Sosialadministrasjonen i Nav Årsaka til høge kostnader

Sosialadministrasjonen i Nav Årsaka til høge kostnader - Bø kommune - Forvaltningsrevisjonsrapport nr: 721014 2011 Telemark kommunerevisjon IKS ii

Innhald Samandrag... iv 1 Innleiing... 7 1.1 Bakgrunn og ramme... 7 1.2 Problemstillingar og revisjonskriterium... 7 1.3 Avgrensing... 7 1.3.1 Samanlikningsgrunnlag 7 1.4 Metode og kvalitetssikring... 8 1.5 Høyring... 8 2 Årsaker til høge utgifter innan sosialområdet... 8 2.1 Fakta og funn - utvikling innan området for økonomisk sosialhjelp... 8 2.1.1 Ressursar i sosialtenesta 8 2.1.2 Prioritering 11 2.1.3 Andel sosialhjelpsmottakarar 12 2.1.4 Stønadsnivå 14 2.1.5 Stønadslengde 16 2.2 Revisor sine vurderingar... 17 3 Tiltak for å redusere dei høge kostnadene... 18 3.1 Fakta og funn - bruk av vilkår... 18 3.2 Fakta og funn - Kvalifiseringsprogrammet... 20 3.2.1 Talet på deltakarar og målgruppe 20 3.2.2 Oppfølging 21 3.2.3 Tiltak 22 3.3 Fakta og funn - Individuell plan... 23 3.4 Revisor sine vurderingar... 23 4 Revisor sine konklusjonar og tilrådingar... 25 Vedlegg... 28 I. Vedlegg 1: Høyringsuttale frå rådmannen... 29 II. Vedlegg 2: Revisjonskriterium... 31 III. Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring... 35 Telemark kommunerevisjon IKS iii

Samandrag Denne forvaltningsrevisjonen er bestilt av kontrollutvalet i Bø kommune, sak 11/11. Rapporten er delt i to delar. Den eine delen ser vi etter årsaka til høge kostnader innan sosialadministrasjonen i Nav Bø. Vi gjennomfører ein analyse hovudsakleg basert på innrapporterte tal til KOSTRA, rekneskapen i Bø kommune og intervju. Vi samanliknar i den samanheng Bø kommune med Porsgrunn og Skien; to kommunar Bø sjølv ynskte å samanlikne seg med. I tillegg samanliknar vi Bø med Volda og Trysil; to kommunar som høyrer til i same kommunegruppe som Bø og difor eigna samanlikningsgrunnlag. I del to ser vi kva Nav Bø gjer for redusere dei høge utgiftene til sosialhjelp. Sosiale forskjellar er meir enn noko anna knytt til manglande/redusert tilknyting til arbeidslivet. Derfor er det eit nasjonalt mål at alle skal være i stand til å forsørgje seg på andre måtar enn gjennom sosialhjelp. Revisjonen har difor sett nærare på tiltak sosialadministrasjonen nyttar for å bistå brukarar i tilknytinga til arbeidslivet. Vi har sett på bruken av vilkår i sakshandsaminga, på Kvalifiseringsprogrammet som kommunen tilbyr og kort om bruken av individuell plan. Vi har undersøkt: Kva som er årsaka til høge kostnader innan sosialadministrasjonen i Nav Bø. Kva tiltak NAV Bø har sett i verk for å redusere dei høge kostnadene til sosialhjelp. Våre hovudfunn: Vi meiner at hovudårsaka til at utgiftene innan sosialstønad stig samstundes med at talet på sosialhjelpsmottakarar går ned, er at andelen langtidsmottakarar aukar. Blant langtidsmottakarane er det fleire brukarar med samansette problem og dermed behov for meir omfattande bistand. Å ha mottakarar ståande på sosialstønad over tid er kostbart. I høve til folketal er Bø den kommunen som har flest langtids sosialhjelpsmottakarar av dei kommunane vi har samanlikna med Porsgrunn, Skien, Volda og Trysil. Bø kommune merker seg ut i samanlikningsgrunnlaget med mange yngre sosialhjelpsmottakarar. Vår gjennomgang av tildelte stillingsressursar i sosialadministrasjonen, viser at Nav Bø sin ressurssituasjon er betre enn i samanlikningskommunane Skien, Porsgrunn og Volda. Vi fann og at Nav Bø har uteståande i overkant av 900 000 i sosiale utlån. Fleire av låna svarar seg tilbake frå tidlegare år. Kommunen har feilført kommunal helseteneste (legeløn) inn i rekneskapet til sosialtenesta. Det har gjort kostnadsbiletet noko høgare enn det skal vere, men har lite og seie i det store biletet. Vilkår Nav Bø nyttar vilkår aktivt i si sakshandsaming, men vi ser at bruken i liten grad er individuelt tilpassa og at ordlyden i sakshandsaminga som oftast er ein standardtekst. Telemark kommunerevisjon IKS iv

