TILSYNSRAPPORT Kommunen som barnehagemyndigheit Leikanger kommune
Innhald Samandrag... 3 1. Innleiing... 4 2. Om tilsynet med Leikanger kommune... 4 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit... 4 2.2 Tema for tilsyn... 4 2.3 Om gjennomføringa av tilsynet... 4 3. Kommunen sitt ansvar, barnehagelova 8... 5 3.1 Rettsleg krav... 5 3.2 Fylkesmannen si undersøking... 6 3.3 Fylkesmannen si vurdering... 6 3.4 Fylkesmannen sin konklusjon... 6 4. Kommunen som tilsynsmyndigheit, barnehagelova 16... 7 4.1 Rettsleg krav, barnehagelova 16... 7 4.2 Fylkesmannen si undersøking... 7 4.3 Fylkesmannen si vurdering... 7 4.4 Fylkesmannen sin konklusjon... 8 5. Barnehagens øvrige bemanning 18... 8 5.1 Rettsleg krav, barnehagelova 18... 8 5.2 Fylkesmannen si undersøking... 9 5.3 Fylkesmannen si vurdering... 9 5.4 Fylkesmannen sin konklusjon...10 6. Avslutting av tilsynet...10 2
Samandrag Tema Det er gjennomført tilsyn med tema kommunen som barnehagemyndigheit, jf. barnehagelova 8. Hovudtema for tilsynet er kommunen som tilsynsmyndigheit, jf. barnehagelova 16, styrar, jf. barnehagelova 17, og øvrige personale, jf. barnehagelova 18. Formål med tilsynet Det overordna målet med tilsynet er å styrke kommunen si rolle som barnehagemyndigheit. Gjennom tilsynet ønskjer Fylkesmannen å setje søkelys på barnehagemyndigheita sitt ansvar for å sikre etterleving av krava i barnehagelova, både for kommunen som barnehagemyndigheit og for den enkelte barnehage. Gjennom kontroll med at kommunen følgjer opp ansvaret sitt på dette området, skal eventuell lovstridig praksis avdekkjast og rettast opp. Enkelte av kommunen sine oppgåver er særskilt regulerte i barnehagelova kap. IV Barnehagemyndigheita sine generelle oppgåver. Ansvaret inneber mellom anna kommunen si rettleiing og kontroll med at barnehagane vert drivne etter gjeldande regelverk jf. barnehagelova 8, tilsyn med barnehagane, jf. barnehagelova 16, kommunen si praktisering av tilstrekkeleg og forsvarleg bemanning, jf. barnehagelova 18 og kommunen praktisering av forsvarleg pedagogisk og administrativ leiing, jf. barnehagelova 19. Gjennomføring Leikanger kommune har til saman tre barnehagar der ein er ikkje - kommunal. Tilsynet er utført ved gjennomgang av innhenta dokumentasjon og intervju. Det er gjennomført intervju med ansvarleg på kommunenivå, styrar og pedagogiske leiararar i kommunale og ikkje kommunale barnehagane i Leikanger kommune. Status på rapporten og vegen vidare Fylkesmannen avdekka ingen lovbrot og rapporten er endeleg. Tilsynet vert med denne rapporten sett på som avslutta 3
1. Innleiing Fylkesmannen har i perioden frå 19.12.2014 til 25.02.2015 gjennomført tilsyn med Leikanger kommune som barnehagemyndigheit. Fylkesmannen avdekka ingen lovbrot og rapporten er endeleg. Konklusjonen bygger på konkret kjeldemateriale i innsendt dokumentasjon og tek berre utgangspunkt i status på det tidspunktet som tilsynet er gjennomført. 2. Om tilsynet med Leikanger kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit, jf. barnehagelova 9 andre ledd. Fylkesmannen sitt tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit er tilsyn med dei lovpålagde oppgåvene til kommunen, jf. kommunelova 60 b. Fylkesmannen sitt tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit er utøving av myndigheit og skjer i samsvar med reglane i forvaltningsretten. Tilsynet skal vere prega av openheit, likebehandling, skal kunne etterprøvast og gjennomførast på ein effektiv måte. I dei tilfella der Fylkesmannen konkluderer med at eit rettsleg krav ikkje er oppfylt, vert dette sett på som lovbrot, uavhengig av om det er barnehagelova eller forskrift til barnehagelova som er broten. 