ENDELIG TILSYNSRAPPORT

ENDELIG TILSYNSRAPPORT Tønsberg kommune som barnehagemyndighet Arkivnr. 2014/1190

Innholdsfortegnelse Sammendrag... 3 1 Innledning... 4 2 Om tilsynet med Tønsberg kommune... 4 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet... 4 2.2 Tema for tilsyn... 4 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 4 3. Kommunen som godkjenningsmyndighet... 5 3.2 Fylkesmannens undersøkelser... 6 3.3 Fylkesmannens vurdering... 7 3.4 Fylkesmannens konklusjon... 8 4. Kommunen som tilsynsmyndighet... 8 4.1 Rettslig krav... 8 4.2 Fylkesmannens undersøkelser... 9 4.3 Fylkesmannens vurdering... 9 4.4 Fylkesmannens konklusjon... 11 5. Kommunens håndtering av regelverket om dispensasjoner fra utdanningskravet... 11 5.1 Rettslig krav... 11 5.2 Fylkesmannens undersøkelser... 14 5.3 Fylkesmannens vurderinger... 15 5.4 Fylkesmannens konklusjon... 15 6. Kommunens håndtering av regelverket om dispensasjoner fra pedagognormen... 17 6.1 Rettslig krav... 17 6.2 Fylkesmannens undersøkelser... 18 6.3 Fylkesmannens vurderinger... 19 6.4 Fylkesmannens konklusjon... 20 7. Kommunens oppfølging av regelverket om opplysningsplikt til barneverntjenesten... 20 7.1 Rettslig krav... 20 7.2 Fylkesmannens undersøkelser... 21 7.3 Fylkesmannens vurderinger... 21 7.4 Fylkesmannens konklusjon... 22 8. Frist for retting... 22 9. Kommunens frist til å rette..23 2

Sammendrag Fylkesmannen i Vestfold har gjennomført tilsyn med Tønsberg kommune som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 8. Tilsynet har omfattet følgende tema: - Kommunen som godkjenningsmyndighet, jf. barnehageloven 10 og 11. - Kommunen som tilsynsmyndighet, jf. barnehageloven 16. - Kommunens håndtering av regelverket om dispensasjon fra utdanningskravet og dispensasjon fra pedagognormen, jf. barnehageloven 17 og 18. - Kommunens oppfølging av regelverket om opplysningsplikt til barneverntjenesten, jf. barnehageloven 22. Tilsynet er gjennomført ved å vurdere skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervjuer knyttet til Tønsberg kommunens organisering på barnehageområdet og de ovennevnte tilsynstema. Tilsynet omfattet blant annet undersøkelse om hvorvidt Tønsberg kommune driver sin virksomhet innenfor gjeldende regelverk. Avdekkede lovbrudd 1) Tønsberg kommune følger ikke forvaltningslovens bestemmelser når de fatter vedtak om pålegg retting etter barnehageloven 16 annet ledd, jf. forvaltningsloven. 2) Tønsberg kommune behandler ikke søknad om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 18, jf. forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. 3) Tønsberg kommune behandler ikke søknad om dispensasjon fra pedagognormen i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 18, jf. forskrift om pedagogisk bemanning. Status på rapporten og veien videre Denne tilsynsrapporten inneholder frist for retting av ulovlig forhold avdekket under tilsyn, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 1. juni 2015. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. 3

1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 26. mars 2014 til dags dato gjennomført tilsyn med Tønsberg kommune som barnehagemyndighet. I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 1. juni 2015. Dersom lovbruddene ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Vestfold vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60d. 2 Om tilsynet med Tønsberg kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven 60 b. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Tilsynet er gjennomført med Tønsberg kommune som barnehagemyndighet og har omfattet følgende tema: - Kommunen som godkjenningsmyndighet, jf. barnehageloven 10 og 11. - Kommunen som tilsynsmyndighet, jf. barnehageloven 16. - Kommunens håndtering av regelverket om dispensasjon fra utdanningskravet og dispensasjon fra pedagognormen, jf. barnehageloven 17 og 18. - Kommunens oppfølging av regelverket om opplysningsplikt til barneverntjenesten, jf. barnehageloven 22. Formålet med tilsynet er å bidra til en styrking av kommunen som barnehagemyndighet i håndteringen av regelverket etter barnehageloven 8 jf. 10, 11, 16, 17, 18, 22 og tilhørende forskrifter. Gjennom kontroll med kommunens overholdelse av de rettslige kravene skal eventuell lovstridig praksis avdekkes og rettes opp. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Tønsberg kommune ble åpnet gjennom brev 26. mars 2014. Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Årsmelding for barnehageområdet 2013. Reglement for politiske styringsorganer Tønsberg kommune 2013-2016. Delegasjonsreglement særlover Tønsberg kommune 2013-2016. Organisasjonskart for Tønsberg kommune-administrativ organisering. 4

Liste over barnehagene i kommunen. Rutine ved godkjenning av ordinære barnehager. Tre godkjenninger av kommunale og ikke- kommunale barnehager. Rutinebeskrivelse og plan for tilsyn av barnehager i Tønsberg kommune. Tilsyn kvalitetssamtaler kommunale barnehager 2014. Datoplan for kvalitetssamtaler i kommunale virksomheter-tønsberg vår 2014. To rapporter fra kvalitetssamtaler i kommunale virksomheter fra 2014, inkludert tilsynsvarsel. Ett referat og én tilsynsrapport fra ikke-kommunal barnehage fra 2014, inkludert tilsynsvarsel. Rutinebeskrivelse og søknadsskjema for midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet. Fem vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet med tilhørende søknader. Rutinebeskrivelser og søknadskjema for midlertidig dispensasjon fra forskrift om pedagogisk bemanning. Tre vedtak om dispensasjon fra pedagognormen med tilhørende søknader. Tønsbergbarnehagene-rutinebeskrivelse-oppfølging av opplysningsplikt til barnevernet-barnehagelovens 22. Det ble gjennomført stedlig tilsyn 12. og 17. juni 2014 hvor det ble avholdt intervjuer med: kommunalsjef Pål Thalmann fagenhetsleder Erik Relander Tømte barnehagemyndighet ved Åse Marit Høiland kommunal virksomhetsleder i Søndre Slagen barnehager ved Toril Arnesen kommunal styrer ved Kjersti Fluge, Relåsen barnehage kommunal virksomhetsleder i Sentrum barnehager ved Lindis Thorkildsen kommunal styrer ved Margareth Johansen, Fjerdingen barnehage ikke-kommunal eier ved Lise Wølner, Belmar barnehage AS ikke-kommunal styrer ved Hege Sørum, Granstua familiebarnehage ikke-kommunal eier ved Irene Homleid Kristiansen, Granstua familiebarnehage Fylkesmannen ba om ytterlige dokumentasjon i august 2014 og mottok følgende dokumenter i september 2014: Godkjenning av Grusveien og Granstua familiebarnehager Fylkesmannen oversendte foreløpig tilsynsrapport til Tønsberg kommune 23. februar 2015, hvor kommunen ble gitt frist til 31. mars 2015 til å uttale seg om det nærmere innholdet i rapporten. Kommunens tilbakemelding ble mottatt 27. mars 2015, og kommunens kommentarer er innarbeidet i endelige rapport. 3. Kommunen som godkjenningsmyndighet 3.1 Rettslig krav Lov om barnehager av 17.06.2005 nr.64 (barnehageloven) 10. Godkjenning Kommunen avgjør søknad om godkjenning etter en vurdering av barnehagens egnethet i forhold til formål og innhold, jf. 1, 1a og 2. 5