Kontoret kan verte betre på å nytte vilkår som motivasjon for aktivitet. Revisor meiner individuelt tilpassa vilkårsbruk er særleg viktig i gruppa langtidsmottakarar med samansette problem. Hjelpa ein sosialhjelpsmottakar med redusert eller ingen tilknyting til arbeidslivet får ved Nav Bø, er lik den hjelpa ordinære arbeidssøkarar får. Revisor meiner, at for mange i denne gruppa vil det vere behov for meir individuell tilrettelegging og tettare oppfylging mot arbeidslivet. Kontoret nyttar i svært liten grad tenestene til Karrieresenteret i Telemark. Revisor meiner at med hyppigare bruk av profesjonelle karriererettleiarar kan brukar treffe rett yrkesval/utdanning raskare. I samarbeidsavtala mellom Bø kommune og Nav Telemark står at ein representant frå Karrieresenteret i Telemark skal ha kontorplass ved Nav Bø. Revisor meiner at dette bør gjennomførast. Kvalifiseringsprogrammet Kvalifiseringsprogrammet ved Nav Bø har ikkje blitt gjennomført slik som lov om sosiale tenester i arbeids- og velferdsforvaltninga føresett. Nav Bø har hatt færre deltakarar på programmet enn det som har vore planlagt. Sosialadministrasjonen har prøva seg fram i forhold til å finne rett brukargruppe for programmet. Kvalifiseringsprogrammet er eit lågterskeltilbod som skal tilpassast brukarens behov og ikkje omvendt at brukargruppa skal tilpassast tilbodet i programmet. Revisor meiner at Nav Bø bør vurdere korleis ein definerer aktuelle brukarar til Kvalifiseringsprogrammet. Nav Bø gjennomfører ikkje arbeidsevnevurdering med alle deltakarane på Kvalifiseringsprogrammet, og det er brot på loven om sosiale tenester i Nav. Revisor meiner og at alle arbeidsevnevurderingane som vert gjennomført ved kontoret i større grad bør vere i tråd med Nav sine eigne retningsliner om å sette fokus på moglegheiter og ressursar hjå brukar. Ikkje alle deltakarar i Kvalifiseringsprogrammet har hatt aktivitetsplanar. Arbeidsevnevurderingar og aktivitetsplanar er viktig for å gjere klare avtaler med brukar om vegen vidare; korleis aktiviteten skal tilpassast og gjennomførast. Revisor meiner difor at Nav Bø bør gjennomføre og gje alle brukarar ei arbeidsevnevurdering og ein tilpassa aktivitetsplan. I tillegg bør Nav Bø vurdere om oppfylginga mot arbeidsmarknaden for denne gruppa er tett og god nok. Individuell plan Nav har plikt til å gje aktuelle tenestemottakarar informasjon om mogleg rett til individuell plan. Nav Bø har ikkje eit godt nok system når det gjeld å informere aktuelle brukarar om denne retten. Nav Bø bør difor vurdere å betre sine rutinar på området. Revisor tilrår kommunen/nav Bø: Å betre oppfylginga mot arbeid, særleg for langtidsmottakarar av sosialhjelp I større grad nytte seg av tenestene til Karrieresenteret i Telemark Telemark kommunerevisjon IKS v

Arbeide for at avtala mellom Bø kommune og Nav Telemark, om at ein representant frå Karrieresenteret i Telemark skal ha kontorplass ved Nav Bø, vert realisert Å auke aktiviteten og betre kvaliteten på oppfylginga i Kvalifiseringsprogrammet Å sørgje for at alle aktuelle brukarar blir informert om retten til Individuell plan Rette opp feilføring av kommunal helseteneste (legeløn) Fylgje opp rutinane sine på området for tilbakebetaling/ev omgjering av sosiale lån Bø, 22.11.11 Telemark kommunerevisjon IKS Inger Lognvik prosjektleiar. Lena Ellingsen prosjektmedarbeidar Kirsti Torbjørnson oppdragsansvarleg forvaltningsrevisor Telemark kommunerevisjon IKS vi

1 Innleiing Nav Bø vart etablert november 2008. Då gjekk den kommunale sosialtenesta saman med dei statlege etatane arbeid og trygd. Kontoret har i dag dei same tenestene som ein tidlegare fekk på NAV trygd, NAV arbeid og kommunen si sosialteneste. Kontoret har hatt tre leiarar sidan etableringa. 1.1 Bakgrunn og ramme Denne forvaltningsrevisjonen er bestilt av kontrollutvalet i Bø kommune, sak 11/11. Utvalet ynskjer at ein undersøker kva som kan vere årsaka til høge sosiale utgifter på Nav. Utvalet ynskjer informasjon om brukargrupper, oppfylging av brukarar, kapasitet til oppfylging, bruk av tilrettelagte arbeidsplassar, andre verkemiddel og individuell plan. I tillegg har rapporten informasjon om sjukefråveret ved Nav. Prosjektet er gjennomført som forvaltningsrevisjon. Heimel for forvaltningsrevisjon er gitt i kommunelova 77 nr. 4, jamfør forskrift om kontrollutval kapittel 5 og forskrift om revisjon kapitel 3. 1.2 Problemstillingar og revisjonskriterium Rapporten handsamar følgjande problemstillingar: Kva kan forklare at utgiftene til sosial stønad aukar samtidig som det blir færre sosialhjelpsmottakarar? I kva grad har NAV Bø sett i verk tiltak for å redusere dei høge kostnadene til sosialhjelp? Revisjonskriteria 1 i dette prosjektet er henta frå forvaltningsloven, sosialtenesteloven, lov om sosiale tenester i Nav. Den fyrste problemstillinga er ei beskrivande problemstilling, der det ikkje er utleia revisjonskriterier. Kriteria for den andre problemstillinga er nærare utreidde i vedlegg 2 til rapporten. 1.3 Avgrensing Vi har avgrensa del to i rapporten til å gjelde tiltak sosialadministrasjonen kan nytte i oppfylging av burkarar bruk av vilkår, Kvalifiseringsprogrammet og individuell plan. Dette er verktøy sosialadministrasjonen kan tilby og nytte i arbeid med å hjelpe brukarar ut av vanskelege livsforhold og over i ein økonomisk sjølvhjulpen situasjon. 1.3.1 Samanlikningsgrunnlag Rapporten samanliknar ved fleire høve Bø med andre kommunar. Bø kommune er ein vekstkommune med dei utfordringar det gjev, og har sjølv plukka ut Porsgrunn og Skien som kommunar dei finn relevante å samanlikne seg med. Revisjonen har plukka ut to kommunar i same kommunegruppe som Bø - Volda og Trysil. Desse kommunane høyrer til i kommunegruppe 10. Det er mellom store kommunar med middels bundne kostnader per 1 Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de regler og normer som gjelder innenfor det området som skal undersøkes. Revisjonskriteriene er basis for de analyser og vurderinger som revisjonen foretar, konklusjonene som trekkes, og de er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere avvik eller svakheter. Telemark kommunerevisjon IKS 7

