Rekruttering av polske sykepleiere til Norge

Fafo Østforum Micheline van Riemsdijk Rekruttering av polske sykepleiere til Norge Erfaringer og virkninger

Micheline van Riemsdijk Rekruttering av polske sykepleiere til Norge Erfaringer og virkninger Fafo-notat 2006:27

Fafo 2006 ISSN 0801-6143 Omslagsfoto: Bjørn Rørslett / NN / Samfoto Omslag: Fafos Informasjonsjonsavdeling Oversettelse fra engelsk: Erik Hansen Trykk: Allkopi AS

Innhold Forord... 5 1 Innledning... 7 2 Forskning om arbeidsvandringer blant faglærte... 11 3 Internasjonal rekruttering av sykepleiere...15 4 Metoder... 17 5 Avsenderkontekst i Polen...19 6 Internasjonal godkjenning av kvalifikasjoner som sykepleier...23 7 Mottakerkontekst i Norge...25 7.1 Norges internasjonale helserekrutteringsprogram... 25 7.2 Tiltrekningsfaktorer i Norge... 26 8 Institusjonelle hindringer...28 8.1 Selektive rekrutteringsprosesser... 28 8.2. Norsk innvandringspolitikk... 29 8.3 Yrkesmessige godkjenningsordninger... 30 8.4 Norske språkkrav...31 8.5 Yrkesorganisasjoner... 32 8.6 Segmentering i arbeidsmarkedet... 32 9 Personlige erfaringer...35 9.1 Livet på arbeidsplassen... 35 9.2 Familieforhold... 38 10 Konklusjon... 41 Referanser... 45 Vedlegg 1 Statistikk...51

Forord Dette notatet er basert på et feltarbeid gjennomført i Oslo fra januar 2005 til februar 2006, og i Warszawa fra mars til mai 2006. Dette feltarbeidet inngår i et avhandlingsprosjekt ved University of Colorado, Department of Geography, om prosesser som skaper tilhørighet og utstøting i det norske arbeidsmarkedet. Jeg ønsker å takke Norges Forskningsråd, National Science Foundation, den polske staten og Association of American Geographers (The George and Viola Hoffman Award) for økonomisk støtte til dette prosjektet. Jeg vil også takke NOVA og Centre for Migration Research ved Universitet i Warszawa for institusjonell støtte og for mange interessante samtaler med kolleger innenfor migrasjonsforskningen, og Fafos Østforum for at de inviterte meg til å skrive dette notatet. Jeg ønsker spesielt å takke Line Eldring for hennes entusiasme for dette prosjektet, og for hennes nyttige tilbakemeldinger på tidligere utkast, samt utarbeiding av statistikkvedlegget. Videre dyptfølt takk går til min veileder Rachel Silvey for hennes kontinuerlige støtte til dette prosjektet og for hennes inngående kommentarer. Til sist er jeg takknemlig overfor alle deltakerne i studien, som var villige til å fortelle om sine erfaringer med det internasjonale helserekrutteringsprosjektet. Boulder, oktober 2006 Micheline van Riemsdijk 5

1 Innledning Midt på 1990-tallet opplevde Norge en stor mangel på sykepleiere, spesielt innenfor eldreomsorgen. Etter at nyrekruttering internt i Norge ikke lyktes i tilstrekkelig grad, ble det gjennom Aetat organisert rekrutteringsprogrammer i Tyskland, Finland og Polen for å hente kvalifiserte sykepleiere til Norge. Programmet i Polen fant sted i perioden 2001-2003, og resulterte i at 107 polske sykepleiere fikk arbeid i Norge. 1 Etter utvidelsen av EU 1. mai 2004 er det blitt lettere for borgere fra de nye medlemslandene å få arbeidstillatelse i andre EØS-land, og det har vært en kraftig økning i migrasjon vestover, både av faglært og ukvalifisert arbeidskraft. For sykepleiere fra de nye EU-landene er det blitt lettere å få godkjenning til å arbeide i andre EØS-land etter 1. mai 2004, fordi de automatisk blir autorisert på basis av sykepleierutdanningen fra hjemlandet. For sykepleiere fra Polen er situasjonen imidlertid noe mer komplisert, og dette vil bli drøftet i denne rapporten. Som følge av økningen i antallet arbeidsinnvandrere fra Sentral- og Øst-Europa i den senere tid er det viktig å skaffe seg innsikt i de strukturelle hindringene som møter sykepleiere fra de nye EU-landene, da disse hindringene vil påvirke mulighetene for rekruttering av helsepersonell fra disse landene i framtiden. 2 Norge vil snart stå overfor en aldrende befolkning, noe som vil føre til høyere behov for omsorgspersonell og kvalifiserte helsearbeidere, og denne situasjonen kan forventes å nødvendiggjøre nye rekrutteringstiltak, både i Polen og andre sentraleuropeiske land. I denne rapporten vil jeg undersøke hvilke erfaringer som ble gjort blant de polske sykepleierne og de norske arbeidsgiverne som deltok i det internasjonale helserekrutteringsprogrammet, for derved å få mer kunnskap om virkninger av utenlandsk rekruttering av sykepleiere. Arbeidsvandringene har økt jevnt i omfang over hele verden, og flyttestrømmene har blitt mer sammensatte og globale. Også faglærte arbeidere, definert som «personer som har høyere utdanning eller tilsvarende» (Koser and Salt 1997), forlater i økende 1 Se statistikkvedlegget for en oversikt over antallet autoriserte sykepleiere etter utdanningsland 2000 2006. 2 Slike rekrutteringsprosjekter har allerede funnet sted, for eksempel har Oslo by rekruttert sykepleiere fra sin vennskapsby Vilnius, og Fyllingsdalen sykehus har invitert sykepleiere fra Vilnius til et toårig prosjekt. 7

grad sine hjemland for å arbeide utenlands. 3 Globaliseringen av kunnskapsøkonomien har skapt et større behov for høyt kvalifisert arbeidskraft (Ouaked 2002), og antallet faglærte innvandrere forventes å fortsette å øke i de kommende årene. Migrasjonsforskere har hittil antatt at høyt kvalifiserte arbeidsinnvandrere har lettere tilgang til utenlandske arbeidsmarkeder enn de mindre kvalifiserte og ufaglærte, spesielt dersom det råder knapphet på arbeidskraft i vertslandet (Favell et al. 2006). I Europa representerer mobilitet av faglærte og høykompetente arbeidsinnvandrere idealet på den frie bevegelsen av mennesker innenfor EU/EØS sitt indre marked. Eksisterende migrasjonsforskning har imidlertid i liten grad studert strukturelle hindringer mot faglært innvandring, slik som språkbarrierer, godkjenningsordninger for yrkesutdanninger og statlig innvandringspolitikk, som alle bidrar til å begrense adgangen til arbeidsmarkedet. Hensikten med denne rapporten er todelt: For det første vil jeg analysere hvordan innvandringspolitikk på nasjonalt og EU-nivå påvirker faglærte innvandreres adgang til vertslandenes arbeidsmarked. For det andre vil jeg undersøke hvordan hindrene for tilgang til arbeidsmarkedet påvirker faglærte arbeidsinnvandrere på det personlige plan. I tillegg gir rapporten et bidrag til forskningen omkring internasjonale strømmer av kvalifisert arbeidskraft, ved å fokusere på statens rolle i rekrutteringen av faglærte arbeidsinnvandrere fra utlandet. Ut fra en empirisk analyse av det norske helserekrutteringsprogrammet vil jeg hevde at det finnes en rekke hindringer som skapes av nasjonal politikk og internasjonale avtaler, som alle står i motsetning til den utbredte oppfatningen at faglærte innvandrere har lettere adgang til arbeidsmarkedet. I en rapport for The International Council of Nurses konkluderer Buchan, Kingma og Lorenzo (2005) med at eksisterende forskning om arbeidsvandringer blant sykepleiere mangler et perspektiv på personlige erfaringer: Man vet relativt lite om erfaringer blant de internasjonale sykepleiere som nå arbeider i destinasjonsland i forhold til deres profil og framtidige karriereplaner (inkludert sannsynligheten for at de vil vende tilbake til hjemlandet eller flytte videre til andre land), og hvorvidt de blir behandlet som likeverdige. Forskning og evaluering er nødvendig for å framheve god praksis og avsløre dårlig praksis i behandlingen av innvandrede sykepleiere (Buchan, Kingma and Lorenzo 2005: 8). Jeg vil hevde at en flerskalastudie med feltarbeid på to steder i hjemlandet og i vertslandet er en velegnet metode til å undersøke effektene av strukturelle hindringer for kvalifisert arbeidsinnvandring og konsekvensene av disse for den enkelte innvandrer. I tillegg til de institusjonelle faktorene som omhandles i rapporten, påvirkes også 3 For en drøfting av en presis definisjon av faglærte arbeidere, se Koser and Salt 1997, Kofman and Raghuram 2006. 8

erfaringene til innvandrede helsearbeidere av andre sosiale bakgrunnsfaktorer, som kjønn, etnisitet og klasse. Denne rapporten vil først ta for seg noen sentrale aspekter i litteraturen om faglært arbeidsinnvandring, med vekt på internasjonale vandringer av helsepersonell. Deretter vil jeg presentere en casestudie om polske sykepleiere, der jeg først beskriver den situasjonen de sto overfor i hjemlandet, og deretter analyserer de strukturelle hindringene disse og andre helsearbeidere møtte da de kom inn i det norske arbeidsmarkedet. I tillegg vil jeg se på hvilke personlige erfaringer de polske sykepleierne har hatt i forbindelse med det norske rekrutteringsprogrammet og på sine norske arbeidsplasser. 9

2 Forskning om arbeidsvandringer blant faglærte Både blant forskere og politikere finnes det en økende interesse for internasjonale arbeidsvandringer blant faglærte arbeidstakere. Dette framgår av en rekke nylig utgitte bøker og artikler, som for eksempel en antologi om slike migrasjonsstrømmer av Favell m.fl. (2006), en spesialutgave av International Migration redigert av Robyn Iredale og Reginald Appleyeard (2001), spesialutgaver om kjønn og arbeidsvandringer blant faglærte i Geoforum 36 (2) 2005, redigert av Eleonore Kofman og Parvati Raghuram, og Women s Studies International Forum 27 (2) 2004, redigert av Raghuram og Kofman. Tidligere migrasjonsstudier skilte ikke mellom arbeidsinnvandrere etter kvalifiseringsnivå, og fokuserte mest på ufaglærte eller delvis faglærte innvandrere. På 1980-tallet begynte dette å endre seg, da forskningen fattet interesse for migrasjonserfaringer av høyt kvalifiserte ansatte i multinasjonale selskap (Kofman 2000). Denne forskningen ble supplert med studier av innvandring av arbeidere til IT-sektoren. Disse innvandrerne har «elitekjennetegn», fordi de har høyt betalte jobber med privilegert tilgang til arbeidsmarkedet (Willis et al. 2002). Enkelte vertsland gir IT-arbeidere spesielle visa som gir raskere behandling av søknaden om arbeidstillatelse. For eksempel har Tyskland innført et system med «grønt kort for å øke antallet IT-arbeidere i sitt arbeidsmarked. USA har utviklet såkalte H1-B-visum, som gir høyt kvalifiserte arbeidere rett til arbeid i USA i opp til seks år, og Canada og Australia har innført poengsystemer for å tiltrekke seg velutdannede innvandrere (Favell et al. 2006). Forskning om disse faglærte gruppene av innvandrere har gitt viktig innsikt i hvordan internasjonal migrasjonspolitikk påvirker mobilitet blant høyt utdannede arbeidstakere, og om hvordan de enkelte land håndterer mangel på faglært personell i bestemte sektorer. Hovedkritikken mot denne forskningen er at den i hovedsak fokuserer på mannlige innvandrere, og overser faglært kvinnelig arbeidskraft (Kofman 2000). Under påvirkning fra feministiske studier begynte migrasjonsforskere på 1980-tallet å studere erfaringer blant kvinnelige arbeidsinnvandrere. Tidligere studier fokuserte mest på «ufaglært» arbeid utført av kvinner, slik som arbeid i hjemmet (for det meste omsorg for barn) og i ulike grener av sexindustrien (Hanson 1992, Tyner 1996). Disse studiene gir viktige bidrag til vår forståelse av hvordan kvinnelige innvandrere innplasseres i arbeidsmarkedet, og av hvilke hindringer de står overfor når de forsøker å forbedre sine arbeidsvilkår. Et eksempel er Canadas au pair-program, som binder i 11