2.2 Tema for tilsyn Det er gjennomført tilsyn med tema kommunen som barnehagemyndigheit, jf. barnehagelova 8. Hovudtema for tilsynet er kommunen som tilsynsmyndigheit, jf. barnehagelova 16, Styrar, jf. barnehagelova 17, og øvrige personale, jf. barnehagelova 18. 2.3 Om gjennomføringa av tilsynet Tilsyn med Leikanger kommune vart opna gjennom brev 19.12.2014. Kommunen er pålagd å leggje fram dokumentasjon for Fylkesmannen med heimel i kommunelova 60 c. Fylkesmannen sine vurderingar og konklusjonar er basert på skriftleg dokumentasjon og opplysningar frå intervju. Følgjande dokument inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: eigenvurderingsskjema organisasjonskart for kommunen delegasjonsreglement for kommunen kommunale planar årshjul med oversikt og plan for ulike møte 4
kommunen sin årsrapport og rekneskapsrapport kommunen sin økonomiplan kommunale planar barnehagane sine årsplanar kommunale vedtekter for barnehagane vedtekter for ikkje kommunal barnehage plan for tilsyn med barnehagar rapportar etter gjennomførte tilsyn kopi av vedtak om dispensasjon frå utdanningskravet til pedagogisk leiar brukarundersøking ulike brev mellom kommunen og FAU Det vart gjennomført tilsyn på staden 24. og 25.02.2015. Følgjande personar vart intervjua: styrar i Henjahaugane barnehage, Mona Himle pedagogiske leiarar i gruppe i Henjahaugane barnehage, Oddny Skarsbø og Monika Nondal styrar i Nybø barnehage, Ingebjørg Breisnes pedagogiske leiarar i gruppe i Nybø barnehage, Aud Torunn Strømseng og Torhild Greve Mo styrar i Askedalen barnehage, Hilde Valvik Menes pedagogiske leiarar og førskulelærar i gruppe i Askedalen barnehage, Inger Lise Knudsen, Lillian Bruheim og Kjersti Villand pedagogisk konsulent, Jorunn Nyttingnes kommunalsjef for oppvekst og omsorg, Gunnar Steine 3. Kommunen sitt ansvar, barnehagelova 8 3.1 Rettsleg krav Kommunen sitt ansvar, barnehagelova 8 «Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk.» Kommunen er lokal barnehagemyndigheit. Kommunen skal sikre eit heilskapleg barnehagetilbod med god kvalitet tilpassa lokale forhold og behov. Kommunen skal gje rettleiing og sjå til at barnehagane vert drivne i samsvar med gjeldande regelverk. Barnehagemyndigheita har eit overordna ansvar for å sikre at barna får eit godt og forsvarleg barnehagetilbod, jf. barnehagelova 8 første ledd. Barnehagetilbodet må samsvare med lokale forhold og prioriteringar, samtidig som nasjonale føringar skal takast omsyn til, jf. barnehagelova 8 andre ledd. 5
3.2 Fylkesmannen si undersøking Fylkesmannen har undersøkt om det er samsvar mellom innlevert dokumentasjon og praksis i kommunen. Fylkesmannen har gjennomført intervju for å kontrollere om praksis er i tråd med kommunale planar og innsendt dokumentasjon. 