innbyggar og låge frie disponible inntekter. Av desse kommunane, er det Volda som etter vår vurdering er mest samanliknbar med Bø. Som Bø er Volda eit høgskulesenter. Både Volda og Trysil har høgare innbyggartal enn Bø, på høvesvis 8630 og 6727 innbyggarar. Bø har 5630 innbyggarar. I Trysil har folketalet minka jamt og trutt sidan 1960, mens det omvendte er tilfelle i Volda og Bø her har det auka jamt og trutt sidan 1960 talet. Porsgrunn og Skien høyrer til ei anna kommunegruppe enn Bø kommunegruppe 13. Det er store kommunar utanom dei fire største byane i Noreg. Både Porsgrunn og Skien har hatt ein positiv folketalsauke sidan 1960 talet. 1.4 Metode og kvalitetssikring Ifølge forskrift om revisjon 7 skal forvaltningsrevisjon gjennomførast og rapporterast i samsvar med god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standardar på området. Denne rapporten er utarbeidd med grunnlag i RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon 2. Val av metode og andre tiltak for kvalitetssikring er omtalt i vedlegg 3 til rapporten. 1.5 Høyring Rapporten er sendt på høyring 31.10.11 og presentert i eit møte med administrasjonen i kommunen.. Høyringsuttale frå rådmannen ligg ved som vedlegg 1 til rapporten. 2 Årsaker til høge utgifter innan sosialområdet 2.1 Fakta og funn - utvikling innan området for økonomisk sosialhjelp Nedanfor gjennomfører vi ein kostnadsanalyse der vi har henta inn talmateriale frå KOSTRA og rekneskapet i Bø kommune. Vi har og ringt den einskilde kommune og henta inn konkrete tal der vi har hatt behov for det. Å gjere analysar der ein samanliknar kommunen med seg sjølv over tid, er som regel greiare enn å samanlikne fleire kommunar med kvarandre. For å kunne gjere fult ut gyldige samanlikningar mellom kommunar i KOSTRA må alle kommunar føre rekneskapet likt. Det hender stadig at kommunar fører ulikt. Det påverkar gyldigheita av KOSTRA analysar, likevel meiner vi at KOSTRA er eit godt reiskap til å få fram tendensar. 2.1.1 Ressursar i sosialtenesta Årsverk Sosialadministrasjonen har i alt 10 tilsette i fulle årsverk. 7 av årsverka er i sosialadministrasjonen. Tre årsverk er i tiltak knytt til aktivitet for sosialhjelpsmottakarar, slik som bu- og arbeidstrening. 2 Gjeldande RSK 001 er fastsett av Noregs Kommunerevisorforbund sitt styre med verknad frå 1. februar 2011, og gjeld som god kommunal revisjonsskikk. Standarden byggjer på norsk regelverk og internasjonale prinsipp og standardar som er fastsett av International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) og Institute of Internal Auditors (IIA). Telemark kommunerevisjon IKS 8

Figur 1. Årsverk i sosialtenesta per 1000 innbyggar i 2010 3 2 1,5 1 0,5 0 0,29 1,18 0,72 0,81 1,59 0,7 Årsverk i sosialtjenesten pr. 1000 innbygger Kjelde: KOSTRA Figuren over viser at Bø er godt bemanna i høve til folketal samanlikna dei andre kommunane. Tala er basert på tilsette både i sosialadministrasjonen, kommunale sysselsettingstiltak, tilbod til personar med rusproblem, gjeldsrådgjeving, introduksjonsordning og kvalifiseringsprogram. Dei ulike områda, d.t. innan aktivitet og sysselsettingstiltak, kan i dei ulike kommunane vere ulikt organisert, så desse tala må handterast med varsemd. Nokre kommunar kan til dømes også kjøpe oppfølging eksternt av til dømes tiltaksbedrifter, og derfor kome ut med lågare årsverkressurs i KOSTRA. Sidan måten ein organiserer seg på kan vere ulik valde vi å gå inn å sjå berre på sosialadministrasjon (242, rådgjeving, rettleiing og førebygging). Tabell 1. Antal brukarar per årsverk i sosialadministrasjonen (242) Kommune 2010 Antal sosialhjelpsmottakarar Årsverk i sosialadministrasjonen Antal brukarar per årsverk i sosialadministrasjonen Bø 242 7 35 Trysil 168 5,5 30,5 Volda 132 1,75 75,4 Skien 1374 21 65,4 Porsgrunn 974 21,55 45,2 Kjelde: KOSTRA og førespurnad til det einskilde Nav-kontoret i kommunane Isolert sett viser tabell 5 at sosialadministrasjonen har god kapasitet til rettleiing, rådgjeving og førebygging. Årsverksressursane til rådgjeving, rettleiing og førebygging i Bø er omtrent dobbelt av det Skien og Volda har fått tildelt. Sosialadministrasjonen hadde i 2010 eit langtidssjukefråvere på 27,1 % i 2010. Det utgjer 1,9 eller nesten 2 årsverk. I realiteten hadde Nav Bø ca. 5 årsverk i drift i 2010. Nav Bø hadde i praksis 48,4 brukarar per årsverk i 2010, det vil sei tilnærma lik den normale ressurssituasjonen i Porsgrunn kommune. 4 3 Antal årsverk i sosialtenesta i rapporteringsåret innan råd, rettleiing og sosialt førebyggjande arbeid (242), og tilbud til personer med rusproblem (243). Antal årsverk inneheld heiltidstilsette, deltidstilsette, prosjektstillingar og midlertidige stillingar ved kontoret. 4 I denne samanlikninga må ein ta med i betraktningen at talet på brukarar kan gå noko opp eller ned frå år til år. Telemark kommunerevisjon IKS 9

