Helhetlig gjennomgang av tolkeområdet Arbeids- og velferdsdirektoratets tilbakemelding på rapporten Innhold 1. Innledning... 2 2. Brukernes behov for tolketjenester nå og fremover... 3 2.1 Økt behov for tolk... 3 2.2 Etterspørsel etter tolk i arbeid og utdanning... 4 2.3 Døvblinde... 5 3. Utvikling på teknologiområdet... 5 3.1 Bildetolktjenesten... 5 3.2 Talegjenkjenning på norsk... 5 4. Organisering og styring av tolketjenesten... 6 4.1 Organisering av tolketilbudet utenfor NAV Hjelpemidler og tilrettelegging... 6 4.2 Organiseringen av tolketilbudet innenfor NAV Hjelpemidler og tilrettelegging... 7 5. Bruk av ansatte tolker eller frilanstolker... 8 6. Mål- og resultatstyring... 9 7. Tjenesteproduksjon og ressursbruk... 10 8. Sektoransvar... 11 9. Oppsummering av tiltak... 12 1
1. Innledning Agenda Kaupang tar i rapporten for seg mange ulike sider ved tolketilbudet, og løfter frem flere forslag til hvordan tjenesten kan utvikles og organiseres videre. Arbeids- og velferdsdirektoratet har lest rapporten med stor interesse, og vi har registrert en stor oppmerksomhet fra både brukerorganisasjoner og fagmiljø rundt innholdet i rapporten. I vår vurdering av forslagene i rapporten, forholder vi oss til inndelingen som er valgt i rapporten. Vi har valgt å konsentrere vår tilbakemelding til oppdraget departementet har gitt oss; å vurdere forslag som Agenda Kaupang reiser i rapporten og vurdere eventuelle tiltak. Vi gir kun i begrenset omfang generelle kommentarer til rapporten. Vi har i denne tilbakemeldingen valgt å unnlate å referere til teksten i rapporten i høy grad. Dette for å forhindre at dokumentet blir for omfattende. Rapporten har blitt møtt svært ulikt i fagmiljøet. De ulike oppfatningene ser til dels ut til å være geografisk betinget. Der hvor tolketilbudet inngår som en del av det tverrfaglige tilbudet i hjelpemiddelsentralen, ser det ut til å knytte seg lavere tillit til rapporten enn i enheter hvor tilbudet ikke i samme grad er integrert. Vi har mottatt tilbakemeldinger hvor det knyttes skepsis til faktagrunnlaget, metodevalg, gjennomføringen og vurderinger som Agenda Kaupang har benyttet i rapporten. Vi velger ikke å gå inn på dette i vår besvarelse til departement. Uavhengig av kvaliteten i rapporten, egner den seg som en døråpner mot viktige drøftinger av hvordan tilbudet kan forbedres. For å ivareta at brukerorganisasjonenes blir hørt i forbindelse med våre vurderinger, avholdt direktoratet et møte 3. juni 2016 med representanter fra Norges Døveforbund, Hørselshemmedes Landsforbund, Landsforbundet for kombinert syns- og hørselshemmede/døvblinde, Foreningen Norges Døvblinde og NAV Hjelpemidler og tilrettelegging. På møtet orienterte vi om direktoratets arbeid med oppfølgingen av rapporten. På møtet ble det videre gitt anledning for brukerorganisasjonene til å uttale seg om rapporten og å komme med skriftlige innspill i etterkant. Vi har i tillegg på et møte med de ansattes organisasjoner 10.juni 2016 gitt tilsvarende informasjon og mulighet for skriftlige innspill. Skriftlige innspill har kommet fra følgende instanser: AVYO Nasjonalt Fagråd for tegnspråk og tolking Østlandet regionlag av Tolkeforbundet Signo Norges Døveforbund NAV Hjelpemidler og tilrettelegging (HOT) Hørselshemmedes Landsforbund (HLF) Foreningen Norges døvblinde (FNDB) Språkrådet Tolkeforbundet 2
Landsforbundet for kombinert syns- og hørselshemmede/døvblinde (LSHDB) Unio, NTL og AVYOs medlemmer ved NAV Hjelpemiddelsentral Sør-Trøndelag Ansatte ved tolketjenesten i Oslo og Akershus Rapporten fra Agenda Kaupang viser at hjelpemiddelsentralene gir døve og hørselshemmede brukere et godt tolketilbud. Agenda Kaupang har analysert og bearbeidet statistikk de har fått tilgang til, og de viser til at etterspørselen etter tolketjenester har økt betraktelig de siste årene. Dette gjelder alle tolkeformer. Dekningsgraden har økt, dvs. at en større andel av behovet blir dekket. Antallet hørselshemmede som tar utdanning utover videregående skole øker, og de utdanner seg innen svært mange ulike fag. Dette fører til at flere hørselshemmede kommer i ordinært arbeid innenfor mange ulike bransjer. 2. Brukernes behov for tolketjenester nå og fremover I denne delen av rapporten har ikke Agenda Kaupang kommet med konkrete forslag til tiltak, men det vises til flere viktige faktorer som vil være med på å prege behov for tolk i fremtiden. Selv om rapporten ikke kommer med konkrete forslag, ønsker vi å kommentere noen av punktene. 