SAKSFRAMLEGG SKEDSMO KOMMUNE Saksmappe Løpenr. Saksbehandler 2009/1787 12427/2009 Hans Tore Hoff Oppreisningsordning for barnevernsbarn Saksgang Utvalgssaksnr Utvalg Møtedato Rådmannens forslag til vedtak: 1. Skedsmo kommune etablerer en oppreisningsordning, jf saksutredningen pkt 4 og 5. 2. Rådmannen legger frem en sak om gjennomføring av ordningen. 1
1 Innledning I de senere år er det, først i flere store bykommuner etter omfattende granskninger, og senere i en del andre kommuner, blitt innført midlertidige billighetserstatnings- eller oppreisningsordninger for tidligere barnevernsbarn som er blitt utsatt for omsorgssvikt mv. Ordningene gjelder forhold som ligger langt tilbake i tid, og som regelmessig vil være foreldet etter de alminnelige regler om erstatning i norsk rett. Fra 1. juli 2004 ble det gjort unntak fra den absolutte foreldelsesfristen på 20 år ved personskade dersom skaden ble voldt mens den skadelidte var under 18 år. Lovendringen gjelder også krav som ikke var foreldet da endringen ble satt i kraft. Det betyr at for skader voldt etter 1. juli 1984, så gjelder det ingen foreldelsesfrist i disse tilfellene. For skader voldt før 1. juli 1984 vil imidlertid foreldelse være inntrådt. Etter årskiftet 08/09 har Skedsmo kommune videre mottatt fire erstatningskrav begrunnet med omsorgssvikt mv. i forbindelse med plassering i institusjon/fosterhjem. Rådmannen mener mottakelsen av disse erstatningskravene aktualiserer spørsmålet om Skedsmo kommune bør innføre en billighetserstatningsordning, slik staten og enkelte andre kommuner har gjort. Erstatningssøkerne, som er representert av Stiftelsen Rettferd for taperne, er alle gjort oppmerksomme på at kommunen nå vurderer dette - og eventuelt vil se på kravene deres også i lys av en billighetserstatningsordning. I det følgende vil det først kort bli redegjort for den statlige billighetserstatningsordningen, og bakgrunnen for tilsvarende ordninger i enkelte andre kommuner. Deretter drøftes spørsmålet om kommunen bør etablere en billighetserstatningsordning og tilknyttede spørsmål. Avslutningsvis drøftes de økonomiske og administrative konsekvenser av en slik ordning. Dersom det besluttes at kommunen skal etablere en oppreisningsordning, vil rådmannen legge frem en egen sak om den praktiske gjennomføring av ordningen. 2 Den statlige rettferdsvederlagsordningen Stortinget har en rettferdsvederlagsordning som har eksistert siden 1814. I Stortingsproposisjon nr. 65 (2006-2007) er ordningen beskrevet slik: Stortinget si rettferdsvederlagsordning er Stortinget si eiga vederlagsordning, der einskildpersonar som har kome særleg uheldig ut, kan søkje om ein skjønnsmessig kompensasjon. Det er oppnevnt to utvalg, Rettferdsvederlagsutvalg I og II som treffer avgjørelser i rettferdsvederlagssaker. Stortinget selv behandler imidlertid saker der det er aktuelt å tilkjenne mer enn kroner 200.000,- i kompensasjon. Statens sivilrettsforvaltning (tidligere Justissekretariatene) er sekretariat for utvalgene, og forbereder sakene sammen med de aktuelle faginstanser bl.a. Utdanningsdirektoratet og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet. Ordningen er ment som en siste utvei, og en viktig begrunnelse for ordningen er at det kan være ønskelig å gi enkeltpersoner som er kommet svært uheldig ut en kompensasjon i saker som er blitt foreldet, og/eller hvor det er vanskelig å bevise at de alminnelige vilkår for erstatning er oppfylt. Ordningen er ment som en oppreisning for et bestemt forhold. Hvorvidt kompensasjon skal tilkjennes bygger på et rent (folkelig) skjønn, uten noen formelle vilkår. Dersom søkeren får dekket tapet eller liknende gjennom andre ordninger, eller det foreligger rettslig grunnlag for erstatning, så kan han ikke få rettferdsvederlag. Det er gjort unntak for saker som gjelder 2