Våren 2011 tilsette Bø i samarbeid med Nome og Sauherad ein gjeldsrådgjevar. Bø betalar 60 % av utgiftene til denne stillinga. Stillinga til gjeldsrådgjeving kjem i tillegg til ressursane i tabellen over. I 2010 rapporterte Trysil inn ei full stilling til gjeldrådgjeving, medan Volda har ein 40 % stilling til gjeldsrådgjeving. Figur 2. Utvikling i sjukefråvere ved sosialadministrasjonen, kvartalsvis 35,00 30,00 25,00 20,00 15,00 10,00 5,00 0,00 33,06 5,02 1. kvartal 2010 27,50 3,40 2. kvartal 2010 23,84 24,38 4,97 3. kvartal 2010 6,23 4. kvartal 2010 31,10 3,08 1. kvartal 2011 13,32 0,49 2. kvartal 2011 Arbeidsgiverperioden Langtidsfravær Kjelde: Bø kommune Figuren viser at Nav Bø har eit høgt langtidssjukefråvere. I 2010 var langtidsfråveret på 27,1 % i snitt. Tal for dei to første kvartala i 2011 syner at langtidsfråveret har gått ned med ca. 6 prosentpoeng, men at det framleis er høgt. I fylgje kommunens handlingplan for eit inkluderande arbeidsliv var det totale sjukefråveret i kommunen på 9,5 % i 2010. Målet for kommunen i 2011 er ein nedgang til 7, 4 %. Ein tilsett ved NAV Bø fortel om stort arbeidspress, og meiner at det blant anna skuldast høgt sjukfråvær ved kontoret over ein lengre periode. Vedkommande meiner at årsaka til noko av sjukfråværet skuldast at sakshandsamarane ikkje har tilstrekkeleg med tid og arbeidskapasitet til å fylgje opp brukarar slik ein ynskjer. Redusert stab har ført til økt effektivitetskrav blant dei som er på jobb, det betyr ein kan kjenne seg overarbeidd og at ein ikkje strekk til. Ved sjukemeldingar blir det nokon gonger leigd inn vikarar. Det er begrensa kva slag arbeidsoppgåver vikarar kan ha. Opplæringa tar også tid frå dei tilsette som har ansvar med å lære opp nye, dessutan krevst erfaring for å kunne fylgje opp sakene og brukarane på ein god måte. Vikarane som har vorte leigd inn har gjort andre arbeidsoppgåver enn kva sakshandsamaren som har vore borte har hatt. Dette har og skapt ein del frustrasjon blant dei tilsette, vert vi fortald. Vikarar kan uansett ikkje fullt ut erstatte dei fast tilsette i det faglege arbeidet. Elles opplever vedkommande at etaten har eit godt arbeidsmiljø og at det er ein god tone mellom kollegaene. NAV-leiar fortel at avdelinga har eit systematisk arbeid rundt HMS. Ein har gjennom heile 2010 og 2011 jobba med HMS gjennom å skape et godt arbeidsmiljø, ha klare mål og god organisasjonsstruktur og betre fagkompetansen. Avdelinga har gjennomført prosjektet Langtidsfrisk i 2010, før dei gjekk over til "helsefremmande arbeidsplass" og "helsefremmende leiing i 2011. Som vi ser av figur 12 har Nav Bø hatt ein svært positiv utvikling i sjukefråveret i løpet av 2011. Telemark kommunerevisjon IKS 10

2.1.2 Prioritering Figur 3. Netto driftsutgifter til økonomisk sosialhjelp per innbyggar 20-66 år, i kroner 5 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 2008 2009 2010 Bø Volda Trysil Skien Porsgrunn Gj.snitt KG 10 Kjelde: KOSTRA Fordelar ein utgiftene til økonomisk sosialhjelp på kommunens innbyggarar mellom 20-66 år ser vi at Bø låg under Skien i 2008. I løpet av 2009 steig utgiftene betrakteleg. Utgiftene auka og i 2010. I 2009 og 2010 ligg Bø sitt utgiftsnivå godt over samanlikningsgrunnlaget. I 2010 ligg Bø kommune godt over Volda, Trysil og kommunegruppe 10 (KG 10). Figuren under viser at Bø prioriterer ein større del (8 %) av sine driftsutgifter til sosialtenesta i kommunen enn dei andre kommunane i samanlikningsgrunnlaget. Figur 4. Netto driftsutgifter til sosialtenesta i prosent av samla netto driftsutgifter 6, 2010 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1,8 2,7 5,8 4,7 8 2,8 Netto driftsutg. til sosialtjenesten i prosent av samlede netto driftsutgifter, konsern Kjelde: KOSTRA Funksjon 242 råd, rettleiing og sosial førebygging er ein del av talgrunnlaget i grafen ovanfor. Revisjonen ser at Bø kommune fører kommunale helsetenester (legeløn) på 242. Dette er ei feilføring som gjeld vel 900 000 kr. Kostnadsbiletet er difor noko lågare enn det som kjem fram i KOSTRA. 5 Netto driftsutgifter viser driftsutgifter inkludert avskrivingar etter at driftsinntekter er trekt frå. 6 Netto driftsutgifter til sosialtjenesten (242 Råd, veiledning og sosialt forebyggende arbeid, 243 Tilbud til personer med rusproblemer og 281 Økonomisk sosialhjelp), viser driftsutgifter inkludert avskrivninger etter at driftsinntekter (inneholder bl.a. øremerkede tilskudd fra staten og andre direkte inntekter) er trukket fra. De resterende utgiftene må dekkes av de frie inntektene som skatteinntekter, rammeoverføringer fra staten mv Telemark kommunerevisjon IKS 11

Kommunale helsetenester utgjer likevel ein liten del av heile grunnlaget som grafen er basert på, og Bø vil likevel koma relativt høgt ut på netto utgifter. Bø kommune ligg godt over gjennomsnittleg utgiftsnivå i samanlikningsgrunnlaget. KOSTRA-tala viser at Bø kommune sine netto driftsutgifter til sosialtenesta har auka kvart år dei siste tre åra frå 6,9 % i 2008; til 7,9 % i 2009; til 8 % i 2010. Særleg var endringa stor frå 2008 2009. Nedanfor går vi inn å ser på hovudinnhaldet innan sosialområdet. Figur 5. Netto driftsutgifter til råd, rettleiing og sosialt førebyggjande arbeid (242) og økonomisk sosialhjelp (281) 7, 2008-2010 12000000 10000000 8000000 6000000 4000000 4822965 6229952 6452411 Sosialstønad Sosialadministrasjon 2000000 0 3025489 3423592 3738192 2008 2009 2010 Kjelde: Rekneskapet i Bø kommune Som vi ser står sosialstønadsområdet for ein betydeleg del av utgiftsauken dei tre siste åra. Det vart betala ut ca. 1,63 mill. kr meir i 2010 enn i 2008. På den andre sida var auken størst i 2009. Då steig sosialutbetalingane med 1,41 mill. kr, mens det auka med om lag 222 000 kr i 2010. Frå 2008 2010 steig utgiftene til sosialadministrasjon (dei tre utarbeidande miljøarbeidarane er ikkje rekna med) med om lag 713 000,-. Frå 2009-2010 var auken på 222 000,-. Nav har ikkje fått tilført ekstra stillingsressursar til sosialadministrasjon i perioden. Auken skuldast bl.a. auke i lønsutgifter og auke i bruk av konsulenttenester. Mens ein kjøpte konsulenttenester for 3600 kr i 2009, kjøpte ein konsulenttenester for 298 000 kr. i 2010. 2.1.3 Andel sosialhjelpsmottakarar Tabell 2. Sosialhjelpsmottakarar, personar Bø 2008 2009 2010 Sosialhjelpsmottakarar 199 269 246 Kjelde: KOSTRA I tabellen over ser vi at talet på sosialhjelpsmottakarar samla sett frå 2008 2010 auka ganske kraftig. I 2009 auka talet på brukarar med 70, mens det var ein nedgang på 23 frå 2009-2010. 7 I figur 2 konsentrerer vi oss om postane som utgjer dei høgaste utgiftene. Telemark kommunerevisjon IKS 12

