SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Mari Kristine Rollag Arkiv: F00 &13 Arkivsaksnr.: 12/1646-2 Dato: 16.03.12 HØRING - ALTERNATIVE REAKSJONER FOR MINDRE ALVORLIGE NARKOTIKALOVBRUDD INNSTILLING TIL: BYSTYREKOMITÉ HELSE, SOSIAL OG OMSORG/BYSTYRET: Rådmannens forslag til vedtak: Bystyret slutter seg til rådmannens forslag til høringsuttalelse. Osmund Kaldheim rådmann Eva Milde Grunwald helse- og sosialdirektør
HØRING - ALTERNATIVE REAKSJONER FOR MINDRE ALVORLIGE NARKOTIKALOVBRUDD 1. Bakgrunn for saken Justis- og beredskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet har sendt på høring en rapport om «Alternative reaksjoner for mindre alvorlige narkotikalovbrudd». Bystyret behandlet i møtet 14.12.10 høringssak om Stoltenberg-utvalgets Rapport om narkotika (sak 108/10). I denne utredningen ble det foreslått to konkrete tiltak knyttet til mindre alvorlige narkotikalovbrudd: Å tilby avtaler om oppfølging som alternativ til påtale og anmerkning i strafferegisteret. Å etablere tverrfaglige nemnder for å vurdere tiltak for personer som pågripes for bruk og besittelse av narkotika. Regjeringen oppnevnte 16. desember 2010 en interdepartemental arbeidsgruppe som skulle se nærmere på alternative reaksjoner for mindre alvorlig narkotikarelatert kriminalitet, herunder vurdere Stoltenberg-utvalgets to nevnte forslag. Spørsmålet om avkriminalisering var ikke en del av mandatet. Samhandlingsreformen vektlegger å tenke helse i alt en gjør, og at en større del av innsatsen skal rettes mot forebygging og folkehelsearbeid. Opptrappingsplanen for rusfeltet (2007-2012) har en rekke tiltak rettet mot forebygging av rus, herunder styrking av arbeidet mot illegale rusmidler. Samhandlingsreformen er også en viktig plattform for alternative reaksjonsformer ved mindre alvorlige narkotikalovbrudd. Høringsfristen er satt til 23. april 2012. Ettersom fristen utløper før bystyremøtet blir administrativt høringssvar likelydende med rådmannens forslag til høringsuttalelse sendt innen fristen med forbehold om bystyrets godkjenning. Rapporten kan lastes ned her: http://www.regjeringen.no/pages/36772912/rapport.pdf 2. Hovedinnholdet i høringsforslaget Forslagene til arbeidsgruppen er ment å bidra til at personer med rusmiddelproblemer, eller som står i fare for å få slike problemer, tilbys hjelp og skreddersydde reaksjoner fremfor fengsel og straff. Det er imidlertid ikke lagt opp til noen legalisering eller avkriminalisering av narkotika. De to alternative reaksjonene som foreslås i rapporten er: Kortvarig intervensjon i form av motivasjonssamtale; rettet mot personer som ikke har, eller står i akutt fare for å utvikle, et problematisk forhold til narkotika, typisk ungdom som kun har brukt narkotika noen få ganger. Den skal virke forebyggende. Et mer langvarig intervensjonsprogram; rettet mot personer som har, eller står i akutt fare for å utvikle problematisk rusbruk. Formålet med programmet er å fremme brukerens rehabilitering. Som fellesbetegnelse for de to tiltakene benyttes begrepet intervensjoner. Det foreslås ikke å innføre en ny straffereaksjon, men å implementere disse reaksjonene som vilkår for en betinget straffereaksjon, som hovedregel en påtaleunnlatelse (eventuelt dom). I utgangspunktet vil
overtredelsen dermed ikke anmerkes på ordinær politiattest, men dersom lovovertrederen ikke samtykker til alternative reaksjoner, eller ved gjentatte brudd på vilkårene i igangsatt avtale eller program, kan en ordinær straffereaksjon ilegges. Intervensjonsprogrammet foreslås å bygge på ordningen med koordineringsgrupper og oppfølgingsteam i regi av konfliktrådene. I rapporten «Økt bruk av konfliktråd», som nylig har vært ute på høring og er behandlet i bystyremøtet 20. mars (sak nr 12/2012), er det imidlertid fremsatt innvendinger mot at konfliktrådet skal ha det organisatoriske ansvaret, og det anbefales i stedet at det organisatoriske ansvaret bør ligge hos kriminalomsorgen. 