hovedsak kvinnelige innvandrere til to års omsorgsarbeid i vertsfamilien før de kan søke om permanent oppholdstillatelse. Dette kan lett føre til at disse arbeiderne blir utnyttet, fordi de er redde for å miste jobben og dermed retten til oppholdstillatelse dersom de klager til arbeidsgiveren på arbeidsvilkårene (Espiritu 2003, Hondagneu- Sotelo 2001, Pratt 2004). Forskning om faglært arbeidsinnvandring blant kvinner startet imidlertid ikke for alvor før på 1990-tallet. I løpet av de siste 20 årene har det skjedd en feminisering av globale migrasjonsstrømmer, som har blitt mer sammensatte og gjensidig sammenbundet. I dag utgjør kvinner knapt halvparten av alle internasjonale arbeidsvandrere, og faglærte kvinner utvandrer i økende grad (Kofman and Raghuram 2006). På 1990-tallet begynte migrasjonsforskere å erkjenne betydningen av innvandringen av faglærte kvinner, i form av lærere, sykepleiere og andre kvinnedominerte yrkesgrupper innenfor omsorgssektoren (Kofman 2000). Disse studiene gir et viktig bidrag ved å fokusere på grupper av faglærte kvinner som ikke har «elitekjennetegn, og som tidligere ble utelatt i studier av faglært mobilitet. Forskningen rundt de internasjonale arbeidsvandringene blant helsearbeidere tar opp flere viktige spørsmål. Det meste av denne litteraturen omhandler implikasjonene av tapet av faglært arbeidskraft i avsenderlandet, vanligvis kjent som «brain drain». Interessen for dette spørsmålet ble først vekket på 1960-tallet, men har i de senere år fått fornyet aktualitet. På 1970-tallet fokuserte forskningen rundt faglært arbeidsmobilitet først og fremst på kompetansetapet landene i den tredje verden var utsatt for. På 1980- tallet fattet forskerne imidlertid også interesse for de ferdighetene som ble brakt med til det importerende landet, og for hvordan kvalifikasjoner kunne overføres (ibid.). Dagens debatt om «brain drain» kombinerer disse perspektivene, og fokuserer på virkningene av slike arbeidsvandringer for både industri- og utviklingsland. Bekymring om «brain drain» er ofte forbundet med etiske aspekter av rekruttering av faglært arbeidskraft fra utlandet. Mange organisasjoner har utviklet anbefalinger for etisk rekruttering av utenlandske arbeidere, for eksempel har World Medical Association (2003) og International Council of Nurses (2001) utformet retningslinjer for rekruttering av sykepleiere. Det finnes imidlertid så langt ingen mekanismer som kan sørge for håndheving av disse reglene. I tillegg har forskere begynt å fokusere på «brain waste», som er en betegnelse på hva som skjer når utdannede innvandrere tar ufaglærte jobber i vertslandet, for eksempel som drosjesjåfører eller servitører (Findlay and Li 1997). Disse studiene gir et viktig bidrag til forskningen om faglært arbeidsmigrasjon, ved å omfatte perspektiver fra både avsender- og mottakerlandene. Gjennom disse arbeidene har vi fått en mer fullstendig forståelse av de faktorene som bidrar til utvandring av faglært arbeidskraft, og av konsekvensene av migrasjon for både hjemland og vertsland. Studiene fokuserer for det meste på spørsmål på makronivå, og drøfter gevinster og tap for enkeltstående land. De utelater imidlertid ofte de faglærte arbeidernes individuelle beslutninger 12

om å utvandre, noe som kunne gitt en dypere forståelse av de faktorene som bidrar til at de utvandrer. I metodeavsnittet vil jeg argumentere for at studier av strukturelle faktorer på makronivå bør kombineres med individuelle erfaringer med disse strukturelle hindringene. Det finnes enkelte studier av slike barrierer som møter faglærte arbeidere i vertslandet. Peixoto (2001) drøfter for eksempel Portugals anvendelse av EUs regelverk om godkjenning av faglærte arbeideres utdanning. Peixotos studie kombinerer en analyse av internasjonale regelverk og nasjonale direktiver, men behandler ikke hvordan slike regelverk påvirker innvandrere personlig. I denne rapporten tar jeg sikte på å tydeliggjøre koblingen mellom disse perspektivene. I den senere tid har migrasjonsforskere begynt å erkjenne den betydning private rekrutteringsbyråer har for å styre strømmer av arbeidsinnvandrere og for å innplassere innvandrere i vertslandets arbeidsmarked (Hondagneu-Sotelo 2001, Pratt 2004). Antallet private rekrutteringsbyråer er stigende, og har blitt viktigere i struktureringen av internasjonale migrasjonsstrømmer (Kuptsch 2006). Enkelte stater forsøker å kontrollere operasjonene til disse selskapene, mens andre har en mer liberal holdning (Connell and Stilwell 2006). Forskningen omkring private rekrutteringsbyråer har gitt oss viktige innsikter om den måten disse mektige aktørene opererer på i forhold til internasjonale arbeidsvandringer, og har tatt opp viktige spørsmål rundt etiske aspekter ved rekruttering av faglærte arbeidere i utviklingsland. Nasjonalstatene er i økende grad involvert i rekrutteringen av kompetanse fra utlandet for å dekke mangel på arbeidskraft. Det har blitt gjennomført flere studier av statlig arbeidsmarkedspolitikk i forhold til faglærte innvandrere, og det er en økende oppmerksomhet rundt statens rolle på denne arenaen (Choy 2003, Hardill and McDonald 2000, Kaczmarczyk and Okolski 2005, Raghuram and Kofman 2002). 13

3 Internasjonal rekruttering av sykepleiere De fleste høyt utviklede industriland opplever i dag en mangel på yrkesutdannede helsearbeidere. Mangelen på arbeidskraft i helsevesenet forsterkes av en mangel på økonomiske insentiver og en høy grad av avgang fra yrket (Hawthorne 2001), og denne situasjonen forventes å bli enda alvorligere i framtiden som følge av aldring både i befolkningen generelt og i den eksisterende arbeidsstyrken blant sykepleierne (Buchan and Sochalski 2004). Buchan og Calman (2004) går faktisk så langt som til å hevde at det finnes en global mangel på kvalifiserte sykepleiere. For å bøte på denne mangelen har mange land tatt i bruk internasjonal rekruttering av yrkesutdannede helsearbeidere. Denne arbeidsvandringen og rekruttering av sykepleiere er ikke av ny dato, og Verdens Helseorganisasjon (WHO) har fokusert på dette temaet siden 1970-tallet, blant annet i en etter hvert klassisk rapport om ujevn geografisk fordeling av leger og sykepleiere (Mejia et al. 1979). Denne rapporten viste at svært mange leger og sykepleiere forlater lavinntektsland for å arbeide i høyinntektsland, som Storbritannia, USA og Canada, og at Filippinene var det viktigste avsenderlandet for leger og sykepleiere. Etiske aspekter av rekruttering av sykepleiere har også blitt drøftet siden 1940-tallet (Buchan and Sochalski 2004). I de senere år har et stadig større antall sykepleiere forlatt sine hjemland for å arbeide utenlands, noe som har økende virkninger for både avsenderog mottakerlandene (International Council of Nurses 2001, Kingma 2006, Public Services International 2003, Zurn, Dolea and Stilwell 2005). Hovedårsakene til at sykepleiere velger å utvandre er høyere lønn, bedre faglige utviklingsmuligheter, bedre karriereutsikter, bedre arbeidsbetingelser (Kline 2003), økt livskvalitet, personlig trygghet (Kingma 2001), familiegjenforening og eventyrlyst (Hawthorne 2001). For sykepleiere fra utviklingsland utgjør bedre lønn og bedre utdanningsmuligheter i vertslandene de største insentivene til å forlate hjemlandet (Kingma 2001). Ifølge Kingma (2001) rapporterer mange av WHOs medlemsland både en mangel på sykepleiere og en uhensiktsmessig fordeling og utnyttelse av denne yrkesgruppen, og betrakter derfor internasjonal rekruttering av sykepleiepersonell som en enkel løsning. Denne løsningen er imidlertid kortsiktig, og man unnlater å ta tak i de strukturelle problemene som skaper sykepleiermangelen. På denne måten rekrutteres utenlandske 15

arbeidstakere inn i et uhensiktsmessig arbeidsklima, og de strukturelle problemene i helsevesenet blir heller ikke løst på en fullgod måte. 16

4 Metoder En feltstudie på to steder, i både avsender- og mottakerlandet, er mest hensiktsmessig for å få en omfattende innsikt både i de barrierene mot faglært arbeidsvandring som finnes, og i de erfaringer faglærte arbeidsinnvandrere opplever. Det er viktig å plassere faglært arbeidsvandring i en kontekst i avsenderlandet for å forstå faglærte arbeideres arbeidsvilkår i vertslandet, og for å undersøke faktorer som bidrar til at de velger å utvandre. I tillegg bør man analysere konteksten i mottakerlandet for å avdekke de sett av faktorer som legger til rette for adgang for kvalifisert arbeidskraft, eller eventuelt hindrer denne arbeidskraftens mobilitet. Ved å plassere faglært arbeidsinnvandring i en slik tosidig kontekst kan vi få en dypere forståelse av de barrierer faglærte arbeidsinnvandrere står overfor når de søker og tar arbeid utenlands. Denne kontekstuelle bakgrunnen i avsender- og mottakerland bør suppleres med innvandrernes personlige erfaringer for å gi flere nyanser til de strukturelle faktorene og for å analysere det utfallet møtet med de strukturelle barrierene får for enkeltpersoner. Dette er i samsvar med Favell et al. (2006), som etterlyser en kombinasjon av strukturelle og aktørorienterte synspunkter i studier av faglært arbeidsinnvandring. Forfatterne anbefaler studier på «menneskelig nivå», på et mikro-plan der man foretar fenomenologiske studier av de hverdagens realiteter som er forbundet med «den globale mobiliteten. Ved å kombinere studier av arbeidsvilkår i avsender- og mottakerkonteksten med erfaringer på det personlige plan, kan man vinne en dypere innsikt i både mekanismene og utfallene av internasjonal innvandringspolitikk. Ifølge Peixoto (2001) finnes det spesielt lite forskning om virkningene av politiske faktorer på faglært arbeidsmigrasjon i EU, og han etterlyser mer forskning om dette temaet. I casestudien nedenfor vil jeg fokusere på migrasjonspolitikk både nasjonalt og på EU-nivå, og på hvilke direkte virkninger denne politikken har for faglærte arbeidsinnvandrere. De kvalitative dataene i denne rapporten ble samlet inn under feltarbeid i Oslo i 2005 og i Warszawa våren 2006. Det ble gjennomført strukturerte dybdeintervjuer med ansatte i Aetat, det europeiske arbeidsmarkedsbyrået EURES, helsedepartementene i Norge og Polen, og det Nasjonale Helsedirektoratet i Polen. I tillegg ble det gjennomført intervjuer med 23 polske sykepleiere i Norge, 14 norske arbeidsgivere som hadde ansatt polske sykepleiere, 9 sykepleiere i Polen, samt representanter for sykepleierforeninger i Norge og Polen. Disse dataene er supplert med deltakende observasjon på et sykehjem i Oslo, der jeg arbeidet frivillig som aktivitetsleder for eldre. 17

