St.prp. nr Direkte skatter og avgifter til folketrygden

Transkript

1 St.prp. nr. 1 ( ) Skatte-, avgifts- og tollvedtak Tilråding fra Finansdepartementet av 1. oktober 2004, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Bondevik II) 2 Direkte skatter og avgifter til folketrygden Spørsmål om utvidelse av Skattefunn-ordningen til å omfatte ulønnet arbeidsinnsats Innledning Skattefunn er en rettighetsbasert skattefradragsordning for forsknings- og utviklingskostnader på prosjekt godkjent av Norges forskningsråd. Skattefradragets størrelse beregnes og avgrenses etter nærmere regler i skatteloven med tilhørende forskrift. Ligningsmyndighetene foretar kontroll og beregner skattefradragets størrelse. Overstiger skattefradraget skattyters utlignede skatt, blir det overskytende beløp utbetalt fra staten. Etter gjeldende regler kan ulønnet arbeidsinnsats på et forsknings- og utviklingsprosjekt ikke medtas i beregningsgrunnlaget for støtte. Det skyldes at kun kostnader som er fradragsberettiget iht. skattelovens kapittel 6, kan inngå i beregningsgrunnlaget. Stortinget har i anmodningsvedtak nr. 570 av 18. juni 2004 bedt «Regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 2005 komme med vurderinger av regelendringer som medfører at også ulønnet arbeid skal kunne tas med i fradragsgrunnlaget i SkatteFUNN». Departementet har vurdert dette og mener at Skattefunn ikke bør utvides til å omfatte ubetalt arbeidsinnsats. I praksis dreier dette seg hovedsakelig om verdien av eierinnsats som fradragsgrunnlag. Bakgrunn Under Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2001 ble det etter forslag fra flertallet i finanskomiteen (alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti) vedtatt å be Regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 2002 legge frem forslag om et skattefradrag for bedriftenes forsknings- og utviklingsutgifter (FoU-utgifter) i tråd med Hervikutvalgets forslag i NOU 2000: 7 Ny giv for nyskaping og merknadene i Innst. S. nr. 325 ( ). Regjeringen Stoltenberg fremmet på denne bakgrunn et forslag om en skattefradragsordning for FoU-kostnader administrert over skattesystemet i Ot.prp. nr. 1 ( ). Etter forslaget skulle små bedrifter, som definert i

2 regnskapsloven 1-6, ha rett til et skattefradrag for pådratte kostnader på et prosjekt godkjent av Norges forskningsråd beregnet etter nærmere regler. Forslaget ble trukket av Regjeringen Bondevik II i Ot.meld. nr. 2 ( ), og erstattet med et forslag til en skattefradragsordning med utvidede størrelseskriterier mv. i Ot.prp. nr. 21 ( ). Ved lov 21. desember 2001 nr. 113 ble det vedtatt ny i skatteloven om fradrag i skatt for kostnader til prosjekter vedrørende forskning og utvikling (FoU-prosjekt) - Skattefunn-ordningen. Skattefunn ble notifisert og godkjent av EFTAs overvåkningsorgan (ESA) i vedtak av 25. september I forbindelse med statsbudsjettet for 2003 fremmet Regjeringen Bondevik II et forslag om å utvide Skattefunn ytterligere til å omfatte alle foretak uten noen begrensning med hensyn til størrelse mv., jf. Ot.prp. nr. 1 ( ). Forslaget ble vedtatt av Stortinget ved lov 20. desember 2002 nr. 99. Utvidelsen av Skattefunn ble notifisert og godkjent av ESA i vedtak av 5. februar Gjeldende rett Skattefunn er en rettighetsbasert skattefradragsordning uten budsjettmessig begrensning. Ordningen innebærer at alle forsknings- og utviklingsprosjekt (FoU-prosjekt) som oppfyller vilkårene i skatteloven med tilhørende forskrift, gir rett til skattefradrag. Norges forskningsråd tar stilling til hvorvidt et planlagt prosjekt innebærer forsknings- og utviklingsarbeid som omfattes av ordningen. Forskningsrådets avgjørelser kan påklages til et særskilt klageorgan. Skattefunn omfatter FoU-prosjekt utført i både små og store bedrifter, og er nøytral i forhold til hvordan virksomheten er organisert. Etter