Kompetansefunn etter modell av Skattefunn I forbindelse med Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2001 ble regjeringen bedt av et flertall i Stortinget om å legge fram et forslag om et skattefradrag for foretakenes FoU-utgifter (Innstilling nr. 325 (2000-2001) kap. 23.3.5) med henvisning til flertallsforslaget i Hervikutvalget (NOU 2000:7 Ny giv for nyskaping). Formålet med et slikt virkemiddel var at det skulle bidra til heve norsk forskningsinnsats mot innsatsmålet om 3 prosent av BNP innen 2010. SkatteFUNN-ordningen ble lagt fram i framleggelsen av Nasjonalbudsjettet 2002, vedtatt i Stortinget i desember 2001 og gjort gjeldende for inntektsåret 2002. Opprinnelig gjaldt ordningen kun små og mellomstore foretak, men ble utvidet til å gjelde alle foretak fra 2003. Ordningen ble igjen utvidet i 2009, i 2014 og i 2015. Endringene har medført utvidelse av grensene for maksimal støtte. I 2008 var støttebeløpet for prosjektkostnader oppad begrenset til 4 mill. kr. Etter tre utvidelser er terskelen hevet til maksimalt 15 millioner kroner. SkatteFUNN-ordningen er innrapportert og godkjent av ESA. Hva er Skattefunn? SkatteFUNN-ordningen er en skattefradragsordning hvor FoU-støtten gis som fradrag i utliknet skatt. Dermed kreves det ingen særskilt bevilgning fra Stortinget, men utgiftene til ordningen innebærer reduserte skatteinntekter for staten. Fradraget er rettighetsbasert og innvilges såfremt vilkårene er oppfylt og prosjektet godkjennes av Norges forskningsråd (ved SkatteFUNN-sekretariatet). Dersom skattefradraget for FoU-kostnadene er større enn beløpet foretaket i utgangspunktet skulle betalt i skatt, tildeles foretaket en kontant utbetaling for overskuddsbeløpet. Dersom foretaket ikke er i skatteposisjon utbetales hele fradraget kontant. SkatteFUNN er et bidrag til å redusere foretakenes realiserte kostnader knyttet til FoUinvesteringer. Betingelsene for å få fradrag til kostnadene er beskrevet i forskriftene til 16-40 i Skatteloven. Små og mellomstore foretak kan få 20 prosent av prosjektkostnadene ved FoU-investering som skattefradrag, mens store foretak har en øvre grense på 18 prosent i skattefradrag. Hvordan har SkatteFUNN fungert? SkatteFUNN-ordningen er evaluert av Statistisk sentralbyrå i perioden 2004-2007. Evalueringen ble ledet av Ådne Cappelen og oppdragsgiver var Norges forskningsråd. I 2015 har Samfunnsøkonomisk analyse, ved Michael Spjelkavik Mark, gjennomført en mulighetsstudie for ny evaluering av SkatteFUNN på oppdrag fra Finansdepartementet. Denne rapporten 1 gir en anbefaling av hvordan en evaluering av SkatteFUNN bør gjennomføres (forskningsdesign), og omfatter ingen ny evaluering av hvordan ordningen har fungert siden sist evaluering. Nedenfor gjengis hovedfunn fra SSBs evaluering. SSBs evaluering av SkatteFUNN-ordningen: Cappelen, Å, Fjærli, E., Foyn, F. Hægeland, T. Møen, J., Raknerud, A. og M. Rybalka (2008): Evaluering av SkatteFUNN Sluttrapport. Rapporter 2008/2, Statistisk sentralbyrå, Oslo-Kongsvinger. Jamfør oppdragsbeskrivelsen skulle evalueringen se på følgende problemstillinger: 1 Mark, M.S., Eggen, F.W, Bjøru, E.C., Bjørnstad, R. og R. Røtnes (2015): Evaluation of "SkatteFUNN" A feasibility study. Rapport nr 23-2015, Samfunnsøkonomisk analyse. 1
Addisjonalitet: evne til å utløse ytterligere FoU-innsats og endret FoU-atferd. Avkastning: evne til å skape innovasjoner og økt verdiskaping Tjenesteleveranse: tilgjengelighet og brukervennlighet i utforming og drift Administrative kostnader: for brukere, tilsynsmyndigheter, Forskningsrådet og SND Styrking av samarbeid: bidrag til økt samarbeid mellom næringsliv og FoU-miljøer i Norge og utlandet Forholdet til andre FoU-virkemidler og virkemiddelapparatet: Kvaliteten på SkatteFUNN-prosjektene: herunder hvorvidt prosjektene er skattemotiverte og/eller basert på foretakenes utviklingsstrategi Internasjonal sammenlikning: vurdere ordningen opp mot tilsvarende ordninger internasjonalt Kort oppsummert gjør evalueringen følgende funn: Fører SkatteFUNN til mer FoU i foretakene? Det korte svaret er ja. Foretak som har mottatt støtte