Det meste av forskningen om internasjonal migrasjon blant helsearbeidere bruker kvantitative metoder, med mindre vekt på de kvalitative virkningene for arbeiderne selv, arbeidsgivere og kolleger. Det finnes flere antropologiske studier av dette temaet, men generelt sett blir kvinnelige arbeidsinnvandrere sjelden hørt (Bach 2003: 42). Intervjumaterialet i studien gir innsikt som ikke kan vinnes fra statistikk, slik som hvordan innvandrere selv opplever og håndterer strukturelle hindre for innvandring. Det er vanskelig å finne pålitelige og konsistente data om internasjonale arbeidsvandringer blant faglærte (Diallo 2004, Stalker 2002, Ouaked 2002), og dette gjelder også for arbeidsvandringer blant sykepleiere. Hovedproblemet er at de fleste land ikke registrerer utvandring av sykepleiere: De vanligste vanskelighetene omfatter den mangfoldighet av kilder landene bruker for å registrere innvandrere (for eksempel arbeidstillatelser, folkeregistre) og fravær av data knyttet til yrke, noe som gjør det vanskelig å analysere arbeidsvandringer blant helsearbeidere. Etablering av nøyaktige data om grupper og strømmer av helsearbeidere utgjør en stor utfordring som stadig hindrer effektiv forvaltning av innvandring (Bach 2003: 15). I Polen startet de lokale Kamrene for Sykepleiere og Jordmødre (Izba pielęgniarek i położnych) først fra 1. mai 2004 med å registrere data over det antall sykepleiere som har søkt om sertifisering av sin lisens som kvalifisert sykepleier. Denne sertifiseringen kreves for å kunne arbeide som registrert sykepleier i et annet EØS-land. Disse dataene representerer imidlertid en undertelling. De sier bare noe om hvor mange som på et gitt tidspunkt har hatt til hensikt å utvandre, men gir ingen informasjon om hvor mange som faktisk har reist. Sertifiseringen er gyldig bare i tre måneder, så mange søker flere ganger og opptrer derfor på flere steder i datasettet. I tillegg omfatter disse datasettene ikke sykepleiere som velger å finne arbeid i utlandet utenfor lovlige kanaler. I det følgende avsnittet skal kort jeg beskrive de viktigste trekkene ved sykepleieres arbeidsforhold i Polen, for å gi en bakgrunn til drøftingen av deres beslutning om å bli med i det norske helserekrutteringsprogrammet. 18

5 Avsenderkontekst i Polen Helseinstitusjoner i Polen har en utrygg økonomisk situasjon, mange har stor gjeld og noen er truet av konkurs (NEXT 2005). Helsereformene i 1999 hadde til hensikt å gjøre helsesektoren i Polen mer markedsstyrt, men det var få aktører som var interessert i å drive privateide sykehus (Filinson, Chmielewski and Niklas 2003). Polen har mangel på sykepleiere: I 1991 ble det utdannet 10 000 sykepleiere i Polen, mens i 2001 hadde dette tallet falt til 3 000 (Sykepleien nr. 13, 2001). Polen har et av de laveste forholdstallene mellom pasienter og sykepleiere i Europa, med 527 sykepleiere for hver 100 000 innbyggere i 2001, mens Norge på samme tid hadde 1 840 for hver 100 000 innbyggere (ibid.). Dette betyr at Norge rekrutterer fra et land der forholdstallet mellom pasienter og sykepleiere er mindre enn en tredjedel av det norske. Det er ubalanse i det polske arbeidsmarkedet for sykepleiere, med arbeidsløshet på småstedene og sykepleiermangel i de store byene. Polske sykepleiere er ofte overarbeidet, med lav lønn, lav jobbsikkerhet, og med svært lav grad av jobbtilfredshet. Ifølge Nurses Early Exit Study (NEXT 2005) er graden av jobbtilfredshet blant sykepleiere i Polen den laveste blant alle de ti europeiske landene som deltok i studien, og Polen scoret også lavest i forhold til tilfredshet med lønnsnivået. En publikasjon fra Polens statistiske sentralbyrå om inntekter i ulike sektorer av arbeidsmarkedet nevner spesielt det lave lønnsnivået blant sykepleiere: De laveste inntektene i Polen finnes blant yrkesgruppen biovitenskap og helsearbeidere (1722.44 PLN), derav spesielt moderne helsearbeid [unntatt sykepleie] (1610.90 PLN) og yrkesutdannede sykepleiere og jordmødre (1658.47 PLN) (Polens statistiske sentralbyrå 2005). Lønnen er bare så vidt tilstrekkelig til å betale for mat og husleie, og er en hovedgrunn til at helsearbeidere forsøker å finne arbeid i et land der lønnsnivået er høyere. Det er relativt vanlig at de lavt betalte sykepleierne har to jobber for å klare seg økonomisk. Grzegorz 4 har to barn, og arbeidet i en aviskiosk i Polen på fritiden for å tjene litt ekstra: Jeg jobbet litt som sykepleier og jobbet litt med kiosk. Jeg tok to jobber samtidig. Det var nesten hver dag, vi jobbet tolv timer på dagen på sykehus og vi hadde 24 4 Deltakernes navn har i denne studien blitt endret for å bevare deres anonymitet. 19

timer fri, etterpå det var nattevakt, for eksempel tolv timer og 48 timer fri. Jeg hadde litt fri inn i mellom. Da jobbet jeg på kiosk. Det var slitsomt. Historien Grzegorz forteller er ganske vanlig, og illustrerer den vanskelige økonomiske situasjonen som råder innenfor det polske helsevesenet. Sykepleiere i Polen opplever mer stress, og de har høyere arbeidsbyrde og lengre arbeidsdager enn i de andre landene i studien. Dette skaper også andre arbeidsmiljøproblemer, ofte i form av problematiske relasjoner mellom ledelse, leger og sykepleiere (NEXT 2005). Isabella, en sykepleier tidlig i sekstiårene, arbeider på et sykehus for mødre og barn. Hun beskriver kontakten mellom sykepleiere, pasienter og leger på denne måten: Foreldre må vente lenge for å få time. De er bekymret for barnet som er sykt. Når de endelig får time på sykehuset må de vente igjen. De tar sitt sinne og sin frustrasjon ut på sykepleieren, som er den første personen de møter. Legene er stresset, og tar det også ut på sykepleieren. Av de sykepleierne i Polen som ble intervjuet for NEXT-studien var det 21 prosent som overveide å arbeide som sykepleier i utlandet. Det er imidlertid færre som faktisk reiser, på grunn av familiesituasjon, språkbarrierer, og/eller vansker med internasjonal godkjenning av utdannelsen (NEXT 2005). På grunn av manglende data er det imidlertid vanskelig å få en god oversikt over den faktiske utstrømmingen av sykepleiere fra Polen, som nevnt ovenfor. Ut fra samtaler med polske sykepleiere synes det å være utbredt at polske sykepleiere arbeider i kortere perioder på italienske sykehjem, eller arbeider privat for pensjonister i Italia og Storbritannia. Fram til februar 2005 hadde Kammeret for Sykepleiere og Jordmødre utstedt registreringssertifisering til 1 817 sykepleiere under EU-direktiv 77/452/EWG og 80/154/EWG, foruten 1 013 til sykepleiere utenfor dette direktivet. Det gir et totalt antall på 2.830 sertifiseringer fra 1. mai 2004 til 16. februar 2005. På samme tid fantes det 296 640 registrerte sykepleiere i Polen (Magazyn Pielęgniarki i Połoznej 12, 2005). Med andre ord var det nær 1 prosent av alle polske sykepleiere som søkte om sertifisering av sine kvalifikasjoner i løpet av de første 8,5 måneder Polen var medlem i EU. Dette er ikke en høy prosentandel, men den er likevel betydelig, spesielt dersom det er sykepleiere med lang arbeidserfaring som drar. Dette vil føre til et betydelig tap av kunnskap og erfaring. Utvandringen av sykepleiere fra Polen drives aktivt fram av internasjonale rekrutteringsbyråer. Polske sykepleiertidsskrifter publiserer halv- og helsides annonser for rekrutteringsbyråer som tilbyr arbeid i andre EU-land, der Storbritannia og Irland er de mest framtredende. Det finnes mange nettsteder med annonser for sykepleierstillinger utenlands, og på nettet finnes veiledninger om hvordan man kan finne seg jobb i utlandet. Sykepleiertidsskrifter har reportasjer der sykepleiere forteller om 20

sine erfaringer i utlandet, og Magazyn Pielęgniarki i Połoznej trykket en serie med «postkort fra Norge», der sykepleieren Beata fortalte om sine opplevelser etter at hun ble rekruttert av den norske staten til å arbeide på et sykehus i Bergen. Disse tidsskriftene gir også råd om hvordan man skal gå fram for å finne arbeid i utlandet, for eksempel om hvilke eksamener og vitnemål man trenger for å jobbe utenlands (Magazyn Pielęgniarki i Połoznej 11, 2005). Det polske sykepleiertidsskriftet Impuls har også en kort leksjon i engelsk bakerst i hver utgave, der man kan lære vokabular for kommunikasjon mellom pasient og sykepleier. Yrkesrådgiverne ved sykepleierskolene inviterer utenlandske rekrutteringsbyråer som forsøker å rekruttere polske studenter, og yrkesrådgiveravdelingen ved det medisinske fakultetet i Warszawa har internasjonale stillingsannonser på sitt nettsted. Utvandringen av sykepleiere er bekymringsfull med tanke på Polens helsevesen. Man kan hevde at det er av enda større betydning at en stor andel av Polens sykepleiere nærmer seg pensjonsalderen. I de kommende år vil det ikke finnes tilstrekkelig mange kandidater til å fylle de stillingene som blir ledige, og mange av de som tar utdanningen har ikke til hensikt å gå inn i helsevesenet, men foretrekker en alternativ karriere, for eksempel innenfor salg av medisinsk utstyr. Polske leger og sykepleiere har gjentatte ganger vist sin misnøye med sine lønns- og arbeidsvilkår. I 2002 arrangerte polske sykepleiere en stor aksjon, der enkelte deltakere til og med gikk til sultestreik. Forhandlinger i den senere tid mellom legeforeninger, sykepleierforeninger og staten har ikke ført til noen løsning. Den 10. mai 2006 demonstrerte 8 000 leger og sykepleiere i sentrum av Warszawa for bedre arbeidsvilkår. Blant slagordene i demonstrasjonen var det et banner som lød «vi snakker engelsk, og plakater med «tving oss ikke til å utvandre. Denne demonstrasjonen framstilte med andre ord utvandring av helsearbeidere helt åpenlyst som et resultat dersom staten ikke ville forbedre deres lønns- og arbeidsvilkår. Den 24. april 2006 tilbød helseministeren en lønnsøkning på 30 prosent til leger og sykepleiere innen 1. oktober 2006. Legene og sykepleierne har imidlertid avvist dette tilbudet, og hevder at det er utilstrekkelig til å bringe dem opp til et lønnsnivå som er sammenlignbart med andre faglærte yrker. 21

6 Internasjonal godkjenning av kvalifikasjoner som sykepleier Det første hinderet sykepleiere må over etter at de har besluttet å utvandre er å skaffe seg en internasjonalt gyldig lisens. Under forhandlingene om medlemskap i EU aksepterte den polske delegasjonen en bestemmelse om vurderingen av kvalifikasjoner for sykepleiere og jordmødre, og denne bestemmelsen utgjør et hinder for mange polske helsearbeidere som ønsker å arbeide i andre europeiske land. Polen hadde et komplisert utdanningssystem for sykepleie, bestående av en toårig og en 2,5-årig utdanning rett etter videregående skole, en treårig bachelorgrad og en femårig mastergrad (Belcher and Hart 2005). Kvalifikasjonsnivået blant polske sykepleiere ble vurdert av en internasjonal komité, som konkluderte med at bare de som hadde en mastergrad kunne bli automatisk godkjent i andre EU-land, fordi det var bare disse som imøtekom kravet om 4 600 timer samlet undervisning og praksis. Godkjenningen ble senere utvidet til også å gjelde sykepleiere med bachelorgrad som hadde arbeidet minst tre år over de siste fem årene, eller minst fem år over de siste sju år. Men flertallet av polske sykepleiere har bare toårig utdanning etter videregående skole. Til tross for mange års arbeidserfaring kan de i andre EU-land bare få godkjenning til å arbeide som hjelpepleiere, med mindre de tar et toårig påbyggingsstudium i Polen. Disse påbyggingskursene er tidkrevende og dyre: skolepengene utgjør 2 000 zloty per semester, noe som tilsvarer mer enn to månedslønner per år. 5 Det er interessant å merke seg at kvalifikasjonene til sykepleiere fra de nye medlemslandene Estland, Latvia, Litauen og Tsjekkia ble akseptert i EU-direktivene. Disse landene imøtekommer ikke kravet om 4 600 timer, og for disse landene gjelder samme retningslinjer som for det tidligere DDR. Disse retningslinjene fastsetter at sykepleiere som innfrir nasjonale utdanningskrav og er godkjent i hjemlandet kan bli akseptert som fullt kvalifiserte dersom de har fem års yrkeserfaring etter endt utdannelse. Polske sykepleiere er med andre ord underlagt andre standarder enn sine kolleger fra andre «nye EU-land, som ikke blir pålagt å ta tilleggsutdannelse selv om de ikke har en bachelor- eller mastergrad. Lederne for de fem største Kamrene for Sykepleiere og Jordmødre sendte den 27.11.2002 et brev til EU-kommisjonen for å protestere mot 5 Det er for tiden et system under utarbeidelse der den polske staten skal betale skolepengene for påbyggingskursene, med start fra høsten 2006. For tiden betaler noen lokale avdelinger av Kamrene for Sykepleiere og Jordmødre halvparten av skolepengene. 23

beslutningen om at bare polske sykepleiere med mastergrad ville bli akseptert som kvalifiserte for arbeid i EU, med begrunnelsen at de utgjorde bare to prosent av den polske arbeidsstyrken. EU-kommisjonen besluttet imidlertid at det ikke forelå noen diskriminering, og avviste protesten (European Parliament 2005). Fagplanene ved polske sykepleierskoler har i ettertid blitt tilpasset til EU-standarder, og polsk sykepleierutdanning består nå av minst 4 600 timer undervisning og praktisk trening. Studenter som uteksamineres ut fra disse reviderte fagplanene vil bli automatisk godkjent for arbeid som sykepleier i utlandet. 24

