Politi og påtale grundig utredning nødvendig Rapport fra arbeidsgruppe, april 2016 1
POLITI OG PÅTALE GRUNDIG UTREDNING NØDVENDIG... 3 1. INNLEDNING... 3 2. ARBEIDSGRUPPEN... 3 2.1 Arbeidsgruppens sammensetning... 4 2.2 Mandat for arbeidsgruppen... 4 2.3 Arbeidsform og metodikk... 4 3. BEHOV FOR GRUNDIG GJENNOMGANG OG EVALUERING... 5 4. POLITIETS SAMFUNNSOPPDRAG... 6 5. DET TOSPOREDE SYSTEM... 6 5.1 Forhold som fremmer:... 7 5.2 Forhold som hemmer:... 7 6. OVERORDNET STYRING OG LEDELSE AV POLITIET... 7 6.1 Forhold som fremmer:... 8 6.2 Forhold som hemmer:... 8 7. MÅLEPARAMETERE... 10 7.1 Forhold som fremmer:... 10 7.2 Forhold som hemmer:... 10 8. LOKAL STYRING OG LEDELSE... 11 7.1 Forhold som fremmer:... 11 7.2 Forhold som hemmer:... 11 9. FOREBYGGING... 12 8.1 Forhold som fremmer:... 13 8.2 Forhold som hemmer:... 13 10. ETTERFORSKNING... 13 9.1 Nærmere om påtalemyndighetens ansvar og oppgaver i etterforskning... 14 9.1.1 Forhold som fremmer:... 14 9.1.2 Forhold som hemmer:... 14 11. ORDENSTJENESTE OG BEREDSKAP... 15 10.1 Forhold som fremmer:... 16 10.2 Forhold som hemmer:... 16 12. AVSLUTNING... 17 2
POLITI OG PÅTALE GRUNDIG UTREDNING NØDVENDIG På Politiets Fellesforbunds landsmøter i 2004 og 2014, ble det fattet flere vedtak som omhandler det tosporede system. I 2004 ble det i sak 5 om Politirollen punkt nr. 5, fattet følgende vedtak: «PF skal arbeide for at politiet og påtalemyndigheten utvikles som to selvstendige organisasjoner. Uavhengig av organisasjonsform skal PF arbeide for et bedre samarbeide mellom politi- og påtalemyndighet. Politikompetansen skal være førende i straffesaksbehandlingen». I 2014 ble det i sak 5 om Endring og omstilling punkt nr. 5 fattet følgende vedtak: «PF skal arbeide for at det gjennomføres en politistudie som utreder det tosporede system». 1. INNLEDNING Det tosporede system er en gammel ordning og ble etablert allerede i 1887. Dette i seg selv burde tilsi en revurdering av ordningen. Vi kjenner til at det er foretatt èn grundig gjennomgang av det tosporede systemet. Dette er gjort rede for i NOU 1988:39 «Politi og påtalemyndighet, arbeids- og ansvarsfordeling». Utvalget hadde mandat til å utrede eventuelle endringer i organiseringen av politiet, lensmannsetaten og påtalemyndigheten. Utvalget hadde derimot ikke mandat til å utrede et mulig skille mellom politi og påtalemyndighet. Resultatet fra arbeidet resulterte kun i en justering av gjeldende ordning. Det er beklagelig at denne ordningen ikke ble gjennomgått i «Politianalysen» til tross for at utvalget skulle ta for seg hele politiets virksomhet. Det er mulig at dette var for omfattende og at utvalget ikke hadde den rette sammensetning av kompetanse. I PFs høringsbrev til regjeringens arbeid med Politireformen ble rolledelingen mellom Politidirektoratet og riksadvokaten problematisert. PF mener at det er en betydelig lederutfordring når den som har det politifaglige totalansvaret, personalansvaret og budsjettansvaret ikke også har fagansvaret for straffesaksarbeidet. Hensynet til ledelse av og i politiet er en annen motivasjonsfaktor for å evaluere ordningen. Slik det er i dag er det krav om at politimestre og personer i andre toppstillinger skal ha utdanning innen rettsvitenskap/juridikum. PF er opptatt av at ansatte som ikke er juristutdannet og en del av påtalemyndigheten også skal kunne gjøre karriere som toppleder. Heller ikke i mandatet for gjennomgangen av «Monica-saken», mener vi det ikke ble åpnet for et kritisk blikk på påtalemyndigheten og eventuelle mangler og svakheter i denne sammenheng. Spesielt gjelder dette i forhold til kontroll- og ansvarsmekanismer. 2. ARBEIDSGRUPPEN Flere vedtak fra PFs landsmøter omhandler evaluering av det tosporede systemet. Med bakgrunn i dette fattet forbundsstyret i møtet 8. 9.4.2015, vedtak om det skulle nedsettes en arbeidsgruppe for å utrede landsmøtevedtakene som omhandler skille mellom politi og påtale. 3
2.1 Arbeidsgruppens sammensetning For å kunne belyse alle sider ved mandatet på en best mulig måte, var det nødvendig å sette sammen arbeidsgruppen med representanter som har lang erfaring og god kompetanse på alle virksomhetsområdene. Følgende personer har deltatt: Leder: Kjetil Rekdal, forbundsstyremedlem, nestleder Unio og lokallagsleder i PF Vest Sekretær: Paal Christian Balchen, forbundssekretær Øvrige: Tatanya Valland, Phd fra Høgskolen i Oslo og Akershus (HIOA) Elisabeth Myhre Lie, høgskolelektor ved Politihøgskolen (PHS) Lill Heidi Tinholt, seksjonsleder ved Sør Øst politidistrikt og leder for Politiets Fellesforbund Politilederne (PFPL) Margrethe Woie, politiadvokat ved Oslo politidistrikt 2.2 Mandat for arbeidsgruppen Det overordnede formålet til arbeidsgruppen er å utarbeide en rapport som kan gi PFs tillitsvalgte og eventuelle andre, et sett av argumenter for å kunne ha en mer helhetlig tilnærming i fremtidige politiske og faglige debatter om det tosporede system med integrert påtale. Målet med dette er å få igangsatt en grundig evaluering av systemet. Det ble tidlig klart for arbeidsgruppen at det ville være et meget omfattende arbeid å utrede alle sider ved det tosporede systemet. Det ble derfor bestemt at arbeidsgruppens oppgave var å belyse det systemets påvirkning på politiets virksomhet fra et overordnet perspektiv. Vi delte opp i følgende virksomhetsområder: Styring og ledelse av politiet Påtale og etterforskning Forebygging Ordenstjeneste og beredskap 2.3 Arbeidsform og metodikk Rapporten er utarbeidet som et resultat av flere halvdagsmøter i arbeidsgruppen. Innholdet bygger på den enkelte deltakers kompetanse og erfaringer med det tosporede systemet. I tillegg har arbeidsgruppen hentet synspunkter fra ulike rapporter, dokumenter og artikler som beskriver ordningen. Vi vil understreke at det ikke er foretatt en fullstendig litteraturgjennomgang av tematikken. Dette er ikke en forskningsbasert rapport. Vi har