Høring - NOU 2017:5 - En påtalemyndighet for fremtiden (Påtaleanalysen)

Transkript

1 Politiets Fellesforbund Møllergata 39, 0179 Oslo E-post: Internett: Tlf.: Org. nr.: NO Politiavdelingen Justisdepartementet Postboks 8005 Dep 0030 OSLO Vår dato: Vår ref.: 17/ Saksbehandler: Espen Sjeggestad/Gry Berger Deres dato: Deres ref.: 15/ SWO Høring - NOU 2017:5 - En påtalemyndighet for fremtiden (Påtaleanalysen) Innledning Politiets Fellesforbund (PF) viser til Justis- og beredskapsdepartementets høringsbrev av 5. mai 2017 for NOU 2017:5 (heretter omtalt som utredningen). PF er den største fagforeningen i Politi- og lensmannsetaten, både hva gjelder sivile og politiutdannede medlemmer. Vi organiserer til sammen om lag 85% av de ansatte og vår medlemsmasse dekker alle deler av politiets virksomhet. Påtaleanalyseutvalget har etter PFs oppfatning levert en grundig utredning som er informativ og gir en god gjennomgang av påtalemyndighetens forutsetninger og oppgaver. PF hadde imidlertid helst sett at utredningens mandat åpnet for en bredere og mer objektiv behandling av den integrerte påtaleordningen enn det som kan forventes når konklusjonen vedrørende dette er gitt på forhånd. PFs fokus i dette høringssvaret vil være på behandlingen av påtalemyndigheten i politiet og særlig momenter knyttet til det tosporede system med integrert påtale. Våre innspill berører tiltakene 6, 10 og 11, men vi benytter også anledningen til å kommentere andre forhold. PF er opptatt av at notoritet og objektiv behandling av informasjon i etterforskning er politifaglig kompetanse. Denne er avgjørende for rettssikkerheten på lik linje med juridisk legalitetskontroll. Vi er videre enig med utvalget i at det er behov for rolleavklaring under etterforskning, men savner tydeligere begrepsbruk som tiltak i denne forbindelse. Vi har også funnet grunn til å stille spørsmål ved om Politimester og Visepolitimester bør inneha påtalekompetanse. Påtaleanalyseutvalget omtales i det videre som «utvalget».

2 PFs standpunkt vedrørende det integrerte tosporede system. Innledningsvis er det behov for en oppklaring vedrørende PFs standpunkt, da vi har funnet at dette fremkommer feil i utredningens pkt Der gjengis et ikke lenger gjeldende vedtak fra 2004 som lød: «PF skal arbeide for at politiet og påtalemyndigheten utvikles som to selvstendige organisasjoner. Uavhengig av organisasjonsform skal PF arbeide for et bedre samarbeide mellom politi- og påtalemyndighet. Politikompetansen skal være førende i straffesaksbehandlingen». I utredningen er dette datert Feilen kan etterlate et inntrykk av at PF jobber for et opphør av den integrerte påtaleordningen, noe som ikke er riktig. PFs landsmøtevedtak fra 2014 lød: «PF skal arbeide for at det gjennomføres en politistudie som utreder det tosporede system». Det samme vedtaket ble gjort under landsmøtet i 2016 og erstatter alle tidligere vedtak i dette spørsmålet. Når PF ønsker en utredning av den integrerte påtaleordningen i politiet, er ikke dette et uttrykk for en konklusjon om at ordningen bør opphøre. Det er derimot uttrykk for et ønske om en fullt ut objektiv gjennomgang av de momenter som eventuelt taler for og mot dagens ordning eller elementer ved denne. Det er på denne bakgrunn vi opplever at utredningen er mangelfull på enkelte områder, selv om utvalget har levert i tråd med mandatet. PF mener at flere problemstillinger krever utredning med et mer helhetlig perspektiv lagt til grunn enn kun det påtalefaglige. Dette vil for eksempel kunne gjøre seg gjeldende i vurderinger knyttet til ressursbehov, men spesielt vil vi i det videre gå inn på spørsmål om rolleavklaring i etterforskning, ledelsesprinsipper og krav til kompetanse i påtalemyndigheten i politiet. Rolleavklaring i etterforskning I utredningens tiltak 11 i kapittel 15 etterlyser utvalget «en klargjøring av påtalemyndighetens rolle som leder av etterforskningen». Det anføres at økt kompetanse og gjennomslagskraft hos påtalejuristene vil styrke kvaliteten i etterforskningen. PF støtter som utgangspunkt økt kompetanse. Formuleringen kan imidlertid synes å representere en intensjon om at påtalejuristene i politiet i større grad bør gripe inn i de taktiske og tekniske vurderinger knyttet til gjennomføring av etterforskningsskritt. PF mener i så tilfelle at det ville være feil retning å gå. Viktig her er å huske på at ansvar ikke er det samme som ledelse. Det er dessuten 2