7 Mottakerkontekst i Norge 7.1 Norges internasjonale helserekrutteringsprogram Norge ble 1. januar 1994 medlem av EØS, som har som hovedmål å fremme fri bevegelse av mennesker, tjenester, varer og kapital. Selv om Norge ikke er medlem av EU innføres likevel mange av EUs direktiver og retningslinjer. Den 25. mars 2001 tiltrådte Norge Schengen-avtalen, som avskaffer intern grensekontroll. Norge utøver imidlertid fortsatt nasjonal kontroll over sin egen innvandringspolitikk når det gjelder tredjeland, men er altså en del av EUs indre marked hvor fri bevegelse av personer er et sentralt element. Den første sykepleiermangelen i Norge oppsto på 1970-tallet, da et stort antall kvinner kom ut på arbeidsmarkedet. Mange av omsorgsoppgavene disse kvinnene tidligere hadde tatt på seg måtte nå bli overtatt av kvalifisert helsepersonell. På 1990- tallet oppsto det en ny sykepleiermangel, fordi mange norske sykepleiere forlot yrket på grunn av lav lønn og misnøye med arbeidsforholdene, og på grunn av tilbud om arbeid utenfor helsesektoren. Det har vist seg spesielt vanskelig å få ansatt et tilstrekkelig antall helsearbeidere i sykehjem. Jobb på sykehjem betraktes som lite ønskelig av mange sykepleiere, fordi dette arbeidet er fysisk og mentalt anstrengende, arbeidet har lavere status enn tilsvarende arbeid på et sykehus, karrieremulighetene er begrensede, og det er mindre behov for tekniske sykepleieferdigheter enn på sykehusene (Hawthorne 2001). I lys av den lave motivasjonen for arbeid i sykepleien og mangelen på leger og sykepleiere i Norge fikk Arbeidsdirektoratet Aetat i oppdrag fra Arbeidsdepartementet å rekruttere kvalifisert helsepersonell fra utlandet. Rekrutteringen av leger fra Tyskland startet i 1997, fulgt av rekruttering av sykepleiere fra Finland og Tyskland i perioden fra 1998 til 2003, og sykepleiere fra Polen mellom 2001 og 2003 (Aetat 2004). Aetat rekrutterte 564 sykepleiere fra Finland, 251 fra Tyskland og 107 fra Polen (Aetat 2003). Antallet polske sykepleiere utgjør dermed bare en liten andel av den totale yrkesgruppen i Norge. Det statlige norske rekrutteringsprogrammet i Polen er imidlertid et godt eksempel for å belyse både politiske aspekter av internasjonal rekruttering av sykepleiere og de hindringene faglærte innvandrere står overfor når de søker arbeid utenlands. I perioden før rekrutteringsprosjektet var det få polske sykepleiere som søkte arbeid i Norge, hovedsaklig på grunn av språkbarrierer og vanskeligheter med å oppnå godkjenning. Aetat gikk 25

aktivt ut for å rekruttere polske helsearbeidere til Norge, 6 og tilbød gode betingelser som omfattet betalt språkopplæring i Polen, betalt reise til oppholdsstedet og en rekrutteringssum på 20 000 kroner etter ankomst til Norge. Internasjonale og norske innvandringsbestemmelser utgjorde imidlertid betydelige strukturelle hindringer for denne ønskede innvandringen, noe som vil bli drøftet nedenfor i lys av de endringer Polens medlemskap i EU førte med seg for tilgangen til det norske arbeidsmarkedet. I de neste avsnittene vil jeg drøfte hvilke sider ved det norske arbeidsmarkedet som utøver tiltrekningskraft for utenlandske helsearbeidere, og deretter beskrive de strukturelle hindringene som faglærte innvandrere møter når de søker arbeid i Norge. 7.2 Tiltrekningsfaktorer i Norge Når sykepleiere bestemmer seg for å utvandre har de mange valgmuligheter blant land som forsøker å rekruttere faglært helsepersonell fra utlandet. Det er faktisk konkurranse mellom høyinntektsland om å tiltrekke seg de høyest kvalifiserte sykepleierne med mest arbeidserfaring (Mahroum 2001). Dette fører oss til spørsmålet om Norges relative fortrinn: Hvorfor velger polske sykepleiere å leve og arbeide i Norge heller enn et annet land? En viktig faktor var at rekrutteringsprogrammet var tillitvekkende, siden det ble organisert av den norske staten. På den tiden Aetat rekrutterte i Polen var mange private rekrutteringsbyråer også aktive i det polske markedet for helsearbeidere. Mange av disse innkasserte formidlingshonorarer, uten å tilby søkerne en jobb. For eksempel var det mange sykepleiere i Warszawa som betalte honoraret og tok fem måneders kurs i italiensk, før formidlingsbyrået forsvant. En annen hovedgrunn for interessen for arbeid i Norge er ikke overraskende de høyere norske lønningene. Etter at de polske sykepleierne begynte å arbeide i Norge økte lønningene deres til rundt det tidobbelte. 7 Som jeg har beskrevet i avsnittet om sykepleie i Polen er det vanskelig for sykepleiere å klare seg økonomisk, selv med to jobber. Mange innvandrede sykepleiere sender en betydelig del av sin inntekt til familie og venner i Polen. Det er interessant å merke seg at i utgangspunktet benektet alle informantene at de sendte penger hjem. I et intervju avviste Marta, en 27 år gammel sykepleier som hadde arbeidet i tre år på et sykehjem i Oslo-området, at hun sendte 6 Før en endring av helsepersonelloven den 1. januar 2001 hadde private rekrutteringsbyråer ikke lov til å rekruttere helsepersonell fra utlandet. Aetat hadde et statlig monopol på rekruttering av leger og sykepleiere. 7 Man må ta i betraktning at kjøpekraften i Norge ikke er like høy som i mange andre europeiske land, den er også lavere enn i de andre nordiske landene (Godzimirski 2005). 26

noen penger til sine slektninger. I et senere oppfølgingsintervju «innrømmet» hun imidlertid at hun og alle polske sykepleiere hun kjente sendte penger eller sparte så mye de kunne. Ifølge Marta sender polske sykepleiere rundt 2 000-3 000 kroner hjem hver måned. Marta forklarte at polakkene skammer seg for å innrømme at de har måttet forlate Polen for å tjene til livets opphold, og derfor ikke ønsker å si at de sender slike pengeoverføringer til hjemlandet. I intervjuene nevnte mange polske sykepleiere at de likte den høyere statusen sykepleiere har i Norge. I Norge har sykepleiere mer autonomi enn i Polen, spesielt på sykehjem. Legene besøker vanligvis sykehjemmene en gang i uken for å kontrollere pasientene, mens pleierne har ansvar for avdelingene og må ofte ta viktige beslutninger selv. For eksempel, når en pasient har behov for legehjelp vil vakthavende sykepleier beslutte om en ambulanse skal tilkalles. Mange polske sykepleiere uttrykte tilfredshet med denne økningen i ansvar og status, for i Polen har de ikke anledning til å ta slike beslutninger på egen hånd. Andre sa at ansvaret er for tungt, og at tilsynet med to avdelinger om natten er for mye arbeid og stressende. 8 En annen positiv faktor for innvandring til Norge er bedre tilgang på medisinsk utstyr og forbruksmaterialer, som hansker, sprøyter og journaler. Sykepleiere i Polen må være oppfinnsomme i sin bruk av utstyr, for eksempel ved å bruke medisinsk utstyr til andre formål enn det er beregnet for. I de følgende avsnittene vil jeg drøfte de institusjonelle hindringene som møter innvandrede helsearbeidere i Norge, som segmentering i arbeidsmarkedet, selektive rekrutteringsprosesser, godkjenningsordninger for yrkesutøvere, norske språkkrav og holdninger blant yrkesorganisasjoner. 8 Mange eldre sykepleiere liker imidlertid å arbeide på sykehjem, og har bevisst valgt en mindre stressende jobb der. Disse sykepleierne sier at det er stressende å ha så mye ansvar om natten, men at arbeid stempoet på dagtid er langsommere enn det de er vant til fra sykehus i Polen. 27

8 Institusjonelle hindringer 8.1 Selektive rekrutteringsprosesser Aetats rekrutteringsaktiviteter i Polen var basert på et samarbeid med den polske arbeidsmarkedsetaten, og man gikk bredt ut for å tiltrekke seg kvalifiserte kandidater. Det polske sykepleierorganet Impuls publiserte generell informasjon om det norske rekrutteringsprogrammet (Impuls 1-2 2001, 3-4 2001) og trykket en fem siders artikkel med detaljert informasjon om søknadsprosedyren (Impuls 2001, 7-8). Rekrutteringsprogrammet ble også omtalt på riksdekkende TV, og den polske utgaven av Newsweek (2002) hadde et to siders oppslag om programmet. Den omfattende utlysningen av rekrutteringsprogrammet viser hvilke anstrengelser Aetat la i kampanjen. Artiklene nevner at det norske programmet er interessert i generell sykepleie, miljøsykepleie og eldreomsorg. Søkere burde som minimum ha treårig sykepleierutdanning med minst 4 600 timer undervisning, der halvparten utgjøres av praktisk trening. Kandidater med andre typer utdanning ville ikke komme i betraktning (Impuls 3-4, 2001). 9 Kandidatene burde også beherske engelsk eller tysk. Dette språkkravet utgjorde en videre strukturering av polske sykepleiere i henhold til utdanning, fordi alle eldre sykepleiere med videregående utdanning fra kommunistperioden hadde lært russisk på skolen, på en tid da opplæring i engelsk eller tysk ikke var tillatt. På denne måten favoriserte utvalgskriteriene yngre søkere som kunne snakke ett av disse språkene. Representater for Aetat og noen norske arbeidsgivere besøkte Warszawa for å intervjue søkerne, og gjennomførte intervjuene på engelsk eller tysk, så alle interesserte var tvunget til å snakke ett av disse språkene for å kvalifisere seg for rekruttering. Bozena, en sykepleier midt i trettiårene, hadde lært engelsk på sykepleierskolen, men følte seg svært utilpass med å snakke engelsk under jobbintervjuet: Jeg kan ikke snakke engelsk, jeg lærte det i fire år mens jeg studerte, men jeg mente at anatomi var viktigere enn engelsk. Jeg er flau hele tiden. Jeg kan ikke snakke engelsk, så jeg sier hm, hm, jeg beklager, jeg må gå nå [ler]. Nei, men jeg trodde, å nei jeg kan ikke gjøre dette fordi jeg ikke kan snakke engelsk. De ville ha de beste 9 Sykepleiere med treårig bachelorgrad ble senere godkjent som deltakere i programmet dersom de hadde betydelig arbeidserfaring. 28