prioritert lesbarhet og ikke hatt som mål at rapporten skal fylle kravene til å ligge på et akademisk nivå. Det er heller ikke slik at alle medlemmene i arbeidsgruppen er enig i samtlige punkter som beskrives. Det er likevel enighet om at punktene skal stå for å representere mangfoldet og bredden i synspunktene. Rapporten reflekterer et sett av ulike elementer i og virkninger av det tosporede systemet som arbeidsgruppen mener enten fremmer eller hemmer virksomheten til politi og påtalemyndigheten sett i forhold til følgende: Tilliten til systemet Rettsikkerhet og objektivitet Ledelse og effektivitet De ulike aktørers rolle Kontrollmekanismer Kvalitet I våre beskrivelser forholder vi oss gjennomgående til interne og eksterne virkningssider, men har ikke behandlet disse separat. Elementene som er beskrevet, vil i flere tilfeller overlappe hverandre og kunne benyttes som argumenter, både som forhold hemmer og forhold som fremmer. 4
3. BEHOV FOR GRUNDIG GJENNOMGANG OG EVALUERING Den overordnede årsaken til at PF ønsker en grundig evaluering av det tosporede systemet, med integrert påtale er blant annet hensynet til objektivitet og rettssikkerhet. I artikler skrevet av representanter for påtalemyndigheten, blant annet Fredrik Rieber Mohn, blir det understreket at det er nettopp hensynet til objektivitet og rettsikkerhet som gjør det nødvendig å beholde ordningen slik den er i dag. Dette synet underbygges i flere artikler i «Lov og Rett»(vol. 50, 1 2, 2011, s. 42 62) og Lovdata (Rieber-Mohn) angående hvem som har ansvaret for etterforskning og påtalejuristens rolle i dette arbeidet. Her argumenteres det for at det tosporede systemet, med integrert påtale i politiet, er det som fungerer best med hensyn til rettsikkerhet, ledelse av etterforskning og faglighet. Arbeidsgruppen finner lite forskningsmessig belegg som tydeliggjør at dette systemet er mest hensiktsmessig når det gjelder ledelse, utnyttelse av ressurser, bedre kvalitet eller resultater. Selv om det er lite forskning som går direkte på det to-sporede system, finner vi mye forskning som viser at samhandling i større organisasjoner er vanskelig. Det er heller ingen selvfølge at profesjonelle kan samarbeide (Nylehn 2002, Nylehn, Børre 2002 og Vylehn, B og Støkken, AM). Det er også en del praksisstudier når det gjelder etterforskning, kunnskapsledelse og at den enkelte stoler på sin nærmeste leder (Glomseth og Johannessen, red. 2015). I noen land vi kan sammenligne oss med, er det gjennomført mer eller mindre adskillelse av politi og påtalemyndighet. Canada, New Zealand og Australia har i løpet av de siste tretti årene foretatt betydelige endringer i sitt system dette med utgangspunkt i blant annet rettssikkerhet, effektivitet, ansvar og kontroll (Ministry of Justice, New Zealand, 2014). Arbeidsgruppen mener at det er på et tynt grunnlag at Rieber-Mohn stadfester at systemet er det beste med hensyn til ansvar for etterforskning, rettssikkerhet og objektivitet. Politiet utfører etterforskning og politifaglige oppgaver. Påtalemyndigheten utøver legalitetskontroll og retten dømmer. Arbeidsgruppen mener at et skille ikke har blitt utredet og en har fastholdt ordningen med en overordnet og et underordnet politi med henvisninger til gjeldende politilov, straffeprosess og påtale- og politiinstruks. På mange områder i samfunnet er det et stort fokus på endring og omstilling. Det er viktig at også ordningen med det tosporede systemet med integrert påtale, utvikles i tråd med samfunnsutviklingen for øvrig. I Prop.61 LS Endringer i politiloven mv. «Trygghet i hverdagen nærpolitireformen» er det beskrevet at ordningen med det tosporede systemet skal utredes nærmere med hensyn til om påtalemyndigheten har rett kapasitet og kompetanse. I denne sammenheng er det nedsatt en regjeringsoppnevnt arbeidsgruppe for å se på dette. Det er ikke planlagt at det tosporede systemet med integrert påtale skal vurderes. Sammensetningen av ovennevnte arbeidsgruppe hovedsakelig med tung juridisk kompetanse underbygger dette. Det er riktignok tatt med en person med politifaglig bakgrunn inn i utvalget. Hva som er årsaken til at det ikke legges opp til en grundig evaluering av ordningen vites ikke. Det er på høy tid at det kommer en uttømmende vurdering av hvorvidt tiden er inne for å ta en beslutning om politi og påtalemyndighet skal skilles, eller at det skal etableres andre ordninger som er mer hensiktsmessige. I denne vurderingen må rettsikkerhet, objektivitetshensyn og legalitetskontroll tillegges betydelig vekt. 5
4. POLITIETS SAMFUNNSOPPDRAG Politiet er en sentral samfunnsinstitusjon med et krevende og viktig samfunnsoppdrag. Politiet skal forebygge og bekjempe kriminalitet og etterforske lovbrudd på et høyt faglig nivå. Videre skal politiet iverksette nødvendige tiltak for å avverge og begrense skade i forbindelse med alle ulykkes- og katastrofesituasjoner. Politiet er videre pålagt et sektorovergripende ansvar for å håndtere ulykker og katastrofer i fredstid på alle samfunnsområder. Lovbestemmelsene er utformet på en slik måte at de skal fremheve politiets tjenende rolle. Polititjenesten er ikke et mål i seg selv, men er et middel til å trygge sikkerheten og velferden i samfunnet. Formålet med polititjenesten er at den skal tilfredsstille befolkningens behov for rettssikkerhet, trygghet og alminnelig velferd for øvrig (Auglend m.fl. 2015). Auglend er opptatt av at politiets samfunnsoppdrag ikke bare består i å ivareta viktige allmenne samfunnsverdier, men også å sikre grunnleggende rettigheter for befolkningen. Politiet skal være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme ovennevnte verdier og rettigheter. Videre skal politiets virksomhet anses som komplementær i forhold til andre offentlige organers virksomhet som har samme mål. 5. DET TOSPOREDE SYSTEM Som nevnt innledningsvis har det ikke vært et mål for arbeidsgruppen å lage en akademisk utredning med klare skiller mellom system og virkning. En konsekvens av dette er at spesielt kapittel fem og seks kan oppleves som om det er en del gjentakelser og overlapping. Politiet er, som beskrevet, underlagt to overordnede ledelses- og målstyringsnivå, samt at det stort sett er «et sett» av reaktive måleparametere som er førende. Disse nivåene vil kunne trekke politiets prioriteringer i forskjellige retninger. Det er blant annet dette arbeidsgruppen ønsker å lede oppmerksomheten mot. Påtalemyndigheten i Norge består av tre nivåer: 1. Påtalemyndigheten i politiet, som består av politifullmektiger, politiadvokater og politimestere. 