3.3 Fylkesmannen si vurdering Fylkesmannen har vurdert om Leikanger kommune sikrar eit heilskapleg barnehagetilbod med god kvalitet tilpassa lokale forhold og behov. Fylkesmannen har vurdert om kommunen har rutine for aktiv rettleiing for å sjå til at barnehagane vert drivne i samsvar med gjeldande regelverk. Leikanger kommune har to kommunale og ein ikkje kommunal barnehage. Alle barnehagane har barnehagefagleg kompetanse i styrarfunksjon. Styrarane er tenesteleiarar og har delegert all mynde frå rådmann. Kommunalsjef for oppvekst og omsorg utøver barnehagemyndigheitsrolla saman med pedagogisk konsulent. Kommunestyret har utarbeidd ein strategisk plan for oppvekst som skal vere førande for innhaldet i andre planar. Planen er overordna og viser lovpålagde føringar for barnehage og skule. Leikanger kommune har laga utviklingsplan og kompetanseplan for arbeid med kvalitet i barnehagane. Innhaldet i planane tek utgangspunkt i den enkelte barnehagen sin ståstadsanalyse. Som ein del av kvalitetsarbeidet deltek kommunen med alle barnehagetilsette i fagnettverk, i samarbeid med region Sogn. Det er utarbeida eit årshjul for barnehagane i kommunen. Årshjulet er overordna og viser aktivitet med tema for rettleiing gjennom heile året. Årshjulet viser kartlegging, evaluering, tiltak og oppfølging fordelt på aktuelle månad gjennom heile året. Leikanger kommune gjennomfører medarbeidar kartlegging og brukar brukarundersøkinga annakvart år, for å vurdere behov for rettleiing og risikovurdering. Pedagogisk konsulent gjennomfører faste månadlege møte med styrargruppa i tillegg til sektormøte. Styrarane i dei kommunale barnehagane har faste administrasjonsdagar på kommunehuset der administrasjonen er tilgjengeleg. Sakliste med referat frå styrarmøta samsvarer med tema lagt inn i årshjulet for barnehagen. Det kjem fram av alle intervjua at pedagogisk konsulent har tett samarbeid med styrarane, både i kommunal og ikkje kommunal barnehage. Styrarane får jamleg rettleiing og tett oppfølging av kommunen. 3.4 Fylkesmannen sin konklusjon Leikanger kommune sitt delegasjonsreglement delegerer all mynden knytt til barnehagelova til tenesteleiar. I praksis vert arbeid med barnehagelova med paragrafane 8, 10, 11 og 16 utført av kommunalsjefen for oppvekst og omsorg saman med pedagogisk konsulent. Fylkesmannen rår kommunen til at dette vert presisert tydelegare i delegasjonsreglementet. Leikanger kommune har ei klar forståing av krav om forsvarleg barnehagedrift fastsett i barnehagelova. Informantane i intervjua omtalar dei faste møteplassane som ein arena for 6
oppfølging og rettleiing av kvalitetsarbeid knytt til barnehagelova. Fylkesmannen får stadfesta gjennom intervjua at kommunen som barnehagemyndigheit, ved pedagogisk konsulent har brei kunnskap om pedagogisk innhald og drift i kommunale og ikkje - kommunal barnehage. Fylkesmannen vurderer ut frå dokumentasjon og intervju at Leikanger kommune sine rutinar for rettleiing er i samsvar med krav fastsette i barnehagelova. Leikanger kommune bør likevel få på plass i delegasjonsreglementet kven som har delegert ansvar som barnehagemyndigheit jf. barnehagelova 8. 4. Kommunen som tilsynsmyndigheit, barnehagelova 16 4.1 Rettsleg krav, barnehagelova 16 «Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten». Kommunen som barnehagemyndigheit fører tilsyn med kommunal og ikkje kommunal barnehage for å sikre at dei vert drivne etter gjeldande regelverk og har ei forsvarleg drift. Tilsyn etter barnehagelova omfattar alle krav stilte i lov og forskrifter. Tilsyn er ei sentral oppgåve som kommunen utfører kontinuerleg. Tilsynet omhandlar revisjonskontroll og rettleiing av barnehagesektoren. Kommunen som barnehagemyndigheit vurderer om barnehagen vert driven etter barnehagelova og om barnehagetilbodet er forsvarleg. Kommunen kan gje pålegg om retting av uforsvarlege eller ulovlege forhold ved godkjende eller godkjenningspliktige verksemder, jf. barnehagelova 16, generelle merknader. 