[sykepleierne], med engelsk, matte, slike ting. Jeg tenkte at jeg skal prøve. Jeg fortalte dem at jeg ikke kan snakke engelsk. Ved å kreve en mastergrad i sykepleie rekrutterte Aetat i tillegg fra toppnivået blant polske sykepleiere, siden bare to prosent av alle registrerte sykepleiere i Polen har en mastergrad. På denne måten valgte Aetat ut søkere med de høyeste kvalifikasjonene og den høyeste utdanningen som er tilgjengelig i Polen. Det vil åpenbart føre til tapping av kompetanse og ferdigheter dersom disse sykepleierne velger å forbli i Norge, og ikke deler sine erfaringer med kolleger i hjemlandet. 8.2. Norsk innvandringspolitikk Etableringen av et felles arbeidsmarked og passunion i Norden fant sted på femtitallet, og betydde at skandinaviske borgere fritt kunne ta arbeid i de andre nordiske landene (Salt 2006). På 1950- og 1960-tallet hadde Norge relativt liten innvandring. Norge hadde en forholdsvis liberal innvandringspolitikk fram til 1975, da man i likhet med andre europeiske land innførte en innvandringsstopp. Gjennom familiegjenforeninger kom det likevel flere innvandrere inn i landet enn før innvandringsstoppen ble innført (Brochmann 1996). I likhet med de fleste «gamle» EU-land valgte Norge å innføre en overgangsperiode for innvandrere fra de nye statene som ble medlemmer av EU 1. mai 2004, dvs. Estland, Latvia, Litauen, Polen, Slovakia, Slovenia, Tsjekkia og Ungarn. Kypros og Malta var unntatt fra overgangsreglene. Ordningen innebærer at borgere fra de landene som faller inn under overgangsordningen må søke om arbeidstillatelse dersom de ønsker å arbeide i Norge, og må finne heltidsarbeid på betingelser som er i overensstemmelse med norske lønnstariffer (Utlendingsdirektoratet 2005). Disse bestemmelsene er forskjellige fra de som gjelder for borgere fra de «gamle» EU-landene, som ikke trenger å søke om oppholdstillatelse dersom de oppholder seg i Norge mindre enn tre måneder, og de er heller ikke underlagt noe krav om heltidsarbeid. Det er interessant å merke seg at etter at Norge innførte en innledende overgangsperiode på to år for borgere fra de «nye» EU-landene har Norge mottatt et høyere antall innvandrere fra disse landene (spesielt fra Polen) enn Sverige, som ikke innførte noen overgangsordning (Dølvik og Eldring 2005). 29

8.3 Yrkesmessige godkjenningsordninger I Norge er Statens autorisasjonskontor for helsepersonell (SAFH) ansvarlig for å gi yrkesmessig godkjenning til alle grupper av helsearbeidere, inkludert sykepleiere. 10 I henhold til EU-direktiver skiller denne etaten mellom godkjenning av sykepleiere med utdanning fra henholdsvis EU-land og ikke-eu-land. En sykepleier får automatisk autorisasjon til å arbeide i Norge dersom han/hun har et vitnemål fra en institusjon godkjent av EU. Personer med sykepleierutdanning fra land utenfor EU får sine søknader vurdert enkeltvis av godkjenningskontoret. For søkere fra ikke-eu-land sjekker SAFH hvorvidt søkerens utdanning/opplæring er i samsvar med fagplanene for generell sykepleierutdanning i Norge (i henhold til Lov om helsepersonell, paragraf 48, avsnitt 3a). Dersom kontoret oppdager en mangel på et bestemt område må søkeren ta kurs anbefalt av SAFH. Han/hun får deretter en midlertidig lisens, som blir konvertert til autorisasjon når alle krav er innfridd. Med en midlertidig lisens kan en sykepleier ikke utøve sitt yrke fritt, men må både faglig og administrativt arbeide under ledelse av en autorisert kollega. Dersom søkeren har tatt videreutdanning og/eller har yrkesfaglig sykepleieerfaring kan søknaden vurderes i henhold til bestemmelsene om nødvendig kyndighet (Lov om helsepersonell, paragraf 48, avsnitt 3c). «Her er vilkåret at den dokumenterte grunnutdanning, videre- og etterutdanning og yrkeserfaring til sammen gir søkeren den nødvendige kyndighet som sykepleier.» (Statens autorisasjonskontor for helsepersonell). Fordi de polske sykepleierne i min undersøkelse kom til Norge før Polen ble EUmedlem ble søknadene deres vurdert enkeltvis. Godkjenningsprosessen var tidkrevende, og i mange tilfeller ble den polske utdanningen betraktet som utilstrekkelig. Selv om de fleste hadde en mastergrad i sykepleie måtte mange ta tilleggsutdanning i geriatri og psykologi. De første polske sykepleierne som kom til Norge måtte ta kurs sammen med førsteårs sykepleiestudenter, noe som ble opplevd som ydmykende. Hawthorne (1997) fant at godkjenningsprosessen for innvandrede leger i Australia er et eksempel på direkte diskriminering i arbeidsmarkedet. Mange utenlandske leger som kom til Australia måtte ta kurs om igjen for å bli godkjent. Hawthorne bemerker at i Australia blir kvalifikasjonene og arbeidserfaringen til australske leger betraktet som overlegne. Det samme er tilfelle for det norske godkjenningskontoret, som sammenligner utenlandsk sykepleierutdanning med norske studieplaner. Selv om mange polske sykepleiere hadde en femårig mastergrad i sykepleie, som ble sammenlignet med en treårig norsk sykepleierutdanning, måtte de ta kurs på områder som ble vurdert som utilstrekkelige i deres utdanning. Noen søknader fra polske sykepleiere ble faktisk avslått fordi godkjenningskontoret vurderte deres utdanningsbakgrunn som utilstrekkelig. Aetat klaget på 10 Se statistikkvedlegget for en oversikt over antallet autoriserte sykepleiere etter utdanningsland 2000 2006. 30

avslagene, og det ble til slutt innvilget en midlertidig godkjenning. Denne saken fikk oppmerksomhet i riksdekkende media, og startet en landsomfattende debatt om de polske sykepleiernes kvalifikasjonsnivå. Alle sykepleiere fra land utenfor EU må ta et 70 timers kurs i «nasjonale fag» for å bli autorisert i Norge. På dette kurset lærer utenlandske sykepleiere om norsk helselovgivning, samfunnsfag, farmakologi og sykepleie, og de må bestå en eksamen i medisinregning. Etter Polens tiltredelse til EU 1. mai 2004 må polske sykepleiere som søker norsk registrering ikke lenger ta de nasjonale kursene eller dokumentere norske språkferdigheter for å få autorisasjon til å arbeide i Norge. Det er arbeidsgiverens ansvar å sørge for at sykepleiere fra EU-land snakker tilstrekkelig godt norsk og at de har de kunnskapene som det undervises i på «nasjonale fag». 8.4 Norske språkkrav I helseyrker er det avgjørende å kjenne språket godt nok til å kunne kommunisere med pasienter og kolleger, slik at man kan unngå feilbehandling. De sykepleierne som ble antatt til Aetats rekrutteringsprogram måtte følge et tre måneders intensivkurs i norsk i Gdansk eller Poznan. Disse kursene varte seks timer per dag, fem dager i uken, i tillegg til hjemmearbeid. Etter at den første gruppen var ferdig ble språkundervisningen utvidet til fire måneder, siden tre måneder hadde vist seg for lite til å oppnå et tilstrekkelig nivå på norskkunnskapene. Flere deltakere besto ikke den avsluttende prøven, men noen norske arbeidsgivere var villige til å ansette dem dersom de tok ytterligere språkundervisning i Norge. Etter at sykepleierne hadde tatt sin avsluttende språkeksamen i Polen måtte de i tillegg ta et nytt språkkurs i Norge. Kombinasjonen av denne undervisningen og starten på en ny jobb var stressende for mange. Franciszka, en polsk sykepleier tidlig i førtiårene, forteller om sine erfaringer med å forsøke å forene hensynene til sin nye jobb, språkkurs og omsorg for sin lille datter: Jeg har arbeidet [i min nye jobb i Norge], de ville at jeg skulle jobbe, og jeg kom på vakt. Hvis jeg hadde et [norsk-] kurs i to timer tok jeg bussen til [byen] og kom tilbake på jobb, eller jeg gikk litt tidligere fra jobb hver dag. Det var veldig tungt. I juni, det var sju måneder etter at jeg kom, hadde jeg jobbet uten opphold og jeg gikk på kurs. Vet du, mange dager så kunne jeg ikke sitte på bussen fordi jeg var så svimmel. Eller jeg glemte å gå av fordi jeg var så trøtt. Og jeg hadde min datter her [i Norge], det var veldig tung. Og de [arbeidsgiverne] hadde så store forventninger. 31

Dette sitatet illustrerer noen av de utfordringene denne sykepleieren møtte da hun kom til Norge. I tillegg til en ny jobb og språkopplæring måtte hun også ta de pålagte kursene i sykepleie for å få endelig godkjenning. I begynnelsen hadde hun vanskeligheter med å gjøre seg forstått, og med å forstå norske dialekter blant kolleger og pasienter. En evaluering av Aetats rekrutteringsprogram gjennomført av Ingar Pettersen m.fl (2004) fant at mange arbeidsgivere ønsket at språkkunnskapene hadde vært bedre blant det rekrutterte helsepersonellet. Pettersen-rapporten viser at ifølge Aetats evalueringsrapporter sier 2/3 av arbeidsgiverne at 2/3 av sykepleierne har middels skriftlige og muntlige norskkunnskaper. Mindre enn 1/3 av arbeidsgiverne mente at sykepleiernes norskkunnskaper var for dårlige (Pettersen 2004: 46). 8.5 Yrkesorganisasjoner I tillegg til hindringer opprettet av staten kan yrkesorganisasjoner spille en viktig rolle i påvirkningen av innvandrernes rammebetingelser. Norsk Sykepleierforbund (NSF) var skeptisk innstilt til den etiske siden av rekrutteringen av sykepleiere fra utlandet. Omslaget på en utgave av NFOs månedsmagasin viste en karikatur av utenlandske sykepleiere som kommer til Norge, der de følger etter en mann som bærer en paraply med det norske flagget mens han strør ut norske kronesedler. Tittelen på utgaven var «Norsk import av sykepleiere. Tar fra de fattige for å pleie de rike» (Sykepleien 13, 2001). NSF har hevdet at internasjonal rekruttering av helsearbeidere er en dårlig strategi, og har anbefalt at mottakerlandet bør ha en formell avtale med avsenderlandet, at utenlandske sykepleiere må få språkopplæring før de kommer til Norge, og at arbeidsgivere bør behandle sykepleiere rekruttert utenfra på lik linje med de fra vertslandet. NSF var representert i Aetats rådgivende komité for rekrutteringsprosjektene i Tyskland, Finland og Polen, og gjorde anstrengelser for å sikre at rekrutteringen av utenlandske sykepleiere fulgte de etiske retningslinjene som er skissert ovenfor. 8.6 Segmentering i arbeidsmarkedet Polske sykepleiere som ble rekruttert gjennom Aetats program ble tilbudt en fast stilling, og søkte om arbeidstillatelse under kategorien «faglært arbeider/spesialist». Denne kategorien omfatter «personer som har utdanning innenfor et spesielt felt, og som har kvalifikasjoner det er behov for i Norge. Deres ekspertise må være kritisk for bedrifter som ønsker å ansette dem» (Utlendingsdirektoratet 2004). Arbeidstillatelser som blir utstedt under kategorien faglært arbeider/spesialist er gyldige bare for en bestemt jobb 32

