GBNR 21/574 - DAVANGER - POLITISK BEHANDLING AV SØKNAD OM DISPENSASJON FRA REGULERINGSPLAN Sakstittel: Gbnr 21/574 - Ombygging av enebolig Tiltakshaver: Davanger Property AS Befaring: Nei Saksfremlegg Utvalg Utvalg for teknikk og miljø Utvalgssak Møtedato Saksbehandler: Øistein Sandstå Jacobsen Arkivsaknr.: 2014/1483-10 RÅDMANNENS INNSTILLING: Utvalg for teknikk og miljø er positiv til at det gis dispensasjon fra 1 i Reguleringsplan nr. 101 - Kinna - del av gnr.21 bnr. 8, Davanger, for bruksendring fra enebolig til firemannsbolig på gnr. 21 bnr. 574. Utvalget er positiv til at det gis dispensasjon fra reguleringsplanens byggegrense mot veg for oppføring av forstøtningsmurer. Utvalget er også positiv til at det gis dispensasjon fra pbl. 29-4 for oppføring av forstøtningsmurer nærmere nabogrense enn 4 meter, og fra TEK10 14-2 (Energieffektivitet). Dispensasjonen fra TEK10 14-2 gis på vilkår av at det installeres balansert ventilasjon. Det gis ikke dispensasjon fra TEK10 13-5 (Radon). Utvalget viser til administrasjonens begrunnelse slik den er gjengitt i saksfremstillingen. Saken sendes tilbake til administrasjonen for videre behandling etter plan- og bygningsloven, og utforming av endelig vedtak. Tiltaket kan ikke settes i gang før endelig vedtak er fattet. SAMMENDRAG Askøy kommune mottok den 14.05.14 søknad om dispensasjon fra 1 i Reguleringsplan nr. 101 - Kinna - del av gnr.21 bnr. 8, Davanger, for bruksendring fra enebolig til firemannsbolig på gnr. 21 bnr. 574. Det er også søkt dispensasjon fra byggegrense mot veg og pbl. 29-4 for oppføring av forstøtningsmurer nærmere nabogrense enn 4 meter. Endelig er det søkt dispensasjon fra TEK10 13-5 (Radon) og 14-2 (Energieffektivitet).
Videre saksgang: Rådmannens innstilling: Saken sendes tilbake til administrasjonen for videre behandling etter plan- og bygningsloven, og utforming av endelig vedtak. Alternativt vedtak: Vedtaket sendes partene med klagerett. Saksopplysninger: Det er søkt om dispensasjon fra 1 i Reguleringsplan nr. 101 - Kinna - del av gnr.21 bnr. 8, Davanger, byggegrense mot veg, samt TEK10 13-5 (Radon) og 14-2 (Energieffektivitet), for bruksendring fra enebolig til firemannsbolig på gnr. 21 bnr. 574. Det er også søkt dispensasjon fra pbl. 29-4 for oppføring av forstøtningsmurer nærmere nabogrense enn 4 meter. Søknaden er nabovarslet i samsvar med plan- og bygningslovens 21-3 og det foreligger en merknad til tiltaket. Vurdering: I. Nabovarsling I merknad mottatt 14.05.14, har eier av gbnr. 21/577, Birte Torgersen, fremhevet følgende: 1. Når det gjelder terrengmurer mener jeg at det i en dispensasjonssøknad bør følge med tegning av disse i nord-sør og øst-vest retning, påført tillatt høyde uten dispensasjonssøknad kontra oppført høyde. Murene er ikke pene, de er ikke forsøkt pyntet med for eksempel planter, og det har i det siste blitt satt opp gjerder på toppen av disse som heller ikke er pene. Den totale høyden blir dermed stor, og murene og gjerdene er skjemmende for nabolaget. Jeg ber om at tiltakssøker kommer med forslag til en høyde terrengmurene kan senkes til, samt forslag til hvordan eksisterende murer og gjerder kan gjøres penere. 2. Når det gjelder søknad om dispensasjon fra Reguleringsplan Kinna gnr/bnr 21/8 kan jeg ikke akseptere at en enebolig som har vært bebodd i rundt 10 år gjøres om til leilighetskompleks. Vi bor i et boligområde utelukkende med eneboliger og relativt store tomter, og det finnes ikke leilighetskomplekser noen steder i nærheten. Jeg mener at dersom en enebolig gjøres om til leilighetskompleks vil dette forringe verdien av alle boliger i nærheten. Jeg krever derfor at dette nabovarselet utvides til å gjelde alle eiendommer omfattet av samme reguleringsplan. 