4.2 Fylkesmannen si undersøking Fylkesmannen har undersøkt om det er samsvar mellom innlevert dokumentasjon og praksis i kommunen. Fylkesmannen har gjennomført intervju for å kontrollere om praksis er i tråd med kommunale planar og innsendt dokumentasjon. 4.3 Fylkesmannen si vurdering Leikanger kommune har plan for tilsyn. Etter planen skal det gjennomførast tilsyn minimum annakvart år med kommunale og ikkje - kommunale barnehagar. I intervju med kommunalsjef og konsulent vert det sagt at kommunen gjennomføre hendingsbaserte tilsyn ved behov ut frå ei kontinuerleg risikovurdering. Vi har fått dokumentasjon på tilsyn kommunen har gjennomført i perioden 2012-2015. I tilsynet nyttar kommunen eige spørjeskjema knytt til barnehagelova. Gjennom dette kontrollerer dei rammefaktorar som fysiske forhold, rutinar og krava til det pedagogiske 7
innhaldet i barnehagen. Kommunen lagar rapport etter gjennomført tilsyn som skildrar tema, gjennomføring og resultat i form av avvik og merknad. Kommunen har ikkje gitt avvik i nokon av tilsyna, men har lagt inn forbetringspunkt som den enkelte barnehage må jobbe vidare med. Kommunen sin rapport etter tilsyn konkluderer, men viser ikkje ei samla vurdering av barnehagen opp mot krava i barnehagelova. Vi rår til at kommunen i seinare rapportar tydeleggjer ei slik vurdering. Kommunalsjef er klar på at tilsyn med barnehagen skal vere ein del av det overordna systemet for arbeid med kvalitet i skule og barnehage i Leikanger kommune. Kommunalsjef og konsulent ser utfordringa i å både vere barnehagemyndigheit og barnehageeigar i ein liten oversiktleg kommune. 4.4 Fylkesmannen sin konklusjon Leikanger kommune har ei klar forståing av krav om forsvarleg barnehagedrift fastsett i barnehagelova. Pedagogisk konsulent har tett kontakt med barnehagane og kommunalsjef for oppvekst og utdanning har jamleg kontakt med barnehagane. Det vert gjennomført faste møte og kommunen har god oversikt med ulike rapporteringssystem. Leikanger kommune har etter gjennomført tilsyn med barnehagane laga rapport. I fleire av rapportane ligg det forbetringspunkt som barnehagen skal følgje opp. Det er ikkje sagt noko om kven som skal følgje opp forbetringspunkta og tidsfrist for dette. Vi ber om at kommunen for framtidige tilsyn syter for å fastsette i rapporten kven som er ansvarleg for å følgje opp resultat og at det vert tidfesta. Fylkesmannen vurderer ut frå dokumentasjon og intervju at Leikanger kommune sine rutinar for rapportering og tilsyn er i samsvar med krav fastsette i barnehagelova. Leikanger kommune bør likevel få på plass i delegasjonsreglementet kven som har delegert ansvar for å føre tilsyn med barnehagane jf. barnehagelova 16. 5. Barnehagens øvrige bemanning 18 5.1 Rettsleg krav, barnehagelova 18 «Pedagogisk leder må ha utdanning som førskolelærer». «Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen». «Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet». Pedagogisk leiar må ha utdanning som barnehagelærar. Utdanningskravet er gitt for å sikre at personalet har nødvendig kompetanse til å drive barnehagen til beste for barn og foreldre, ut frå lovkrav og rammeplan. Kommunen som barnehagemyndigheit har ansvar for å gi dispensasjon frå utdanningskravet. Krav om utdanning er heimla i barnehagelova for å sikre at barnehagen har nødvendig kompetanse slik at barna får eit likeverdig pedagogisk tilbod 8
