Vår dato Vår referanse 20.04.20 2020/440 Din dato Din referanse Kommunal- og Moderniseringsdepartementet postmottak@kmd.dep.no s innspill til stortingsmelding om datadrevet økonomi og innovasjon holdt et invitert innlegg i forbindelse med innspillseminar for denne stortingsmeldingen 1 31. mars 2020. Tittelen på innlegget var Digital myndighetsutøvelse verdiskaping eller dyrekjøpt erfaring. I dette skriftlige innspillet vil vi benytte muligheten til å gjenta noe av budskapet i vårt innlegg. Med utgangspunkt i det tankesettet vi etablerer, vil vi løfte frem øvrige momenter som vi mener bør tas hensyn til for å legge til rette for fremtidig datadrevet økonomi og innovasjon. Nye forventninger til den enkelte offentlige virksomhets rolle Det ligger et administrativt spillerom i offentlig myndighetsutøvelse, og med det måten en offentlig virksomhet velger å utøve sitt samfunnsoppdrag på. Eksisterende strukturer i organisering av offentlig sektor er innordnet etter et syn på effektiv oppgaveløsning som tidvis har blitt utfordret av nye behov, eller gjennom muligheter som har kommet som følge av digitalisering. Innovasjon i offentlig sektor har naturlig nok vært drevet av den samfunnsnytten det har gitt gjennom gevinster hos næring og privatpersoner. Vi kan for enkelhets skyld si at man jobber med et internt eller eksternt perspektiv. I det interne perspektivet er den enkelte offentlige virksomhet i hovedsak i stand kunne si noe om hvor effektivt samfunnsoppdraget løses. Eventuell intern effektivisering basert på i innsikt om muligheter for lokal innovasjon vil potensielt kunne gi handlingsrom innenfor eksisterende rammer. Skal man si noe om hvilken effekt gjeldende rammer for en offentlig virksomhets samfunnsoppdrag har, må det gjennomføres analyser med utgangspunkt i et mer omfattende datagrunnlag. Eventuell innsikt om muligheter for økt effekt vil kunne føre til strukturelle endringer som ligger utenfor det administrative spillerommet til den offentlige virksomheten. Det er naturlig å anse det eksterne perspektivet som globalt, da det er vanskelig å begrense hvilke interaksjoner som vil være relevante når en vurderer effekten av et samfunnsoppdrag og konsekvensen av eventuelle endringer av dette. Gjennom digital agenda ble kun én gang utvidet som førende prinsipp for utvikling av offentlig tjenester til å gjelde ikke bare for tjenester rettet mot næringsliv, men også for tjenester rettet 1 https://www.regjeringen.no/no/tema/statlig-forvaltning/ikt-politikk/melding-om-datadrevetokonomi-og-innovasjon/innspill/id2688957 Postadresse: Postboks 4551, 8608 Mo i Rana Kundetelefon: 21 49 60 00 Sentralbord: 21 70 40 00 Org. nr. NO 960 885 406
mot privatpersoner. Ved å gjenbruke informasjon ville rapporteringsbyrden hos den enkelte gå ned, og gjennom å benytte autoritative kilder ville også kvaliteten på tjenestene kunne øke. For å støtte realisering av kun én gang og oppdagelsen av eksisterende data ble Felles datakatalog etablert. Rapportering til Felles datakatalog krever at den enkelte offentlige virksomhet har tilstrekkelig orden i eget hus. Kunnskap om redundante datakilder gjør at en kan vurdere hvilke kilder som er mest hensiktsmessige. En slik oversikt åpner også opp for strukturendringer og tildeling av ansvar for masterdata på nasjonalt og sektorielt nivå. Gjennom etablering av Felles datakatalog skjer det en endring i synet på offentlig tjenesteproduksjon. Kunnskap om tilgjengelig data gir grunnlag for innovativ viderebruk på tvers av tradisjonelle konstellasjoner, og flere aktører blir relevante for den enkelte offentlige virksomhets syn på egen økologi. Det er dessverre en utfordring tilknyttet realisering av denne muligheten, som går tilbake til den enkelte virksomhets samfunnsoppdrag og det tilhørende formålet. Det er svært få offentlige virksomheter som har formål som registermyndighet og som følge av dette har etablert en organisasjon som profesjonell dataleverandør. Det er videre ingen tydelig forventning til at løsninger utvikles, og at data forvaltes, med hensyn til deling og eventuell viderebruk. Med utgangspunkt forventet verdi som følge av å jobbe datadrevet på ulike nivåer kan man si at en intern effektivisering i en virksomhet gir relativt sett liten verdi, mens måling av formålseffektivitet som fører til endrede rammer eller strukturendringer sektor kan gi en relativt sett stor verdi. Ser man på samspillet mellom offentlig og privat sektor, så ligger det en mulighet i å gjøre data og infrastruktur tilgjengelig for næring i etablering av nye forretningsmodeller. Dette representerer et nytt syn på offentlig tjenesteproduksjon og privat-offentlig samspill, og det endrer synet og forventningene til den enkelte offentlige virksomhets ansvar for å tenke helhet. En vurderer da ikke lengre bare effektivitet og