2.1 Økt behov for tolk I rapporten vises det til at etterspørselen etter tolketjenester har økt de senere årene, og at økningen vil fortsette. Økningen skyldes økt deltakelse på ulike arenaer i samfunnet og særskilt innen utdanning og i arbeid. Dekningsgraden, det vil si andel bestilte tolkeoppdrag som blir dekket, er forbedret de siste årene. Rapporten påpeker at det fremdeles er et udekket behov for tolk i forbindelse med dagliglivets gjøremål. Størst er det udekkede behovet for tolk på kveldstid og i helger. Tilgjengelighet utenom ordinær arbeidstid Ved Hjelpemiddelsentralen i Sør-Trøndelag har det eksistert en ordning med forskjøvet arbeidstid for tolker i 10 år. Deres erfaring er at denne ordningen har gitt økt dekningsgrad i tidsrom utenfor hjelpemiddelsentralens åpningstider. Tidligere tilbakemeldinger fra flere hjelpemiddelsentraler er at en slik ordning er ønskelig. Som rapporten påpeker, vil et utvidet tilbud trolig føre til økt etterspørsel. Det antas å være mørketall i statistikken over dekningsgrad i dag da tolkebrukerne lar være å bestille tolk til oppdrag de forventer at de ikke får tolk til. Direktoratet vurderer at ved å benytte fast ansatte tolker med forskjøvet arbeidstid på oppdrag som det erfaringsvis er vanskelig å få frilanstolker til å påta seg, vil dette gi en bedre tjeneste for tolkebrukerne. NAV Hjelpemidler og tilrettelegging vil oppsummere erfaringen fra ordningen i Sør-Trøndelag, og vurdere om det bør innføres tilsvarende ordning ved flere hjelpemiddelsentraler. I vurderingen vil det også gjøres utregninger av hvor mye en slik ordning medfører av økt ressursbruk. 3
Coclea Implantat (CI) og bruk av tegnspråk I rapporten beskrives det hvor mange som har fått og hvor mange det forventes at skal få CI i årene fremover. Det drøftes hva det vil kunne komme til å bety for behovet for tolk i årene fremover. Det er usikkert hvor mange av de som får CI som vil lære seg tegnspråk. Uansett om de lærer tegnspråk eller ikke, er det grunn til å tro at mange vil ha behov for ulike tolketjenester, spesielt innen utdanning og arbeid. Hjelpemiddelsentralenes erfaringer tilsier at svært mange CI-opererte kan forventes å bli tolkebrukere. Mange barn og ungdommer med CI bruker tolk i ulike sammenhenger, både i utdanning og dagligliv. Hjelpemiddelsentralene ser at det er nødvendig og hensiktsmessig med tilrettelegging både med hørselsteknisk utstyr, tegnspråk og/eller skrivetolking i skole og i høyere utdanning, og etter hvert i arbeid. Hjelpemiddelsentralene tror ikke behovet for tolketjenester vil bli mindre i framtida, selv om de fleste døve barn nå får CI. 2.2 Etterspørsel etter tolk i arbeid og utdanning Rapporten peker på en tendens til at en økende andel døve og hørselshemmede tar høyere utdanning og kommer i arbeid. Dette fører til økt etterspørsel etter tolketjenester og spesialiserte tolker. Direktoratet har fått tilbakemeldinger på utfordringer knyttet til å skaffe et tilstrekkelig og stabilt tolketilbud til utdanning. Utdanningstolking er krevende og stiller krav til faglig høy kvalitet. Hjelpemiddelsentralene prioriterer tolk til arbeid og utdanning høyt og strekker seg langt for at tolkebehovet skal bli dekket. Vi ser imidlertid at det i enkelte fylker er utfordrende å møte etterspørselen. Særlig i de tilfellene hvor studiet ikke er lokalisert i samme by som hjelpemiddelsentralen holder til og det ikke er stor tilgang på fastboende frilanstolker. Også i byer hvor hjelpemiddelsentralen er lokalisert, men tolkeressursene er bundet opp i andre oppdrag kan det være utfordrende å skaffe tolk til utdanningstolking. All utdanningstolking kan pr i dag ikke dekkes med ansatte tolker og det kan være vanskelig å finne frilanstolker som er villige til å inngå tilleggsavtaler om utdanningstolking. Dette gjelder særlig dersom tolkene må reise langt eller flytte på seg. Vi ser derfor at det er et behov for å ansette flere tolker som kan dekke behovet for utdanningstolking, midlertidig eller fast, med lokasjoner i nærheten av utdanningsinstitusjonen. NAV Hjelpemidler og tilrettelegging har startet et arbeid med å kartlegge og beskrive ressursbehovet fremover, slik at dette kan legges til grunn i et satsningsforslag for statsbudsjettet 2018. Samtidig vil de starte et påvirkningsarbeid mot utdanningsstedene, slik at døve og hørselshemmede om mulig kan gis prioritet på utdanninger som er sentralt plassert og hvor det er god tilgang på tolker. Tolk til arbeid og utdanning medfører økte krav til et spesialisert begrepsapparat og at tolken behersker den spesielle fagterminologien. Noen brukere har i tilknytning til utdanning og arbeid behov for tolking på engelsk. Det er utfordrende å møte et økende krav til kvalifiserte 4