skatteloven med tilhørende forskrift kan skattyter kreve fradrag i skatt og trygdeavgift for inntil 20 pst. av kostnader til FoU-prosjekt godkjent av Norges forskningsråd. Skattyters kostnader er begrenset til fire millioner kroner i ett inntektsår der FoUprosjektet er egenutført, og åtte millioner kroner der prosjektet er utført av en forskningsinstitusjon godkjent av Norges forskningsråd. Hvilke kostnader som inngår i fradragsgrunnlaget er nærmere regulert i skatteloven og forskrift 19. november 1999 nr til utfylling og gjennomføring mv. av skatteloven av 26. mars 1999 nr flg. Det gis fradrag for kostnader direkte tilknyttet et godkjent prosjekt, og som er fradragsberettiget etter skatteloven kapittel 6. Kostnadene må også være omfattet av kapittel 14.6 i retningslinjene for statsstøtte fastsatt av ESA. Kostnadene til forskning og utvikling skal beregnes etter Norges forskningsråds regler for brukerstyrte prosjekter. Kostnadene som inngår i beregningsgrunnlaget for FoU-støtte etter Skattefunn-ordningen, skal også være fradragsberettiget i skattyters inntekt. Beregningen av skattefradraget skjer etter de særlige reglene i skatteloven 16-40, mens inntektsfradraget beregnes etter skattelovens alminnelige regler. Det er et vilkår for støtte etter Skattefunn at kostnadene som medtas i beregningsgrunnlaget for FoUstøtte, er attestert av revisor. Revisors bekreftelse skal vedlegges skattyters selvangivelse til ligningsmyndighetene for det aktuelle inntektsår. Ligningsmyndighetene foretar kontroll og beregner skattefradraget for det aktuelle prosjektet ved ligningsbehandlingen. Ligningsmyndighetene kontrollerer at de kostnadene som skattyter har ført opp, kan medtas i beregningsgrunnlaget for skattefradraget etter Skattefunn. Dersom FoU-fradraget overstiger skattyters utlignede skatt, skal det overskytende beløpet utbetales skattyteren ved skatteoppgjøret. Ligningsmyndighetenes avgjørelse om skattefradrag etter Skattefunn kan påklages etter reglene i ligningsloven. Vilkårene i skatteloven innebærer at ulønnet innsats på prosjektet fra eieren eller andre ikke kan tas inn i beregningsgrunnlaget for FoU-støtte, da dette ikke er en kostnad for virksomheten i skatterettslig forstand. Omfanget av Skattefunn

3 Norges forskningsråd mottok søknader til Skattefunn i 2002 og søknader i Av disse godkjente Norges forskningsråd henholdsvis 85 og 75 pst. Fram til september i år har tilfanget av søknader ligget på om lag samme nivå som i Da Skattefunn ble foreslått utvidet i statsbudsjettet for 2003, ble det anslått et samlet provenytap på 910 mill. kroner årlig. Bruken av Skattefunn ble imidlertid langt større enn forutsatt. På grunnlag av godkjente søknader i Norges forskningsråd anslås påløpt provenytap for 2003 til om lag 1,4 mrd. kroner. For skatteåret 2004 har Norges forskningsråd pr. 15. september godkjent søknader som vil gi et provenytap på om lag 1 mrd. kroner. Det kan ventes et større provenytap enn dette, fordi en relativt stor del av søknadene erfaringsmessig kommer inn først mot slutten av året. For 2004 anslås samlet skattefradrag i ordningen på usikkert grunnlag til om lag 1,8 mrd. kroner. Evaluering av Skattefunn I brev av 3. mai 2002 har Finansdepartementet i samråd med Nærings- og handelsdepartementet bedt Norges forskningsråd å iverksette en bred evaluering av Skattefunn. Forskningsrådet har etter en anbudsrunde tildelt evalueringsoppdraget til Statistisk sentralbyrå. Forskningsrådet administrerer evalueringsarbeidet. Evalueringen skal omfatte virksomheten i Skattefunn fra iverksettelsestidspunktet til og med Det skal leveres en samlerapport i 2007, mens det legges fram en første delrapport i februar Den vil beskrive bakgrunn og regelverk, statistikk for 2002 og 2003, samt datagrunnlag og metode for analysen. Deretter legges det opp til årlige rapporter. Evalueringen skal