3 upresist når utvalget skriver i pkt at «Påtaleinstruksen 7-5 slår fast at det er påtalemyndighetens ansvar å lede etterforskingen». Påtaleinstruksens 7-5 benytter ikke ordet ledelse, men isteden nettopp «ansvar». PF mener at denne type upresis begrepsbruk er med på å skape uklarhetene. Under pkt kan man lese at «Som fersk påtalejurist kan det være krevende å bli satt til å lede en etterforsking». Det kan her synes som om utfordringen bunner i at juristen opplever en forventning om å utføre en ledelsesoppgave som ikke egentlig tilligger vedkommendes kompetanseområde. I så tilfelle er utfordringen mer følt enn den er et reelt problem. PF opplever verken at det er naturlig eller et reelt behov for påtaleansvarliges detaljstyring av etterforskningens gjennomføring. Dette betyr imidlertid ikke at påtaleansvarliges tilgjengelighet i tilknytning til å foreta nødvendige påtaleavgjørelser og prioriteringer av disse er mindre viktig. I stort sett alle etterforskninger er det den politifaglige etterforskningslederen som har det daglige ansvaret for å følge opp etterforskningskrittene som fremkommer gjennom etterforskningsplanen. Her utøves ledelsen. Samtidig er det viktig at det er et avstemt forhold med påtalejuristen om tidsperspektiv og prioriteringen av etterforskningskrittene. Det synes, innenfor disse rammer, å være bred enighet om at godt samarbeid mellom den påtaleansvarlige og den politifaglige lederen av etterforskningen er positivt. Det er viktig også å understreke at et regulert maktforhold mellom påtale og politi under etterforskning ikke har verdi i seg selv. Det har kun verdi for tilfellet av at det vil bidra til kvalitativt bedre etterforskning. PF har argumentert for betydningen av politifaget for å oppnå legalitetskontroll fra bunn i tillegg til den påtalefaglige legalitetskontroll. Dette styrker etter vår oppfatning den totale rettssikkerheten i straffesaksbehandlingen. PF mener videre at på samme måte som det er påtaleansvarlig som er nærmest til å vurdere hvilke etterforskningsskritt det er behov for, vil politifaglige etterforskere være nærmest til å vurdere hvordan disse gjennomføres med høyest mulig kvalitet og objektivitet. Vi skrev følgende om dette i vårt høringssvar knyttet til ny straffeprosesslov: «På denne bakgrunn burde dermed det politifaglige ansvar snarere tydeliggjøres enn fjernes. Det ligger nemlig en viktig kvalitetsgevinst i at det oppnås legalitetskontroll både fra topp og bunn i etterforskningen. Ved et eventuelt bortfall av politifaglig ansvar vil en viktig del av denne legalitetskontrollen opphøre. Det er også nærliggende at slikt bortfall vil kunne få følger for etterforskningens effektivitet. Et lovmessig signal om sterkere påtalestyring av gjennomføringen vil kunne innebære at etterforskere i større grad vil avvente påtalebeslutning. PF finner ingen grunn til at en slik utvikling skulle anses ønskelig. Dersom man ser hen til praksis i dagens politi er realiteten at en stor del av etterforskningen foregår uten at påtaleansvarlig involveres. Dette er, ut fra ressurshensyn, med på å sikre fremdrift i sakene, men det er heller ikke unaturlig med tanke på den voldsomme utviklingen 3