2. Statsadvokatene og, 3. Riksadvokaten som utgjør den høyere påtalemyndighet. Selve påtalemyndigheten er faglig uavhengig av justisdepartementet og politidirektoratets ledelse. Den er organisert på tre ulike nivåer hvor riksadvokaten er øverste leder. Statsadvokaten er underlagt Riksadvokaten i påtalespørsmål, men er øverste regionale påtalemyndighet med påtalemessig ansvar og da direkte overordnet ansvar i enkeltsaker overfor de lokale politijurister: politifullmektiger og politiadvokater. Organisatorisk er Riksadvokaten og statsadvokaten egne embeter. Påtalemyndigheten lokalt er i politidistriktene økonomisk underlagt politidistriktet og dermed Politidirektoratet (POD), men faglig organisert under Riksadvokaten og statsadvokaten. I praksis vil det si at påtalemyndighetens tjenestemenn i politiet faglig svarer for Riks- og statsadvokatens instruksjonsmyndighet. Riksadvokaten setter krav til prioritering og måloppnåelse hos påtalemyndigheten lokalt som videre setter overordnede føringer for etterforskningen og behandlingen av straffesakene. Videre kan statsadvokaten gi direkte instrukser om etterforskningskritt i den konkrete straffesak og som dermed får betydning for selve etterforskningen. Påtalemyndigheten er den offentlige instans som leder etterforskningen i straffesaker, og avgjør påtalespørsmålet. Påtalemyndigheten leder politiets etterforskning og beslutter bruk av tvangsmidler under etterforskingen, herunder ransaking, pågripelse, begjæring av varetektsfengsling med videre. 6
Politiets påtalekompetanse er forankret i straffeprosesslovens 67. «Med politiet menes i denne sammenheng kun de polititjenestemenn som tilhører påtalemyndigheten» (Auglend m.fl. 2014). Videre er det kun tjenestemenn med juridisk embetseksamen som tilhører påtalemyndigheten, jf. Strl. 55,1. ledd 3. Påtalemyndigheten avgjør straffesaker ved å fatte positive eller negative påtaleavgjørelser det ved å ta ut tiltaler, gi forelegg, påtaleunnlatelser eller beslutte henleggelser. Påtalemyndigheten kan også beslutte saker oversendt til konfliktrådet med siktelse. 5.1 Forhold som fremmer: Riksadvokatens rendyrkede fagansvar et særskilt uavhengig ansvar. Dette er prinsipielt viktig for en overordnet kontroll og kvalitetsfunksjon som har betydning for objektivitet og rettssikkerhet. Justisminister og departement har ikke instruksjonsmyndighet overfor riksadvokaten. Politisk styring kan gå på fokusområder, men ikke enkeltsaker. Riksadvokaten har et helhetlig ansvar for å bestemme hvilke saker som skal prioriteres i straffesaksbehandlingen. Uavhengigheten til riksadvokaten og domstolene er viktig for å sikre rettsstaten. Systemet men integrert påtale innebærer at de ulike aktører har nærhet til hverandre, kan etablere et godt samarbeid og bygge tillit. Dette er viktig for å kunne ta raske avgjørelser og øke effektiviteten, spesielt i store og komplekse saker. 5.2 Forhold som hemmer: Politiet bestemmer over etterforskningsressursene, mens etterforskningsansvaret ligger hos påtalemyndigheten. Dette kan føre til konflikt da blant annet Riksadvokaten setter mål og prioriteringer for etterforskningen, mens det er de ulike politimestere som svarer overfor direktoratet som sitter med «pengesekken», og som igjen er bundet av føringer knyttet til budsjettet. Den lokale påtalemyndighet ligger økonomisk inn under politidistriktet. Det betyr at politidistriktet økonomisk må stå for de utgifter som påløper påtalemyndigheten, men har i utgangspunktet ingen faglig instruksjonsmyndighet knyttet til hvilke saker som skal eller bør prioriteres. Disse føringene er gitt av Riksadvokaten. 6. OVERORDNET STYRING OG LEDELSE AV POLITIET Det er Justis- og beredskapsdepartementet som har ansvar for den overordnede styringen av politi og lensmannsetaten. POD har ansvar for faglig ledelse, styring, oppfølging og utvikling av politidistriktene og særorganene i henhold til tildelingsbrevet. Tildelingsbrevet inneholder beskrivelse av hovedutfordringer og mål for virksomheten. Videre gir dette krav om rapporteringer og resultatoppfølging. Hvordan styringsdialogen og rapporteringene skal foregå er også fastsatt. Til slutt gis det en oversikt over budsjettildelingen og ulike øremerkinger for budsjettet. En begrensing i Justisdepartementets ansvar, er at det er Riksadvokaten som har ansvaret for den overordnede faglige ledelsen av straffesaksbehandlingen. Riksadvokaten sender ut sine styringsdirektiver gjennom et årlig «Mål og prioriteringsrundskriv» og i rundskriv for øvrig. Riksadvokaten har en omfattende instruksjonsmyndighet og kan legge føringer på ressursbruk og prioriteringer i politidistrikt og særorgan. Derfor er rundskrivet om mål og prioriteringer forelagt departementet før utsendelse. På samme måte er tildelingsbrevet til politi- og lensmannsetaten forelagt Riksadvokaten før det sendes POD. POD styrer distrikt og særorgan gjennom et årlig «Disponeringsskriv». Dette skrivet inneholder rammer og retningslinjer for driften av politiet i inneværende år. Her omtales kriminalitetsområder der utfordringene er store og som krever særlig fokus. Videre gis det 7