omsorgssvikt mv. under plassering i barnehjem og i spesialskoler for barn med adferdsvansker (St. meld. nr. 24 (2004-2005). I disse sakene er for øvrig grensen for når en sak skal overføres fra utvalgene til Stortinget til behandling hevet til kroner 300.000,-. Ordningen bygger på sedvane. Ved vurderingen av om det skal gis kompensasjon legges det vesentlig vekt på om skaden har sammenheng med kritikkverdige forhold som offentlige myndigheter er ansvarlig for, uavhengig av om det foreligger uaktsomhet fra det offentliges side. Etter praksis gis det ikke rettferdsvederlag for: - vanskelige oppvekstvilkår eller sykdom, med mindre det offentlige har hatt en innvirkning på det og kan klandres - følger av allmenne samfunnsproblem som gjelder mange personer i befolkningen - tap som har sin årsak i private rettsforhold - skader som omfattes av allmenne erstatningsordninger eller av trygdeordninger, forsikring osv. - krav som ikke er foreldet Avgjørelsene i disse sakene treffes etter en fri bevisvurdering på bakgrunn av sakens dokumenter. Rettferdsvederlag er ment som en håndsrekning, og har ikke til hensikt å dekke søkerens økonomiske tap. Det er ikke klagerett på avgjørelsene. I 2005 vedtok Stortinget en tilpassing av rettferdsvederlagsordningen for så vidt gjelder barn i barnehjem og spesialskoler for barn med adferdsvansker. Bakgrunnen for Stortingets vedtak var bl.a. at det såkalte Befringutvalget som kartla omfanget av omsorgssvikt og overgrep i barnehjemsinstitusjoner og spesialskoler i perioden 1945-1980 konkluderte med at det hadde skjedd omsorgssvikt og overgrep av til dels alvorlig karakter ved mange barnehjem og spesialskoler i det aktuelle tidsrom. 3 Oppreisnings-/billighetserstatningsordninger i andre kommuner Bergen kommune I juni 2003 slo et granskingsutvalg fast at det hadde skjedd fysiske og seksuelle overgrep ved barnehjem i Bergen i perioden 1954-1980. Det var svikt både i det kommunale tilsynet og i det statlige overtilsynet. Granskingsutvalget konkluderte imidlertid med at ansvaret i hovedsak måtte plasseres hos Bergen kommune som systemansvarlig. Bergen kommune etablerte da en billighetserstatningsordning med erstatning opp til 725.000 kroner. Erstatningsoppgjøret er nå gjennomført. Til sammen kom det inn 413 søknader, og 269 av disse ble tilkjent erstatning. Gjennomsnittlig erstatningsbeløp var ca. 184.000 kroner. Oslo kommune I Oslo kommune ble det avlagt rapport etter gransking av ureglementerte forhold ved institusjoner i kommunen i perioden 1954-1993 i desember 2005. Oslo kommune etablerte etter dette en vederlagsordning i tidsrommet høst 2006 høst 2008 med standardiserte satser på hhv 200.000, 300.000 og 500.000 kroner. Av årsrapporten for 2008 fremgår det at Oslo kommune i perioden 2006-2008 har mottatt i alt 1309 søknader, og etter å ha behandlet 974 søknader, har utbetalt i alt 450 millioner kroner. 3
Andre kommuner I Stavanger og omliggende kommuner ble det, etter at et granskingsutvalg la frem sin rapport i juni 2006, etablert en oppreisningsordning for tidsrommet 2006-2008. Denne ordningen har fått til sammen 755 søknader til behandling. Også andre kommuner bl.a. Drammen, Asker og Bærum kommuner har eller har hatt tilsvarende ordninger uten å gjennomføre noen gransking på forhånd. Ellers kan merkes at Lørenskog kommune i år har vedtatt å innføre en slik ordning. Fellestrekk ved de kommunale ordningene Ordningene er, med unntak av Oslo kommune (som også er fylkeskommune), begrenset til å gjelde fra den tidligere barnevernloven trådte i kraft i 1954 og kommunenes ansvar ble klargjort og frem til 1980 da fylkeskommunen fikk ansvaret for barnehjemmene. I dette tidsrommet var det kommunene som hadde tilsynsansvaret for alle barneverninstitusjonene i kommunen i tillegg til dem man selv eide. Ordningene er tidsbegrensete. De gjelder normalt for en periode på 2 år. De fleste ordningene gjelder omsorgssvikt og overgrep mens barna var plassert på institusjon eller spesialskole, og noen omfatter også omsorgssvikt og overgrep mens barna var plassert i fosterhjem. 