4 som har vært innenfor politifaget siden dagens straffeprosesslov trådte i kraft. Denne er blant annet drevet frem av teknologiske fremskritt som stiller helt andre krav til kompetanse og notoritet enn hva som tidligere var nødvendig. Det som en gang var en toårig etatsutdanning er i dag en Politihøgskole som ved siden av bachelorgrad også leverer masterstudium i politivitenskap og etterforskning, samt videreutdanning på en rekke områder innen etterforskning, herunder etterforskningsledelse. Sentralt i grunnutdanningen står målet om å oppnå størst mulig grad av objektiv tilnærming til etterforskningsskrittene og til informasjonen disse tilfører. I denne hensikt kombineres kompetanse både fra samfunnsfag, psykologi, politifag og jus. Mange politifaglige miljøer i distrikter og i særorgan er i dag høyt spesialiserte, herunder for eksempel innen avhør, etterforskningsledelse, kriminalteknikk, skjulte metoder, IKT-kriminalitet, analyse og spaning». Utvalgets kommentarer i utredningens pkt synes å underbygge PFs oppfatning om en naturlig ansvarsfordeling i grensedragningen mellom behov og gjennomføring. Her uttaler utvalget at «som en klar hovedregel ligger gjennomføringen av politiavhøret til de politifaglig ansvarlige». PF anser dette representativt også for de mange andre etterforskningsskritt. Det kan heller ikke være noen tvil om at kompetanse på dette er noe man først og fremst tilegner seg ved å ta politifaglig utdannelse på Politihøgskolen. På bakgrunn av det ovennevnte stiller PF spørsmål ved utvalgets valg av tiltak for å oppnå rolleavklaring, gjennom økt kompetanse og gjennomslagskraft for påtalejuristene. Det kan synes som om utfordringen heller løses gjennom en enkel opprydning i begrepsbruk. Begrepsbruken i påtaleanalysen synliggjør poenget. Etterforskningsleder benyttes vekselsvis i politifaglig og påtalefaglig forstand. Samtidig varieres det også i begreper som alle, rett eller galt, benyttes om etterforskningsleder, for eksempel førstebetjenten, politiførstebetjenten, politifaglig leder, politifaglig etterforskningsleder, påtalefaglig etterforskningsleder, juristen og påtalejurist. PF kan heller ikke se at tvil om hvem som er etterforskningsleder eksisterer i særlig grad under praktisk gjennomføring av straffesaksbehandling. Refereres det til etterforskningsleder vil nær sagt alle tenke på den politifaglige etterforsker med ansvar for gjennomføringen av saken. Etterforskningsledelse er videre et fag som undervises på Politihøgskolen, under ledelse av en erfaren politifaglig etterforskningsleder, etterforskningsleder benyttes som betegnelse på politifaglige stillinger som lyses ut ved etterforskningsavdelinger og med krav til bred politifaglig etterforskningskompetanse. Verdt å merke seg er også straffeprosessutvalgets uttalelse i NOU 2016:24 pkt , der de skrev at «Det er viktig at det er klarhet utad om hvem som tilhører påtalemyndigheten i politiet,». Det fremstår etter dette svært lite hensiktsmessig å «tvinge» påtaleansvarlig inn i begrepet etterforskningsleder. I vårt svar til straffeprosessutvalget tok vi derfor til orde for et begrepsmessig skille mellom «påtaleansvarlig» og «etterforskningsleder»: 4