Kommunen kan ved godkjenningen sette vilkår for driften med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. 11. Familiebarnehager Godkjenning av familiebarnehager omfatter virksomhetens organisering og det enkelte hjems egnethet som lokale for familiebarnehagedrift. Departementet kan gi forskrifter om godkjenning og drift av familiebarnehager. 6. Virksomhetens plikt til å søke godkjenning Virksomheter som har ansvar for barn under opplæringspliktig alder, plikter å søke godkjenning som barnehage når: a) a) virksomheten er regelmessig og ett eller flere barn har en ukentlig oppholdstid på mer enn 20 timer, og b) antall barn som er til stede samtidig er ti eller flere når barna er tre år eller eldre, eventuelt fem eller flere når barna er under tre år, og c) virksomheten utføres mot godtgjøring. Virksomheter etter første ledd må være godkjent før driften settes i gang. Fylkesmannens kommentar til bestemmelsene Kommunen som barnehagemyndighet skal vurdere og avgjøre søknad om godkjenning av kommunale og ikke-kommunale barnehager. Ved behandling av søknad om godkjenning skal kommunen foreta en konkret vurdering av barnehagens egnethet i forhold til de krav som kan utledes av barnehageloven 1, 1a og 2 om barnehagens formål og innhold. Barnehagens fysiske rammer, dvs. lokaler og uteområder, må være egnet for barnehagedrift. Videre skal barnehagen være en pedagogisk virksomhet som skal gi barna muligheter for lek, livsutfoldelse og meningsfylte opplevelser og aktiviteter. Bemanningsplanen må vise at driften vil bli forsvarlig og at barnehagetilbudet kan oppfylle lovens og rammeplanens krav til barnehagens innhold. Ved godkjenning kan kommunen sette vilkår for driften av barnehagen med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid, jf. barnehageloven 10 andre ledd. Det stilles også krav til barnehagens lokaler og uteområder etter annet regelverk. Barnehagemyndigheten må derfor klargjøre hvilke vilkår andre myndigheter har stilt før godkjenning etter barnehageloven 10 kan gis. Barnehagemyndighetens godkjenningsvedtak er å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 første ledd bokstav b. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler kommer derfor til anvendelse. Det presiseres at barnehagemyndighetens vedtak om godkjenning må foreligge før barnehagen kan igangsette driften, jf. barnehageloven 6 siste ledd. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser Innledningsvis oppsummeres Tønsberg kommunes organisering på barnehageområdet slik: Det følger av kommunens delegasjonsreglement at kommunestyret har delegert sin myndighet etter barnehageloven til rådmannen. Delegeringsoversikten av 12.12.2012 viser at rådmannen har videredelegert sin myndighet etter barnehageloven slik: - Bystyre - godkjenningsmyndighet 10 6

- Utvalg for barn og unge ansvar for den kommunale barnehagedrift - Tjenesteleder for Fagenhet Oppvekst øvrige barnehagemyndighets oppgaver Fremlagt dokumentasjon viser at kommunen har utarbeidet en skriftlig rutine for barnehagemyndighetens behandling av søknad om godkjenning av ordinære barnehager. Rutinen har fem punkter («Befaring, veiledning, søknad, godkjenning og melding om åpning») som beskriver barnehageeier- og barnehagemyndighetens ansvar gjennom hele godkjenningsprosessen. Søknaden skal sendes til Fagenheten Oppvekst som uttreder saken. I Tønsberg kommune skal alle godkjenningssøknader behandles politisk og avgjøres i bystyret. Godkjenningsbrevet sendes til eier etter behandling i bystyret. Kommunens fire siste godkjenninger av ordinære barnehager etter barnehageloven er fra 2008 og 2009. Disse saksdokumenter ble fremlagt under Fylkesmannens tilsyn med Tønsberg kommune i 2011, og er av den grunn ikke lagt til grunn i vårt nåværende tilsyn med kommunen. 