effekt ved et samfunnsoppdrag, men potensialet for å kunne skape verdi utenfor samfunnsoppdraget. Det er usikkert om offentlige virksomheter skal ta risiko forbundet med utprøving og innovasjon utenfor ansvarsområde. Det ligger også en forpliktelse i et slikt samspill med markedet som offentlige virksomheter isolert sett ikke er forberedt på å involvere seg i. Dette vil i hovedsak dreie seg om kapabilitet og kapasitet til å betjene nye tjenesteområder og målgrupper, særlig om en samtidig stiller spørsmål ved om tjenestene går på bekostning av evne til å levere på samfunnsoppdraget. I har vi opparbeidet oss en del erfaring fra nye arbeidsformer tilknyttet kunstig intelligens (KI) og deling av data de siste årene. På KI-området har vi benyttet maskinlæring i forbindelse med uttrekk til kontrollformål, og vi har utforsket bruk av avansert analyse som verktøy til innsiktsproduksjon og som komponenter i våre produksjonssystemer. På området datadeling har vi gjennomført en proof of concept (POC) på tilgjengeliggjøring av våre kunders gjeld gjennom privatbank. Sistnevnte POC er planlagt realisert som en ny kanal hvor vi åpent lar banker koble seg til vår tjeneste for å gi en bedre økonomisk oversikt til sine kunder. Vi ser gjennom vår erfaring med avansert analyse at synliggjøring og tilgjengeliggjøring av data i seg selv er aktiviteter som nødvendigvis oppleves som å være i tråd med opprinnelig formål. Dette er aktiviteter som er krevende å prioritere. Slik vi erfarer, har analysetjenester mer omfattende forvaltning enn tradisjonell tjenesteproduksjon. De har også potensiale for være
delvis bortkastet med mindre vi stiller oss i posisjon til å kunne fortløpende kunne tilpasse oss som følge av den innsikten vi får. Vi ser et mulighetsrom for deling av data med privat sektor som kan være grunnlag for tjenesteutvikling og alternative forretningsmodeller. For s del kan dette sees i lys av å etablere en strategisk kanal for å levere på vårt samfunnsoppdrag, i andre tilfeller må en vurdere om en står i fare for å skape forpliktelser som går utover ansvaret til vår sektor. Det bør ikke være noe i veien for en slik datadeling, gitt at formålet skaper en helhetlig verdi og at det samtidig ikke er ugunstig for den som tilbyr data. Det er forventet endringer i arbeidsmarkedet og behov for tilgang til kompetanse i årene som kommer. Privat-offentlige og tverrsektorielle samarbeid med utvidet behov for datadeling vil være nødvendig for å raskt kunne levere treffsikre ordninger. Skiftende behov og et næringsliv i endring stiller krav til læring hele livet. Selv om aktørbildet til nå ikke er kjent, er det avgjørende at arbeidet med å sikre nødvendige kapabiliteter for datadeling er på plass og at vi er trent på å kunne gjennomføre innsiktsproduksjon og iverksette nødvendige tiltak. Med utgangspunkt i den modenheten som vi opplever på dette området ser vi tre områder som vil være tjent med ekstra oppmerksomhet i arbeidet med utarbeidelse med den nye stortingsmeldingen. Innspill 1: Klare forventninger og etatsstyring Tilgang til og bruk av data med god kvalitet vil kunne ha en transformerende effekt og gi grunnlag for utvikling på mange områder. For å sikre systemtenkning og helhetsperspektiv vil det være nødvendig å stille forventninger og tilby rammer for å levere på langsiktige ambisjoner og samtidig gi grunnlag for innovasjon på områder utenfor den enkelte virksomhets formål. Følgende momenter anses som medvirkende til riktig utvikling på dette området: - Mål og ambisjoner for etablering av nødvendige kapabiliteter som gjør offentlige virksomheter i stand til å arbeide datadrevet må tydeliggjøres. - Det må tildeles midler for å sikre nødvendig kapasitet for å legge til rette for viderebruk av offentlig data. - Informasjonsforvaltning og dataportabilitet kravstilles på lik linje med krav til sikkerhet, personvern og brukervennlighet ved utvikling av løsninger. - Dagens prosjektveileder bør gjennomgås spesifikt med tanke på bestepraksis og kompetanse som støtter utforskende aktiviteter og innovativ forretningsutvikling - Det må vurderes om det er hensiktsmessig å etablere eget «center of excellence» på bruk av KI i statsforvaltningen. Dette vil sikre nærhet til praksis og utfordringer og effektiv erfaringsutveksling mellom aktive og nysgjerrige fagmiljøer. - Det må sikres nasjonal arkitekturstyring slik at sektor- eller segmentspesifikke analyseplattformer som er under etablering blir designet åpne med muligheter for deling på tvers. I praksis betyr dette at analyseplattformer fristilles datakilden og at det etableres prinsipper for datafordeling som sikrer global tilgang til data for ulike formål. - Det må etableres rammer som åpner opp for å sikre samspill mellom offentlige og etablerte private virksomheter eller oppstartsselskaper.