tolketjenester, men vårt inntrykk er at hjelpemiddelsentralene jobber godt for å sette sammen gode tolketeam som har høy kvalitet. Kompetanseheving skjer både gjennom arbeid og skolering. Økt behov for å kvalifisere tolker til å ta stadig mer avanserte oppdrag kan gjøres i samarbeid med utdanningssektoren. Der jobbes det nå med å se på fremtidens tolkeutdanning. 2.3 Døvblinde Agenda Kaupang peker på at døvblinde brukeres behov strekker seg utover det som retningslinjene i rundskriv til 10-7 Bokstav g - Tolke- og ledsagerhjelp for døvblinde legger opp til å dekke. Direktoratet er kjent med denne problematikken. Vi er allerede i dialog med departementet om denne problemstillingen og vil derfor ikke kommentere dette nærmere her. 3. Utvikling på teknologiområdet 3.1 Bildetolktjenesten Agenda Kaupang skriver at bildetolketjenesten vil oppleve en fortsatt økning, både i antall brukere og i antall henvendelser, og at den kan utvikles videre til slik at den kan tas i bruk i flere sammenhenger enn den gjør i dag. Bildetolking omtales som positivt hos de fleste høringspartene som har uttalt seg om temaet. Bildetolking representerer en økt tilgjengeliggjøring av tolketjenester. Det understrekes imidlertid at bildetolking er mest hensiktsmessig når behovet er kortvarig og det ikke skal være for mange deltakere med i samtalen. Eksempler på områder hvor bildetolking fungerer godt er spontane telefonsamtaler. Direktoratet vurderer at bildetolking er et positivt tiltak som øker tilgjengelighet på tolketilbudet og som har et potensiale for å utvikles videre. Bildetolking kan trolig dekke en større del av behovet i dagliglivet enn det gjør i dag, men slik vi ser det vil det fremdeles være et stort behov for tilstedetolking. Vi vil sammen med NAV hjelpemidler og tilrettelegging følge opp forslaget om å undersøke hva som kan gjøres for at flere skal kunne ta i bruk tilbudet og om det kan brukes på flere arenaer enn i dag. Vi anser det som viktig at tjenesten utvikles videre så den kan tas i bruk av flere enn den gjør i dag. Agenda Kaupang peker på mulighetene for å endre ledelsen av bildetolktilbudet. Pr i dag er det tre hjelpemiddelsentraler som tilbyr bildetolking til alle fylkene, og det er hjelpemiddelsentralen i Oslo og Akershus som har koordineringsansvaret for tilbudet. NAV Hjelpemidler og tilrettelegging har tatt initiativ til å opprette en ny struktur for ledelse og organisering av bildetolk, med mål om å gi tilbudet større utviklingsmuligheter. 3.2 Talegjenkjenning på norsk Agenda Kaupang beskriver at teknologien for talegjenkjenning har utviklet seg raskt i de senere år og at det kan tenkes å være en teknologi som kan dekke noen av de utfordringene som brukere av tolketjenesten har i dag. Brukerorganisasjonene er positiv til alle former for ny teknologi som kan gjøre hverdagen bedre for døve og hørselshemmede. Direktoratet er enige med brukerorganisasjonene og er 5
positiv til utvikling av ny teknologi. Vi ser for oss at slik teknologi kan være med på styrke tolketilbudet og gi økt samfunnsdeltakelse for våre brukere. Den teknologiske utviklingen går raskt, men det er usikkert på hvilke arenaer talegjenkjenning kan tas i bruk for døve og hørselshemmede. Vi synes det er vanskelig å gjøre en vurdering ut i fra nåværende status, men vil følge utviklingen fremover. 4. Organisering og styring av tolketjenesten Rapporten viser til at tolketilbudet er organisert som en integrert del av hjelpemiddelsentralene, og plassert ulikt i organisasjonskartene på de ulike hjelpemiddelsentralene. Det er store ulikheter i behovet for tolketjenester mellom fylkene, og dermed store forskjeller i antall ansatte med tolkekompetanse på de ulike hjelpemiddelsentralene. Den helhetlige gjennomgangen, som rapporten skal representere, har i liten grad beskrevet og drøftet tolketilbudets innhold, muligheter og handlingsrom i forhold til Arbeids- og velferdsetatens samfunnsmandat. Rapporten gjennomgår i liten grad det sammensatte tilbudet til døve og hørselshemmede. Agenda Kaupang anbefaler at tolketjenesten samles i en egen organisatorisk enhet, med eget budsjett og egen ledelse. For å la tjenesten utvikle seg på egne premisser mener Agenda Kaupang at en bør vurdere en organisering utenfor NAV Hjelpemidler og tilrettelegging. 