprosess Mål: endra åtferd 15

Evalueringsforsking om bruk og læring (Weiss, 1979; Nutley & Webb, 2000) Instrumentell bruk Omgrepsmessig effekt/enlightenment-effekt Interaktiv effekt Politisk/legitimerande bruk Taktisk bruk 16

Hemmar læring (Taut & Braun, 2003) Opplevd som kontrolltiltak tap av kontroll opplevd som evaluering av individuelle og personlege prestasjonar Sosio-psykologiske faktorar kjem i sving: skepsis, utryggleik, motstand Fremjar læring (Geva-May & Thorngate, 2003) Reduksjon av frykt og motstand Formativ evaluering for forbetring av tiltak Samarbeid om kriterium I same båt med felles mål Evaluering av tiltak - ikkje personar Få ei stemme påverknad Formidlingskanal, støttespelar og talsperson 17

Element i forvaltningsrevisjon som kan bidra til læring og forbetring RSK 001 Standard for for forvaltningsrevisjon Anbefalingar Revisjondialogen 18

Internasjonale forsking om forvaltningsrevisjon Internasjonale studiar Fokus på læring og forbetring: om anbefalingane er aksepterte og sette i verk Kontrolldimensjonen/ accountability/ansvarleggjering ikkje undersøkt Heller ikkje eventuelle perverse effektar 19

Ny forskning om Riksrevisjonen i Norge Meir positiv vurdering: Tilsette i direktorata Mellomleiarar og tilsette Tilsette med fartstid under 5 år (Reichborn-Kjennerud, 2013) Forvaltningsrevisjon vert i det store og heile vurdert som noko positivt. Meir negativ vurdering Tilsette i departementa Toppleiarar Tilsette med samfunnsvitskapeleg utdanningsbakgrunn Tilsette som hadde opplevd fleire forvaltningsrevisjonar 20

Empirisk forsking om kommunale kontrollutval og forvaltningsrevisjon Opedal og Østtveiten (2000) Revisjonen får gjennomslag for sine merknader Fokus på etterleving Auka rettsstryggleik Styrkt demokratisk kontroll Johnsen, Å. m. fl. (2001) Viktig kontroll- og reformreiskap Fokus på etterleving Instrumentell bruk Clausen og Madsen (2009) Gode og konstruktive bidrag til forbetring Ikkje vera ute etter å «ta» administrasjonen Mindre alvorleg lov- og regelbrot og rutinesvikt Noko potensial for øk. forbetring Alvorleg lov- og regelbrot KU og revisor har manglande spesialistkompetanse 21

www.nkrf.no 22

NKRFs forvaltningsrevisjonsregister per juni 2014 www.nkrf.no Vurderingstema 2013 2012 2011 2010 2009 Måloppnåelse 18 % 21 % 27 % 25 % 23 % Produktivitet 13 % 2 % 10 % 7 % 6 % Kvalitet 13 % 18 % 12 % 10 % 13 % Regelverksetterlevelse 75 % 78 % 68 % 63 % 62 % Styringsinformasjon/- verktøy Brukertilpassede tjenester og myndighetsutøvelse 69 % 67 % 52 % 26 % 35 % 40 % 28 % 39 % 42 % 39 % Virksomhetsstyring 38 % 59 % 43 % 38 % 44 % Gransking og misligheter 1 % 1 % 0 % 1 % 0 % 23

Kvifor slik vektlegging av etterleving? Primært ein kontrollreiskap med tilhøyrande fokus på avvik Forskriftsfesta krav om det skal etablerast revisjonskriterium i alle prosjekt Revisjonsstandarden krev at revisjonskriteria skal utleiast frå autoritative kjelder Revisjonsstandarden si opplisting av kjelder reflekterer rettskjeldelæra Dei kommunale tenestene er i stor grad lovregulerte Kontrollutvalet som oppdragsgjevar er svært opptekne av at dei tilsette følgjer reglar og rutinar (Opedal og Østtveiten, 2000) Forvaltningsrevisorane sin utdanningsbakgrunn? 24