3. Det er uklart hvordan Davanger Property AS kommer til å forholde seg til plikter og rettigheter i fellesskapet med øvrige eiere i samme reguleringsområde og langs samme private vei. Eiendom 21/577 har for eksempel bare en vannrett og en veirett. Det er dårlig vanntrykk i området, og vannledningsnettet er ikke dimensjonert for at eneboliger skal gjøres om til leilighetskomplekser. Dersom det gjøres ett unntak for reguleringsplanen vil det være vanskelig å stanse andre fra å gjøre eneboliger om til leilighetskomplekser på et senere tidspunkt, noe som vil føre til ytterligere belastning. Jeg mener at Davanger Property AS derfor ikke bør få unntak fra reguleringsplanen for å dele opp eksisterende enebolig til et leilighetskompleks. 4. Representant fra Davanger Property AS har forklart at leilighetene skal leies ut. Jeg frykter at fordi leietakere ikke vil bli boende lenge i leilighetene vil dette bli til fire boenheter i nabolaget med stadig utskiftning av beboere. Dette vil gi en ustabil situasjon. Representanter fra Davanger Property AS vil heller ikke bli boende i nabolaget, og leietakere vil ikke ha samme interesse av å opparbeide og holde tomten rundt huset på samme måte som en eier har. Jeg foreslår derfor at antall enheter reduseres sånn at søknaden er i samsvar med eksisterende reguleringsplan, samt at boligen legges ut for salg. På den måten kan Davanger Property AS fortsatt starte opp utleievirksomhet, med da ved å flytte investeringen til et annet område der leilighetskomplekser ikke er i konflikt med etablerte reguleringsplaner.
Ansvarlig søkers kommentar til nabomerknaden: 1. Murene er etablert ved nybygget for mer enn 10 år siden, det er vanskelig å gjøre noe med disse nå, det søkes derfor dispensasjon for utførelsen slik den er i dag. Dette har ifølge tiltakshaver også å gjøre med feilsprengning da veien ble bygget. 2. Vi kan ikke se at en økt utnyttelse er forringende for strøket, vi tror tvert imot at en oppjustering av bygget og utearealene vil være til det bedre for alle parter. 3. Dette vil bli belyst gjennom søknad om rammetillatelse på et senere tidspunkt. 4. Dette er delvis kommentert over, ellers tror vi kommunen er interessert i fortetting og bedre bruk av arealene. Bygningsmyndighetenes vurdering: Det følger av plan- og bygningslovens 29-4 at et byggverks «plassering, herunder høydeplassering, og byggverkets høyde skal godkjennes av kommunen». Bestemmelsen forutsetter en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle, hvor det, innenfor de begrensninger som følger av loven og planbestemmelser, er opp til bygningsmyndighetenes frie skjønn å bestemme bebyggelsens plassering. I vurderingen skal det tas hensyn til de formål bygningslovgivningen er ment å ivareta. Private interesser, i denne sammenheng hensynet til naboer, er relevante momenter i vurderingen. Sett bort i fra merknader vedrørende omsøkte murer, kan administrasjonen ikke se at nabo i sin merknad har anført at tiltaket vil medføre vesentlige ulemper for henne. Relevante ulemper i relasjon til 29-4 er tap av utsikt, luft og lys. Den del av merknaden som omhandler forstøtningsmurene vil bli kommentert i vurderingen av om det skal dispenseres fra pbl. 29-4. Merknadene som omhandler plikter og rettigheter i fellesskapet, samt anførslene som omhandler utleie er privatrettslige spørsmål som er bygningsmyndighetene uvedkommende, jf. 21-6. Denne del av merknadene vil derfor ikke bli nærmere kommentert av administrasjonen. Spørsmålet om dispensasjon fra gjeldende reguleringsplan vil bli vurdert nedenfor. II. Dispensasjon fra 1 i Reguleringsplan nr. 101 - Kinna - del av gnr.21 bnr. 8, Davanger Vurderingstema: I reguleringsplan nr.101 Kinna - del av gnr.21 bnr. 8, Davanger, 1 legges det til grunn at det i planområdet skal oppføres frittliggende eneboliger. Tiltakshaver søker dispensasjon fra denne bestemmelsen for bruksendring av eksisterende enebolig til firemannsbolig. Hjemmel for å dispensere er pbl. 19-2, som lyder: Kommunen kan gi varig eller midlertidig dispensasjon fra bestemmelser fastsatt i eller i medhold av denne lov. Det kan settes vilkår for dispensasjonen. Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler. Ved dispensasjon fra loven og forskrifter til loven skal det legges særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet. Ved vurderingen av om det skal gis dispensasjon fra planer skal statlige og regionale rammer og mål tillegges særlig vekt. Kommunen bør heller ikke dispensere fra planer,
lovens bestemmelser om planer og forbudet i 1-8 når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden. Departementet kan i forskrift gi regler for omfanget av dispensasjoner og fastsette tidsfrist for behandling av dispensasjonssaker. Grunnvilkåret for dispensasjon er at hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra ikke blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg skal det foretas en interesseavveining, der fordelene ved tiltaket må vurderes opp mot ulempene. Etter 19-2 må det foreligge en klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon. Etter forarbeidene vil det normalt ikke være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra fortsatt gjør seg gjeldende med styrke. Bestemmelsen forutsetter at det ikke skal være kurant å få dispensasjon. Ikke minst er dette viktig for å unngå presedensvirkninger. Det må foreligge særegne omstendigheter som skiller seg fra normaltilfellene. De ulike bestemmelser og planer er blitt til gjennom en omfattende avgjørelsesprosess hvor ulike interessegrupper har hatt mulighet for å delta. Bygningsmyndighetene bør i så henseende ikke bruke sin dispensasjonsmyndighet på en slik måte at man undergraver planens funksjon som premissleverandør for et område. Hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning tilsier derfor at endring av arealbruk i forhold til det som er fastlagt i plan, primært bør skje gjennom en planprosess. Søkers begrunnelse: Tiltakshaver begrunner dispensasjonssøknaden med at en firemannsbolig gir en bedre arealutnyttelse av tomten, og at boligen i dag er langt større en det markedet synes å etterspørre. Vurdering: En dispensasjon vil i foreliggende sak åpne for en bebyggelsestype med flere enheter innenfor den enkelte tomt enn det planen gir anvisning på. Bestemmelser om antall enheter er, sammen med bestemmelser om utnyttelsesgrad, viktig for å kunne styre arealbruken innen et område. Begrensing på antall enheter vil for det første ha en viktig funksjon i forhold til å sikre tilfredsstillende bokvaliteter på eiendommen. Her kan bl.a. nevnes behovet for å sikre tilstrekkelig parkeringsareal og uteoppholdsareal, men også behovet for å sikre god terrengtilpassing og en harmonerende bygningsmasse. Administrasjonen vektlegger det som positivt at det i søknaden er opplyst at krav til uteoppholdsareal og parkering i Kommuneplanens bestemmelser vil bli oppfylt også ved bruksendring til firemannsbolig. Det er herunder et moment at det er tale om en eiendom på nærmere to mål, og at eiendommen opprinnelig var oppdelt i to boligtomter. Etter administrasjonens syn tilsier derfor tomtestørrelse og bebyggelse at eiendommen kan utnyttes til fire boenheter. Begrensing i antall enheter vil også ha en viktig funksjon i forhold til å sikre tilfredsstillende dimensjonering av teknisk og sosial infrastruktur i området, herunder også fellesarealer i form av bl.a. lekeplasser og friområder. Det vises i så henseende til at teknisk og sosial infrastruktur, fellesanlegg osv. i stor grad avsettes og utformes ut fra hvilken utbygging gjeldende arealplaner åpner for. En økning av antall enheter