gjennomføres innenfor en samlet kostnadsramme på åtte mill. kroner. En skal vurdere eksterne økonomiske effekter og eventuelle samfunnsøkonomiske effekter som følge av investeringsvridninger, samt Skattefunns bidrag til å nå målene om økt privat finansiering av FoU i næringslivet, økt innovasjon og økt kunnskapsbasert verdiskaping. Videre skal ordningen vurderes i forhold til andre virkemidler for FoU. Bakgrunn for Stortingets anmodningsvedtak Mange nyoppstartede bedrifter som utfører et forsknings- og utviklingsprosjekt, har relativt store utgifter og små inntekter i starten. Eieren av bedriften (eller andre som arbeider på prosjektet) vil ofte på grunn av stram likviditet utføre arbeid på prosjektet uten vederlag. Slik ulønnet arbeidsinnsats kan være like verdifull og viktig for FoU-aktiviteten som lønnet arbeidsinnsats. Som nevnt er det et vilkår etter skatteloven at kostnadene som inntas i beregningsgrunnlaget for FoU-støtten, er fradragsberettiget etter skatteloven kapittel 6. Ulønnet arbeidsinnsats fra eieren eller andre på prosjektet er ikke en kostnad for virksomheten i skatterettslig forstand, og inngår derfor ikke i beregningsgrunnlaget for støtten. De midler en selvstendig næringsdrivende tar ut til privat bruk er heller ikke fradragsberettigede kostnader etter skatteloven kapittel 6. I viktige foretakstyper, slik som enkeltpersonsforetak og ansvarlig selskap, er det ikke teknisk mulig å klassifisere eieruttak av overskudd som lønn. All eierinnsats i disse foretaksformene må honoreres gjennom opptjening og uttak av overskudd (næringsinntekt). I de tilfeller hvor lønnsutbetalingene forskyves fram i tid, har Skattedirektoratet uttalt at lønn som ikke er utbetalt ved utløpet av inntektsåret, og som ikke utbetales innen den tid som må anses vanlig i et arbeidstaker/arbeidsgiverforhold, ikke kan medtas i beregningsgrunnlaget for FoU-støtte. Skattedirektoratet har videre lagt til grunn at regnskapsført lønn som ikke er trekk/arbeidsgiveravgiftsinnberettet til 1. termin (15. mars) i året etter inntektsåret, ikke kan anses vanlig i denne sammenheng. Dette betyr eksempelvis at lønnsutbetalingstidspunktet for arbeid som utføres på prosjektet i januar 2003, kan forskyves til februar 2004 og likevel inngå i beregningsgrunnlaget for FoU-støtte etter Skattefunn-ordningen for Disse problemstillingene har også blitt tatt opp i Stortinget. Stortinget har i vedtak nr. 564 av 18. juni 2003 bedt Regjeringen

4 «legge frem en evaluering av SkatteFUNN. I den forbindelse bes det om at det også vurderes å utvide Skatte-FUNN-ordningen til å gjelde enkeltmannsforetak, inkl. landbruk.» Regjeringen Bondevik II fulgte opp Stortingets vedtak i St. prp. nr. 1 ( ), og uttalte blant annet: «Regjeringen viser til at ordningen allerede i dag omfatter alle næringstyper, herunder landbruksnæringen. Etter skatteloven er det et vilkår for FoU-støtte at skattyteren «driver virksomhet». Det er ikke avgjørende hvordan virksomheten er organisert. Også enkeltmannsforetak som driver virksomhet i skatterettslig forstand, vil kunne kreve fradrag etter skatteloven 16-40, forutsatt at de øvrige vilkårene er oppfylt. I Innst. S. nr. 283 ( ), som ligger til grunn for Stortingets anmodningsvedtak, heter det at «Komiteen viser til at ulønnet arbeid i etableringsbedrifter normalt ikke omfattes av gjeldende regelverk for ordningen med skattefradrag for bedrifters utgifter til forskning og utvikling.» Regjeringen viser til den forestående evalueringen av ordningen. Etter Regjeringens syn bør spørsmålet om endringer i ordningen, herunder eventuelle utvidelser, vurderes når en er kommet lenger i evalueringsprosessen. Det bør også vurderes om slike hensyn bedre ivaretas gjennom andre former for støtte enn SkatteFUNN.» Departementet har mottatt enkelte henvendelser fra bedrifter, organisasjoner og enkeltpersoner om ulønnet