- Aktiviteter rettet mot innovasjon og bidrag til næringsutvikling som faller utenfor sektoransvaret til den enkelte offentlige virksomhet bør formålsfestes. - Dagens regelverk må vurderes for å åpne opp for at privatpersoner og virksomheter gjennom samtykke kan dele sine data lagret hos offentlig virksomheter med private aktører for etablering av nye tjenester rettet mot privatpersoner eller virksomheter. - Dagens regelverk må vurderes for å åpne opp for at offentlige tjenestegrensesnitt kan gjøres tilgjengelig slik at private aktører kan delta i privat-offentlige tjenestekjeder eller etablere nye tjenestemodeller med utgangspunkt i offentlig sektor som plattform. - En må vurdere etablering av hjemler som åpner opp for at offentlige virksomheter kan hente inn data til bruk i analyser for måling av formålseffektivitet. - Med utgangspunkt i offentlig sektor som plattform må det etableres transfer-ordninger, eller finansiering som muliggjør videreføring av innovative tiltak som åpner for nye forretningsmodeller både med tanke på økonomi, organisering og forvaltning. Innspill 2: Fra nasjonalt til virksomhetsinternt syn på orden i eget hus Det nasjonale arbeidet på informasjonsforvaltningsområdet har vært rettet mot kapabiliteter for å muliggjøre kun én gang gjennom etablering av standarder og sikring av leveranser til Felles datakatalog. Orden i eget hus har gitt et utstillingsvindu for offentlige virksomheter, men har så langt ikke tatt innover seg virksomhetsinterne forhold og evnen til å jobbe datadrevet i en åpen økologi. I vårt arbeid med å operasjonalisere interne kapabiliteter på dette området ser vi at dataforvaltning i seg selv ikke en organisasjonsfunksjon og at vi ikke kan løse data-problemet gjennom å plassere datarøktere rundt om i virksomheten. I vårt arbeid trekker vi frem god datakultur og integrert informasjonsforvaltning som en del av løsningen. Med god datakultur ligger forståelsen av ansvaret som er forbundet med innføring og bruk av data og de rammene som legges rundt dette. I første omgang dreier dette seg om formalisering av prosesser og tydeliggjøring av forventninger til ulike aktører og interessenter i disse prosessene. En sikrer at dataforvaltning ivaretas i virksomheten gjennom en bevisstgjøring hos de som definerer, innfører, behandler og utleverer data. Ved å formalisere prosessene sikres et nødvendig kontrollregime for nødvendig involvering og eskalering. En må etablere styringsfunksjoner som kan iverksette nødvendige tiltak for å følge opp aktiviteter og situasjoner som oppstår tilknyttet data. Med integrert informasjonsforvaltning menes det at en så langt det lar seg gjøre bygger informasjonsforvaltningen inn i løsningene og at en samtidig så langt det lar seg gjøre unngår manuelle steg og oversikter som beskriver metadata. Gjennom å stille krav til automatisert dokumentasjon gjennom API er og sikre åpenhet rundt konfigurasjon og forretningslogikk i kode vil løsninger blir selvdokumenterende på dataområdet. Prinsipper for integrert informasjonsforvaltning bør ivaretas i utvikling av nye løsninger og at det som kan automatiseres blir automatisert i sammenstilling av kunnskapsgrunnlag. Integrert informasjonsforvaltning er et ikke-funksjonelt krav som må gjøre funksjonelt ved at en ser forretningsverden av maskinlesbar dokumentasjon.