og et bestemt arbeidssted. Tillatelsen kan fornyes for ett år om gangen, og gir rett til å søke om bosettingstillatelse etter tre år (Utlendingsdirektoratet 2005). Dette betyr at en faglært innvandrer som faller inn under kategorien faglært arbeider/spesialist er bundet til samme arbeidssted i de første tre årene, uten mulighet til å skifte arbeidsgiver dersom han/hun er misfornøyd med arbeidsvilkårene, eller dersom han/hun finner bedre arbeidsmuligheter. Siden utenlandske faglærte arbeidere på denne måten bindes til samme sted og har begrenset arbeidsmobilitet i de første tre årene forsterkes segmenteringen av arbeidsmarkedet. Videre kan denne begrensningen stille faglærte innvandrere bak norske borgere, som er i stand til å få en bedre stilling ved å bytte arbeidsplass. 11 I ettertid har denne bestemmelsen blitt lempet på for innvandrere fra de nye medlemslandene, ved at de nå kan søke om vanlig arbeidstillatelse, og ikke under kategorien faglært arbeider/spesialist. Søkerne er derfor ikke bundet til et bestemt arbeid eller en bestemt arbeidsplass (Utlendingsdirektoratet 2005), og har dermed frihet til å bytte jobb dersom de ønsker det. I tillegg har utplasseringen av de polske sykepleierne ført til en konsentrasjon på enkelte arbeidssteder, ved at de fleste av dem ble tilbudt arbeid på sykehjem. Seks polske sykepleiere ble tilbudt arbeid ved Haukeland Sykehus i Bergen, og noen fant arbeid i sykehus i norske landkommuner. De fleste begynte imidlertid å arbeide på sykehjem, 12 med få muligheter for yrkesmessig mobilitet. Denne situasjonen kommer overens med Hawthornes (2001) funn at de fleste polske og asiatiske sykepleierne i Australia arbeider i sykehjem, innenfor den stigmatiserte eldreomsorgen. Esperitu (2003) kaller dette fenomenet «differensiert inkludering», ved at staten utøver diskriminering i arbeidsmarkedet ved å tillate utenlandske borgere å arbeide i stigmatiserte sektorer av arbeidsmarkedet uten å innlemme dem i nasjonen. På det nåværende tidspunkt er de fleste av de polske sykepleierne ansatt på sykehjem uten noen større mulighet til karrieremessig utvikling. Det er for tiden ansettelsesstopp på norske sykehus, og de fleste av de polske sykepleierne mangler sosiale nettverk som kan hjelpe dem med å søke arbeid. Det ser dermed ut til at denne differensierte inkluderingen i arbeidsmarkedet vil fortsette. 11 Det er en viss mulig for faglærte innvandrere til å fremme sin karriere innenfor samme arbeidsplass, for eksempel ved å bli fagutviklingssykepleier. 12 De fleste jobbtilbudene for polske sykepleiere var på sykehjem, fordi disse blir administrert av kommunale etater. Aetat arbeidet mest med kommunale aktører i det internasjonale helserekrutteringsprosjektet. De fleste sykehus i Norge er eid av staten, og deltok ikke i prosjektet. 33

9 Personlige erfaringer 9.1 Livet på arbeidsplassen I dette avsnittet drøftes personlige erfaringer hentet fra arbeidsplassen blant polske sykepleiere, deres kolleger og arbeidsgivere. De fleste norske arbeidsgivere var fornøyd med rekrutteringen av ansatte til sine bedrifter, og framhevet stabiliteten i den polske arbeidsstyrken. Av de forskjellige nasjonalitetene Aetat rekrutterte fra var det de polske sykepleierne som ble lengst i Norge. De fleste av de finske og de tyske helsearbeiderne som ble rekruttert gjennom programmet vendte tilbake tilbake til hjemlandet etter relativt kort tid. Deres polske kolleger hadde imidlertid ikke noen godt betalt jobb som ventet på dem i hjemlandet. Aetat (2002) gjennomførte i 2002 en spørreundersøkelse blant de utenlandske sykepleierne og de norske arbeidsgiverne som deltok i helserekrutteringsprosjektet. Ifølge denne studien mente 44 prosent av de norske arbeidsgiverne at sykepleiere som ble rekruttert gjennom Aetat la inn en høyere arbeidsinnsats og var bedre motivert enn sine norske kolleger (Aetat 2002: 32). I mine intervjuer nevnte flere norske arbeidsgivere at deres polske ansatte er pålitelige og hardt arbeidende, de har høy arbeidsmoral og er omsorgsfulle. Disse kjennetegnene ble satt i motsetning til norske sykepleiere, med antydninger om at norske ansatte i høyere grad gjør bruk av permisjonsrettigheter (for eksempel ved å ta fri for å passe syke barn), og at norske arbeidstakere kunne ha noe å lære av den polske arbeidsmoralen. Beate: Men jeg vil si det at jeg er veldig fornøyd med de polske, med holdninger og hvordan de jobber, de er veldig bra. Jeg synes faktisk at de har noen holdninger, en væremåte som vi har noe å lære de norske. Micheline van Riemsdijk: Hva slags? Beate: I forhold til eldre, virkelig å yte maksimalt, de [polske sykepleiere] har en annen respekt for eldre, syke mennesker enn man kanskje kan si at noen nordmenn har. Det er litt farlig kanskje å si det, men. Jeg synes at jeg ser en viss forskjell uten at jeg har gått noe helt dypt inn i det. Og beboerne, det må jeg bare si, de er veldig glade i de polske sykepleierne. Det er en avdeling hvor det er 5 polske. Og da sa en beboer til meg: du, så heldige vi er med de polske. De er veldig til å stole på. MvR: Hvorfor? 35

Beate: De er veldig samvittighetsfulle, de steller veldig, respekten, tar veldig hensyn til de, ja. MvR: Nordmenn er ikke det samme. Beate: Nei, det er noe der. For du, nordmenn vet du, de er, det der med eldre mennesker, blir du syk og dårlig i Norge, så er det det offentlige som tar seg av det. Det gjør noe med de som kommer fra Polen, de er vant til å ha dem rundt seg, man tar vare på sine. Beate tilskriver de polske sykepleierne«naturlige» omsorgsegenskaper, ved å anta at de har en«medfødt» evne til omsorg. Disse antatte nasjonsspesifikke kjennetegnene har blitt avdekket i tidligere studier av omsorgsarbeid, der det drøftes hvorfor enkelte nasjonaliteter blir foretrukket framfor andre på grunn av deres påståtte omsorgsegenskaper. Sosiologen Pierrette Hondagneu-Sotelo (2001) beskriver hvordan arbeidsgivere har en forkjærlighet for bestemte nasjonaliteter i omsorgen for barn, og geografen Geraldine Pratt (2004) forklarer hvordan rekrutteringsbyråer forsterker nasjonale stereotypier gjennom sin anbefaling av arbeidere fra forskjellige land. I mine intervjuer med norske arbeidsgivere ble de polske arbeidstakerne ofte beskrevet som hardt arbeidende. For sykepleierne kan dette være en ulempe, siden det ofte antas at de vil være villige til å arbeide overtid og være tilgjengelige i høytider, som for eksempel julen. En arbeidsgiver sa rett ut at «det blir ikke jul uten polske sykepleiere». Sammenstillingen av nasjonalitet med antatte «naturlige» egenskaper, slik som å være villig til å arbeide (ekstra) hardt, kan føre til diskriminering på arbeidsplassen. De fleste polske sykepleierne jeg intervjuet nevnte at de hadde vært utsatt for diskriminering på jobben. I en rapport om diskriminering på arbeidsplassen, skrevet av sosialantropologen Tone Danielsen (2001) på oppdrag fra Norsk Sykepleierforbund, konkluderes det med at det finnes ulike regler for oss og andre, og at mange informanter opplevde at de stanget mot et«glasstak», de følte at de ble marginalisert, ekskludert og diskriminert. De møtte en rekke usynlige stengsler som var til hinder for egen videre utvikling, kompetanseheving, lønn, arbeidsvilkår, ansettelser og forfremmelser. (Danielsen 2001: vi). Et usynlig stengsel som er vanskelig å overvinne er antagelsen om at en polsk utdannelse har lavere verdi. Enkelte norske kolleger mente at sykepleierutdanningen i Polen var av lavere kvalitet enn norsk utdannelse, og at de polske sykepleierne måtte bevise at de var i stand til å utføre jobben sin. Marta forteller om den skepsisen hennes kolleger viste, og som var basert på misoppfatninger om polakker: Marta: I begynnelsen, de [kollegene] hadde problemer med å akseptere [meg]. Jeg måtte alltid bevise at jeg kan, jeg måtte gjøre dobbelt så mye som en nordmann for å bevise at jeg faktisk kan, jeg opplever det sånn. MvR: I begynnelsen trodde de at du ikke kunne jobben din? 36

Marta: Nei. De var veldig skeptisk om jeg kom til å klare meg med språk blant annet, om jeg kan medisinere, om jeg kan sette sprøyter og sånt, så det var slike praktiske spørsmål. De vet ingenting om polakker. De har ingen peiling. Hvis de har vært i Polen, de vet. Men hvis de ikke har vært i Polen, de tenker at vi er tredje verden. De vet ingenting, de tror det er bare fattigdom. Denne skepsisen til ferdighetsnivåer kan hindre forfremmelse av polske sykepleiere. Dersom deres arbeidsgivere og/eller kolleger tviler på deres yrkesmessige ferdigheter vil det være vanskelig å klatre på karrierestigen. Spesielt vil det skape problemer dersom en forfremmelse ikke blir akseptert av kollegene, fordi ansatte på sykehjem arbeider i team, og lagånd er avgjørende på arbeidsplassen. De fleste norske kolleger har liten kunnskap om Polen, og stereotypier om Polen påvirker hvordan polakker blir behandlet på jobben. For eksempel antar mange norske sykepleiere at polske sykepleiere ikke kan gjøre en god jobb på grunn av mangel på muligheter i Polen. Danuta snakket om de underfundige metodene hennes norske kolleger brukte for å ydmyke henne. For eksempel ga noen henne en gang en kniv og gaffel, og sa: «Slik spiser vi her i Norge», underforstått at polakker ikke bruker bestikk. Mireille Kingma (2006) bemerker at «kanskje det alvorligste problemet innvandrede sykepleiere møter er rasisme og diskriminering. Selv om diskriminering bryter med de grunnleggende prinsipper som representeres og uttrykkes av helsesystemer og deres ansatte, så forekommer det i alle deler av denne sektoren» (70). En annen form for diskriminering på arbeidsplassen er lønnsdiskriminering. Noen polske sykepleiere nevnte at de får mindre betalt enn sine norske kolleger, selv om de har samme arbeidserfaring og ansiennitet. Noen sykehjem besluttet å betale samme lønn til alle polske sykepleiere som kom, uten hensyn til tidligere arbeidserfaring eller utdanningsnivå. Marta fant ut at hun fikk mindre betalt enn sine norske kolleger etter at hun spurte dem hva de tjente. Hun tok et møte med arbeidsgiveren, og fikk 15 000 kroner etterbetalt for å ha blitt plassert for lavt lønnsmessig: MvR: Tror du at du får samme lønn som norske sykepleiere? Marta: Nå har jeg det. Tidligere hadde jeg lavere, men nå har jeg det som norske [sykepleiere] har. MvR: Hvorfor fikk du lavere lønn? Marta: Det var litt sånn, kanskje jeg visste mye mindre enn nå. Jeg har begynt å snakke med andre sykepleiere, de sa de hadde så mye og så mye penger, og da begynte jeg å snakke med arbeidsgiver, og så måtte jeg liksom få tilbake de pengene. [ ] Så det er, det varierer, de prøver seg på mange ting. Ofte jeg har sånn følelse, jeg er fra utlandet, jeg vet ingenting, jeg kan ingenting, så man kan prøve seg. Det synes jeg er dumt. 37