oversikt over ressurstildelinger, fullmakter og krav til rapporteringer. Innholdet i «Disponeringsskrivet» gir et grunnlag for planlegging og prioritering av ressursinnsatsen i driftsåret. Disponeringsskrivet er forelagt Riksadvokaten til uttalelse før det sendes distrikt og særorgan. POD har ansvar for faglig ledelse og styring, oppfølging og utvikling av politidistrikt og særorgan. Den overordnede faglige ledelsen av straffesaksbehandlingen hører under Riksadvokatens ansvar. Dagens ordning innebærer at politi- og lensmannsetaten er underlagt to styrings- og ledelsessystemer. Det vil blant annet ha stor påvirkning når det gjelder bruk av ressurser og målekriterier for virksomheten. I ytterste konsekvens legger dette store føringer på hva som er regnet som godt politiarbeid forebygging eller reaktiv virksomhet. Arbeidsgruppen mener at det er grunn til å stille spørsmål om dette er hensiktsmessig. Fig 1. Visualisering av systemet (Difi rapport 2016:1). 6.1 Forhold som fremmer: Riksadvokatens rendyrkede fagansvar er et særskilt uavhengig ansvar. Dette er prinsipielt viktig for en overordnet kontroll og kvalitetsfunksjon, som har betydning for objektivitet og rettssikkerhet. Justisminister og departement har ikke instruksjonsmyndighet overfor riksadvokaten. Politisk styring kan gå på fokusområder, men ikke enkeltsaker. Riksadvokaten har et helhetlig ansvar for å bestemme hvilke saker som skal prioriteres i straffesaksbehandlingen. Uavhengigheten til riksadvokaten og domstolene er viktig for å sikre rettsstaten. 6.2 Forhold som hemmer: Det er en betydelig lederutfordring når POD, som har det politifaglige totalansvaret, personalansvaret og budsjettansvaret ikke har fagansvaret for straffesaksarbeidet. Dette betyr at politidistriktene er underlagt to styringssystemer. Dagens tosporede system gir en ekstra ledelsesutfordring. Riksadvokaten og resten av påtalemyndigheten har ingen direkte styring og ledelse over politiressursene, men påtalemyndighetens prioriteringer veier svært tungt. 8
PODs avgjørelse om kvalifikasjonskravet til fremtidige politimestre, kan oppfattes som en forsterking av det tosporede systemet og at politiet ikke kan ledes av andre med tung lederkompetanse og erfaring. Kvalifikasjoner som utdanning, erfaring og kompetanse må være førende for lederstillinger på høyt nivå og ikke om en person er jurist eller ikke. Strategiske vurderinger kan «spises» opp av debatter i ledermøter om administrasjon og kvantitative måltall. Overordnede føringer om kvantitative måltall og rapporteringer forplanter seg nedover i systemet. Dette kan føre til at «alle» skal levere i henhold til krav for eget ansvarsfelt og at helheten i politiets samfunnsoppdrag blir fragmentert. Politiet er ressursmessig underdimensjonert til å klare å følge opp overordnede føringer om måltall. Økt innsats på prioriterte områder vil føre til nedprioritering av andre. Et eksempel på dette er økt fokus på etterforskning som vil påvirke ordensog beredskapsfunksjonen i sterk grad. 9
7. MÅLEPARAMETERE Tradisjonelt måles politiet i forhold til oppklaringsprosent, saksbehandlingstid og restanser. Videre måles opp eller nedgang i utvalgte kriminalitetstyper pr. 1000 innbygger. I St.prp. nr. 1 (2005-2006) understrekes det at for å komme et skritt videre med å effektivisere samfunnets evne til å forebygge og bekjempe kriminalitet, er det en hovedutfordring å etablere systemer for å måle resultater og effekter av justissektorens innsats på ulike områder. I disponeringsskrivet fra POD til underliggende enheter i 2016 er det listet opp et stort antall mål og prioriteringer. Dette er prioriteringer som stort sett følger av politiske øremerkinger og prioriteringer av innsatsområder. I tillegg tas Riksadvokatens prioriteringer inn i disponeringsskrivet. Det er gjort flere forsøk på å lage andre måleparametere for forebygging og trygghetsskapende arbeid. Arbeidsgruppen kjenner ikke til at nye parametere er implementert i virksomheten. Det er riktignok foretatt en utvidelse av mål i PSV og det er gitt mulighet til distriktene å utarbeide egne lokale mål. 7.1 Forhold som fremmer: Setter press på og fokus mot viktige innsatsområder som må prioriteres. Det er viktig i seg selv at saker av alvorlig karakter saksbehandles innenfor en konkret tidsramme. Ansvarliggjøring av mellomledernivået for å prioritere etterforskning av saker av spesielt alvorlig karakter. Parameterne styrker fokus, angir kvalitetskrav og bestemmer rapportering, samt at de gir retning for arbeidet. 7.2 Forhold som hemmer: Politiets hovedoppgave er å forebygge kriminalitet, mens påtalemyndighetens hovedoppgave er å håndtere den kriminaliteten som har skjedd. Parameterne og rapporteringspunkter blir kommunisert til ledelsen i politidistrikt og særorgan og er et viktig grunnlag for styringsdialogen. Det er gitt åpning for at distriktene kan utarbeide egne måleparametere som er tilpasset lokale utfordringer. Erfaringer viser at det er de reaktive og kvantitative parameterne som veier tyngst og som lokal ledelse (PM og sjef særorgan) styrer etter. Det synes å herske en sterk overbevisning om at forebygging ikke kan måles. Det tosporede systemet medfører at påtalemyndigheten i stor grad bestemmer politiets prioriteringer uten selv å ha ansvar for tilgjengelige ressurser. Disse prioriteringene er også i stor grad basert på nasjonale parametere og ikke lokale utfordringer. Påtalemyndighetens fokus er å få saksbehandlet straffbare forhold innenfor en gitt tidsramme og få iretteført straffesaker i retten. Nesten alle som sitter i toppledelsen i dag, er jurister. Det er grunn til å tro at deres faglige kompetanse er godt forankret i en reaktiv og påtalebasert tenkning og kultur, og at de tar denne forankringen med seg inn i ledelsen av politiet. Forebygging tilhører politioperativ virksomhet og kommer ikke inn under Riksadvokatens prioriteringer. Dette mener arbeidsgruppen skaper utfordringer for virksomheten fordi det ikke er utarbeidet målekriterier eller kvalitetskriterier for hva som er godt politiarbeid. 10