4.1 Organisering av tolketilbudet utenfor NAV Hjelpemidler og tilrettelegging Dersom tolketilbudet løftes ut av NAV Hjelpemidler og tilrettelegging, ville tjenesten kunne utvikle seg uavhengig av hjelpemiddelområdet og muligens fått større oppmerksomhet. Tjenesten ville ikke konkurrere om ressursene med andre tjenestetilbud i samme linje, slik som dagens organisering krever. Organisering og ledelsesstruktur ville bli opplevd som mindre komplisert fordi det kun skal ivareta ett fagområde. Direktoratet mener at tolketilbudet naturlig hører inn i NAV Hjelpemidler og tilrettelegging sitt tjenestespekter. Et tilbud om tolk er ett av flere tiltak som kan være aktuelle når en hørselshemmet, døv eller døvblind trenger bistand rundt sitt kommunikasjonsbehov. Brukergruppen det tolkes for er variert og sammensatt. Tjenesteutvikling og bruk av teknologi for å avhjelpe funksjonshemminger er i stor utvikling. Tilgang til kompetanse innen tilrettelegging, funksjonsvurdering og teknologiske muligheter er viktig også for tolkene og tolkebrukerne. Hjelpemiddelsentralenes systematiske arbeid overfor andre institusjoner har gitt gjennomslag for universell utforming, tilrettelagte arbeidsmarkedstiltak og bedre tilgjengelighet både i helsevesenet og ved utdanningsinstitusjonene. Tverrfaglighet er kilden til slikt utviklingsarbeid, og vil ikke få samme betingelser dersom man løfter ut tolketilbudet fra NAV Hjelpemidler og tilrettelegging. NAV Hjelpemidler og tilrettelegging har et stort tjenestespekter og dermed en noe omfattende og kompleks ledelsesstruktur. Dette påvirker ikke etter vårt syn kvaliteten på ledelsen og styringen innen området. NAV Hjelpemidler og tilrettelegging viser ved gode resultater og god utvikling innen tolketilbudet og har tilfredsstillende kvalitet på utøvelse av ledelse og styring. Evalueringsrapporter som tar for seg brukertilfredshet blant tolkebrukere i 6
Oslo/Akershus 1 og Sør-Trøndelag 2 viser i høy grad til stor tilfredshet blant tolkebrukere, og understøtter vårt syn på at tolketilbudet gis gode vilkår innenfor NAV Hjelpemidler og tilrettelegging. Direktoratet stiller seg tvilende til at en organisering av tolketilbudet utenfor NAV Hjelpemidler og tilrettelegging ville føre til en bedre utvikling av tilbudet. Det å la ett slikt fagfelt stå alene, uten tverrfaglig forankring, vil kunne føre til et dårligere tjenestetilbud til brukerne. Det finnes mange eksempler på hvor viktig det er at tolkene kjenner til NAVs virkemidler knyttet til utdanning, å komme i arbeid og beholde arbeid. Tilbudet om tolk gis kontinuerlig og i alle de krevende overgangene mellom utdanning, arbeid, sykemelding også videre. Ved å løfte tolketilbudet ut av NAV Hjelpemidler og tilrettelegging vil ikke resultatområdet få utnyttet det fulle potensialet som ligger i en helhetlig tilnærming til døve og hørselshemmede. Det å samle flere tjenester i samme organisasjon gir muligheter for fleksibel ressursutnyttelse. Samfunnet er i stadig endring, og brukerne som benytter tjenester fra NAV Hjelpemidler og tilrettelegging endrer sine behov i takt med teknologisk utvikling og muligheter til deltakelse og mestring. En liten organisasjon som kun gir tilbud til en begrenset brukergruppe, vil ikke kunne ta ut den samfunnsmessige gevinsten av å kunne oppskalere eller nedskalere tilbudet etter etterspørselen på en effektiv måte. Integrerte, tverrfaglige tjenester gir etter vår vurdering en effektiv ressursutnyttelse. NAVs tiltak og tjenester skal sees i sammenheng, og tolketilbudet bør ikke sees på segregert fra det resterende tilbudet. Andre tiltak kan i flere tilfeller redusere behov for tolk. Hvis tilbudet løftes ut som en egen linje utenfor NAV Hjelpemidler og tilrettelegging, ser vi muligheten for at tilbudet blir mer ressurskrevende enn i en integrert modell, også med hensyn til driftskostnader knyttet til ledelse og administrasjon. 