5 «Det er grunn til å spørre om ikke man med fordel kunne skapt den nødvendige klarhet ved å skille mellom påtaleansvarlig med det overordnede ansvar for etterforskningen og etterforskningsleder med det politifaglige ansvaret for gjennomføringen. En slik avklaring ville kunne styrke ordningen med integrerte påtale og være naturlig resultat av en profesjonsutvikling heller enn en profesjonskamp». Ledelse og krav til kompetanse Det fremgår ikke eksplisitt av de foreslåtte tiltakene noen nærmere endringer rundt Politimesteren og visepolitimesteren som øverste ledelse i politidistriktet, og som en del av påtalemyndigheten. Men utredningen berører emnet i punkt og om henholdsvis politimesteren og visepolitimester. I punkt 6.2 omtales ledelsesfilosofien New Public Management. Av punkt fremgår: «Politimesteren har som politidistriktets øverste leder totalansvaret i politidistriktet. Politimesteren deltar i politidirektørens nasjonale ledergruppe og rapporterer til Politidirektøren». Ledelse er en meget viktig del av etatens drift, både når det gjelder økonomistyring, drift og måloppnåelse, men også som et ansikt utad. Ut ifra denne beskrivelsen så kan det stilles spørsmål ved hvorvidt politimesteren i realiteten i det daglige har et særlig behov for påtalekompetanse og hvorfor dette er et krav for å fylle rollen. Rollen som øverste leder har på mange måter endret seg over tid som følge av endringer av etaten. For eksempel har antall politidistrikter gått fra 54 til nå 12 siden Større distrikter og flere ansatte tilsier at øverste leders ansvar i større grad er på det overordnede nivå, og at det ikke er praktisk mulig å drive detaljledelse i den ordinære straffesaksbehandlingen. Dette er også understreket av Riksadvokaten i tilknyttingen til den omtalte «Monicasaken». Mangel på mengdeerfaring er videre en faglig svakhet. Utredningen viser til at det tilligger politimesteren å beslutte bruk av særskilte etterforskningsmetoder jf. Straffeprosesslovens 216d, 216m,202 b-c, 202a og 208 a. Det er grunn til å stille spørsmålstegn ved om Politimesteren er den rette til å fylle denne rollen. Utviklingen på dette området går raskt og krever til tider inngående fagkompetanse og detaljkunnskap om gjeldende sak. Det bør vurderes om dette bedre ivaretas av en faglig sterkere påtaleansvarlig i kombinasjon med påtaleleders og eventuelt statsadvokatens kontroll. Nye krav til styring og ledelse har de siste årene gjort seg gjeldende innenfor statsforvaltningen. Måten å lede på har gått i retning av et forsterket fokus på virksomhetsstyring, der forretningslogikk med krav til effektivitet står sentralt. Dette fokuset underbygger at ledelse er et eget fag. Andre etater som blant annet sykehussektoren har gått bort fra at det er en faglig utdannet lege som skal være sykehusdirektør. 5

6 Som det helt riktig fremgår av utredningen under punkt 2.7 så gir samfunnsutviklingen og kravet om en mer moderne og effektiv offentlig sektor, en utfordring for politi og påtalemyndigheten. Kravet til økt effektivitet i etterforskningen er bare en del av en helhet der hele virksomheten må sees i sammenheng. I motsetning til andre virksomheter kjennetegnes politiets virksomhet ved at kriminaliteten er uforutsigbar. Å nå angitte mål innen en fastsatt tid og innenfor rammen av avsatte ressurser blir i den sammenheng en utfordring som stiller særlige krav til øverste leder. Under punkt så hevdes det at det kan skape uro hvis man åpner opp for at visepolitimesteren ikke innehar juridikum/master i rettsvitenskap ved at det på sikt skal bidra til en underminering av påtalejuristenes rolle og dens gjennomslagskraft. Etter vårt syn må enhver endring og klargjøring av roller ha en saklig begrunnelse uten andre bakenforliggende hensyn. Det er derfor etter vårt syn en lite begrunnet påstand. Utredningen kommer med tiltak om å styrke påtaleansvarlige og statsadvokatene i den rene fagledelsen. Det vises her til tiltak 6: om en redefinering av statsadvokatrollen og tiltak 10: om statsadvokatenes rolle i påtalejuristenes ansettelses- og karriereløp. Disse tiltakene vil samlet sett styrke statsadvokatenes fagansvar og ledelse. Det uttalte behovet for styrking av en ubrutt påtalelinje kan tilsynelatende forstyrres ved at politimester og visepolitimester innehar påtalekompetanse. Når man ser på den nye organisasjonsplanen så vil lederen for påtalemyndigheten ligge på nivå 2 og inngå i politimesterens ledergruppe. Påtaleleder vil også ivareta dialogen med den høyere påtalemyndighet om straffesaksbehandlingen. PF mener at en styrking av den faglige ledelsen og dialogen med statsadvokatene gjennom påtaleleder tilsier at politimesteren og visepolitimesterens nåværende krav til påtalekompetanse er unødvendig. I tillegg utelukker man å kunne rekruttere de best kvalifiserte lederne. Det er ikke dermed sagt at en juridisk kompetanse er unødig, men at den alene skal vektlegges så tungt som den gjør i dag, mener vi er lite begrunnet. Kravet til juridisk utdanning henger etter vårt syn sammen med en fortid med mindre distrikter der nærheten til etterforskningsfaget var mer aktuelt, og at dette nå er av mer historisk betydning. Tiden er etter vårt syn inne for å ha en nærmer utredning om dette og hvorvidt dette har en vesentlig betydning sett opp mot dagens behov for ledelse. Med vennlig hilsen Politiets Fellesforbund 6