3. Gjeldende rett I norsk rett er all illegal befatning med narkotika regulert av straffeloven, med unntak av bruk og besittelse av mindre kvanta til egen bruk, som straffes i henhold til legemiddelloven med tilhørende forskrifter. Straffeloven 162 rammer den som ulovlig tilvirker, innfører, utfører, erverver, oppbevarer, sender eller overdrar stoff som etter regler med hjemmel i lov er ansett som narkotika. Straffen for narkotikaforbrytelse er bøter eller fengsel inntil 2 år. Legemiddelloven 31 andre ledd omfatter besittelse og bruk av narkotika, jfr. 24 første ledd, og overtredelse straffes med bøter eller med fengsel inntil 6 måneder, eller begge deler. De alminnelige formene for straff er fengsel, forvaring, samfunnsstraff, bot og rettighetstap. Andre strafferettslige reaksjoner som ikke er straff i straffelovens forstand, vil blant annet være straffutmålingsutsettelse, overføring til tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg, inndragning, påtaleunnlatelse og overføring til konfliktråd. Alternative tiltak som kan settes i verk overfor narkotikabrukere i stedet for eller i tillegg til ordinær fengselsstraff, kan være vilkår knyttet til en påtaleunnlatelse eller betinget dom. Lovbryteren kan pålegges behandling eller oppfølging, for eksempel såkalt narkotikaprogram med domstolskontroll. I forbindelse med fengselsstraff kan fengselsmyndighetene beslutte at den domfelte overføres til soning i institusjon. 4. Nærmere om de foreslåtte tiltakene Forslagene knytter seg primært til to former for narkotikalovbrudd: Bruk og besittelse av narkotika, jf. legemiddelloven 24 første ledd, jf. 31 annet ledd, og Oppbevaring av små kvanta til egen bruk og salg av små kvanta for å finansiere egen bruk, jf. straffeloven 162 første ledd. Når særlige grunner taler for det, kan de alternative reaksjonene også benyttet ved annen mindre alvorlig narkotikarelatert kriminalitet. Forslaget går ut på å videreutvikle ordninger som allerede eksisterer. Målgruppen vil først og fremst være ungdom, men det er ikke foreslått noen aldersgrense. Reaksjonene er tenkt å være fleksible og tilpasses den enkelte lovovertreders situasjon, og skal bygge på samtykke fra lovovertrederen. Intervensjonsprogram Intervensjonsprogrammet er en reaksjon som retter seg mot personer med omfattende narkotikamisbruk, der formålet er å bidra til rehabilitering av lovbryteren. Det foreslås at denne reaksjonen gjennomføres innenfor rammene av eksisterende ordning med oppfølgingsteam, underlagt konfliktrådets organisasjon. Intervensjonsprogrammet innebærer at
lovbryteren blir pålagt tett oppfølging av ressurspersoner som har forpliktet seg i en tidsbegrenset periode til å delta i gjøremål til lovbryterens beste. Både faginstanser og lovovertrederens eget nettverk deltar, i tråd med prinsipper og verdier hentet fra restorative justice (gjenopprettende prosess). Ansvaret for gjennomføringen av programmet fordelt på to nivåer: Koordineringsgruppe som i samarbeid med lovbryteren skal utarbeide rammene for en plan med siktemål å rehabilitere narkotikabrukeren en såkalt intervensjonsavtale. Oppfølgingsteam som skal sørge for at detaljene i avtalen klarlegges, og at de enkelte tiltakene følges opp. Kommunen har som oppgave å sikre koordinering av intervensjonsavtalen opp mot individuell plan, hvor en slik foreligger. Det er anbefalt at koordineringsgruppen bør ha minst én deltaker med særlig kompetanse innen rusfeltet, en representant fra politiet, og at barnevernet deltar når lovovertrederen er under 18 år. Rammene for intervensjonsavtalen fastsettes ut fra den enkelte lovbryters behov for tiltak. Det kan være kontrolltiltak, opplæring, rusbehandling eller andre vilkår knyttet til avtalen. Det daglige ansvaret for oppfølging av intervensjonsavtalen ligger hos oppfølgingsteamet, som kan bestå av representanter for offentlige etater, eventuelt også av familiemedlemmer eller andre støttepersoner. Intervensjonsavtalen kan justeres