4.2 Organiseringen av tolketilbudet innenfor NAV Hjelpemidler og tilrettelegging NAV sin retning fremover medfører mindre styring og mer ledelse 3. Instansene nær bruker skal gis økt myndighet og handlefrihet. Direktoratet mener at det er naturlig at NAV Hjelpemidler og tilrettelegging selv tar beslutning om hvordan tjenesten skal organiseres innenfor sitt resultatområde. Direktoratet har forståelse for at tilbudet blir lagt ulikt inn i organisasjonskartene fylkesvis avhengig av størrelsen på tilbudet. Direktoratet har fått tilbakemeldinger om at på de enhetene der tolketilbudet inngår i tverrfaglige team i hjelpemiddelsentralene, er dette en arbeidsform som fungerer godt og som gir god tilfredshet blant brukerne av tolketilbudet 4. Direktoratet støtter en utvikling i denne retningen. NAV Hjelpemidler og tilrettelegging uttaler at beskrivelsene fra Agenda Kaupang har satt fokus på utfordringer i å skape felles forståelse, både blant ledere og ansatte, om hvordan en integrert tolketjeneste skal utvikles. NAV Hjelpemidler og tilrettelegging vil derfor i tiden fremover tydeliggjøre at det strategiske utviklingsarbeidet for resultatområdet også gjelder 1 Kvantitativ brukerundersøkelse for måling av brukertilfredshet knyttet til tolketjenesten ved HMS Oslo og Akershus, 2015 2 Tolketilbudet fra NAV Hjelpemiddelsentral Sør-Trøndelag kvantitativ brukerundersøkelse for måling av brukertilfredshet med tolketjenesten, 2016 3 Meld. St. 33 «NAV i en ny tid for arbeid og aktivitet». 4 Tolketilbudet fra NAV Hjelpemiddelsentral Sør-Trøndelag kvantitativ brukerundersøkelse for måling av brukertilfredshet med tolketjenesten, 2016 7
tolkeområdet. De vil i tiden fremover arbeide for å skape større bevissthet om helhetlig tenking rundt døve/hørselshemmede både i utdanning, arbeid og dagligliv. NAV Hjelpemidler og tilrettelegging og direktoratet er enige om at slik tverrfaglighet er viktig og at slik tenkning ikke er en motsetning til videre utvikling av en strategisk innrettet og enhetlig tjeneste. Fra 1.1.2016 har NAV Hjelpemidler og tilrettelegging overtatt det samlede ansvaret for arbeidsrettede utrednings-, avklarings- og veiledningstjenester til brukere med bl.a. hørselshemming. 5 I dette arbeidet som nå implementeres i hjelpemiddelsentralene vil den kompetansen tolkene har om tilrettelegging og muligheter for døve/hørselshemmede være av stor betydning i hjelpemiddelsentralene og i samarbeidet med NAV kontorene. En faktor for å lykkes er at NAV Hjelpemidler og tilrettelegging benytter den samlede fagkompetansen som finnes i resultatområdet, inkludert den tolkefaglige kompetansen. NAV Hjelpemidler og tilrettelegging vil organisere en gruppe som fra høsten 2016 skal jobbe med utvikling av organisasjonen som nevnt i de forrige avsnittene, der lederne ved de største hjelpemiddelsentralene vil være representert. I arbeidet vil det bli fokus på informasjonsflyt for å skape felles forståelse og felles kultur. Direktoratet vil følge dette arbeidet opp i resultatdialog og månedlige møter. 5. Bruk av ansatte tolker eller frilanstolker Rapporten peker på at behovet for tolk varierer svært mye, fra fylke til fylke, på sesongbasis, ukesbasis og tid på døgnet. For å tilpasse seg variasjonene i etterspørselen, er bruk av frilansere et ressurseffektivt og fleksibelt virkemiddel. Tolkeoppdragene blir i ca. 40 prosent dekket av egne ansatte, mens 60 prosent av oppdragene dekkes av frilansere. Agenda Kaupang uttrykker at det er en god balanse mellom bruk av fast ansatte tolker kontra frilansere, men at det kan være aktuelt å ansette noen flere tolker ved de største hjelpemiddelsentralene, blant annet for å dekke opp en turnusordning som vil kunne ivareta behov for oppdrag på ettermiddags- og kveldstid. Forutsetning for en slik turnusordning er at det er tilstrekkelig etterspørsel, og dermed blir dette aktuelt kun i de fylkene med et stort antall hørselshemmede med tolkebehov. Direktoratet er enige i denne vurderingen. Som nevnt i punkt 2.1 har hjelpemiddelsentralen i Sør-Trøndelag i en lang periode hatt forskjøvet arbeidstid for å kunne dekke tolkeoppdrag utenfor ordinær arbeidstid på en bedre måte. NAV Hjelpemidler og tilrettelegging vil oppsummere erfaringene fra denne ordningen, og vil vurdere om flere hjelpemiddelsentraler bør innføre tilsvarende ordning. Utfordringene ved å organisere stabil tolking til studenter i høyere utdanning og personer i arbeid drøftes i liten grad i rapporten. Direktoratet opplever at de største hjelpemiddelsentralene i dag har utfordringer knyttet til å skaffe god stabilitet i tolking til døve/hørselshemmede i høyere utdanning. Her et det et behov for å ansette flere tolker som kan ta ansvar for denne tolkingen. Tolking i utdanning løses i dag i stor grad ved at det inngås tilleggsavtaler med frilanstolker. Dette bør i fremtiden kun bli et supplement til fast ansatte tolker. Fast ansatte tolker er langt mer stabile og må ta på seg de tolkeoppdragene som hjelpemiddelsentralene får. Frilanstolker kan på kort varsel gå ut av en avtale og er ikke forpliktet til å følge studenten over lang tid. For å kunne imøtegå det behovet som oppstår når flere døve/hørselshemmede tar høyere utdanning og kommer ut i arbeid, må det bli flere faste 5 Tidligere var det noen utvalgte NAV Arbeidsrådgivningskontorer som hadde dette ansvaret sammen med NAV Kompetansesenter for tilrettelegging og deltakelse. 8