8. LOKAL STYRING OG LEDELSE Politiets oppgaveportefølje styres etter to spor, og følgelig må det også prioriteres etter disse. Riksadvokaten legger føringer og prioriteringer ut fra straffesakssporet. Per i dag er det tre prioriterte oppgaver: 1. Tilrettelagte avhør 2. Restanser 3. Utvisninger Ideelt sett skal virksomhetsstyringen av det enkelte politidistriktet ta utgangspunkt i lokal strategisk kriminalitetsanalyse. Dette er grunnlagsdokumentet når driften skal planlegges. For eksempel hvordan se prioriteringer, beslutninger, økonomi og ressursbruk opp mot utfordringene. Dette er et godt utgangspunkt for et helhetlig og proaktivt arbeid, hvor politiet skal arbeide for å redusere risikoen for at kriminalitet eller ulykker skal skje. Arbeidsgruppen mener at realitetene er at lokalt arbeid rettet mot utfordringene, for det meste handler om å følge straffesakssporet som kommer som følge av riksadvokatens prioriteringer. Politiet arbeider for det meste reaktivt og blir i stor grad «hengende» etter hendelsene. I dette ligger en antagelse om at straffereaksjoner skal ha en preventiv effekt, både for allmenheten og individet straffen er rettet mot. POD legger føringer for blant annet opplæring og andre politioppgaver enn det som ligger innen for straffesporet. For eksempel opplæring i PLIVO (pågående livstruende vold) og kompetanseutvikling på en rekke fagområder. En utfordring er krysspresset ledere utsettes for når det gjelder hva som skal prioriteres og hvilke føringer som gjelder. Et godt eksempel kan være at det er avdekket et stort miljø knyttet mot organisert kriminalitet. I dette ligger det et grundig forarbeid, kreativ metodebruk og ressurser til å gjøre arbeidsoppgavene. Slik ressurstilgangen er i dag blir spørsmålet hva skal prioriteres? Straffesakene som det måles på, eller det forebyggende som ikke har gode måleparametere? Instruksjonsmyndigheten til Riksadvokaten innebefatter også hvilke straffesaker som underordnet ledd i påtalemyndigheten skal prioritere. For politiet kan det oppstå vanskelige avveiningsspørsmål. På den ene siden må de følge de direktiver som kommer fra Riksadvokaten og på den andre siden må en foreta en forsvarlig budsjettstyring og følge de pålegg fra POD. Instruksjonsmyndigheten til statsadvokaten omfatter alle politiets tjenestepersoner, ikke bare påtalemyndigheten. Her kan det gis pålegg direkte til enkelte tjenestemenn som må forholde seg til det tosporede systemet slik vi kjenner det i dag. 7.1 Forhold som fremmer: Nærheten mellom jourtjenesten og operative ledelsen gir tillit og effektivitet i avgjørelser. Integrert politi- og påtalemyndighet kan gi en sterkere kobling mellom den enkelte saken og påtaleleddet. Dette gjør at de politiansatte som kjenner saken godt, og kjenner partene i saken, lettere kan kommunisere med påtalejuristen om hvilke reaksjoner som kan være fruktbare. 7.2 Forhold som hemmer: Særlig mindre steder med kombinert tjeneste, vil være spesielt sårbare for pålegg om styrket fokus og etterforskning på enkelte saksområder. Dette vil kunne trekke ressurser fra vakt og beredskap og særlig det som ikke er straffesaksarbeid. Et styrket fokus på reaktivt arbeid trekker ressurser fra systematisk og målrettet forebyggende arbeid, patruljering og kontakt med lokalbefolkningen. Spesielt når det ikke er gode måleparametere som forplikter politimesteren til å opprettholde slik tjeneste. 11
Straffesaksområdet dyrker frem politiet som kriminalitetsbekjemper i det reaktive spor. I daglig ledelse av virksomheten er det straffesakssporet som legger store føringer for hvordan ressursene benyttes. Ledelsen i distriktet fratas dermed ansvaret for målrettet styring og ledelse fordi det kommer stadig sentrale føringer som påvirker beslutningene. 9. FOREBYGGING Politiet gjør best nytte for seg dersom det på forhånd lykkes i å forhindre lovbrudd, jf. Politiloven og Politiinstruksen. Forebyggende arbeid skal være førende for norsk politi. Dette premisset går som en rød tråd gjennom politiske dokumenter fra år 2000 og frem til i dag (Stave 2015). Dagens ordning synes i liten grad å styrke politiets forebyggende virksomhet. Mye av politiets innsats rettes mot hendelser som har skjedd. Eksisterende målekriterier for virksomheten underbygger dette. Arbeidsgruppen mener at det ikke kun nytter å være ekspert på å håndtere hendelser etter at de har skjedd. Det viktigste må være å forhindre at de skjer. Arbeidsgruppen er opptatt av at politiet skal arbeide helhetlig og kunnskapsbasert for å forebygge og bekjempe kriminalitet, og for å opprettholde tryggheten i samfunnet. Med utgangspunkt i grundige analyser må politiet utarbeide skreddersydde strategier og tiltak og samarbeide med relevante aktører for å oppnå målene for virksomheten. Arbeidsgruppen mener at det forebyggende aspektet skal inn i alle deler av politiets virksomhet. Derfor er det også viktig å styrke politiets kompetanse på etterforskning både taktisk og teknisk. Og i tillegg gi politiet best mulig rammer til å utvikle og benytte nye etterforskningsmetoder. Politietaten trenger et profesjonelt lederskap som både prioriterer og etterspør et forebyggende fokus i hele etaten. Spørsmålet er på hvilken måte et tosporet system fremmer og hemmer et slikt fokus. Fordi påtalemyndigheten først og fremst har til oppgave å etterforske og iretteføre straffesaker vil man kunne mene at det å ha påtalemyndigheten integrert i politidistriktene vil kunne forsterke et reaktivt fokus i politietaten. Påtalemyndighetenes styringsdialog gjennom rundskriv og måltall har tradisjonelt hatt et fokus på oppklaringsprosent og saksbehandlingstid, samt kvalitet i etterforskningsarbeidet. Det er likevel slik at påtalemyndigheten de senere årene i større grad har vært opptatt av de to sporenes gjensidige avhengighet. Riksadvokaten har uttalt hvordan vektingen mellom det reaktive