4 Bør det etableres en oppreisnings-/billighetserstatningsordning i Skedsmo kommune, bør det først foretas en gransking og hvem bør evt. omfattes? Det er ulike begrunnelser for at flere kommuner har innført billighetserstatningsordninger som kommer i tillegg til den ordning staten har og som dekker samme type forhold. For de store kommunene sin del bl.a. Bergen og Oslo er begrunnelsen i hovedsak at disse kommunene har hatt mange institusjoner for barn og at det ved gransking er avdekket omfattende omsorgssvikt og overgrep overfor barn som har vært i disse institusjonene. Disse kommunen har altså vært direkte ansvarlige for driften av institusjoner som det ved gransking har vist seg ikke har fungert. For andre, gjerne mindre kommuner, har begrunnelsen i større utstrekning vært knyttet til at kommunen har hatt et plasserings- og tilsynsansvar som barnevernsmyndighet etter barneloven av 1954. Synspunktet er altså at kommunen har plassert barna på steder som ikke har fungert, og dette er heller ikke blitt fanget opp og tatt tak i etter plasseringen gjennom kommunens tilsyn. Flere av disse kommunene har vedtatt en billighetserstatningsordning uten noen forutgående gransking. Dette gjelder blant annet Lørenskog og Bærum kommuner. Begrunnelsen for ikke å gjennomføre noen gransking har vært at dette vil være omfattende, kostbare og arbeidskrevende prosesser, og at det ikke anses å være behov for noen egen gransking i kommunen fordi øvrige granskinger i regi av staten og andre kommuner tilsier at det har skjedd tilsvarende overgrep og omsorgssvikt også overfor barn plassert av ens egen kommune. Det har også vært vist til at de som er berettiget til erstatning bør slippe og vente på utfallet av en gransking. Når det ikke er blitt gjennomført noen gransking, kan det være grunn til å anta at dette også har hatt sammenheng med at kommunen har hatt få eller ingen institusjoner innen egne grenser, noe som gjør at granskingen ville medføre en undersøkelse av hver enkelte plassering, og derfor bli enda mer komplisert og arbeidskrevende enn de institusjonsgranskingene som til nå er utført. Noen kommuner har også latt billighets- eller oppreisningserstatningsordningen omfatte plasseringer i fosterhjem. Dermed får man to parter i saken, og det blir vanskelig å se en eventuell tilkjennelse av erstatning som annet enn et uttrykk for at fosterforeldrene har sviktet og/eller forgrepet seg. Dette kan gi foranledning til rettstvister f.eks. ærekrenkelsessaker eller andre konflikter mellom søker og den det påstås har sviktet og/eller begått overgrep. Noen 4
kommuner har valgt å varsle fosterforeldrene, andre ikke. Uansett hvordan en velger å legge dette opp mht. varsling, vil imidlertid fosterforeldrene og/eller andre i deres familie kunne bli kjent med saken med store belastninger og muligheter for konflikt på begge sider som følge. Bl.a. Bærum, Asker, Ullensaker, Trondheim, Stavanger og Lørenskog kommuner lar ordningen med billighets- eller oppreisningserstatning omfatte fosterhjemsplasseringer. Rådmannen mener omfanget av overgrep og omsorgssvikt mot barnevernsbarn generelt sett er sannsynliggjort gjennom de statlige og kommunale granskinger som er gjennomført av staten og av enkelte andre kommuner, at det på generelt grunnlag må anses sannsynlig at det også har skjedd omsorgssvikt/overgrep av liknende karakter for så vidt gjelder enkelte av de plasseringer som er foretatt av Skedsmo kommune som barnevernsmyndighet. Rådmannen mener Skedsmo kommune på lik linje med de kommuner som har innført en oppreisningsordning bør ta et moralsk ansvar for at de dette gjelder, slik at de som har vært plassert av Skedsmo kommune kan få en oppreisning for den urett som er begått mot dem uavhengig av reglene om erstatning i norsk rett. Det betyr at man ser bort fra om kravene er foreldet, og eventuelt at det økonomiske tap ikke er tilstrekkelig dokumentert, og at den vanlige erstatningsrettslige terskel for bevis for overgrep og/eller omsorgssvikt senkes. Rådmannen er kjent med at det eksisterer et barnehjem i Skedsmo. Det heter Lillebo og ligger på Skedsmokorset. Dette barnehjemmet verken er, eller har vært, i kommunalt eie. Rådmannen er for øvrig ikke kjent med at det har eksistert noen barnevernsinstitusjoner i Skedsmo. Dette betyr at en gransking i Skedsmo eventuelt vil måtte konsentrere seg om å undersøke de enkelte plasseringer