vil medføre et økt press på infrastrukturen i området som vil kunne gi ulemper i forhold til bl.a. trafikksikkerhet, funksjonalitet og manglende skole- og barnehagekapasitet. Administrasjonen vektlegger at det er tilstrekkelig skole- og barnehagekapasitet i området for en økning i antall bruksenheter. Videre er det innenfor reguleringsområdet etablert lekeplass som er i bruk, og denne er dimensjonert til å håndtere den økning av brukere som omsøkte tiltak innebærer. Selv om hensynet til fortetting tilsier at det gis dispensasjon i foreliggende sak, vil prinsippet om planmessig styrt arealbruk tale for at det ikke gis dispensasjon. Normalt vil en bruksendring som omsøkt kreve at det gjennomføres en reguleringsendring. Dette for å ivareta alle de hensyn
som skal ivaretas innenfor boligområder. Når administrasjonen likevel anbefaler at det gis dispensasjon i foreliggende sak, er dette begrunnet med at både boligtomten i seg selv og forholdet til infrastruktur i området samt skole- og barnehagekapasitet vil være ivaretatt selv om det gis dispensasjon. I tillegg har en sett hen til at søknaden ikke innebærer noen endringer i boligkroppen, og at eiendommene innenfor planområdet i det vesentlige er utbygget slik at hensynet til å unngå presedensvirkninger ikke gjør seg gjeldende med samme styrke som i andre saker. Samlet sett er det administrasjonens forståelse at hensynet bak bestemmelsen om antall enheter ikke vil bli vesentlig tilsidesatt, og at fordelene ved en dispensasjon er klart større enn ulempene. De rettslige vilkårene for dispensasjon vurderes derfor som oppfylt, jf. 19-2. III. Dispensasjon fra regulert byggegrense mot veg Vurderingstema: I gjeldende reguleringsplan er det inntegnet en byggegrense mot veg. Tiltakshaver ønsker å føre opp to forstøtningsmurer på den østlige siden av eiendommen som kommer i strid med denne byggegrensen. Vilkårene for dispensasjon følger av 19-2. Bestemmelsen og vurderingstema er gjengitt i ovenstående vurdering. Søkers begrunnelse: Søknaden om dispensasjon fra byggegrense mot veg er ikke begrunnet. Vurdering: Formålet bak reglene om byggegrense mot veg er å ivareta kravene til trafikksikre veisystem og hensynet til miljøet på tilgrensende eiendommer. Omsøkte forstøtningsmur er tiltenkt på den østlige siden av eiendommen, men de vil ikke påvirke trafikksikkerheten da frisiktlinjer blir ivaretatt. Bygningsmyndighetene vurderer at miljøhensynet i foreliggende sak vil ha mindre betydning, da det kun er tale om oppføring av murer. Det er administrasjonens vurdering at hensynene bak regelen om byggegrense mot veg ikke blir «vesentlig tilsidesatt», og således er grunnvilkåret i 19-2 oppfylt. Spørsmålet er videre om fordelene ved dispensasjon er «klart» større enn ulempene. For tiltakshaver vil det helt klart være en fordel å godkjenne omsøkte tiltak, da dette vil gi ham en bedre mulighet til å utnytte egen tomt. I tillegg vil området se estetisk bedre ut. Bygningsmyndighetene vektlegger herunder at omsøkte murer følger tomtens planering, og omsøkte tiltak vil derfor gi et bedre helhetsbilde av eiendommen. Videre er murene plassert mot en rett veg, og en kan derfor ikke se at tiltakene vil påvirke siktmuligheter eller lignende i området. Samlet sett er det administrasjonens forståelse at hensynet bak reguleringsplanens byggegrense mot veg ikke vil bli vesentlig tilsidesatt, og at fordelene ved en dispensasjon er klart større enn ulempene. De rettslige vilkårene for dispensasjon vurderes derfor som oppfylt, jf. 19-2. IV. Dispensasjon fra pbl. 29-4 Vurderingstema: Det er søkt om dispensasjon fra 29-4 for oppføring av forstøtningsmurer nærmere nabogrense enn 4 meter. Vilkårene for dispensasjon følger av 19-2. Bestemmelsen og vurderingstema er gjengitt i ovenstående vurdering.