Figur 6. Prosent sosialhjelpsmottakarar i alderen 20-66 år, av innbyggarane 20-66 år, 2010 7 6 5 4 3 2 1 0 2,5 4,1 4 4,1 6,2 3,4 Andelen sosialhjelpsmottakere i alderen 20-66 år, av innbyggerne 20-66 år Kjelde: KOSTRA Som vi ser i figur 4 er det ein større del av innbyggarane i yrkesaktiv alder 8 i Bø kommune som nyttar sosialstønad enn i dei øvrige kommunane vi samanliknar med. I Bø kommune nytta 6,2 % i denne gruppa sosiale tenester i 2010. Figur 7. Stønadsmottakarar med økonomisk sosialhjelp etter region og alder Figuren over syner at Bø kommune ligg godt over dei andre kommunane i talet på sosialhjelpsmottakarar i høve folketal. Bø ligg høgt i dei yngre aldersgruppene, og særleg høgt i gruppa 25 29 år. 8 Gruppa mellom 18 og 20 er inkludert i gruppa 20 66 år, men er ikkje spesifisert av di det gjeld så få brukarar at informasjonen vert for sensibel. Telemark kommunerevisjon IKS 13

2.1.4 Stønadsnivå Nav Bø følgjer rettleiande sosialhjelpsnormer som blir oppjustert i januar kvart år. I rutinane står at det må gjerast individuelle vurderingar i forhold til søkars reelle utgifter. Etter tilsyn av Helsetilsynet i 2010 fekk kontoret påpeika avvik blant anna på at det i liten grad vart gjennomført individuelle vurderingar og avgjersler ved søknad om økonomisk stønad. Status og utvikling innan stønad til livsopphald og sosiale lån Arbeidsdepartementet gjev retningsliner for kva satsar NAV skal bruke når dei utmåler sosial stønad. 9 Satsane er rettleiande. Tabellen nedanfor viser korleis satsane har vore i 2010 og 2011: 2010 2011 Einsleg Kr 5 197 Kr 5 288 Ektepar/sambuarar Kr 8 632 Kr 8 783 Person i bufellesskap Kr 4 316 Kr 4 392 Barn 0-5 år Kr 1 982 Kr 2 017 Barn 6-10 år Kr 2 632 Kr 2 681 Barn 11-17 år Kr 3 303 Kr 3 361 Dei statlege satsane vert regulert blant anna etter utvikling i konsumprisindeksen 10. Dei statlege rettleiande retningslinjene omfattar utgifter til det løpande daglige livsoppholdet; mat og drikke, klede og sko, hushaldningsartiklar og hygiene med meir, TV-lisens, avis og telefon, fritidsaktiviteter, fritidsutstyr til barn og reiseutgifter (bruk av offentlig kommunikasjon i forbindelse med daglige gjeremål). Jf. rundskriv I-34/2001. Tabell 3. Utvikling i gjennomsnittlig utbetaling per stønadsmånad -bidrag og lån, 2008-2010 Bø 2008 2009 2010 Gj.snt. utbetaling per stønadsmnd. 7106 7771 7742 Kjelde: KOSTRA Gjennomsnittleg utbetaling per stønadsmånad har auka med 8,95 % frå 2008 til 2010. Her må ein ta omsyn til at Nav Bø har regulert sine satsar etter utviklinga i statlege satsar. I tillegg vil satsane variere avhengig av brukarane sin situasjon etc. Gjennomsnittleg utbetaling per månad minka frå 2009 til 2010. Det kjem fram i intervju at Nav Bø har betra sine system når det gjeld handtering av dokumentasjon som vert bruka som grunnlag for utmåling av stønader. Dette kan ha medverka til nedgangen som vi ser i 2010. 9 Rundskriv A-1/2010 Statlege rettleiande retningsliner for utmåling av økonomisk stønad til livsopphald 10 Konsumprisindeksen (KPI) er eit mål for prisnivået til konsumprodukt og viser prisutviklinga på varer og tenestar som private husholdningar etterspør. Telemark kommunerevisjon IKS 14

Figur 8. Gjennomsnittleg utbetaling pr. stønadsmånad 11 - bidrag og lån, 2008-2010 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 2008 2009 2010 Bø Volda Trysil Skien Porsgrunn KG 10 gj.snitt Kjelde: KOSTRA Når ein ser på gjennomsnittleg utbetaling per stønadsmånad ligg Bø høgare enn dei fleste i kommunane i samanlikningsgrunnlaget, men lågare enn Skien kommune. Nav leiar seier at ein årsak til at Bø ligg relativt høgt kan vere at det er høge bustadutgifter og låg inntektsgrad i kommunen. Det er mange som treng hjelp med å klare husleige og straum,. Dette gjeld også menneske som er i fast arbeid der løna ikkje strekk til. Revisjonen finn i SSB sitt talgrunnlag at Bø kommune har ein relativt låg inntektsgrad. Vi kan ikkje uttale oss om leigemarknaden. Nav Bø opplever prisane i Bø som høge og at det er utleigars marknad. I følgje Nav har nokre brukarar innan rusmiljøet i Bø ein aggressiv og voldeleg åtferd. Fleire hendingar er avviksmeldt sidan 2009. Sakshandsamarar kjenner seg til tider truga og redde på jobb. Vi vert fortald at det kan vere mogleg at enkelte sakshandsamarar har latt seg presse til mildare handsaming og gitt bistand. Nav Bø har satt i verk tiltak der brukar vert utestengt, og i staden får bistand via miljøarbeidarane. I tillegg går ein saman to og to under samtaler med aktuell brukar. Det vert og gjort vedtak for lengre tidsrom, for enkelte grupper. Dei tilsette får kurs i samtalemetodikk og konflikthandtering. Saker vert drøfta internt og eksternt før avgjersler vert fatta. Revisjonen ser i dokumentasjonen frå Nav at stønader til flyktningfamiliar utan tilknyting til arbeidslivet og utan rettar i trygdesystemet kan verte relativt omfattande. I mappegjennomgangen revisjonen utførde har vi funne døme på at brukarar nyttar sosialstønad til å dekke det vi kan kalle luksusbehov. I samtale med ein tilsett seier vedkomande at ein manglar kapasitet til å fylgje opp alle saker like tett. I 2011 har Nav stramma kraftig inn på søknader om stønad til sommarklede. Fleire av vedtaka er klaga inn til Fylkesmannen, men Nav har fått medhald i alle. Tidlegare var det svært sjeldan ein opplevde at brukarar klaga på vedtak. Sosiale utlån I fylgje loven om sosiale tenester i Nav 21, kan økonomisk stønad gjevast som lån. Mange uteståande sosiale utlån i Bø svarar seg tilbake frå tidlegare år. Mange utlån står i kvile og vert ikkje betalt tilbake. 11 Kommunens gjennomsnittlig utbetaling per stønadsmånad for alle mottakarar av sosialhjelp i rapporteringsåret Telemark kommunerevisjon IKS 15