underveis dersom det er behov for det. I så fall må deltakeren også trekkes inn. Ved brudd på vilkårene i intervensjonsavtalen, kan deltakeren innkalles til en såkalt innskjerpingssamtale. Dersom det ikke lykkes å gjennomføre avtalen kan saken overføres til påtalemyndigheten for ordinær gjennomføring av strafferettslig reaksjon. Etter fullført intervensjonsprogram er vilkåret for betinget reaksjon oppfylt, og det er således bare resten av prøvetiden som gjenstår. Motivasjonssamtale Motivasjonssamtalen har som formål å identifisere og håndtere et narkotikaproblem på et så tidlig tidspunkt som mulig. De som er i målgruppen for motivasjonssamtalen, blir ofte ikke fanget opp av helsevesenet og møtt med tidlig intervensjon, typisk ungdom som har forsøkt narkotika noen ganger. Reaksjonen vil som hovedregel bestå av én til tre samtaler, vurdert etter behov. Motivasjonssamtalen vil være et supplement til ordningen med bekymringssamtale, som enkelte unge blir kalt inn til hos politiet. Bekymringssamtalen er i motsetning til motivasjonssamtalen begrenset til ungdom under 18 år, og er ikke spesifikt rettet inn mot narkotikabruk. Ordningen med motivasjonssamtale vil dessuten være langt mer forpliktende og omfattende enn det bekymringssamtalen er i dag, ettersom motivasjonssamtalen inntas som vilkår ved betinget påtaleunnlatelse eller betinget dom. Utgangspunktet er at en person med nødvendig fagkompetanse innen politi- eller helsevesen skal gjennomføre samtalen basert på en forskningsbasert metodikk. Ved brudd på de vilkår som er satt, eksempelvis ved at lovbryteren unnlater å møte til en eller flere av samtalene, skal det gis en advarsel. Hvis vedkommende på tross av advarselen ikke gjennomfører motivasjonssamtalen, kan påtalemyndigheten beslutte å iverksette en ordinær straffereaksjon.
Organisering Som nevnt innledningsvis er det foreliggende høringsforslaget basert på at det organisatoriske ansvaret for gjennomføring av reaksjonene skal ligge hos konfliktrådene. I rapporten Økt bruk av konfliktråd er det argumentert mot en slik løsning. I denne rapporten uttales blant annet følgende: Kriminalomsorgen har etablert metoder i sitt system i forhold til å gjennomføre både motiverende samtaler og russamtaler, hvor opplæring og evalueringer skjer ved Kriminalomsorgens utdanningssenter. Arbeidsgruppen ber om at dette etablerte systemet vurderes benyttet og videreutviklet, og at konfliktrådet ikke overtar kriminalomsorgens oppgaver i strid med grunnleggende prinsipper for konfliktrådets virksomhet. I den foreliggende rapporten «Alternative reaksjoner for mindre alvorlige narkotikalovbrudd» er det vurdert om ansvaret for å fastlegge innholdet i intervensjonsprogrammet bør overlates til påtalemyndigheten og domstolen, som et alternativ til konfliktrådet. Etter arbeidsgruppens syn er dette ikke en hensiktsmessig løsning, ettersom den oversikt over og kompetanse som kreves ikke nødvendigvis er å finne hos disse instansene, og at det kan være vanskelig å sikre den nødvendige fleksibilitet og dynamikk i programmet, dersom påtalemyndigheten og domstolen skal ha det organisatoriske ansvaret. 5. Rådmannens vurdering Rådmannen er av den oppfatning at de foreslåtte endringene er positive. Det er viktig å merke seg at forslagene ikke innebærer noen avkriminalisering av bruk eller besittelse av narkotika. Forslaget vil i hovedsak få betydning for unge lovovertredere som ikke tidligere har hatt befatning med illegale stoffer, og som kommer i kontakt med politi og rettsvesen for første gang. De alternative reaksjonene kan bidra til at disse tidligere blir koblet til hjelpeapparatet enn det som ellers ville vært tilfelle, og dette vil kunne virke forebyggende. Rådmannen ser det også som positivt at de foreslåtte reaksjonene ikke vil medføre anmerkning i strafferegisteret for den det gjelder. Dette vil gjelde uansett om ordningen organiseres under konfliktrådet eller om gjennomføringen overlates til