tolkestillinger i hjelpemiddelsentralene. NAV Hjelpemidler og tilrettelegging vil derfor jobbe for å få flere faste tolkestillinger til hjelpemiddelsentralene. Se punkt 2.2 for nærmere omtale av dette. Agenda Kaupang foreslår i rapporten at det bør vurderes å innføre en fast minstesats for frilansere, slik at det blir enklere å sikre dekning for kortvarige oppdrag på kveldstid og i helgene. Direktoratet ønsker å gå inn i en dialog med Arbeids- og sosialdepartementet om dette. I denne dialogen kan det samtidig vurderes om det kan være hensiktsmessig å innføre ulike satser for frilansene ut i fra erfaring og kompetanse, noe rapporten peker på. Umiddelbart tenker vi at det vil være utfordringer knyttet til å gjennomføre en ordning hvor man har ulike satser knyttet til kompetansenivå, og dette synet blir støttet i flere av de skriftlige innspillene vi har fått. 6. Mål- og resultatstyring Vinklingen i rapporten fra Agenda Kaupang ser ut til å ta utgangspunkt i en oppfatning om at tolketilbudet ved hjelpemiddelsentralene er en egen tjeneste, og at tolketilbudet ikke er en del av et ressurs- og kompetansesenter der tverrfaglig samarbeid er vesentlig for å oppnå gode tjenester for brukerne. Rapporten peker på, med dette som bakteppe, at det ikke finnes oversikt over tolketjenestens mål og resultater eller utvikling knyttet til organisering, tjenesteproduksjon, ressursbruk med mere. Direktoratet ønsker her å poengtere at avdelingsdirektøren ved hjelpemiddelsentralene har ansvar for tolketilbudet, slik de har ansvar for det resterende tilbudet ved hjelpemiddelsentralene. NAV Hjelpemidler og tilrettelegging har tydelige strategiske innsatsområder og mål for virksomheten som også gjelder for tolkeområdet. Det kan allikevel være interessant å vurdere om disse strategiene ivaretar utvikling av tolkeområdet godt nok, og om det kan være måter å operasjonalisere strategiene og målene på som kan gi mer konkret retning for tolketilbudet. Direktoratet mener dette er et interessant tema som vi vil ta videre opp i resultatdialogen med NAV Hjelpemidler og tilrettelegging. Agenda Kaupang anbefaler i rapporten at NAV utvikler et enkelt styringssystem for tolketjenesten som gjør det mulig å overvåke og styre tjenestevolum og ressursbruk. Det rapporteres allerede på antall årsverk, antall tolkebrukere, antall tolkebestillinger, antall utførte tolkeoppdrag, dekningsgrad og antall billedtolksamtaler. Direktoratet vil i tiden fremover drøfte med NAV Hjelpemidler og tilrettelegging om det er hensiktsmessig å innføre nye styringsparametere som gjelder for tolketilbudet. Agenda Kaupang peker plant annet på manglende strategier, planer og analyser av utviklingen av egne ansatte kontra bruken av frilansere. Samtidig peker de på at NAV er tjent med å benytte frilansere når det er behov for å tilpasse kapasiteten til den varierende etterspørsel som eksisterer i svært stor grad. Direktoratet mener derfor det er utfordrende å innføre konkrete strategier og fastsatte mål på bruken av frilansere kontra egne ansatte, uten at dette går utover fleksibiliteten og den fornuftige ressursutnyttelsen. Vi går gjerne i dialog med departementet for å drøfte dette nærmere. Se ellers omtale om bruk av frilansere kontra fast ansatte under punkt 5, hvor vi blant annet belyser behovet for flere faste ansatte til å dekke behovet innen utdanning og arbeid i fremtiden. 9
Mye av resultatstyring knytter seg opp mot fakta og tall, og mye kan tas ut fra det elektroniske formidlingssystemet som er utviklet for tolk (OeBS-Tolk). Formidlingssystemet drøftes under neste punkt. 