gjennom SkatteFUNN har sterkere vekst i FoUinvesteringer enn andre foretak. Foretak som tidligere investerte for mindre enn beløpsgrensen (som da var 4 mill. kr.) har økt sine investeringer mer enn de som også tidligere lå over grensen. Foretak som ikke tidligere investerte i FoU har fått økt sannsynlighet for å gjøre det etter at ordningen ble innført. Positiv innsatsaddisjonaliteten kommer i hovedsak fra foretak som tidligere investerte svært lite. Addisjonaliteten er sterkest i små foretak, i ite sentrale strøk, i foretak hvor de sysselsatte har relativt lavt utdanningsnivå og i tradisjonelt lite forskningsintensive foretak. Beregningene viser at hver SkatteFUNN-krone utløser mellom 1,3 og 2,9 kroner i egenfinansiert forskningsinnsats. Det innebærer at for hver krone i skatteutgift utløses FoUinnsats med det dobbelte. Dette er høyt i internasjonal sammenheng. Fører SkatteFUNN til økt verdiskaping og flere innovasjoner? Igjen er svaret ja. Ordningen bidrar til økt innovasjonstakt i foretakene. Ordningen bidrar til utvikling av nye produksjonsprosesser. Virksomheter som samarbeider lykkes bedre med sine innovasjoner. Ordningen bidrar lite til nye produkter for markedet og til patentering. Prosjektene påvirker produktivitet og vekst på samme måte som FoU-prosjekter som ikke mottar støtte gjennom ordningen. Avkastningen for egenfinansiert FoU er noe høyere enn for SkatteFUNN-finansiert FoU. Ordningen bidrar til moderat vekst i lønnsomhet. Effekten på avkastning er størst i FoU-intensive næringer og områder Det er ingen signifikant positiv avkastning av tilskudd fra Forskningsrådet. 2
Fører SkatteFUNN til endret FoU-atferd? Tja: SkatteFunn fører til at foretak som i liten eller ingen utstrekning har hatt FoU-aktivitet tidligere, har begynt med slik virksomhet. Foretakene endrer sin tilpasning og responderer på endringer i rammebetingelser, med endrer de atferd? Spørreundersøkelser viser at flere har fått økt fokus på FoU og at ordningen har bidratt til at flere foretak oppretter kontakt med universiteter, høyskoler, forskningsinstitutter, kunder og leverandører. Fører SkatteFUNN til økt samarbeid mellom næringslivet og FoU-miljøer? Graden av samarbeid mellom foretak og forskningsinstitusjoner lå stabilt i perioden 2002-2006: Mindre enn 20 prosent av norske foretak kjøper FoU fra godkjent forskningsinstitusjon. Lite tyder på at SkatteFUNN har økt sannsynligheten for slikt samarbeid. Innsatsaddisjonaliteten av slikt samarbeid er lavere enn for egenutført FoU Foretak som samarbeider har større sjanse for å lykkes, men slik samarbeid forekommer nesten ikke. SkatteFUNN synes ikke å ha betydelige eksterne effekter. Påvirker SkatteFUNN utnyttelsen av andre FoU-stimulerende ordninger? De som har SkatteFUNN-prosjekt har høyere sannsynlighet for å få direkte FoUsubsidier samme år: komplementaritet i ordningene Foretak med SkatteFUNN-prosjekter er mer i kontakt med virkemiddelapparatet enn andre foretak Ingen tegn til langsiktig effekt Påvirker SkatteFUNN forskningsinstitusjonenes strategier? I all hovedsak nei. SkatteFUNN betyr relativt lite for forskningsinstitusjonene. Enkelte økte sine timepriser for SkatteFUNN-prosjekter slik at timeinnsatsen ble lavere Ingen institutter tok selv spesielt initiativ overfor foretak Er SkatteFUNN-prosjektene skattemotiverte? Revisorer mener det er vanskelig å kontrollere om de oppgitte beløpene virkelig er benyttet til FoU, spesielt timekostnader. Det er indikasjoner på at tidbruken på SkatteFUNN overdrives i regnskapene. I 5-10 prosent av foretakene (alle er små) er det klare indikasjoner på skattetilpasning, både gjennom rapportert tidsbruk og ved at timelønnssatsen er kunstig høy. Hvor ordningen tilgjengelig og brukervennlig? Foretakene er i stor grad fornøyd med den informasjonen som ligger tilgjengelig på nett, men mange kjenner ikke godt nok til regelverket. Nesten halvparten av søkerne trenger bistand i søknadsprosessen. Mange foretak etterlyser bransjekunnskap i virkemiddelapparatet og flere klager påmanglende kjennskap til FoU i tjenesteytende næringer. 3