politi og påtalemyndighet eller kriminalomsorgen. Det kan argumenteres for flere typer organisering, men rådmannen legger avgjørende vekt på at den best mulige kompetansen må være tilgjengelig for å oppnå en vellykket gjennomføring av intervensjonene. Det at målgruppen ofte er ungdom taler for at intervensjonsprogrammet gjennomføres innenfor rammene av eksisterende ordning med oppfølgingsteam i regi av konfliktrådene. Dette er en godt innarbeidet ordning, som antas å ville fungere også for disse reaksjonene. Forslagene i rapporten vil ikke ha noen direkte administrative eller økonomiske konsekvenser for Drammen kommune. Dersom forslagene får den ønskede effekten som anbefalingene i rapporten forutsetter, vil det være grunnlag for å anta at forslagene på lengre sikt vil ha en positiv samfunnsøkonomisk effekt. De menneskelige og samfunnsmessige omkostningene av rusmiddelbruk er store, og besparelsene tilsvarende om bruken opphører. 6. Forslag til høringsuttalelse Drammen kommune slutter seg til de foreslåtte endringene i rapporten. De alternative reaksjonene er egnet til å fange opp de yngste lovbryterne, og gir mulighet til å sette inn hjelpetiltak før narkotikamisbruket blir omfattende.
Arbeidsgruppen legger til grunn at reaksjonene skal være fleksible og tilpasses lovovertrederen og hans situasjon. Dette er en god intensjon, men det forutsetter ressurser og kompetanse hos de som har ansvaret for å følge opp. Det må legges til rette for at dette også skal kunne gjennomføres på mindre steder. Motivasjonssamtale Det er lagt til grunn at samtalene som utgangspunkt skal gjennomføres av en egnet representant fra politi eller helsevesen. Oppgaven må entydig ansvarsplasseres. Den ansvarlige må få tilført ressurser til å utføre oppgaven. Det er noe uklart om det er den kommunale helsetjenesten som skal bidra, og hvordan en skal sikre at de som får dette ansvaret får nødvendig skolering i valgt metodikk. Det blir her viktig å kvalitetssikre at samtalene blir faglig gode og fører til ønsket resultat. Intervensjonsprogram Det at programmet er rettet mot allerede eksisterende hjelpetjenester og tiltak er positivt. Dette innebærer at man kan benytte den kompetansen som allerede er i de ulike instansene. Når det gjelder koordineringsgruppens sammensetning, er det viktig at den rette fagkompetansen er på plass. Det er en selvfølge at rustjenesten er representert, men det bør også vurderes om fagpersonell innen psykisk helse skal delta. Svært mange narkotikalovbrytere har sammensatt problematikk innen rus og psykisk helse. Det er også vesentlig at barneverntjenesten er representert både i koordineringsgruppene og oppfølgingsteamene dersom vedkommende er under 18 år. Den kommunale barneverntjenesten innehar en betydelig kompetanse i kartlegging av barn og unge med et utvidet hjelpebehov, og er en like naturlig representant som fagteamene i det statlige barnevern til å kunne delta i koordineringsgrupper. Arbeidsgruppen anslår de årlige merkostnadene knyttet til fagteamenes arbeid opp mot koordineringsgruppene til 5 millioner kroner. Det bør vurderes om det kommunale barnevern bør tilføres noe av dette. Det er gjort gode erfaringer med ungdomskontraktmodellen. Denne modellen bør opprettholdes og implementeres i intervensjonsprogrammet. Både intervensjonsprogrammet og motivasjonssamtalene bør ha gode evalueringsverktøy også kommunalt for å se om tiltakene/metodene virker. Organisering Drammen kommune ser at det er flere hensyn som taler både for og imot arbeidsgruppens forslag om at intervensjonsprogrammet skal organiseres under konfliktrådene. Det avgjørende i denne sammenheng er at det legges opp til at den best mulige kompetansen er tilgjengelig. Ut fra erfaringene med oppfølgingsteam anses det hensiktsmessig at konfliktrådet får dette ansvaret. Kostnadene med tiltakene må dekkes gjennom økt statlig tilskudd. Vedlegg: Rapporten Alternative reaksjoner for mindre alvorlige narkotikalovbrudd