Tabell 4. Sosiale utlån gjennom dei seks siste åra År Samla utlån i kr Uteståande Nav/Bø kommune 2005 + 63 890 380 132 2006 + 55 639 444 022 2007 + 80 997 499 661 2008 + 180 749 580 658 2009 + 217 282 761 407 2010 d.d. 2011-56 480 978 689 922 209 Kjelde: Rekneskapet i Bø kommune I 2011 har kr 67 470 av tidlegare utlån blitt betalt tilbake, og kr 10 990 har blitt gjeve ut som nye sosiale lån (status 16.8.2011). Etter tilsyn frå Fylkesmannen i 2010, oppretta kontoret felles skriftlege rutinar for sosiale lån. Desse beskriv prosedyrar bl.a. for kva som skal gjerast ved søknad om lån og kva som skal gjerast dersom lånetakar ikkje betalar tilbake til avtalt tid. Kontoret har og nedskrivne rutinar for omgjering av lån til bidrag. 2.1.5 Stønadslengde Figur 9. Årleg gjennomsnittleg stønadslengde 7 5,5 5,7 5,9 6 5 4,6 4,2 4 4,5 4,7 5 4,4 3 3,1 2 1 0 4,1 4,1 Gjennomsnittlig stønadslengde mottakere 18-24 år Gjennomsnittlig stønadslengde mottakere 25-66 år Kjelde: KOSTRA I fylgje figuren over er årleg gjennomsnittlig stønadslengde i Bø på 4,4 mnd. for aldersgruppa 18-24 år og 4,6 mnd. for aldersgruppa 25-66 år. Både Skien, Porsgrunn og Volda ligg noko over Bø i stønadslengde. Tabell 5. Utvikling i talet på langtidsmottakarar Bø 2008 2009 2010 Sosialhjelpsmottakarar med stønad i 6 månader eller meir i løpet av året 64 84 87 Kjelde: KOSTRA Sidan 2008 har talet på langtidsmottakarar auka kvart år. Sjølv om talet på brukarar totalt sett gjekk ned frå 2009 til 2010, gjekk talet på langtidsmottakarar opp. Det vil seie at det er ein større prosentandel langtidsmottakarar i 2010 enn i 2009. Nav rapporterte også i årsmeldinga Telemark kommunerevisjon IKS 16

for 2010 at dei ser ein aukande tendens til at fleire brukararar har samansette utfordringar med behov for koordinerte tenester. Tabell 6. Andel sosialhjelpsmottakarar med stønad i 6 månader eller meir i %, 2010 År Bø Volda Trysil Skien Porsgrunn KG 10 2010 35 36 27 40 44 27 Kjelde: KOSTRA Isolert sett merker ikkje Bø seg ut i tabellen over. Sett i samanheng med at Bø har relativt mange sosialklientar i høve til folketal, så viser tabell 6 at Bø har flest langtidsbrukarar i høve til samanlikningskommunane. Revisjonen ser i mappegjennomgangen at fleire brukarar har vore i systemet i mange år. 2.2 Revisor sine vurderingar Kva kan forklare at utgiftene til sosial stønad aukar samstundes med at det blir færre sosialhjelpsmottakarar? Vi meiner at hovudårsaka til at utgiftene innan sosialstønad stig samstundes med at talet på sosialhjelpsmottakarar går ned, er at andelen langtidsmottakarar aukar. Blant langtidsmottakarane er det fleire brukarar med samansette problem og dermed behov for meir omfattande bistand. Å ha mottakarar ståande på sosialstønad over tid er kostbart. I høve til folketal er Bø den kommunen som har flest langtids sosialhjelpsmottakarar av dei kommunane vi har samanlikna med Porsgrunn, Skien, Volda og Trysil. Bø kommune merker seg ut i samanlikningsgrunnlaget med mange yngre sosialhjelpsmottakarar. Vår gjennomgang av tildelte stillingsressursar i sosialadministrasjonen, viser at Nav Bø sin ressurssituasjon er betre enn i samanlikningskommunane (med unntak av Trysil). Nav Bø har hatt høgt langtidssjukfråvere. I 2010 låg langtidssjukefråveret på 27,1 %. Med eit sjukefråvere på 27,1 % har kontoret i Bø likevel tilnærma lik kapasitet til oppfylging som dei tilsette i Nav Porsgrunn har til vanleg. Revisjonen ser at Bø kommune generelt har høge utgifter til sosial stønad og sosialadministrasjon, og utgiftene har vore stigande. Kommunen nyttar ein større prosentandel til å dekke utgifter innan sosialtenesta enn samanlikningskommunane. Bø kommune har feilført sine utgifter til kommunal helseteneste (legeløn) under sosialtenesta. Det gjer at utgiftene i Bø ser høgare ut enn dei faktisk er, og kommunen bør rette opp dette. Bø kommune har i underkant av 1 mill. kr. uteståande i sosiale utlån. Sidan 2005 har summen av lån som ikkje vert tilbakebetalt vakse. Revisor meiner Nav bør fylgje opp rutinane sine på området. Telemark kommunerevisjon IKS 17