med god kvalitet. Midlertidig dispensasjon frå utdanningskravet er berre aktuelt innafor ein kort periode på inntil eit år. Kommunen kan i vedtaket stille vilkår for å sikre at barnehagen rettleier den tilsette på dispensasjon. Det er barnehageeigar som har ansvar for at den totale bemanninga i barnehagen er tilstrekkeleg til at personalet kan drive ei tilfredsstillande pedagogisk verksemd. Kommunen som barnehagemyndigheit har som godkjennings og tilsynsmyndigheit ansvar for å sjå til at barn får gode utviklings og aktivitetsmoglegheiter i barnehagen. Kva som er tilstrekkeleg, må vurderast ut frå stoleik på barnegruppa og barna sine behov. 5.2 Fylkesmannen si undersøking Fylkesmannen har undersøkt om det er samsvar mellom innlevert dokumentasjon og praksis i kommunen. Fylkesmannen har gjennomført intervju for å kontrollere om praksis er i tråd med kommunale planar og innsendt dokumentasjon. 5.3 Fylkesmannen si vurdering Fylkesmannen har vurdert om Leikanger kommune har rutine for å kontrollere om den totale bemanninga i barnehagane er tilstrekkeleg for å sikre forsvarleg pedagogiske tilbod. Vi har vurdert om kommunen sin rutine for å skrive vedtak om dispensasjon er i samsvar med krav fastsett i barnehagelova. Leikanger kommune gjennomfører medarbeidarkartlegging og har rutine for å kontrollere barnehagane sine bemanningsplanar i samband med barnehageopptak. Det er tett dialog mellom styrar og pedagogisk konsulent slik at kommunen til ei kvar tid er kjend med bemanningssituasjonen i barnehagen og omfang av vikarbruk ved sjukefråvær. Kommunen har motteke klage frå FAU som går på at stilling som fast vikar er fjerna og det er lite bruk av vikar ved sjukefråvær i barnehagane. Klagene er handsama og avslutta av kommunen. I intervju med styrarane kjem det fram at dei opplever kommunen sin økonomi som stram. Midlar til bruk av vikarar ved lengre eller kortare fråvær skal til ei kvar tid vurderast. I periodar med høgt sjukefråvær har det vore vanskar med å skaffe vikar, og det har ført til redusert pedagogisk innhald på barnehagetilbodet i enkelte av barnehagane. I periodar med høgt sjukefråvær set kommunen inn tiltak for å sikre at den totale bemanninga i barnehagen er forsvarleg. Kommunalsjef og pedagogisk konsulent vurderer totalbemanninga i barnehagen som stram, men forsvarleg. Saman med styrar vert bemanninga vurdert ut frå barnegruppa si samansetjing og behov. Den enkelte styrar er ansvarleg for å vurdere forsvarleg bemanning i barnehagen til ei kvar tid. Ansvaret gjeld grunnbemanning og situasjonar som kortare og lengte sjukefråvær knytt til vikarbruk. Gjennom tilsynsdokumentasjon og intervju viser kommunen at dei gjer vedtak om dispensasjon frå utdanningskrav og bemanningsnorm i tråd med krav i lova. Intervju med kommunalsjef og pedagogisk konsulent stadfesta at kommunen kontrollerer bemanningsplanane for barnehagane ved opptak og ved endringar i barnegruppa. 9
5.4 Fylkesmannen sin konklusjon Leikanger kommune vurderer om bemanninga i barnehagane til ei kvar tid er tilstrekkeleg og forsvarleg. Leikanger kommune har rutine og gjer vedtak om dispensasjon frå utdanningskrav og bemanningsnorm. Fylkesmannen vurderer ut frå dokumentasjon og intervju at Leikanger kommune si handtering av bemanning og dispensasjon er i samsvar med krav fastsette i barnehagelova. 6. Avslutting av tilsynet Fylkesmannen avdekka ingen lovbrot og rapporten er endeleg. Tilsynet vert med denne rapporten sett på som avslutta. Bodhild Therese Cirotzki Rådgjevar Fylkesmannen i Sogn og Fjordane 10