7. Tjenesteproduksjon og ressursbruk Agenda Kaupang viser til økt etterspørsel etter tolketjenester, vekst i antall tolkeoppdrag og økt dekningsgrad på bestilte oppdrag. Rapporten peker på at dette kan ha sammenheng med ulike tiltak som er gjennomført de siste årene, slik som økt bruk av tilleggsavtaler med frilanstolker, økte satser for frilanstolker, mer fleksibel bruk av overtid for fast ansatte tolker og flere faste ansatte tolker. I rapporten gis det ulike overslag for å belyse totalkostnadene som knytter seg til tolketilbudet. Agenda Kaupang mener at det er viktig å ha oversikt over kostnadene til driften av NAVs tolketilbud, og sette dette i sammenheng med omfanget av det tilbudet som gis. Rapporten kommer ikke opp med konkrete forslag til hvordan dette kan gjøres i praksis, men viser til at et bedre IKT system ville gjøre dette lettere å gjennomføre. Logistikksystemet OeBS-Tolk Direktoratet er kjent med at dagens OeBS-Tolk oppleves av mange som et lite effektivt system som fungerer dårlig for god tolkeformidling. Det er ressurskrevende å legge inn oppdragene, og det benyttes manuelle lister over tilgjengelige frilansere. Videre tar systemet ikke i bruk tolkebrukerens egne ressurser. Direktoratet anser at det ville vært ønskelig om systemet var åpent for at bruker selv kunne legge inn sin bestilling. Det er et potensiale for å bedre OeBS-Tolk, og vi vurderer nå mulighetene for forenklinger og forbedringer i systemet. Endringer og tilpasninger i OeBS medfører IKT-kostnader som må prioriteres opp mot andre behov i etaten. Det å erstatte OeBS-Tolk med et helt annet system, er et svært kostnadskrevende alternativ som vil måtte konkurrere med andre, store og til dels bredere satsninger innen IKTutviklingen i NAV. Direktoratet er kjent med at andre land i Europa har gode elektroniske formidlingssystemer på tolkeområdet som det er aktuelt å se nærmere på, og vi vil føre dialog med NAV Hjelpemidler og tilrettelegging om dette. Sentralisering eller regionalisering av formidlingstjenesten I kapitlet om organisering og styring av tolketjenesten peker Agenda Kaupang på muligheten for å regionalisere eller sentralisere tolkeformidlingen, for å gjøre formidlingen mer effektiv. Sentralisering av tolkeformidlingen forutsetter et godt IKT-verktøy som også ivaretar en oversikt over tolkenes kompetanse. Pr i dag gir ikke formidlingssystemet muligheter til å dokumentere tolkenes kompetanse. Direktoratet har fått tilbakemeldinger på at det i mindre fylker med relativt få tolkebrukere vil kunne være ressursbesparende å slå sammen formidlingstjenesten til større regioner, mens det på de største sentralene ikke vil medføre noen forbedring for hverken brukere eller formidlerne ved å eskalere opp størrelsen. Direktoratet har forståelse for at god formidling bygger på god oversikt over tolkenes kompetanse og brukernes behov. Direktoratet vil ta initiativ til å drøfte en eventuell regionalisering av formidlingstjenesten med NAV Hjelpemidler og tilrettelegging. Den endelige beslutningen om dette ligger innenfor NAV Hjelpemidler og tilrettelegging sitt ledelsesansvar. 10
8. Sektoransvar Agenda Kaupang foreslår å avvikle sektoransvarsprinsippet, slik at folketrygden skal dekke utgifter til tolk i de tilfellene hvor hjelpemiddelsentralene i dag formidler tolk og i ettertid fakturerer til organisasjonen/institusjonen som skal betale for tolken. Begrunnelsen for dette forslaget er hovedsakelig at hjelpemiddelsentralene har tungvinte rutiner som fører til en stor grad av underfakturering til de ulike sektormyndighetene og at sentralene har ulik praksis. Det påpekes også at andre sektorer ikke er sitt ansvar bevisst og lar være å bestille tolk av økonomiske årsaker. Direktoratet har fått til dels blandede tilbakemeldinger på forslaget. De aller fleste mener at NAV bør ha ansvaret for alt tolketilbud til døve, døvblinde og hørselshemmede fordi dette vil gi tolkebrukere en bedre tjeneste og at man på denne måten sikrer rett til tegnspråktolking uavhengig av hvem som måtte bestille. Andre mener at det er uheldig å fravike et så grunnleggende og godt innarbeidet prinsipp i forvaltningen kun for tolkeområdet. I rapporten er det noe uklart hvor Agenda Kaupang mener at grensen skal gå mellom hva som skal dekkes av folketrygden og hva som skal dekkes av fylkeskommune, kommune, helsevesen mv. Dersom man skal gå bort i fra sektoransvarsprinsippet, må det trekkes tydelige grenser for hvor langt NAVs ansvar skal gå. Dette for å unngå gråsoner og sikre forutsigbarhet for tolkebruker og de som har ansvaret for tolketilbudet. Flere av brukerorganisasjonene mener at en fravikelse av sektoransvaret vil gi større trygghet for tolkebrukere for at det vil bestilles tolk når det er behov for det. Det er likevel viktig at det ikke går på bekostning av offentlige instanser informasjonsplikt, jfr. forvaltningsloven og spesiallovene; domstolloven, pasient og brukerrettighetsloven mv. Det er viktig å få avklart hvem som har ansvaret for å bestille tolk da det kan være uheldig om hele ansvaret overføres til bruker. Det anbefales å se dette arbeidet i