RSK 001 om revisjonskriterier 23) Revisjonskriteriene skal være begrunnet i, og utledet fra, autoritative kilder innenfor det reviderte området. 24) Kilder til revisjonskriterier kan være: Lover Forskrifter Forarbeider Rettspraksis Politiske vedtak, mål og føringer Administrative retningslinjer, mål, føringer og lignende Statlige føringer, veiledere og lignende Andre myndigheters praksis Anerkjent teori Reelle hensyn (vurderinger av hva som er rimelig, formålstjenlig, effektivt eller lignende) 25

Pollitt m. fl. 1999

(Abma & Widdershoven, 2008) 27

Refleksjon: «a compliance-oriented craft» som fører til læring og forbetring? Evalueringsfeltet: Ein instrumentell eller distansert relasjon treng ikkje alltid fungera dårleg Når det er konsensus om målsetjingane og målestokken Når verkemiddel og tilhøyrande effektar er kjende Avdekkar funn som er delvis kjende og lite kontroversielle Modifisert «dommarrolle» Vektlegging av revisjonsdialogen Revisor ein kjend og legitim del av det kommunale landskapet 28

Refleksjon: Faktorar som bidrar til å redusera frykt og motstand (Geva-May & Thorngate, 2003), kan vera oppfylte i kommunal forvaltningsrevisjon God revisjonsdialog om revisjonskriteria? Modifisert «dommarrolle»? Revisor ein kjend og legitim del av det kommunale landskapet? Oppleving av felles mål og i same båt? Den som vert revidert, opplever å få ei stemme? Forvaltningsrevisjonen vert opplevd som ein kanal for formidling av informasjon? Revisor vert opplevd å vera ein «støttespelar» og «talsperson»? Avdekkar funn som er delvis kjende og lite kontroversielle? Nøkkelen til svaret ligg kanskje her: ww.nkrf.no 29

Eksempler på uttalelser fra rådmannen «Rapporten som revisjonen har levert er god og gjenkjennbar for oss. Samarbeidet med revisjonen har vi også opplevd som bra.» «Rapporten gir kommunen nyttige innspill for å forbedre etikkarbeidet i kommunen.» «Forvaltningsrevisjonen av styring av byggeprosjekter i kommunen gir en nyttig gjennomgang av kommunens gjennomføring av byggeprosjekter. Rapporten identifiserer sårbare sider ved praksis i byggeprosjekter, gir konkret veiledning om forbedringer, og påpeker mangler ved arkiveringsrutiner for dokumenter i byggeprosjektene.» 30

Eksempler på uttalelser fra rådmannen «Vi tar forvaltningsrapporten til etterretning og slutter seg til de fleste konklusjonene og anbefalingene i rapporten.» «Rådmannen meiner at dei tilrådingane som kjem fram i rapporten er gode og riktige for å betra kvaliteten på kommunen sine innkjøp.» «Generelt er det rådmannens oppfatning at rapporten er grundig og gir et godt bilde av situasjonen.» «Dette er ein grundig og bra rapport som gir oss eit godt grunnlag å arbeide vidare på.» 31

Eksempler på uttalelser fra rådmannen «Positivt med en så grundig dokumentasjon på hvordan barnehagene/barnevern/helsestasjon jobber på dette feltet.» «Flott at de kommer med forslag til tiltak slik at vi kan forbedre oss.» 32

Eksempler på uttalelser fra rådmannen «Rapporten gir et godt bilde av barneverntjenestens oppgaver, ansvar og metoder. Gjennomgangen av henleggelser gir en grundig innblikk i arbeidet som gjøres internt i barneverntjenesten. Analysen, konklusjon og anbefalinger gir barneverntjenesten et svært godt grunnlag for videre arbeid for å forbedre våre tjenester. Det stilles svært relevante spørsmål rundt vår praksis og kvalitet.» 33

Eksempler på uttalelser fra rådmannen «For øvrig vil vi bemerke at rapporten er svært godt skrevet og leservennlig. Barneverntjenesten er imponert over revisjonens dypdykk i vårt fagområde.» «Rådmannen mener at revisjonsrapporten som nå foreligger blir en god støtte i arbeidet med å utvikle et godt og inkluderende læringsmiljø i skolene. Rapporten belyser et komplekst tema på en god og innsiktsfull måte.» 34

Takk for meg! Bodhild@nkrf.no Tlf. 958 17 534 www.nkrf.no 35