arbeidsinnsats og muligheter for støtte etter Skattefunn-ordningen. Som svar på disse henvendelsene har departementet vist til at det etter gjeldende rett ikke er hjemmel for å innta ulønnet arbeidsinnsats i beregningsgrunnlaget for FoU-støtte etter Skattefunn-ordningen. Stortinget har i anmodningsvedtak nr. 570 av 18. juni 2004 bedt «Regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 2005 komme med vurderinger av regelendringer som medfører at også ulønnet arbeid skal kunne tas med i fradragsgrunnlaget i SkatteFUNN». Departementets vurderinger og forslag Da Skattefunn ble innført i 2002, representerte det i norsk sammenheng en ny måte å støtte næringslivets forskning og utvikling på. I motsetning til de tradisjonelle tilskuddsordningene, er det ingen budsjettramme for Skattefunn. Alle virksomheter som oppfyller kriteriene for støtte, har rett til skattefradrag (eller kontant tilskudd). Siden 2002 har også satsingen på Skattefunn økt vesentlig ved at en har gått fra en ordning begrenset til skattytere som oppfyller visse kriterier med hensyn til størrelsen på virksomheten, til en generell ordning. For 2004 anslås samlet skattefradrag i ordningen på usikkert grunnlag til om lag 1,8 mrd. kroner. Ordningens omfang kombinert med fraværet av budsjettbegrensninger gjør det særlig viktig med et regelverk hvor kriteriene for støtte og grunnlaget for fradrag (enkelt) lar seg kontrollere. Stortingets anmodningsvedtak må vurderes i lys av dette. En eventuell utvidelse av Skattefunn i tråd med Stortingets anmodningsvedtak reiser en rekke spørsmål knyttet til praktisk gjennomføring og kontrollmuligheter. For det første må det etableres regler eller retningslinjer for beregning av den ubetalte innsatsen på prosjektet (timebruk). I motsetning til for virksomhetens ordinære kostnader vil det ikke foreligge bilag mv. (typisk bilag for lønnsutbetaling, forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift) som underbygger hvor mange timer som er brukt på FoU-prosjektet. Dette kan i prinsippet løses ved at skattyter fører timelister for den ulønnede arbeidsinnsats som går med på prosjektet. Men også dette reiser betydelige kontrollspørsmål.

5 For det andre må det etableres regler for fastsetting av verdien av hver arbeidstime. En nærliggende mulighet er å benytte differensierte sjabloner for timepriser avhengig av blant annet utdannelse, erfaring og bransje. Forskningsrådet administrerer i dag tilskuddsordninger hvor ulønnet arbeidsinnsats etter nærmere regler kan gi rett til støtte. Departementet har vurdert muligheten for å benytte tilsvarende retningslinjer for ubetalt arbeidsinnsats i Skattefunn. Økonomisk støtte etter tradisjonelle tilskuddsordninger administrert av Norges forskningsråd er begrenset til de midler som er avsatt til den aktuelle ordningen. Et mål med Skattefunn var å etablere en generell støtteordning for FoU-aktivitet, uten krav til at prosjektet skulle gi resultater eller oppfylle andre kvalitetskriterier enn en definisjon av FoU. Skattefunn er derfor utformet som en ordning som gir skattyter rett til skattefradrag (støtte). Fraværet av budsjettmessige begrensninger i Skattefunn innebærer at det vil være helt avgjørende med en effektiv kontroll av ordningen. Regler som bygger på skattyters opplysninger om arbeidsinnsats ved bruk av timelister mv., vil være vanskelig å dokumentere og kontrollere i praksis. Det vil være ressurskrevende for revisor og ligningsmyndighetene å attestere eller kontrollere opplysningene fra skattyter, siden det normalt ikke foreligger annen dokumentasjon som underbygger timebruken. Ved kontroll vil en måtte legge til grunn opplysningene fra skattyter, med fare for misbruk eller uberettiget mistenkeliggjøring. Det vil videre være vanskelig å finne gode sjabloner fordi det ikke nødvendigvis er sammenheng mellom formelle kvalifikasjoner