sammenheng med det arbeidet som foregår med å utarbeide en lov om tolking i offentlig sektor. Det påpekes i rapporten at NAV krever inn forholdsmessig lavt fra andre sektorer sett opp mot antallet timer det tolkes på oppdrag fra annen betaler. Det pekes på at det er administrativt krevende å kreve inn beløpene. Dersom man velger å delvis fravike sektoransvaret på tolkeområdet vil man slippe mye administrasjon rundt denne ordningen. Direktoratet ser at det er gode grunner for å oppheve sektoransvaret på tolkerområdet. Likevel er vi noe skeptiske til å fravike et langvarig og forankret forvaltningsrettslig prinsipp. Dersom tolk og ledsaging skal unntas fra prinsippet om sektoransvar må NAV få tilført de nødvendige ressurser for å administrere tilbudet. Det er også viktig å klargjøre på hvilke områder sektoransvaret skal fravikes og at NAVs ansvarsområder ikke utvides til områder som i dag ivaretas av tolker ansatt i andre sektorer, f.eks. grunnskole. En eventuell endring innen sektoransvar på tolkeområdet må utredes grundig. 11
9. Oppsummering av tiltak Som nevnt innledningsvis, fungerer rapporten som en døråpner mot viktige drøftinger av hvordan tolketilbudet kan forbedres. Vi har i denne besvarelsen gitt en vurdering av de forslagene som reises i rapporten, og har vurdert tiltak som kan settes i verk. Nedenfor følger en kortfattet oppsummering av våre konkrete forslag til tiltak: NAV Hjelpemidler og tilrettelegging vil vurdere å innføre forskjøvet arbeidstid ved flere hjelpemiddelsentraler for bedre å kunne dekke opp tolkeoppdrag utenfor ordinær arbeidstid. For å få et bedre og mer forutsigbart tolketilbud til døve studenter under utdanning, er det et behov for flere ansatte tolker. NAV Hjelpemidler og tilrettelegging har startet et arbeid med å kartlegge og beskrive ressursbehovet fremover, slik at dette kan legges til grunn i et satsningsforslag for statsbudsjettet 2018. Samtidig vil de starte et påvirkningsarbeid mot utdanningsstedene, slik at døve og hørselshemmede om mulig kan gis prioritet på utdanninger som er sentralt plassert og hvor det er god tilgang på tolker. For å møte et økende krav til godt kvalifiserte tolker i arbeidsliv og utdanning, bør det satses mer på å utvikle spesialisert tolking. NAV Hjelpemidler og tilrettelegging tar kontakt med høyskolene som utdanner tolker og drøfter med dem hvilke muligheter som finnes. Resultatområdet arbeider kontinuerlig med å vurdere tolkenes behov for fag- og kompetanseutvikling. Direktoratet vil sammen med NAV hjelpemidler og tilrettelegging undersøke hva som kan gjøres for at flere skal kunne ta i bruk bildetolktilbudet og om bildetolk kan brukes på flere arenaer enn i dag. NAV Hjelpemidler og tilrettelegging har allerede tatt initiativ til å opprette en ny struktur for ledelse og organisering av bildetolk, med mål om å gi tilbudet større utviklingsmuligheter. Direktoratet mener at tolketilbudet naturlig hører til NAV Hjelpemidler og tilrettelegging sitt tjenestespekter. NAV Hjelpemidler og tilrettelegging vil i tiden fremover tydeliggjøre at det strategiske utviklingsarbeidet for resultatområdet også gjelder tolkeområdet. De vil fremover arbeide for å skape større bevissthet om helhetlig tilnærming til døve/hørselshemmede. NAV Hjelpemidler og tilrettelegging vil opprette en arbeidsgruppe høsten 2016 som skal jobbe med videreutvikling av den integrerte tjenestemodellen. Arbeidet som følger i kjølvannet av å overta det samlede ansvaret for arbeidsrettet utrednings- avklarings- og veiledningstjenester til brukere med blant annet hørselshemming, er en naturlig tilnærming til et slikt helhetlig perspektiv. Direktoratet vil drøfte med NAV Hjelpemidler og tilrettelegging om resultatområdets overordnede strategier ivaretar tolkeområdet godt nok og om det er hensiktsmessig å innføre nye styringsparameter som gjelder tolketilbudet. Direktoratet vil henvende seg til departementet for å drøfte innføringen av en fast minstesats for frilanstolker, og om det kan være hensiktsmessig med ulike satser for 12
frilansere basert på kompetanse. Videre ønsker vi å drøfte med departementet om det er hensiktsmessig å innføre strategier eller konkrete målkrav for bruk av frilansere kontra fast ansatte. Direktoratet vurderer mulighetene for forenklinger og forbedringer i logistikkverktøyet OeBS-Tolk. Direktoratet vil se på andre gode elektroniske formidlingssystemer som andre land i Europa har, og vi vil føre dialog med NAV Hjelpemidler og tilrettelegging om dette. 13