3.3 Fylkesmannens vurdering Innledningsvis ønsker vi å bemerke at kommunen har et veiledningsansvar overfor den enkelte barnehageeier som ønsker å søke om godkjenning etter barnehageloven 10 og 11. Dette innebærer at kommunen må opplyse om saksgangen i kommunen, lovverket som eier må forholde seg til og hvilket krav som stilles etter annet lovverk. Kommunen opplyser at det ikke har mottatt søknader om godkjenning av ordinære barnehager siden 2009. Fylkesmannen har derfor gjennomgått kommunens rutine for behandling av søknader om godkjenning av barnehager. Kommunen opplyser for øvrig at det ikke har utarbeidet eget søknadskjema når det gjelder godkjenning av barnehager. Fremlagt rutine angir ikke nærmere hjemmelsgrunnlaget for godkjenning av barnehager etter barnehageloven. I følge rutinen skal kommunen godkjenne barnehager etter vilkår i Lov om barnehager. Fylkesmannen presiserer at kommunen som barnehagemyndighet skal vurdere og avgjøre søknad om godkjenning av ordinære barnehager jf. barnehageloven 10 og familiebarnehager jf. barnehageloven 11 med tilhørende forskrifter. Som nevnt skal kommunen etter søknad fra barnehageeier godkjenne barnehagen etter de kravene som følger av barnehageloven 10. Fylkesmannen forutsetter at kommunen sørger for at det fremsettes skriftlig søknad fra barnehageeier før kommunen vurderer og avgjør søknad om godkjenning. Barnehageloven 10 slår videre fast at kommunen ved behandling av søknad om godkjenning skal foreta en konkret vurdering av «barnehagens egnethet» i forhold til de krav som utledes av 1, 1a og 2 om barnehagens formål og innhold. Av disse bestemmelsene framgår det blant annet at barnehagen skal være en pedagogisk virksomhet som skal gi barna muligheter for lek, livsutfoldelse og meningsfylte opplevelser og aktiviteter. Videre skal kommunen kontrollere barnehagens bemanningsplan og vurdere om den er forsvarlig når det gjelder antall ansatte sett i sammenheng med barnehagens åpningstid, barnas alder og utvikling. Dette stiller krav til utforming, innhold og bemanning. Ut fra gjeldende rutine fremstår det som uklart hvorvidt kommunen foretar en slik vurdering. Vi viser for øvrig til våre kommentarer i punkt 3.1. 7

Videre kan vi ikke se av kommunens rutine at kommunen kontrollerer at alle ansatte har levert tilfredsstillende politiattest, jf. barnehageloven 19 annet ledd. Kommunens rutine legger opp til at godkjenningsbrev sendes til eier etter avgjørelse i bystyre. Fylkesmannen bemerker at kommunens vedtak om godkjenning av barnehager etter barnehageloven skal ha skriftlig begrunnelse som viser hvilke vurderinger godkjenningsmyndigheten har foretatt etter barnehagelovens bestemmelser om barnehagens egnethet i forhold til formål og innhold, jf. 1, 1a og 2. Et slikt krav utledes av de kravene som stilles til vurdering i barnehageloven 10 og 11, sammenholdt med kravet til etterprøvbar og forsvarlig saksbehandling. Det vil ikke være mulig å sikre en etterprøvbar og forsvarlig behandling av godkjenningssøknadene uten at vurderingene nedtegnes skriftlig, jf. forvaltningsloven. På denne måten vil barnehagemyndigheten ha dokumentert de vurderingene som er gjort. For eier er det viktig å ha et vedtak som tydelig viser hva barnehagen er godkjent for slik at eier/ansatte kan innrette driften i forhold til de rammer vedtaket gir anvisning på. I tillegg legges godkjenningsvedtaket til grunn for rapportering av årsmeldingsskjema og i forbindelse med senere endringer i barnehagedriften. Godkjenningsvedtaket vil også kunne være nyttig i barnehagemyndighetens senere arbeid, både ved behandling av søknad om ny/endret godkjenning, gjennomføring av tilsyn og i forbindelse med kommunens årlige rapportering i BASIL (Barnehage-Statistikk-Innrapporteringsløsning). Videre bemerker Fylkesmannen at barnehageloven 6 annet ledd slår fast at endelig godkjenningen må foreligge før driften av barnehagen igangsettes. Dette innebærer at kommunen må fatte godkjenningsvedtak før barnehagen åpner, uavhengig av om godkjenningen gjelder nyetablering eller rehabilitering av eksisterende barnehage. Det bør komme klart fram av rutinen at kommunen som barnehagemyndighet skal påse at barnehagen er godkjent før driften