Søkers begrunnelse: Søknaden er ikke begrunnet utover at murene ble etablert sammen med nybygget for over 10 år siden, og det søkes dispensasjon for utnyttelsen slik den er i dag. I følge tiltakshaver skyldes dette delvis feilsprenging da vegen ble bygget. Vurdering: Plan- og bygningslovens 29-4 legger til grunn at et tiltak som hovedregel skal plasseres 4 meter fra nabogrense. Ut i fra innsendte situasjonskart er forstøtningsmuren som vender vestover plassert ca. 8 meter fra nabogrense mot bnr. 22. Administrasjonen legger derfor til grunn at denne muren ikke krever dispensasjon for å kunne godkjennes som omsøkt. I retning øst er det søkt om å oppføre to murer som kommer nærmere nabogrensen mot bnr. 529 enn 4 meter. I tråd med 19-2 er vurderingstema etter dette om de hensyn 29-4 skal ivareta blir vesentlig tilsidesatt ved dispensasjon fra 29-4, og om tiltakshavers fordel ved dispensasjonen er klart større enn ulempene. Formålet med avstandskravet 29-4 var opprinnelig brannvernhensyn og hensynet til å sikre en viss avstand mellom bebyggelsen. Med tiden har brannvernhensyn ikke lenger avgjørende vekt. Etter 29-4 skal det også foretas en avveining av partenes interesser tiltakshavers ønske om å utnytte sin eiendom, og naboens ønske om utsikt, lys og rom. Administrasjonen vurderer at brannvernhensyn ikke gjør seg gjeldende i denne saken. Den berørte naboeiendommen består av en veg, og det er mer enn fire meter til bebyggelse på naboeiendom. En kan ikke se at omsøkte tiltak vil føre til at hensynet til naboene blir vesentlig tilsidesatt, ettersom tiltaket er plassert ved en veg og ikke berører naboenes interesser i form av tapt utsikt, lys og rom. En kan heller ikke se at tiltaket medføre dårligere sikt ved vegen, eller at trafikksikkerheten svekkes. Det vises til at murene mot sør er trappet i forhold til eksisterende terreng og at det er tale om en rett veg slik at frisiktsonene ikke berøres. For tiltakshaver vil omsøkte forstøtningsmur være en klar fordel, da disse er nødvendige for en hensiktsmessig utnyttelse av eiendommen. Etter administrasjonens syn er de kvaliteter tiltaket tilfører er en fordel som er klart større enn de ulemper tiltaket må anses å medføre. Samlet sett er det administrasjonens forståelse at en dispensasjon ikke vil vesentlig tilsidesette de hensyn 29-4 annet ledd er ment å ivareta, og fordelene som følger av tiltaket er klart større enn ulempene. Administrasjonen vurderer derfor at de rettslige vilkår for dispensasjon etter 19-2 annet ledd er oppfylt. V. Dispensasjon fra TEK10 13-5 (Radon) og 14-2 (Energieffektivitet) Vurderingstema: Tiltakshaver søker dispensasjon fra kravet til ytterligere radonmåling da kortidsmåling har vist verdier innenfor kravene i TEK10 13-5. Det er også påpekt at energikvalitetene ikke helt ihht. TEK10 14-2, og det søkes derfor dispensasjon også fra denne bestemmelsen. Hensikten med TEK10 13-5 er å sikre at innholdet av radonkonsentrasjonen i inneluft er forsvarlig, da for høye verdier av radon øker risikoen for lungekreft. Det er administrasjonens vurdering at en dispensasjon fra kravet til radonmåling vil innebære at de hensyn 13-5 er ment å ivareta vil bli vesentlig tilsidesatt. Administrasjonen er derfor kommet til at tiltakshaver må gjennomføre langtidsmåling av radon for å kontrollere hvorvidt radoninnholdet i inneluften er under 100 Bq/m 3. Det vil ikke bli gitt