Zosia og Malgosia er i slutten av tjueårene og kom til Norge for rundt tre år siden. Begge arbeider på et sykehjem i Oslo. Gjennom deltakelse på møtene til Norsk Sykepleierforbund (NSF), fikk de bedre kjennskap til norsk arbeidslivslovgivning og lønnsstruktur, og forsto raskt at deres arbeidsgiver ikke hadde fulgt norske arbeidslivsbestemmelser, for eksempel fikk de ikke betalt for overtid og for endringer i vaktplanen. 13 De hadde ikke fått opplæring i hvordan de skulle fylle ut timelistene, og ble derfor ikke betalt for den tiden de arbeidet ekstra. NSF har også etter hvert blitt oppmerksom på den diskriminering utenlandske sykepleiere står overfor på arbeidsplassen. Organisasjonen har derfor gått aktivt inn både for å rekruttere medlemmer blant denne gruppen, og driver informasjons- og kontaktarbeid blant innvandret helsepersonell. 9.2 Familieforhold Blant deltakerne i programmet var det enkelte som tok med seg familien, men ingen av ektefellene lyktes i å finne arbeid innenfor sitt felt, for eksempel handel eller ingeniørfag. De fleste av disse ektefellene hadde hatt faglærte jobber i Polen, men de var ikke i stand til å få godkjent sine respektive utdannelser i Norge. Ved å være deltakere i Aetats program hadde sykepleierne dermed en viss fordel, ved at etaten tok hånd om arbeidstillatelser og godkjenningsbestemmelser. Paulina er en polsk sykepleier som kom til Norge for fire år siden, og som arbeider på et sykehjem utenfor Oslo. Paulina forklarer de vanskelighetene hennes polske ektefelle møtte når han skulle søke jobb etter å ha flyttet til Norge: Min mann kom her ett år etter sammen med min sønn, og ja, det var masse problemer fordi han klarte ikke å gå inn her. Du vet hva jeg mener, at han klarte ikke å finne jobb. I begynnelsen det var veldig tungt også fordi han bare fikk jobb noen måneder, deretter fikk han ikke jobb. Det var veldig vanskelig. Han hadde noen perioder at han var deprimert. Men så fikk han jobb, han jobber, men det er sommerjobb, men jeg håper at det blir bedre. Jeg vet hvorfor, jeg sa til ham, det er pga. språk. Det er ikke så lett for ham. De fleste polske ektemennene fant arbeid som vaktmestere eller vedlikeholdsarbeidere. I det polske samfunnet blir menn betraktet som forsørgere, mens kvinner gjør det meste av husarbeidet og tar seg av barna. Når kvinnelige sykepleiere tok med seg familien til Norge mistet ektemennene deres denne rollen som familieforsørger, og kvinnen i huset sto for familiens hovedinntekt. Dette førte ofte til spenninger i familiene. Noen 13 Ifølge norsk arbeidslivslovgivning skal en sykepleier ha ekstra betalt dersom han/hun blir bedt om å endre sine skift etter at vaktplanen er blitt satt opp av arbeidsgiveren. 38

sykehjem hjalp til med å finne arbeid for ektefellene, for eksempel ansatte et sykehjem flere polske menn som renholdere, kjøkkenhjelp eller i vaskeriet. Disse stillingene var imidlertid langt fra likeverdige med det faglærte yrket de hadde hatt i hjemlandet. Hvis ektefellene ikke finner passende arbeid i Norge kan det være en viktig grunn til å vende tilbake til Polen. 14 14 For en analyse av omsorgsansvar og kjønnsroller i polske sykepleieres husholdninger i Norge, se Savides (2005). 39

10 Konklusjon Over hele verden er det et økende behov for faglært arbeidskraft, og spesielt for sykepleiere. Internasjonale arbeidsvandringer av sykepleiere vil etter alt å dømme fortsette å spille en viktig rolle for å dekke mangelen på helsepersonell i de utviklede industrilandene. Langsiktige migrasjonsprosesser påvirkes av demografiske prosesser som for eksempel aldring av befolkningen. I Norge forventes eldrebølgen å nå en topp i 2025, når etterkrigsgenerasjonen blir over 80 år (Sosial- og Helsedirektoratet 2005). Dette betyr at behovet for sykepleiere kan forventes å øke i nær framtid. Import av helsearbeidere synes å være en enkel løsning, men det er viktige etiske spørsmål som må tas hensyn til i forbindelse med internasjonal rekruttering av helsepersonell. Hvis strukturelle problemer som skaper sykepleiermangel ikke blir løst, rekrutterer man sykepleiere fra utlandet til et dysfunksjonelt helsesystem (Kingma 2001). International Council of Nurses (ICN) har kritisert denne framgangsmåten, og oppfordrer nasjonale myndigheter til å løse de problemene som får sykepleiere til å forlate yrket (ICN 2001). I tillegg har mange nasjonalstater som aktivt henter sykepleiere fra utlandet begynt å erkjenne de etiske problemene som er forbundet med internasjonal rekruttering, slik som konsekvensene av «brain drain». Denne casestudien bidrar til studiet av faglærte arbeidsvandringer ved å fokusere på statens rolle i internasjonale rekrutteringsprosesser, og ved å integrere perspektiver fra konteksten i både avsender- og mottakerlandet. Ved å studere arbeidsvilkårene i avsenderlandet og faktorer som legger til rette for migrasjon til vertslandet kan vi få nye innsikter i enkeltpersoners beslutning om å utvandre, i lys av nasjonal og internasjonal innvandringspolitikk og avtaler. Denne analysen viser hvordan EU direktiver og nasjonal innvandringspolitikk brukes til å styre strømmer av faglærte innvandrere, og til å kontrollere den faglærte arbeidskraftens adgang til det nasjonale arbeidsmarkedet. I denne rapporten har jeg studert de strukturelle hindringene som polske sykepleiere står overfor når de kommer til det norske arbeidsmarkedet, og jeg har framhevet den norske statens selektive innvandringspolitikk. Fordi det er behov for å dekke sykepleiermangelen i Norge bør vi ta opp de strukturelle hindringene som ofte forsinker adgangen til arbeidsmarkedet og låser innvandrere til ett og samme arbeidssted i de første tre årene. Det skillet som det norske godkjenningskontoret tidligere trakk mellom EU-borgere og ikke-eu-borgere viste seg å utgjøre et betydelig hinder for høyt kvalifiserte polske sykepleiere, som måtte gjennomgå opplæring i nasjonale fag og gjennomføre praksis i geriatri og psykologi. Etter at Polen ble medlem av EU har disse hindringene blitt 41

redusert for sykepleiere som har en mastergrad, siden de nå automatisk får godkjenning til å arbeide som sykepleiere i Norge. Det gjenstår imidlertid mye arbeid å gjøre for å rette oppmerksomhet mot diskriminering av sykepleiere som bare har videregående opplæring. For øyeblikket kan disse sykepleierne bare arbeide som hjelpepleiere i EØSland, med mindre de tar et toårig påbyggingskurs. Aetat har nådd målet for sitt internasjonale helserekrutteringsprosjekt, som var å lette på sykepleiermangelen i Norge ved å rekruttere kvalifisert helsepersonell fra utlandet. I sine årsrapporter (2001, 2002, 2003) beskriver Aetat prosjektet i positive vendinger, der de også nevner at flertallet av arbeidsgiverne og arbeidstakerne har positive erfaringer med prosjektet. Kristin Kvanvig koordinerte Aetat-prosjektet i Polen, og var til stede på rekrutteringsmøtene i Warszawa. Ifølge Kvanvig var prosjektet vellykket fordi de polske sykepleierne ble lenge i Norge: MvR: Når du ser tilbake på prosjektet, er du fornøyd? Kristin Kvanvig: Ja, absolutt. Målet er nådd. Målet er at disse skulle trives og bli i Norge. Det er det alle arbeidsgivere spør om: «Hvor lenge blir de da?» Det var en grunn til at vi satte i gang med rekruttering fra Polen, de skandinaviske reiser jo hjem igjen hvis markedet blir bedre. Vi visste også at det gjaldt litt for de tyske. Mens de polske drar jo ikke hjem igjen hvis ikke de må. Jeg tror ikke de har noe å dra hjem til. Situasjonen er såpass mye bedre i Norge enn i hjemlandet. For sykepleiere fra andre land vi har rekruttert fra er lønnen litt det samme. Det er litt forskjellig motivasjon for å komme. På basis av mitt intervjumateriale forventer jeg at de fleste polske sykepleierne vil forbli i Norge i mange år. Spesielt eldre sykepleiere som har tatt med seg familien kan forventes å bli, siden barna deres er blitt vant til livet i Norge. Deres yngre, ugifte kolleger kan imidlertid ha større sannsynlighet for å vende tilbake til Polen, eller de vil søke arbeid i et annet land, fordi den sykepleiergodkjenningen de har fått i Norge også er gyldig i andre EØS-land. Fordi det ikke lenger var noen akutt sykepleiermangel i Norge avsluttet Aetat den internasjonale rekrutteringen av sykepleiere fra Polen, Tyskland og Finland i 2003, og overlot initiativet til European Employment Services (EURES). EURES er et internasjonalt nettverk som ble etablert i 1994, som legger til rette for fri bevegelse av arbeidskraft innenfor EØS. EURES gir informasjon til arbeidssøkere om internasjonal mobilitet, internasjonale utdanningskrav, språk, kultur og lovgivning. EURES publiserer stillingsannonser på sitt nettsted, og kan bistå med rekruttering av ansatte gjennom intervjuer av kandidater utenlands. Det er sannsynlig at flere polske sykepleiere vil komme til Norge for å finne arbeid i framtiden. Mange av de helsearbeiderne som har tatt arbeid i Norge har opprettholdt sosiale nettverk med tidligere kolleger i Polen, og slike nettverk tjener ofte som basis 42

for arbeidsvandringer. Imidlertid kan strenge regler for godkjenning, flyttekostnader og språkbarrierer påvirke polske helsearbeidere til å se etter arbeid andre steder. I tillegg er disse innvandringskjedene i stor grad avhengige av tilbud og etterspørsel i arbeidsmarkedet i destinasjonslandene (Duszczyk 2006), og utviklingen innenfor norsk helsesektor vil derfor avgjøre hvorvidt innvandring til Norge vil betraktes som et aktuelt alternativ blant helsearbeidere. For bedre å forstå prosesser og resultater forbundet med internasjonale arbeidsvandringer av helsepersonell er det viktig å ha en oversikt over rekrutteringen av denne yrkesgruppen fra utlandet, og undersøke de erfaringer disse arbeidstakerne gjør seg i det norske arbeidsmarkedet. Vi bør også fortsette å rette oppmerksomheten mot politiske og etiske spørsmål forbundet med internasjonale arbeidsvandringer blant helsepersonell. Sett i lys av den stadig eldre befolkningen både i Norge og andre industriland vil det behovet som etter hvert oppstår innenfor eldreomsorgen føre til at vi kan forvente en økning i disse vandringene blant helsepersonell i framtiden. 43

Referanser Aetat (2003), Henter personell fra utlandet. http://www.aetat.no/cgi-bin/aetat/ imaker?id=21052 Aetat (2001, 2002, 2003, 2004), Årsrapport. Aetats internasjonale helserekrutteringsprosjekt. Aetat Oslo. Aetat (2002), Brukerundersøkelse: Arbeidsgivere og sykepleiere. PB-0877. Bach, S. (2003). International Migration of Health Workers: Labour and Social Issues. Geneva: International Labor Office. Belcher, D. K. and B. Hart (2005), Perspectives on nursing education in Poland. International journal of nursing education scholarship 2 (1) 1-5 Brochmann, G. (1996), European Integration and Immigration from Third Countries. Oslo, Copenhagen, Stockholm, Boston: Scandinavian University Press. Buchan, J., M. Kingma, F. M. Lorenzo (2005), Issue Paper 5. International Migration of Nurses: Trends and Policy Implications. The Global Nursing Review Initiative. Buchan, J. and J. Sochalski (2004), The migration of nurses: trends and policies. Bulletin of World Health Organization 82 (8), 587-594, WHO, Geneva Switzerland. Buchan, J. and L. Calman (2004), The Global Shortage of Registered Nurses: An Overview of Issues and Actions. International Council of Nurses, Geneva, Switzerland. http://www.icn.ch/global/shortage.pdf Choy, C. (2003), Empire of Care. Nursing and Migration in Filipino American History. Durham and London: Duke University Press. Connell, J. and B. Stilwell (2006), Merchants of medical care: Recruiting agencies in the global healthcare chain. In: C. Kuptsch (ed.): Merchants of Labour. Geneva: International Labour Organization, International Institute for Labour Studies, 239-253. Danielsen, T. (2001), Sykepleie- Holdninger og handlinger i et flerkulturelt arbeidsmiljø. Norsk sykepleierforbund. 45