settes i gang, jf. barnehageloven 8, jf. 6 siste ledd. 3.4 Fylkesmannens konklusjon På bakgrunn av det overnevnte oppfatter Fylkesmannen at kommunens saksbehandlingsrutine har et forbedringspotensial for å sikre at godkjenningsprosesser er i samvær med barnehageloven 10 og 11. Da kommunen ikke har behandlet søknad etter gjeldende regelverk, har Fylkesmannen derfor ikke grunnlag for å vurdere kommunens praksis på dette området. Fylkesmannen forutsetter likevel at barnehagemyndigheten foretar en gjennomgang av sin saksbehandlingsrutine og gjør de nødvendige endringene i samsvar med de bemerkninger som fremkommer i rapportens punkt. 3.3. 4. Kommunen som tilsynsmyndighet 4.1 Rettslig krav Lov om barnehager av 17.06.2005 nr.64 (barnehageloven) 8 Kommunens ansvar Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldene regelverk. 8

16. Tilsyn Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. I stedet for eller i tillegg til stenging av virksomheten, kan kommunen bruke økonomiske reaksjoner overfor ikke-kommunale barnehager dersom krav etter 14 a, eller forskrift i medhold av samme bestemmelse, ikke er overholdt. Vedtak om retting og stenging og vedtak om anvendelse av økonomiske reaksjonsmidler kan påklages til fylkesmannen. Fylkesmannens kommentar til bestemmelsene Kommunen som barnehagemyndighet fører tilsyn med barnehagene i kommunen, jf. barnehageloven 16. Kommunens oppgave som tilsynsmyndighet må ses i sammenheng med kravet i barnehageloven 8 første ledd, der det fremgår at kommunen er lokal barnehagemyndighet og at kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Tilsyn er ett av virkemidler kommunen har for å sikre kvaliteten i barnehagene. Kommunen velger selv hvordan den vil ivareta sitt tilsynsansvar. Innrettingen av tilsynet må likevel være slik at kommunen sikrer at barnehagene drives i samsvar med barnehageloven og tilhørende forskrifter. Dette innebærer at kommunen jevnlig skal påse at driften i den enkelte kommunale eller-ikke kommunale barnehage er i samsvar med regelverket. I tillegg til å gjennomføre planlagte tilsyn må kommunen ved behov foreta hendelsesbaserte tilsyn. Kommunen må ha et system for å fange opp foreldres og andres bekymring knyttet til barnehagetilbudet. Dersom kommunen avdekker forhold som er uforsvarlig, kan kommunen gi pålegg om retting og stenging av barnehager, jf. 16 annet ledd. Barnehagemyndighetens pålegg om retting er å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 første ledd bokstav b. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler kommer derfor til anvendelse. 4.2 Fylkesmannens undersøkelser Mottatt dokumentasjon viser at kommunen har en skriftlig rutine og har utarbeidet en skjematisk plan for tilsyn. Kommunens rutine gjennomgår punkt for punkt hvilke plikter kommunen og barnehagens eier/styrer har ved tilsyn etter barnehageloven 16. I rutinen er det beskrevet hvilke type tilsyn kommunen skal føre med den enkelte barnehage og hva slags områder som vil bli vektlagt i tilsynsbesøket. Videre framkommer det at omfanget av kommunens tilsynsvirksomhet kan variere, men det legges opp til at alle barnehager skal ha har minst ett stedlig tilsyn i løpet av en treårsperiode. Kommunen har i tillegg utarbeidet en rulleringsplan for tilsyn med barnehagene i perioden 2009 2014. Her fører kommunen opp navn på den enkelte barnehage i kommunen og hvilket år barnehagen skal ha tilsyn etter barnehageloven. Planen viser at alle ikke-kommunale barnehager har hatt tilsyn i løpet av nevnt periode, noen av dem nesten årlig. Det er derimot slik at ikke alle kommunale barnehager har hatt tilsyn i løpet av perioden. Det framkommer av sakens dokumenter og intervjuene at kommunen har gjennomført tilsyn i samsvar med egen plan. Kommunen har sendt varsel om tilsyn med anmodning 9