brukstillatelse før adekvat radonmåling er gjennomført. Dersom målingene viser et radoninnhold over grensen på 100 Bq/m 3, må det gjennomføres tiltak i tråd med 13-5. Samlet sett er det administrasjonens forståelse at en dispensasjon vil vesentlig tilsidesette de hensyn 13-5 er ment å ivareta, og fordelene som følger av tiltaket er ikke klart større enn ulempene. Administrasjonen vurderer derfor at de rettslige vilkår for dispensasjon ikke er oppfylt. Tiltakshaver søker også dispensasjon fra TEK10 14-2. Hensikten med denne bestemmelsen er å prioritere et lavt energibehov bør ved oppføring og prosjektering av et byggverk. Dette for å ivareta hensynet til miljø, privatøkonomi og forsyningssikkerhet. Tiltakshaver viser til at boligens energikvaliteter ikke er helt i henhold til dagens forskrifter, og søker derfor dispensasjon fra 14-2. Etter administrasjonens forståelse er det tale om mindre avvik. Forholdene vil bli forbedret ved innstallering av balansert ventilasjon, oppvarmede rom i kjeller og mer intensiv bruk. Fordi det er tale om mindre avvik er det administrasjonens vurdering at hensynet bak 14-2 ikke vil bli vesentlig tilsidesatt ved en dispensasjon. Videre vil det være en helt klar fordel for tiltakshaver å gi dispensasjonen. Samlet sett er det derfor administrasjonens vurdering at de rettslige vilkårene for dispensasjon fra TEK10 14-2 er oppfylt. En forutsetning for dette er at det installeres balansert ventilasjon som tiltakshaver antyder. Forslag til alternativt vedtak: Utvalg for teknikk og miljø avslår søknaden om dispensasjon fra 1 i Reguleringsplan nr. 101 - Kinna - del av gnr.21 bnr. 8, Davanger for bruksendring fra enebolig til firemannsbolig på gnr. 21 bnr. 574 med bakgrunn i følgende begrunnelse: Vilkår 1: Hensynene bak 1 blir vesentlig skadelidende fordi: Vilkår 2: Fordelene ved dispensasjonen er ikke klart større enn ulempene fordi: Utvalget avslår søknaden om dispensasjon fra innregulert byggegrense mot veg med bakgrunn i følgende begrunnelse: Vilkår 1: Hensynene bak byggegrensen mot veg blir vesentlig skadelidende fordi: Vilkår 2: Fordelene ved dispensasjonen er ikke klart større enn ulempene fordi:
Utvalget avslår søknaden om dispensasjon fra pbl. 29-4 for oppføring av forstøtningsmurer nærmere nabogrense enn 4 meter, med bakgrunn i følgende begrunnelse: Vilkår 1: Hensynene bak 29-4 blir vesentlig skadelidende fordi: Vilkår 2: Fordelene ved dispensasjonen er ikke klart større enn ulempene fordi: Utvalget avslår søknaden om dispensasjon fra TEK10 13-5 (Radon), men er positiv til at det gis dispensasjon og fra TEK10 14-2 (Energieffektivitet). Det vises til administrasjonens begrunnelse slik den er gjengitt i saksfremstillingen. Vedtaket sendes partene med klagerett. Vedlegg: 1 Kommuneplan 2012, M 1:1000 2 Reguleringsplan, M 1:1000 3 Ortofoto 2009, M 1:1000 4 Søknad om dispensasjon, mottatt 14.05.14 5 Oppriss av murer, mottatt 29.08.14 6 Nabomerknad fra eier av gnr. 21 bnr. 577, Birte Torgersen Kleppestø, den 8. september 2014 Knut Natlandsmyr fagsjef Iris Bjørnseth seksjonsleder