Generelt er de som mottar støtte positive, mens de som får avslag på sine prosjekter er negative. Flere mener at søkeprosessen bør forenkles. Administrative kostnader: Foretakene bruker om lag 30 timer på søknadsskjema og 10 timer til sluttrapportering. 1/3 av foretakene benytter konsulenthjelp. Samlede kostnader for foretakene og det offentlige ble i 2006 anslått til 7 prosent (75 mill. kr.) av samlet skattefradrag det året. Administrasjonskostnadene er da 2 prosent, hvilket anses som beskjedent. De samlede kostnadene for myndighetene var 1126 millioner kroner i skatteutgift og 28 millioner i administrative kostnader, til sammen 1,15 milliarder kroner. Medregnet skattefinansieringskostnad (effektivitetstap) var kostnaden 1,4 mrd. kr i 2006. Oppsummert: Evalueringen oppsummerer at SkatteFUNN har hatt ganske stor og positiv effekt på næringslivets FoU. I 2005 var næringslivets FoU-innsats på 13,6 milliarder kroner. Uten SkatteFUNN er det anslått at den vært 2,4 milliarder lavere. Søkningen til SkatteFUNN gikk ned mellom 2003 og 2006. Det medførte at skatteutgiftene av ordningen gikk noe ned i 2005 og 2006. SkatteFUNNs positive effekt på næringslivets FoU er ikke en tilstrekkelig betingelse til å forsvare ordningen. Evaluator stiller spørsmål ved hvilken markedssvikt ordningen primært skulle korrigere og argumenterer for at det fra et samfunnsøkonomisk perspektiv savnes bedre begrunnelse for bruke skatteincentiv til å justere bedriftenes egen atferd. Bør ordningen være skattebasert eller tilskuddsbasert? Evalueringen konkluderer med at SkatteFUNN har fungert som en tilskuddsordning. Likningstallene viser at om lag 75 prosent av skatteutgiftene er utbetalinger til foretakene og ikke fradrag i skatt. Er det da en fordel at ordningen er en del av skattesystemet når den reelt er en tilskuddsordning? Som del av skattesystemet er kontroll av SkatteFUNN administrativt billig fordi Skatteetaten kun gjennomfører stikkprøvekontroller. Omlegging av ordningen til rettighetsbasert tilskuddsordning innebærer at det må etableres andre kontrollmekanismer. I dagens SkatteFUNN-ordning godkjenner Forskningsrådet prosjektet mens likningsmyndighetene godkjenner fradrag i skatt. Dette innebærer usikkerhet mht hvilken støtte foretaket faktisk får. En tilskuddsordning med forhåndsgodkjenning av både prosjekt og budsjett vil gi større forutsigbarhet for foretaket. Dersom finansieringsvansker for små bedrifter er et viktig argument for SkatteFUNN, vil en tilskuddsordning gi bedre likviditetseffekt enn dagens ordning. Bedre likviditet vil kunne gjøre ordningen mer attraktiv. Kan SkatteFUNN-ordningen overføres til investeringer i humankapital? Mange europeiske land har innført finansieringsordninger for livslang læring og læring i arbeidslivet. Økt deltakelse i livslang læring er et uttrykt mål i EUs strategiske rammeprogram Education and Training 2020. Myndighetene har flere virkemidler å velge 4
mellom for å styrke investeringer i arbeidsrelatert opplæring. Flere europeiske land har innført såkalte "Training voucher" som delfinansierer deltakelse i opplæring. Andre virkemidler inkluderer skattefradragsordninger for foretak som tilbyr opplæring, og/eller direkte til individer som deltar i opplæring. Ordninger som gir virksomheter skattefradrag for utgifter til opplæring er innført i Tyskland, Irland, Frankrike, Nederland, Østerrike og Finland (se tabell 15). Utgifter til opplæring av ansatte kan i sin helhet trekkes fra driftsoverskuddet på samme måte som andre driftsutgifter. Østerrike, Frankrike og Nederland har ordninger som tillater skattefradrag som overstiger 100 prosent for å stimulere til opplæringsaktiviteter. De fleste skatteincentivordningene tillate kun opplæring gjennom eksterne tilbydere. De ulike ordningene er beskrevet i tabell 16. Tabell 18 gjengir utformingen av skatteinsentivene. For mer informasjon, se Cedefop-rapporten Using tax incentives to promote education and training: https://www.google.no/search?q=tax+deduction+investments+in+workplace+training&sourc eid=ie7&rls=com.microsoft:nb-no:ie- Address&ie=&oe=&gfe_rd=cr&ei=g8RmV6xZrKvzB-6wgfgJ# 5
6
7