m.m. og evne til å gjennomføre FoU-prosjekter. En gründer kan for eksempel ha en god ide til et FoU-prosjekt, men mangle utdannelse og dokumentert erfaring som sjablonene vektlegger. Sjablonregler synes på denne bakgrunn lite egnet. Skattedirektoratet opplyser at det er et problem allerede etter dagens ordning at revisor tar forbehold i sin attestasjon mht. lønnskostnader ved innrapportering til ligningsmyndighetene. Et vanlig forbehold gjelder oppføring av lønnskostnader på FoU-prosjekt for eieren eller ansatte som også har arbeidsoppgaver relatert til bedriftens øvrige virksomhet. Forbehold fra revisor er et kontrollproblem for ligningsmyndighetene i et system som bygger på revisors attestasjon. En utvidelse av Skattefunn til å omfatte ulønnet arbeidsinnsats vil trolig forsterke dette problemet. Dette vil i praksis gjelde aksjeselskaper mv., hvor lønnsuttak til eierne er teknisk mulig. Videre er det etter departementets oppfatning problematisk å fravike samordningen mellom fradragsrett ved beregning av skattepliktig inntekt og fradrag i skatt etter Skattefunn. Dersom fradragsgrunnlaget i Skattefunn skal inkludere ubetalt arbeidsinnsats, vil det bety et prinsipielt annet fradragsgrunnlag enn i inntektsbeskatningen, uten forankring i regnskapet og skatteoppgjøret for øvrig. I tillegg til å svekke kontrollmulighetene vil dette medføre merarbeid for ligningsmyndighetene. De må da forholde seg til et regelverk som ikke hviler på alminnelige skatterettslige prinsipper, og utøve en kontroll som skiller seg fra ligningsarbeidet for øvrig. Ligningsmyndighetens mulighet til å korrigere feilaktig tildelt støtte følger av reglene i ligningsloven. Ligningsmyndighetene eller skattyter kan kreve endring av ligning, med en klageadgang i flere ledd. Videre kan spørsmålet bringes inn for domstolene til avgjørelse. Endringssaker og rettssaker er ressurskrevende for ligningsmyndighetene og skattyter. En utvidelse av Skattefunn til å omfatte ubetalt arbeidsinnsats vil kunne øke antall tvister mellom skattyter og ligningsmyndighetene. På forespørsel fra Finansdepartementet i brev av 4. juli 2003 har Nærings- og handelsdepartementet vurdert hvorvidt en utvidelse av Skattefunn-ordningen til å omfatte ulønnet arbeidsinnsats kan antas å være i samsvar med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen (statsstøttereglene). ESAs retningslinjer art definerer støtteberettigede kostnader knyttet til et FoU-prosjekt som: «The costs set out below will be regarded as eligible for the purposes of calculating the intensity of R&D aid (...): personnel costs (researchers, technicians and other supporting

6 staff employed solely on the research activity) (...)» Etter Nærings- og handelsdepartementets foreløpige vurdering i svarbrev av 19. august 2003, er det uklart om ulønnet arbeidsinnsats på et FoU-prosjekt er å regne som en støtteberettiget kostnad etter ESAs retningslinjer for støtte til forskning og utvikling. En utvidelse av Skattefunn som nevnt vil kreve ny notifikasjon og godkjennelse fra ESA før den kan tre i kraft. En utvidelse av Skattefunn vil etter departementets oppfatning ikke tilfredsstille de kontrollmessige og administrative krav som en rettighetsbasert skattefradragsordning stiller. Fraværet av budsjettmessige begrensninger for Skattefunn krever et kontrollerbart regelverk. Dette hensynet vil ikke kunne ivaretas dersom ulønnet arbeidsinnsats kan inntas i beregningsgrunnlaget for FoU-støtte. Videre viser departementet til at omfanget av den aktuelle problemstillingen heller ikke er kartlagt ennå. Det anses derfor under enhver omstendighet hensiktsmessig å avvente en eventuell utvidelse av Skattefunn til en er kommet lenger med å evaluere ordningen. På denne bakgrunn vil departementet nå fraråde å utvide Skattefunn til å omfatte ulønnet arbeidsinnsats på et godkjent prosjekt.