som er blitt foretatt av barneverntjenesten opp igjennom årene. Etter rådmannens vurdering er det, på denne bakgrunn, ikke hensiktsmessig eller nødvendig å gjennomføre en egen gransking. Dette vil etter rådmannens vurdering dessuten bli for komplisert, arbeidskrevende og kostbart. Rådmannen mener videre at en ordning bør omfatte plasseringer foretatt av Skedsmo kommune på alle typer institusjoner for barn, da det vanskelig kan sees å foreligge noen saklige grunner for å skille mellom om omsorgssvikten/overgrepet er skjedd i den ene eller andre typen institusjon. Så vel plasseringer på barnehjem som på spesialskoler, skolehjem, verneskoler mv. bør således omfattes. De aller fleste kommunale ordninger har for øvrig et slikt omfang. At formen for plassering ikke bør få betydning, kan også anføres for så vidt gjelder fosterhjem. Som nevnt reiser imidlertid fosterhjemsplasseringer noen særskilte problemstillinger i det påstått overgriper mv. lettere kan identifiseres. Rådmannen mener imidlertid at hensynet til likestilling mellom de ulike plasseringer kommunen har foretatt må veie tyngre enn hensynet til å unngå at det oppstår konflikter mellom søker og påstått overgriper/omsorgssvikter med de belastninger dette vil kunne medføre for begge parter, og foreslår at også plassering i fosterhjem skal omfattes av ordningen. Som tidligere nevnt har andre kommuner det er naturlig å sammenligne seg med valgt en slik avgrensning. 5 Økonomiske og administrative konsekvenser 5.1 Innledning De økonomiske og administrative konsekvenser av ordningen vil, foruten hvilke plasseringer som omfattes jf ovenfor, avhenge av: 5
- Avgrensningen av det tidsrom plasseringen må skjedd for å være omfattet av ordningen - Vilkårene for erstatning - Utmålingen av erstatning; hvilke beløp skal kunne tilkjennes? - Om andre utbetalinger på (til dels) samme grunnlag skal gå til fradrag - Antall søkere - Om ordningen etableres permanent eller midlertidig - Praktisk gjennomføring av ordningen 5.2 Avgrensning i tid De fleste andre kommuner har begrenset ordningene fra 1. juli 1954 fordi det på dette tidspunkt gjennom den nye barnevernlovens ikrafttredelse ble tydelig klargjort at kommunen hadde et tilsynsansvar for de barna som de plasserte. Fra 1. januar 1980 overtok fylkeskommunene tilsynsansvaret, og de fleste ordningene i andre kommuner er derfor begrenset fremover i tid til 1. januar 1980. Rådmannen mener Skedsmo kommunes ordning bør avgrenses på samme måte, dvs. gjelde plasseringer foretatt mellom 1. juli 1954 og 1. januar 1980. 5.3 Erstatningsvilkår Rådmannen vil foreslå at vilkårene for erstatning utformes slik at det sees bort fra foreldelsesspørsmålet, og eventuelt av at det økonomiske tap ikke er tilstrekkelig dokumentert, samt at beviskravene senkes. Avgjørelsen av om det skal tilkjennes erstatning baseres på rene rimelighetsbetraktninger på samme måte som bl.a. etter den statlige oppreisningsordningen. 5.4 Utmåling Når det gjelder utmåling av erstatning så har de fleste andre kommuner en øvre grense for erstatning på kr. 725.000,-. Bakgrunnen for dette antas å være at Bergen kommune, som var først ute med en oppreisningsordning etter granskingen av institusjonene i kommunen la seg på dette nivået. Utbetalinger opp i mot maksimum er regelmessig knyttet til de groveste tilfellene av seksuelle overgrep/ grov vold. Tatt i betraktning at det ikke har vært insitusjoner i kommunens eie innenfor kommunegrensene, og at det ikke er gjennomført noen gransking, samt at Skedsmo kommune er av en helt annen størrelse og har en helt annen økonomi enn de store bykommunene, er en øvre grense på kr 725.000,- etter rådmannens oppfatning noe høyt. Rådmannen er kjent med at man i Rælingen kommune for tiden vurderer å innføre en oppreisningsordning med en øvre grense for erstatning på kr 300.000,-. Rådmannen vil foreslå at Skedsmo kommune legger seg på det samme nivået. Noen kommuner bl.a. Oslo har innført standariserte satser ved bruk av terskler, mens andre kommuner bl.a. Lørenskog har vedtatt at utmåling av erstatning skal skje ut i fra en individuell