og det forebyggende arbeidet må være en dynamisk prosess som gjenspeiler den faktiske situasjonen politidistriktene opplever. Han skriver at det er viktig å ha en proaktiv strategi som inneholder både forebyggende og repressive elementer. Riksadvokaten mener at mange som har jobbet på forebyggingssiden har sett bort fra den virkningen av den forebyggende virkning av det reaktive for å forhindre nye uønskede hendelser. Det er vanskelig å si hvor mye det skal satses i de ulike sporene. Dette må vektes i forhold til de aktuelle utfordringene i distriktene. «Så etter min oppfatning må en politiinnsats nesten uansett hvilket område man tenker seg, både ha et forebyggende og et reaktivt element» (Busch i Lie 2011:34). Arbeidsgruppen mener politiet for det meste er hendelsesstyrt og preget av tradisjonelle kontrollmetoder. I den daglige tjenesteutøvelsen har det å forebygge kriminalitet og samarbeide med lokalmiljøet vært nedprioritert. I de tilfellene politiet har arbeidet systematisk kunnskapsbasert for å forebygge kriminalitet har dette vært tidsbegrenset og ofte avgrenset til prosjektarbeid. 12
For å snu en reaktiv etat og utvikle en proaktiv og kunnskapsbasert etat, er det avgjørende at både politi- og påtalemyndighet er opptatt av å forebygge kriminalitet. Hvis ikke vil økt synlig polititjeneste kun bety et ytterligere hendelsesstyrt politi. 8.1 Forhold som fremmer: Dersom påtalejuristen sitter i politiet kan dette gjøre det enklere å vurdere andre spor enn straffesakssporet, for eksempel forvaltingssporet. I dag er det en utfordring at mange i politiet opplever at påtalejuristene er distanserte til selve saken, og at det er vanskelig å gi innspill på gode reaksjoner. Nært samarbeid mellom alle deler av organisasjonen og en omforent forståelse av kunnskapsbasert og forebyggende arbeid, kan gi mer målrettet og systematisk arbeid som har forebyggende effekt. 8.2 Forhold som hemmer: Frem til nå har det ikke lykkes å utarbeide målekriterier som understøtter forebyggende virksomhet. Dette til tross for sterke føringer fra både politisk hold og politidirektoratet om å styrke kunnskapsbasert politiarbeid. Dette innebærer utvikling av mer strategisk virksomhet og utarbeiding av målekriterier som understøtter dette og som politimesterne skal rapportere på. Ledere i politiet er ofte mest opptatt av administrasjon og fordeling av ressurser. Med dagens målekriterier som fremhever kvantitet og en utpreget «jegerkultur», er det vanskelig å implementere nye målekriterier som er tilpasset en proaktiv og kunnskapsbasert virksomhet. Kunnskapsbasert ledelse og forebygging er i stor grad fraværende og understøtter en reaktiv kultur. Det må arbeides for en kultur som styrker politiledelsens fokus på strategisk og helhetlig tenkning, som involverer hele organisasjonen mot felles mål. Det er ikke et innarbeidet sikringssystem som skal ivareta kvaliteten i beslutningen. Kontrollfunksjon i forhold til beslutninger om tiltak for påtalebeslutning mangler. Dette er vanlig i en rekke andre områder i samfunnet, for eksempel for legestanden. 10. ETTERFORSKNING Det er påtalemyndigheten som har ansvar for å sette i verk og lede etterforskning. Det er ingen tvil om at det er innenfor etterforskning at det tosporede system med integrert påtale som har sterkest påvirkning på hvem som har ansvar, ledelse og hvordan arbeidet gjennomføres. Riksadvokaten understeker at det må være klart fastsatt hvem som har myndighet til å sette i verk etterforskning og at det må være fastlagte rutiner som sikrer påtalemyndigheten kontroll. Det er politijuristen som skal sørge for at etterforskningen er målrettet og at det er fremdrift i saken. Politijuristens ansvar innebærer også at vedkommende har instruksjonsmyndighet overfor etterforskeren i alle faglige spørsmål under gjennomføringen av etterforskningen. Videre er det påtalejuristens ansvar å rette fokus mot: å klargjøre hva som er de rettslige relevante fakta og hvilke faktiske forhold etterforskningen skal ta sikte på å avklare, ta stilling til påtalemessige spørsmål under etterforskningen og eventuell metodebruk å kontrollere at etterforskningen holder høy kvalitet sikre at rettssikkerhetshensyn blir ivaretatt under etterforskningen og ikke minst sikre objektivitet (Auglend m.fl. 2001). 13
Auglend m.fl. skriver at en forutsetning for å oppfylle kravet om kvalitet er at politidistriktene har et velfungerende integrert påtaleledd. Det må være etablert et nært samarbeid mellom påtaleansvarlig politijurist og etterforsker fra etterforskning starter og til påtaleavgjørelse er truffet. 9.1 Nærmere om påtalemyndighetens ansvar og oppgaver i etterforskning Som beskrevet ovenfor gir straffeprosessloven påtalemyndigheten lederansvar under politiets etterforskning av straffesaker. I dette ligger blant annet at de avgjør om etterforskning skal iverksettes. Videre beslutter de konkret bruk av tvangsmidler. Politijuristen har det siste ord om hvilke beviser som må søkes avklart og hvilke som har betydning i selve straffesaken for så å ta beslutning om selve utfallet av saken. Videre fører de straffesaker for retten som aktor ved straffeforfølgning i domstolen, og avgjør om en eventuell dom skal ankes videre i rettssystemet. Praktisk fungerer dette trolig noe forskjellig i de ulike politidistriktene. Det fungerer på den måten at etterforskningsleder og påtalejurist sitter sammen og vurderer nye anmeldelser og om det skal iverksettes etterforskning. Det er for øvrig juristen som formelt tar selve beslutningen om det er grunnlag for å iverksette etterforskning. Når det gjelder objektivitet under etterforskning skriver Ivar Fashing og Asbjørn Rachlew(2015) at «det er all grunn til å påpeke at alle sakens aktører utsettes for de samme kognitive utfordringene som politiets etterforskere i forsøkene på å rekonstruere fortiden. Riksadvokatens påstand om at den særnorske ordningen med fremskutt og integrert påtalemyndighet representerer en «vesentlig garanti for objektivitet» under politiets etterforskning, bør etter vårt syn testes gjennom forskning før den legges til grunn i den videre utviklingen av straffeprosessen». De skriver videre at nært samarbeid mellom politi- og påtalemyndighet har flere fordeler, men en kan like gjerne argumentere at en (for) tett kobling øker sannsynligheten for at kognitive skjevheter forplanter seg videre inn i systemet». Systemet gir påtalemyndigheten stor innflytelse over prioriteringer på alle plan, samtidig som påtalemyndigheten ikke har ansvar for det totale politiproduktet, måloppnåelse og ressurs. Videre er det ikke påtalemyndigheten som har definisjonsmakt over for hva som er godt arbeid og hvor langt en sak skal «strekkes». 