Utgiftene til sosialadministrasjon auka kvart år i perioden 2008-2010. Sosialadministrasjonen i Nav har ikkje fått tilført ekstra stillingsressursar i perioden, men det har vore ein auke i lønsutgifter og ein auke i bruk av konsulenttenester. 3 Tiltak for å redusere dei høge kostnadene 3.1 Fakta og funn - bruk av vilkår Revisjonskriterium: Bruk av vilkår for tildeling av økonomisk stønad til sosialhjelpsmottakarar bør nyttast aktivt For å undersøke bruken av vilkår i Nav Bø plukka vi ut aktive saker frå fyrste halvdel av 2011. Vi valde aktive saker i 2011 fordi Fylkesmannen vitja Nav Bø hausten 2010 og i den samband gjekk gjennom mange saker frå 2010. Vi gjekk gjennom sakene til 67 brukarar 35 tilfeldig vald ut og 32 langtidsmottakarar. I sakene registrerte vi kva vilkår som vert nytta og kor ofte dei ulike vilkåra vert nytta. Tabellen nedanfor syner kva vi fann. Tabell 7. Bruk av vilkår i sosialtenesta, Nav Bø 2011 Mottakarar av sosialhjelp - korttid og langtid Langtidsmottakarar Registrere seg som arbeidssøkar/aktiv jobbsøkar 50 46 Ta imot tilvist arbeid/passande arbeid 48 43 Søke trygdeytingar 1 Deltaking på norskkurs (utanlandske) Arbeidstrening, omskolering, jobbsøkarkurs 3 Skaffe seg rimelegare bustad Utleige Realisering av formue Tilbakebetaling av lån 2 Refusjon i underhaldsbidrag ( 25) Refusjon i etterbetalte trygdeytingar ( 26) 102 59 Søke bustøtte 3 La seg undersøke av lege Møte til rettleiingssamtaler 1 3 La seg vurdere av yrkesrettleiar Disponere stønaden på bestemte måtar Legge fram relevant dokumentasjon 75 70 Forsøke å oppnå gunstigare nedbetalingsordningar på lån Vi fann at Nav Bø nyttar vilkår aktivt, men at det i liten grad er individuelt tilpassa. Mønsteret endra seg i liten grad i saker blant langtidsmottakarane. Standardtekst vert som oftast nytta utan særleg tilpassing for vedkomande sin situasjon. Telemark kommunerevisjon IKS 18

Revisjonen fann at det er forskjell på sakshandsamarane i bruken av vilkår. Nokon tilpassar bruken av vilkår meir til brukars situasjon enn andre. Vi såg også at deltaking på det nye (sumar 2011) lågterskeltiltaket Ny giv var bruka som vilkår for å ta i mot sosialstønad på nokre brukarar. Ny giv har i utgangspunktet plass til fem deltakarar. Sosialtenesta har byrja med sosialdrøftingar fast ein dag i veka. I samtale med revisor seier Nav-leiar at bruk av vilkår i sakshandsaminga er noko dei vil ta opp og drøfte med dei tilsette. Revisjonen såg og i sakshandsaminga at aktiviteten omkring brukar kan vere større enn det som kjem fram i vilkårsbruken. Det er fleire brukarar som får oppfylging av miljøterapeut, økonomisk rådgjeving etc. enn det som kjem fram i vilkårsbruken. Viktigskapen med å nytte vilkår er at ein sett krav til ein viss type aktivitet, som forpliktar sosialadministrasjonen til å sette i verk tiltak og brukar å til å delta. Knytast det vilkår til vedtak om tildeling av økonomisk stønad, er det ut frå lovens system ein klar føresetnad at vilkåra skal overhaldas. Loven gjev ingen direkte rettleiing om korleis sosialtenesta skal te seg dersom en stønadsmottakar nektar å oppfylle vilkår. Det klare utgangspunkt er likevel at stønaden heilt eller delvis fell bort dersom vilkåret ikkje oppfyllas. For at det skal ha nokon meining å stille vilkår, må klienten vite at det har konsekvensar å ikkje oppfylle vilkåret. Nav Bø nemner i alle saker der det stillast vilkår at brot på vilkår kan føre til reduksjon eller stans av ytingar og/eller anmelding og straffeansvar. Vilkåret om å ta i mot tilvist arbeid/passande arbeid Dette er eit vilkår som ettertrykkeleg er heimla i sosialtenestelova, og som ofte er nytta i sakshandsaminga ved Nav Bø. Når vilkåret nyttast, koplar kontoret den statlege tiltakspakka for arbeidssøkarar inn. Brukar registrerar CV, registrerer seg som arbeidssøkar, gjennomfører Nav sine elektroniske interesse-/yrkestestar på internett, søker ledige stillingar, deltar på aktuelle AMO-kurs etc. Nav Bø stiller krav om at brukar skal vere aktiv arbeidssøkar. Jobbsøkingsaktiviteten vert fylgt opp av sakshandsamar. Rundskriv (I-34/2001) etter sosialtenestelova seier at i samband med bruken av vilkår om arbeid, må det gjerast individuelle vurderingar av kva moglegheiter den enkelte har for å delta i tiltaket. Dersom ordinært arbeid ikkje er eit realistisk mål på kort sikt, må det vurderast om dette vilkåret er hensiktsmessig å stille. For nokon kan det være ein lang prosess å kvalifisere seg for arbeidslivet. Det må da skillast mellom hovudmålet om at klienten skal sørgje for seg sjølv utan økonomisk sosialhjelp, og delmåla fram mot dette. Delmåla kan være alt frå helsekontroll, kompetanseheving på ulike områder, trene på å stå opp om morgonen og møte presis på arbeid til etter kvart å kunne meistre ein arbeidssituasjon. Kor mykje og kva slags type arbeid det er aktuelt å pålegge den enkelte, vil avhenge av ein individuell vurdering der blant anna alder, helsetilstand, familiesituasjon og situasjon for øvrig, har tyding. Unge menneske som fell ut av skulen eller arbeidslivet på eit tidlig stadium kan påleggast et vidt spekter av tiltak, slik som rydding av parkar og måling av hus. Det er ein føresetnad at arbeidet kan bidra til å heve stønadsmottakarens kompetanse og moglegheiter for alminnelig deltaking i arbeidslivet. Det er viktig at arbeidstiltaka er planmessige og rehabiliterande, og at dei vurderas hyppig. Revisjonen fann at vilkåret om å ta i mot tilvist arbeid ofte går att over tid på same brukar utan endringar eller at andre vilkår vert prøva for å nå målet om arbeid. Telemark kommunerevisjon IKS 19