om at barnehagene sender kopi av årsplan, organisasjonsplan, plan for kompetanseutvikling, samt vedtekter i de ikke-kommunale barnehager. I det stedlige tilsynet gjennomgår barnehagemyndigheten punktene som er varslet i tilsynsbrevet, samt kommenterer ovennevnt dokumentasjon. Kommunen har fulgt opp tilsynet med å skrive gode referat og tilsynsrapporter for hver barnehage/virksomhet. Tilsynsrapportene er underskrevet av kommunal direktør og rådgiver ved Fagenhet Oppvekst. Videre ser vi at kommunen gir begrunnelser for eventuelle avvik/merknader, og gir pålegg om retting av eventuelle lovbrudd. Kommunen opplyser til slutt om klagereglene jf. forvaltningsloven. Det framkommer av dokumentasjonen og i intervjuene at kommunen i tillegg til tilsyn kontrollerer barnehagens årsmeldinger i BASIL og gir tilbakemeldinger ved behov. Videre må alle barnehagene levere årsplan til kommunen. Barnehagemyndighet arrangerer fire faste styremøter i året hvor alle barnehagene i kommunen deltar. På de felles styrermøtene gjennomgår barnehagemyndigheten eventuelle regelverksendringer, det opplyses om annen relevant informasjon og de tar opp felles kompetansesatsing i kommunen. Styrermøtene oppleves som en nyttig arena for veiledning og drøfting. Det fremkommer at barnehagene opplever at kommunen er «tett på» barnehagene og at det er god dialog mellom kommunen og den enkelte barnehagen. 4.3 Fylkesmannens vurdering Barnehagemyndigheten skal gjennom tilsyn påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldene regelverk, jf. barnehageloven 8. Kommunens rolle som tilsynsmyndighet etter barnehageloven 16 forstås som de aktiviteter kommunen utøver for å sikre at barnehagene drives i samsvar med barnehageloven med forskrifter. For å påse regelverksetterlevelse i barnehagene skal kommunen vurdere bruk av tilsyn og veiledning. Vurderingen av behovet må basere seg på at kommunen har tilstrekkelig kunnskap om barnehagene. For å tilegne tilstrekkelig kunnskap kan kommunen benytte seg av for eksempel samarbeidsmøter med barnehagene der lovlig og forsvarlig barnehagedrift er tema, ulike rapporteringer, henvendelser fra foreldre etc. Deler av tilsynsoppgavene kan altså ivaretas ved at kommunene i sitt løpende arbeid som barnehagemyndighet kontrollerer at barnehagene oppfyller barnehageloven med forskrifter. Som nevnt har barnehagemyndigheten faste styremøter der alle styrere møter opp og har god dialog med kommunen. Videre kontrollerer kommunen årlig barnehagenes årsmeldinger og årsplaner. Kommuner gir også veiledning ved behov. Vår helhetsinntrykk er at dette gjør at kommunen har god kunnskap om driften i den enkelte barnehagen i kommunen. Selv om barnehageloven 16 ikke gir nærmere føringer på hvor ofte eller hvordan kommunen skal føre tilsyn, er det i utgangspunktet at kommunens tilsynsvirksomhet skal være tilstrekkelig til å kunne avdekke om virksomheter drives ulovlig eller er uforsvarlig. For å sikre forsvarlig tilsynsaktivitet, som også innebærer oppfølging og veiledning til barnehagene, vil det for de fleste kommuner være nødvendig med en skriftlig plan for tilsynet. Tilsynsplanen må tydeliggjøre kommunens rolle som tilsynsmyndighet og sikre en likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager. Den må også gi en oversikt over tema og omfang av barnehagemyndighetens tilsyn, samt en tidsplan for 10