9.1.1 Forhold som fremmer: Dagens system oppfattes av mange som positivt da det skaper nærhet mellom etterforsker og jurist i konkrete saker. Med ekstern kontroll og kvalitetssikring, skal systemet fungere slik at de mer alvorlige sakene går via statsadvokaten. Formålet er at dette skal styrke rettsikkerheten til partene i straffesaken og sikre en objektiv etterforskning. Arbeidsgruppen mener denne mekanismen stort sett fungerer og at statsadvokaten ofte sender saker tilbake til distriktet med krav om ytterligere etterforskingsskritt. 9.1.2 Forhold som hemmer: Gjennom regelverket er det fastsatt at det er juristen som er ansvarlig leder for etterforskningen. Det stilles ikke krav om tilleggsutdanning for å få jobb som politijurist og da å gå inn i rollen som leder for etterforskningen. Dette reiser spørsmål om kvalifisert kompetanse. o Polititjenestemann har tre års utdanning fra politiskolen hvor det er et stort fokus på etterforskning og etterforskningslære. Polititjenestemenn som er etterforskningsledere, har oftest god kunnskap og erfaring med den praktiske lovanvendelsen, samt inngående forståelse av virksomheten i politiet. 14
o Integrert påtale innebærer at det sitter politiutdannede med mange års erfaring i en etterforskningslederposisjon, mens unge jurister som ikke innehar den samme kompetanse er satt til å lede etterforskningen. For at systemet skal fungere optimalt fordrer det tillit mellom politi og påtalemyndighet. De fleste politidistrikt er organisert på en slik måte at påtalemyndigheten ikke har nok tid og ressurser til å følge og lede enhver etterforskning fullt ut. Juristene har en rekke ferdig etterforskede saker (i gjennomsnitt 70 saker eldre enn tre måneder) i sin portefølje. Disse sakene må avgjøres og eventuelt iretteføres. Dette gir lite rom til å følge etterforskningen tett og vil kunne redusere samarbeid og effektivitet i etterforskningen. Tidspress og mange saker vil påvirke den interne kontrollen, særlig når påtalemyndigheten ofte kommer sent inn i etterforskningen. Dette kan bety at etterforskningsledelsen ikke blir slik som systemet er ment å fungere. Unntaket kan være i store og komplekse saker og i særorgan. Påtalemyndigheten skal optimalt fungere som en kvalitetskontroll, men vil ikke fungere slik om det ikke er tillit mellom samarbeidspartene. Manglende tillit mellom partene, med hensyn til kompetanse, vil være en fare for rettssikkerheten. Når påtalemyndigheten foretar prioriteringer for saksområder eller lokale utfordringer, vil dette ha konsekvenser for både økonomi og menneskelige ressurser i distriktet. Det tosporede systemet innebærer at det er samme myndighet som har den juridiske ledelsen av en etterforsking, som skal kontrollere og vurdere den samme etterforskingen. Denne kvalitetskontrollen vil ikke fungere optimalt dersom det ikke er tillit mellom samarbeidspartene og at de ikke stoler på hverandres kompetanse. Juristene er satt til å ha ansvar for og ta beslutninger knyttet til en del oppgaver polititjenestemannen utfører. Samlet vil dette kunne være et rettssikkerhetsproblem. Tre nivåer med riksadvokat, statsadvokat og integrert påtalemyndig kan innebære at de mister sin objektivitet på grunn av eierforhold til sakene. De har en nær organisatorisk tilknytning og dette kan være en risiko i forhold til objektivitet og uavhengig kvalitetskontroll i store og komplekse saker. 11. ORDENSTJENESTE OG BEREDSKAP I plan og rammeskrivet for 2016 trekkes det frem at ulik oppgaveløsing, utilstrekkelige ressurser og manglende karriereløp utfordrer politiets straffesaksbehandling. Etterforskningsområdet skal løftes og tiltak er identifisert og iverksatt for å bedre situasjonen. Videre beskrives det at flere av politiets gjøremål, deriblant etterforskning skal iverksettes og fullføres av politipatruljene. En økning av politiarbeid på stedet, vil tilføre mer etterforskningskapasitet. Erfaringer viser at etterforskning som ferdigstilles på stedet, gir gevinster i form av kvalitet og effektivitet. Det hevdes at arbeidsmetoden vil være sentral for å videreutvikle politiets forebyggende arbeid. Spesielt vil dette gi politipatruljene mulighet til å betjene befolkningen på en bedre måte og kunne tilby et større spekter av tjenester i første linje. Dette omtales som en viktig premiss for å kunne lykkes med nærpolitireformen. Arbeidsgruppen er opptatt av at POD gjennom dette skrivet, pålegger politipatruljene mer etterforskningsoppgaver. Politipatruljene er de som ivaretar beredskapen. En oppgave som blir mer og mer krevende både når det gjelder utdanning og spennet i utfordringene. Det er de samme tjenestepersonene som skal ivareta etterforskning på stedet og samtidig være kompetent til å håndtere de skarpest situasjoner. Dagens spesialister blir 15