Diallo, K. (2004), Data on migration of health workers: sources, uses and challenges. Bulletin of World Health Organization 82 (8), 601-607. WHO, Geneva, Switzerland. Dølvik, J. E., L. Eldring (2005), Arbeids- og tjenestemobilitet etter EU-utvidelsen Tema Nord nr. 566. Copenhagen: Nordic Council of Ministers. Duszczyk, M. (2006), Labour Migration from Poland, Status and Challenges. Paper presented at FAFO Østforum, June 2006. Espiritu, Y. (2003), Homebound. Filipino American Lives across Cultures, Communities, and Countries. Berkeley, Los Angeles, London: University of California Press. European Parliament, Committee on Petitions. 16 February 2005. Notice to Members. Favell, A., M. Feldblum, M. P. Smith (2006), The Human Face of Global Mobility: A Research Agenda. In: The Human Face of Global Mobility. New Brunswick, NJ: Transaction Press. Filinson, R., P. Chmielewski, D. Niklas (2003), Back to the Future: Polish Health Care Reform. Communist and Post-Communist Studies 36, 385-403. Geoforum (2005), Special issue on gender and skilled migration. 36 (2) Godzimirski, J. M. (2005), Tackling Welfare Gaps. Norwegian Institute for international Affairs, Report nr. 284, April 2005. Hanson, S. (1992), Geography and Feminism: Worlds in Collision? Annals of the Association of American Geographers 82 (4), 569-586. Hardill, I. and S. MacDonald (2000), Skilled International Migration: the Experience of Nurses in the UK. Regional Studies (34) 7, 681-92. Hawthorne (1997), The Question of Discrimination: Skilled Migrants Access to Australian Employment. International Migration 35 (3), 395-419. Hawthorne (2001), The globalisation of the nursing workforce: barriers confronting overseas qualified nurses in Australia. Nursing Inquiry 8 (4), 213-229. Hondagneu-Sotelo, P. (2001), Domestica. Immigrant Workers Cleaning and Caring in the Shadows of Affluence. Berkeley, Los Angeles, London: University of California Press. Impuls 2001, 1-2. Program wspolpracy w zakresie kierowania polskiego personelu medycznego do pracy w Norwegii [program rettet mot polsk medisinsk personnel for arbeid i Norge] 11. 46

Impuls 2001, 3-4. Praca w Norwegii [arbeid i Norge], 19 Impuls 2001, 7-8. Prace w Norwegii [arbeid i Norge], 12-17. International Council of Nurses (2001), Position Statement: Ethical Nurse Recruitment. ICN, Geneva, Switzerland. http://www.icn.ch/psrecruit01.htm International Council of Nurses (2004), The International Migration of Nurses; trends and policy implications. http://www.ich.ch/global/shortage.pdf International Migration (2001) (5), Special issue on the migration of professionals Kaczmarczyk, P. and M. Okolski (2005), Migracje specjalistow wysokiej klasy [utvandring av spesialister]warsaw: Urzad komitetu integracji Europejskiej. Kingma, M (2006), Nurses on the Move. Migration and the Global Health Care Economy. Ithaca: Cornell University Press. Kingma, M (2001), Nursing Migration: Global Treasure Hunt or Disaster-in-the- Making? Nursing Inquiry 8 (4), 205-212. Kline, D. (2003), Push and Pull Factors in International Nurse Migration. Journal of Nursing Scholarship 35 (2), 107-111. Kofman, E. (2000), The Invisibility of Female Skilled Migrants and Gender Relations in Studies of Skilled Migration in Europe. International Journal of Population Geography 6 (1), 45-59. Kofman, E. and P. Raghuram (2006), Gender and Global Labour Migrations: Incorporating Skilled Workers. Antipode 282-303. Koser, K. and J. Salt (1997), The Geography of Highly Skilled International Migration. International Journal of Population Geography 3 (4), 285-303. Kuptsch, C. (2006), Merchants of Labour. Geneva: Institute for Labour Studies, International Labour Office. Magazyn Pielęgniarki i Połoznej (2005), [Magasin for sykepleiere og jordmødre ] nr 12, p. 13. Magazyn Pielęgniarki i Połoznej (2005), [Magasin for sykepleiere og jordmødre] nr 11. Mahroum, S. 2001. Europe and the Immigration of Highly Skilled Labour. International Migration 39 (5), 27-36. 47

Mejia, A., H. Pizurki, E. Royston (1979), Physician and Nurse Migration: Analysis and Policy Implications. Geneva: World Health Organization. Newsweek 10.03.2002 (Polish edition) Druga szansa pielegniarek [ny sjanse for sykepleiere]. NEXT, Nurses Early Exit Study Scientific Report (2005), University of Wuppertal. Ouaked, S. (2002). Transatlantic Roundtable on High-Skilled Migration and Sending Countries Issues. International Migration 40 (4), 153-166. Peixoto, J. (2001), Migration and Policies in the European Union: Highly Skilled Mobility, Free Movement of Labour and Recognition of Diplomas. International Migration 39 (1). Pettersen, I. and Co. (2004), Sluttevaluering Aetats Helserekrutteringsprosjekt. Unpublished manuscript. Polish Central Statistical Office (2005), Struktura wynagrodzen wedlug zawodow w pazdzierniku 2004 R [Inntektsstrukturer av yrker Oktober 2004] Pratt, G. (2004), Working Feminism. Philadelphia: Temple University Press. Public Services International (2003), Women and International Migration in the Health Sector. Final Report of Public Services International Participatory Action Research. Raghuram, P. and E. Kofman (2002), The State, Skilled Labour Markets, and Immigration: the Case of Doctors in England. Environment and Planning A, 34, 2071-2089. Salt, J. (2006), Current Trends in International Migration in Europe. Council of Europe. Savides, S. (2005), Omsorg fra Øst til Helse (i) Vest. Master thesis, Department of Sociology, University of Bergen. Sosial- og helsedirektoratet (2005), Rapport nr. 2. Rekruttering for betre kvalitet. Rekrutteringsplan for helse-og sosialpersonell 2003-2006. Stalker, P (2002), Migration Trends and Migration Policy in Europe. International Migration 40 (5), 151-179. Statens autorisasjonskontor for helsepersonell http://www.safh.no/english/index. html Sykepleien (2001). Nr. 13. 48

Tyner, J. (1996), Constructions of Filipina Migrant Entertainers. Gender, Place and Culture (3) 1, 77 94. Utlendingsdirektoratet (2005), Fact Sheet, Transitional Rules. http://www.udi.no/upload/english/factsheet/transitionalrules.pdf Utlendingsdirektoratet (2004), Skilled Worker/ Specialist. http://www.udi.no/templates/tema.aspx?id=4657 Willis, K., B. S. A. Yeoh and S.M.A.K. Fakhri (2002), Transnational elites, Geoforum, 33, (4), 505-507. Women s Studies International Forum (2004), Special issue on gender and skilled migration 27 (2). World Medical Association (2003), Statement on Ethical Guidelines for the Interntional Recruitment of Physicians. Zurn, P., C. Dolea and B. Stilwell (2005), Nurse Retention and Recruitment: Developing a Motivated Workforce. International Council of Nurses, Geneva, Switzerland. http://www.icn.ch/global/issue4retention.pdf (accessed 12/07/2005). 49

Vedlegg Statistikk Kommentarer til statistikken: Det gis mange autorisasjoner i Norge til sykepleiere med utenlandsk utdanningsbakgrunn. Rundt en tredel av alle sykepleierautorisasjonene (fra 27 til 35 prosent) i perioden 2000 til 2006 ble gitt til personer med utdanning fra andre land. Det betyr at rekrutteringen av sykepleiere fra utlandet utgjør en vesentlig faktor i bemanningen av norsk helsevesen. Norden er det viktigste rekrutteringsområdet. De aller fleste med utenlandsk utdanningsbakgrunn kommer fra nordiske land, særlig Sverige og Danmark. Antallet autorisasjoner til personer med utdanning fra Sverige ble doblet fra 2004 til 2005, mens antallet fra Danmark og Finland har blitt lavere de senere årene. Det rekrutteres få sykepleiere fra Øst-Europa. Antallet har steget noe, men utgjorde i 2005 fortsatt bare 2,4 prosent av det totale antallet autorisasjoner (128 personer), og andelen er synkende. Veksten i 2003-2004 kan antagelig tilbakeføres til rekrutteringsprosjektet som omtales i denne rapporten. I 2004-2005 var det en økning i personer med sykepleierutdanning fra Litauen, antagelig som resultat av et annet prosjekt i regi av Sosial- og helsedirektoratet. Det er så langt ingen tegn til at EU-utvidelsen har ført til at flere autorisasjoner blir gitt til personer med utdanningsbakgrunn fra de nye EU-landene. Tyskland er det viktigste avsenderlandet i Vest-Europa, antagelig som resultat av rekrutteringsprosjektet (som også omfattet Polen). I tillegg har antallet fra Nederland vært økende de siste årene. Samlet sett er andelen fra Vest-Europa liten, og den har vist en synkende tendens de siste tre årene. Få autorisasjoner til personer med utdanning fra ikke-europeiske land. De to største gruppene kommer fra Filippinene og Australia. Tallene viser antallet autorisasjoner som er gitt og sier ingenting om eventuelle avslag. I følge Statens autorisasjonskontor for helsepersonell er det i 2006 gitt 19 avslag til personer med polsk sykepleierutdanning, noe som tilsvarer antallet som har fått autorisasjon. Enkelte av dem som har fått avslag, kan senere ha fått autorisasjon fordi de har tatt foreskrevet ekstrautdanning eller praksis. Vi vet ikke om avslagsraten i 2006 gjenspeiler situasjonen også i tidligere år. I tillegg

til autorisasjoner, gis det også midlertidige lisenser. 15 personer fra Polen fikk slik midlertidig lisens i 2006 (det foreligger i skrivende stund ikke tall for andre grupper eller tidsperioder). Antall sykepleiere som er autorisert i Norge i perioden 2000-2006, etter utdanningsland. Antall og prosent 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006* Norge 3330 3327 3187 3378 3540 3548 3449 Andel av totalt antall a utorisasjoner 66% 69% 67% 65% 73% 66% 65% Sverige 907 614 658 782 603 1221 1343 Danmark 473 409 375 402 252 191 158 Finland 212 204 152 123 52 47 62 Sum nordiske land 1592 1227 1185 1307 907 1459 1563 Andel av totalt antall a utorisasjoner 32% 26% 25% 25% 19% 27% 30% Polen 2 14 33 77 70 27 19 Baltikum 0 4 3 13 41 49 9 Andre østeuropeiske land** Sum østeuropeiske land Andel av totalt antall utorisasjoner 7 3 12 29 56 52 59 9 21 48 119 167 128 87 a 0,2% 0,4% 1 % 2,3% 3,4% 2,4% 1,6% Tyskland 63 111 134 125 44 43 46 Andre vesteuropeiske land Sum vesteuropeiske land Andel av totalt ntallautorisasjoner 36 48 56 46 50 53 33 99 159 190 171 94 96 79 a 2 % 3,3% 4 % 3,3% 1,9% 1,8% 1,5% Filippinene 6 19 77 104 49 22 24 Australia 2 9 34 76 72 41 55 Andre land utenfor Europa Sum land utenfor Europa 13 32 32 52 45 50 24 21 60 143 232 166 113 103 Andel av totalt a ntallautorisasjoner 0,4% 1,3% 3 % 4,5% 3,4% 2,1% 2% Totalt 5051 4794 4753 5207 4874 5344 5281 Kilde: Statens autorisasjonskontor for helsepersonell *1.1.-29.11.06 **Inkl. Russland og tidligere Sovjetrepublikker

Rekruttering av polske sykepleiere til Norge Etter utvidelsen av EU 1. mai 2004 er det blitt lettere for borgere fra de nye medlemslandene å få arbeidstillatelse i andre EØS-land, og det har vært en kraftig økning i migrasjonen vestover, både av faglært og ukvalifisert arbeidskraft. Så langt har det imidlertid kommet få faglærte helsearbeidere til Norge. Dette notatet ser på hvordan innvandringspolitikk på nasjonalt og EU-nivå påvirker faglærte innvandreres adgang til vertslandenes arbeidsmarked, og det rapporteres fra en undersøkelse blant deltakerne som ble rekruttert fra Polen til Norge gjennom det internasjonale helserekrutteringsprogrammet 2001 2003. Fafo Østforum er en forskningsbasert arena og en møteplass som samler kunnskap og utveksler erfaringer i forbindelse med EUs utvidelse østover. Utvidelsen skaper nye rammebetingelser og konkurranseforhold for norske virksomheter og arbeidstakere. Fafo Østforum omfatter: seminarer med formidling av forskning og kunnskap fra Fafos egne prosjekter og andre nasjonale og internasjonale forskningsmiljøer nettverk til andre organisasjoner, bedrifter, myndigheter og forskningsmiljøer notatserie egen nettside med daglige oppdateringer og elektronisk nyhetsbrev som sendes deltakerne jevnlig http://www.fafo.no/oestforum/index.html Vil du vite mer om Fafo Østforum, ta kontakt med prosjektleder Line Eldring, tlf 22 08 87 01 line.eldring@fafo.no Borggata 2B/Postboks 2947 Tøyen N-0608 Oslo www.fafo.no Fafo-notat 2003:27 Bestillingsnummer 10017 ISSN 0804-5135