vurdering i det enkelte tilfelle. Etter rådmannens vurdering vil en standardisert løsning gi et feilaktig signal om at barnehjemsplassering alene skal gi rett til erstatning, noe som ikke er meningen. Samtidig vil en ordning med standardiserte satser lett kunne bli for rigid, og det må videre antas at omfanget av saker i Skedsmo heller ikke er av en slik størrelse at standardisering vil være hensiktsmessig av hensyn til mengden saker. Rådmannen vil derfor foreslå at erstatning skal fastsettes individuelt og skjønnsmessig i det enkelte tilfelle. Det er et generelt prinsipp i norsk erstatningsrett at fordeler som følge av skaden skal gå til fradrag i erstatningen. Det foretas imidlertid ikke avkortning av erstatningen etter den statlige ordningen for utbetalinger på samme grunnlag fra de kommunale oppreisningsordninger. Noen kommuner har valgt å foreta avkortning, andre kommuner ikke. 6
Rådmannen mener økonomiske fordeler søker har mottatt og som har sitt grunnlag i skaden det søkes erstatning for som utgangspunkt bør komme til fradrag i erstatningen. Det kan for eksempel tenkes tilfeller der en og samme person får erstatning både fra staten og flere andre kommuner. Siden ordningene er forskjellige vil da en ordning uten slikt fradrag bety at rekkefølgen, altså hvilken ordning man søker erstatning fra først blir avgjørende for hva man får i erstatning. Det er uheldig, og vil kunne føre til at like tilfeller behandles ulikt samlet sett basert på tilfeldigheter. Når det gjelder sosialhjelp, stiller saken seg etter rådmannens vurdering annerledes. Tatt i betraktning at en oppreisningserstatningsordning er ment som en kompensasjon på moralsk grunnlag for de urettmessige belastninger tidligere barnehjemsbarn og andre som er blitt plassert av kommunen er blitt utsatt for, bør det etter rådmannens oppfatning ikke foretas noe fradrag i en slik erstatning med bakgrunn i utbetalt sosialhjelp. Det hører med til bildet at det i mange tilfelle vil være en nær umulig oppgave å foreta en slik avkortning, og at resulatet nok forutsatt at det foretas avkortning i utbetalt sosialhjelp gjennom et langt liv raskt vil kunne bli at erstatningen bortfaller helt. I tillegg er grunnlaget for utbetaling av sosialhjelp og oppreisningserstatning ikke det samme, og vi snakker dessuten her om løpende hjelp til livsopphold mv. Når det gjelder erstatningsutbetalinger som bygger på alminnelige erstatningsrettslige synspunkter, så er det rådmannens oppfatning at slike utbetalinger bør gå til fradrag i oppreisningserstatningen. Utbetaling fra ordningen bør dessuten, i forlengelsen av ovennevnte synspunkt, forutsette at søker ikke senere kan fremme krav mot kommunen etter de alminnelige erstatningsregler. 5.5 Midlertidig ordning De fleste andre kommuner har valgt å etablere en oppreisnings-/billighetserstatningsordning midlertidig dvs. at det kan fremmes søknader om erstatning etter ordningen kun i et begrenset tidsrom. De fleste ordningene er gitt en varighet på to år, og rådmannen mener Skedsmo kommunes ordning bør gis samme varighet. 5.6 Klage Mye kan tale for at det ikke bør innføres klagerett på avgjørelser om oppreisning, som skal baseres på skjønn og rimelighetsbetraktninger. At det er tale om en frivillig ordning der kommunen tar ett moralsk ansvar for urett begått mot barn som er blitt plassert i institusjon, trekker i samme retning. Det kan også vises til at det ikke er klagerett på avgjørelsene som de statlige rettferdsvederlagsutvalgene treffer om billighetserstatning. Rådmannen vil komme tilbake til spørsmålet om klagerett, dersom det blir vedtatt å innføre en slik ordning i Skedsmo kommune. 5.7 Gjennomføring Om kommunestyret beslutter å etablere en oppreisningordning, vil rådmannen fremme en sak med forslag til vedtekter basert på hovedsynspunktene i herværende sak. Andre tekniske spørsmål knyttet til gjennomføringen av ordningen vil da bli utredet f.eks. søknadsperiode, krav til søknadene, informasjon om ordningen, sekretariat, klagebehandling og saksbehandling etc. 7
Skedsmo kommune, den 15. juli 2009 Torstein Leiro rådmann 8