morgendagens generalister. Hva gjør dette mangfoldet av oppgaver med den mentale forberedelsen til den enkelte? Samfunnsutviklingen har gitt oss et kriminalitetsbilde som er av en annen karakter enn tidligere. Det er av en slik art at politipatruljene må være forberedt på det som skal møte dem. Det er ikke uenighet om at mer politiarbeid skal skje på stedet, men til hvilke pris for beredskapen? Politipatruljene skal være tilstede der publikum ferdes samtidig som de skal sitte inne og etterforske. Arbeidsgruppen mener at knappheten på ressurser og det store presset mot å styrke politiets etterforskningskapasitet vil skape et meget ubehagelig press på lokale prioriteringer for hva tilgjengelige ressurser skal benyttes til. Med dagens bemanning er det tilstedeværelsen som nedprioriteres til fordel for styringssignaler gitt av Riksadvokaten. Dette er likevel mulig å oppnå dersom grunnbemanningen økes betraktelig. Et annet moment arbeidsgruppen ønsker å trekke frem er bruken av tvangsmidler. Før patruljene tar i bruk tvangsmidler skal jourhavende jurist kontaktes og bruken skal forelegges vedkommende. Dette kan i mange tilfeller være både tidkrevende og gå på bekostning av kvalitet og effektivitet. Også i denne sammenhengen må hensynet til god beredskap ivaretas ved å sikre hurtige beslutningsprosesser både operativt og innen etterforskning i akutte krisesituasjoner. Etterforskning er også en viktig del av beredskapen i slike tilfeller. Dette kan gi behov for umiddelbare beslutninger om iverksetting av tvangsmidler basert på krevende politifaglige vurderinger. Henvendelser til jourhavende skjer som hovedregel gjennom operasjonsleder. I dette møte oppleves det ulikheter alt ut fra hvem som er jourhavende. De som er relativt nyansatt bruker tid på å settes seg inn i utfordringen som blir forelagt. Operasjonslederen som ringer har trolig hatt den samme utfordringen et utall ganger og opplever det som en ren formalitet å ta denne telefonen. Her kan det oppstå en profesjonsarena som ikke kommer publikum til gode. Opplæring og kjennskap til hva politipatruljene står overfor kan løse noe av dette. Arbeidsgruppen mener at utdanningen ved Politihøgskolen gir den enkelte tjenesteperson god kompetanse om bruken av tvangsmidler. Dette betyr at tjenestemennene på stedet nå er betydelig bedre rustet til å ta de rette avgjørelser enn tidligere. 10.1 Forhold som fremmer: Integrert påtale, også som en del av ordenstjenesten gir legalitetskontroll som sikkerhet for lovmessig rett bruk av tvangsmidler. Det er viktig å ha en nær samhandling og kompetanse til å avgjøre spørsmål om tvangsmidler av prosessuell art. Med de prosessuelle kompetansereglene knyttet til tvangsmidler vil et skille kunne føre til sendrektighet hva gjelder beslutninger som må tas i akutte situasjoner. Kjennskap til hverandre gir tillitt og bedre effektivt samarbeid. 10.2 Forhold som hemmer: Utfordring i forhold til at juristenes beredskapsforståelse kan være mangelfull, både innenfor operativ- og etterforskningsmessig beredskap. Hurtig beslutningstaking i akutte situasjoner tvinges gjennom flere ledd. Ressursallokering - krav om etterforskning og andre skritt for å oppfylle måltall i PSV, kan gå ut over politiets beredskapskapasitet. 16
12. AVSLUTNING I denne rapporten har arbeidsgruppen beskrevet ulike elementer ved det tosporede systemet med integrert påtale og opplevde virkninger av dette, som vi mener enten fremmer eller hemmer virksomheten til politi og påtalemyndigheten. Det synes å være en oppfatning om at det tosporede systemet er det eneste rette og at det ikke er nødvendig å foreta grundig evaluering for å utrede systemet fullt ut. Det er derimot satt i gang arbeid, i kjølvannet av «Nærpolitireformen» for å forbedre og styrke eksisterende system. Vi er uenige i dette standpunktet, spesielt når vi vet at det i enkelte land er foretatt endringer på grunn av manglende legitimitet- og tillit til eget system. Politietaten trenger et profesjonelt lederskap som både prioriterer og etterspør et forebyggende fokus i hele etaten. Spørsmålet er på hvilken måte et tosporet system fremmer og hemmer et slikt fokus. Fordi påtalemyndigheten først og fremst har til oppgave å etterforske og iretteføre straffesaker, vil det å ha påtalemyndigheten integrert i politidistriktene, kunne forsterke et reaktivt fokus i politietaten. Det er ingen tvil om at det tosporede systemet også åpner opp for profesjonskamp i politiet. Spesielt fordi det er krav om juridikum for å kunne bekle toppstillinger. Flere vil nok hevde at det er derfor PF har satt i gang et arbeid for å få til endringer i politiet når det gjelder makt, ledelse og karriereveier for andre enn jurister. Det er ikke sikkert at et skille mellom politi og påtale er det beste for å styrke rettssikkerheten eller øke tilliten til ordningen. Kanskje det vil være mer relevant å se på hvordan ansvaret, ledelse og arbeidet er organisert? Et annet tiltak kan være å etablere en ordning for kontroll og kvalitetssikring av påtaleavgjørelser - på utsiden av det tradisjonelle hierarkiet, spesielt når det gjelder alvorlig og komplekse saker. Uansett er det avgjørende i alle ledd å arbeide for styrket tillit til hverandre og den enkeltes oppgaver og kompetanse. Arbeidsgruppen mener det er et stort behov for nærmere utredning av det tosporede systemet med integrert påtale. Det må settes ned en partssammensatt arbeidsgruppe som skal utrede dagens ordning for å finne eventuelle forbedringspunkter eller foreslå en annen ordning. Inngangen til en slik evaluering og utredning kan for eksempel være: I hvilken grad de ulike interne og eksterne aktører og befolkning har tillit til systemet. I Hvilken grad systemet ivaretar at påtalemyndighetens representanter fatter objektive beslutninger, og i hvilken grad systemet ivaretar den enkeltes rettssikkerhet. I Hvilken grad dette utfordrer både overordnet og lokal ledelse, samt hvordan systemet påvirker effektivitet og kvalitet i oppgaveløsningen. I hvilken grad systemet sikrer behovet for uavhengig kontroll i påtalemyndigheten. I hvilken grad nåværende ordning er rigget for å hente ut læringspunkter på alle nivåer og eventuelt etablere mekanismer for dette. 17