Yrkesrettleiing På nettsidene til Karrieresenteret i Telemark (som er ein del av Nav-systemet) kan ein lese at karriererettleiing er noko for deg om du ynskjer å snakke med nokon om din jobbsituasjon, vurderer å søke ny jobb men er usikker på kva moglegheiter du har, tenker på etterutdanning eller omskolering; eller om du vil tilbake til arbeidslivet etter nokre år heime. Ved senteret arbeider profesjonelle yrkesrettleiarar. Ein slik rettleiar vil kunne ta med i vurderinga både helse og livssituasjon, noko ein elektronisk test på Nav sine nettsider ikkje gjer. Vilkåret om karriererettleiing er etter det revisjonen har funne ikkje i bruk ved Nav Bø. I samarbeidsavtala mellom Bø kommune og NAV Telemark står at ein representant for Karrieresenteret i Telemark skal ha kontorplass ved Nav Bø. Etter det revisjonen har fått vite er ikkje dette trått i kraft. Nav Bø har funne det vanskeleg å nytte senteret grunna geografisk avstand og brukarane sine moglegheiter til å flytte på seg. 3.2 Fakta og funn - Kvalifiseringsprogrammet Revisjonskriterium: Nav Bø skal tilby Kvalifiseringsprogram Søkar skal ha gjennomgått ein arbeidsevnevurdering Deltakar får tett og koordinert bistand gjennom deltaking i programmet. Programmet vert tilpassa den enkelte deltakar sitt behov og føresetnader Kvalifiseringsprogrammets innehalde arbeidsretta tiltak og arbeidssøking 3.2.1 Talet på deltakarar og målgruppe Målgruppa til KVP er ikkje klart definert i Nav Bø sin rutinebeskrivingar, men det står at Kvalifiseringsprogrammet kan nyttast på langtids sosialhjelpsmottakarar eller for dei som står i fare for å bli det. Nav Bø har prøva seg fram i forhold til å finne passande målgruppe og deltakarar til Kvalifiseringsprogrammet (KVP). I intervju vert det sagt at tidlegare var deltakarane stort sett tunge rusmisbrukarar. Det fungera ikkje tilfredsstillande då klientane ikkje var i stand til å utøve dei aktivitetane dei vart satt til. I dag er det ikkje berre tunge rusmisbrukarar, men 18-24 åringar som ein ser har moglegheiter for å få ut i arbeid på sikt. I dag definerer Nav Bø passande deltakarar som langtidsmottakar av sosialhjelp (eller som står i fare for å bli det), som treng hjelp til å finne den rette arbeidsplassen og som treng utprøving av restarbeidsevne. Årsaka til behov for hjelp treng ikkje vere sjukdom, skade eller lyte. Deltakarar på kvalifiseringsprogrammet kan søkast inn på statlege tiltak som Arbeid med bistand (AB) og Arbeidspraksis i skjerma verksemd (APS). I følgje Nav-leiar kan det vere kø i opp til eit halvt år for å få plass på dei statleg finansierte tiltaka. Tiltaka er lite i bruk via Kvalifiseringsprogrammet. Nav Bø har flyktningar på sosialstønad som ikkje har lært seg norsk i løpet av introduksjonsprogrammet og difor har vanskar med å integrere seg på arbeidsmarknaden. Dei Telemark kommunerevisjon IKS 20

har heller ikkje opparbeid rettar i trygdesystemet. Nokre av desse får omfattande bistand. Nav Bø har ikkje definert alle desse brukarane som aktuelle for Kvalifiseringsprogrammet. Tabell 7. Talet på deltakarar i Kvalifiseringsprogrammet, i personar 2008 2009 2010 Sept. 2011 Deltakarar 4 9 4 3 Kjelde: Tal frå mappegjennomgang Bø skal gjennomsnittlig ha 7 deltakarar på KVP. Tabellen syner at talet på deltakarar er under det som er planlagt deltaking på programmet. Det vert sagt i intervju at talet på deltakarar skal opp hausten 2011, men at det er avhengig av at det finnest deltakarar som programmet passar for. Formidlingsprosenten til ordinært arbeid på Kvalifiseringsprogrammet frå 2008- september 2011 er til saman på 0,4 %. Figur 13. Mottakarar av kvalifiseringsstønad per 1000 innbyggarar 20-66 år, 2010 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Mottakere av kvalifiseringsstønad per 1000 innbyggere 20-66 år Kjelde: KOSTRA Figuren over syner at aktiviteten på Kvalifiseringsprogrammet er relativt liten i Bø. 3.2.2 Oppfølging Mappegjennomgangen viste at det ikkje vert gjennomført arbeidsevnevurdering konsekvent med alle deltakarar. Dei arbeidsevnevurderingane som revisjonen såg, var i stor grad orientert omkring brukar sine problem og avgrensingar. På Nav sine nettsider står det at ei arbeidsevnevurdering skal sette fokus på brukars muligheiter og ressursar på arbeidsmarknaden og i dagleglivet (http://www.nav.no/arbeid/arbeidsevnevurdering+i+nav.101790.cms). Nav Bø seier i sine rutinebeskrivingar at ein deltakar på Kvalifiseringsprogrammet skal ha aktivitetsplan. Mappegjennomgangen synte at mange deltakarar har vore utan slike planar. KVP manglar og eit godt system for evaluering av slike aktivitetsplanar, som er ein føresetnad for at desse kan nyttast som prosessverktøy mot ein meir tilpassa og avklart situasjon. Dei aktivitetsplanane revisjonen såg i mappegjennomgangen viste hovudsakleg ein vekebasert timeplan med arbeidstider i kommunalt arbeidsprosjekt. Sjølv om brukar ikkje har møtt på arbeid, viste aktivitetsplanen få teikn på at ein har prøva seg fram med ulike ambisjonsnivå på arbeidstidsmengde, type arbeidsoppgåver etc. Telemark kommunerevisjon IKS 21