Vi ser sammenhenger mellom integrert informasjonsforvaltning og en videreføring av arkivområdet, hvor arkivfunksjonen ikke er en forbundet med en frittstående løsning i virksomheten med en iboende egenskap i samspillet mellom delsystemer. I det ligger også en endring i et tradisjonelt arkivsyn fra preservering til forvaltning av data. Ikke forvalte for å preservere, men for å dele og bruke. Vi ser også en sammenheng mellom dette og virksomhetsarkitektur, da data og vår behandling av data i hovedsak berører alle deler av virksomheten. Vår anbefaling er at det nye digitaliseringsdirektoratet får ansvar for å koordinere en videreføring av dagens arbeid med orden i eget hus med fokus på nødvendige virksomhetsinterne kapabiliteter for datadrevet innovasjon og verdiskaping på lokalt og nasjonalt nivå. Som del av dette arbeidet ser vi på følgende områder som relevante: Interne prosesser og behov for kompetanse som støtter opp under et fungerende rammeverk for å jobbe datadrevet - Ansvar ved innføring, behandling og utlevering av data - Intern styring og integrering på tvers av eksisterende virksomhetsprosesser - Kostnadskontroll og verdisetting av data og datastrukturer - Operativ data og metadata-forvaltning og forvaltning av kodeverk - Oppfølging av datakvalitet - Sikre prosesser og kompetanse som muliggjør demokratisering og bruk av data - Bestepraksis utforsking og produksjon av innsikt for deling og etterprøvbarhet - Kapabiliteter for profesjonell tilgjengeliggjøring av data - Etablering av fagplaner i samråd med UH-sektoren for nye kompetansebehov og spesialiseringer Virksomhetsarkitektur og samspill med markedet - Sikring av integrert informasjonsforvaltning i nye komponenter - Formalisering av hensyn til data i eksisterende virksomhetsprosesser - Synliggjøring av interne dataprodukter som åpner for forretningsutvikling - Standardisering og leverandørstyring for å sikre hensiktsmessig utvikling av verktøy og integrert informasjonsforvaltning i standardverktøy - Tilstandsundersøkelse: verktøy, kompetanse, organisering, økonomi. Innspill 3: Oppfølging av etablering av syntetisk test-norge I forkant av regjeringens digitaliseringsstrategi gjennomførte DIFI en Konseptvalgutredning for deling av data (2018). Tiltak 9 i omhandler produksjon og tilgjengeliggjøring av syntetiske testdata. Anbefalt konsept (noe for enhver) hadde følgende aksjonspunkter: 1. Etablere en felles løsning for søk i syntetiske testdata 2. Fellesløsninger og virksomheter som har masterdata forpliktes til å levere syntetiske testdata gjennom API'er 3. Tilrettelegging for deling av kode og verktøy for lokal bruk.
Gjennom medfinansieringsordningen har Skatteetaten med flere utviklet løsning for søk i syntetisk testdata med utgangspunkt i syntetisk versjon av modernisert folkeregister. En første versjon av denne løsningen ble lansert 2. april 2020. Løsningen har funksjonalitet omtalt i Tiltak 9 og støtter søk i testdata på tvers av kilder og med det mulighet til å bygge et syntetisk test- Norge. Etablering av et syntetisk test-norge er forbundet med følgende fordeler For forskning og utdanning - Mulighet for tidlig tilgang til syntetiske versjoner av datasett for forskning - tilgang til datagrunnlag for bruk i undervisningssammenheng - mulighet til å kjøre simuleringer eller bygge modeller med utgangspunkt i representative syntetiske datasett. For offentlige og private virksomheter - Økt innovasjonstakt - mer forutsigbare utviklingsprosesser - bedre kvalitet i utviklede tjenester - konsumenter av testdata får testdata tilgjengeliggjort på en enklere måte - etablering av felles og forutsigbar arbeidsform for tilgang til offentlig testdata. For private virksomheter - Tilgang til testdata for utvikling av løsninger der en konsumerer data som er begrenset eller unntatt offentlighet fra offentlige virksomheter - tilgang til offentlig sandkasse for utprøving av nye innovative løsninger for bruk av data. Det er viktig at ambisjonene i KVU for deling av data Tiltak 9 følges opp slik at det leveres på forpliktelsen om å levere syntetisk data også for andre virksomheter slik at verdipotensialet kan realiseres for de ulike interessentene. For utdanning og næringsutvikling bør det tilstrebes at tilgang til syntetiske data er enklest mulig. Et eksempel på forenkling vil kunne være at krav om virksomhetssertifikat for tilkobling til syntetiske versjoner av offentlige register bortfaller. Vennlig hilsen Nina Schanke Funnemark Johan Fu Gustav Aagesen Administrerende direktør Leder analyse og kunnskap Leder data og informasjonsforvaltning