når den enkelte barnehage skal ha tilsyn. Fylkesmannen vil bemerke at selv om flere barnehager inngår i én stor virksomhet så er det viktig at det gjennomføres tilsyn med den enkelte barnehage, og dermed sikre at regelverketterlevelse kontrolleres i den enkelte barnehagen. Kommunen skal innrette sitt tilsyn slik at brudd på gjeldende regelverk avdekkes og følges opp. Tilsynet må også bestå av et rimelig antall tilsyn for i tilstrekkelig grad å kunne kartlegge de faktiske forholdene i barnehagene. Det må være en sammenheng mellom de prioriteringer som gjøres og den overordnede tilsynsplanen kommunen til enhver tid har. Enkelte ganger vil det være nødvendig med et mer omfattende tilsyn som tar for seg flere sider ved barnehagedriften. Andre ganger kan det være få utvalgte temaer og tilstrekkelig med skriftlig tilsyn. Det fremstår for Fylkesmannen at Tønsberg kommune har hatt fokus på tilsyn med barnehagene i perioden 2009 2014 og at dette fører til at kommunen har tilstrekkelig kunnskap om driften av den enkelte barnehage. Barnehageloven 16 annet ledd sier at kommunen kan gi pålegg om retting av ulovlige eller uforsvarlige forhold i en barnehage. Barnehagemyndighet har en viss frihet til å velge hvilke virkemidler de vil bruke for å påse at de ulovlige eller uforsvarlige forholdene rettes opp. Dersom kommunen vedtar pålegg om retting må imidlertid forvaltningslovens regler om enkeltvedtak følges, jf. forvaltningslovens kap. IV-VI. Kommunens tilsynsrapporter inneholder et punkt som heter «avvik og merknad». Her framkommer det om det er avdekket avvik som barnehagen må rette innen angitt frist eller om det er gitt merknad. Under intervjuene framkommer det at kommunen anser dette som et vedtak om pålegg om retting. Fylkesmannen vil bemerke at kommunen ved konstatert lovbrudd må forhåndsvarsle om pålegg om retting, jf. forvaltningsloven 16. Formålet med forhåndsvarselet er å avklare misforståelse og rette eventuelle feil før det fates vedtak. Videre må forvaltningslovens regler om enkeltvedtak følges, herunder informasjon om fremgangsmåten ved klage, informasjon om adgang til å se sakens dokumenter og at i særlige tilfeller har en adgang til å be om utsatt iverksetting av vedtaket. Dette vil ivareta rettsikkerheten til den enkelte barnehageeier. 4.4 Fylkesmannens konklusjon På bakgrunn av det overnevnte, har Fylkesmannen ikke avdekket lovbrudd når det gjelder kommunens praksis iht. barnehageloven 16. Derimot vurderer Fylkesmannen at kommunen ikke oppfyller kravene til enkeltvedtak i forvaltningsloven der det gis pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold avdekket under tilsynet. 5. Kommunens håndtering av regelverket om dispensasjoner fra utdanningskravet 5.1 Rettslig krav Lov om barnehager av 17.06.2005 nr.64 (barnehageloven) 17. Styrer Barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. 11

Barnehagen skal ha en daglig leder som har utdanning som førskolelærer eller annen høgskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse. Kommunen kan innvilge dispensasjon fra utdanningskravet etter andre ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Departementet gir nærmere forskrifter om dispensasjon fra utdanningskravet og om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet. 18. Barnehagens øvrige personale Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærer. Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Departementet gir forskrifter om dispensasjon, om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet og om unntak fra utdanningskravet for personale som arbeider i barnehagen på nattid. Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Departementet gir utfyllende forskrifter om pedagogisk bemanning. Forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 1. Midlertidig dispensasjon Kommunen kan, etter søknad fra barnehagens eier, innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år av gangen etter at stillingen har vært offentlig utlyst og det ikke har meldt seg kvalifisert søker. Etter en samlet vurdering av den reelle kompetansen hos den det søkes dispensasjon for, kan kommunen stille relevante vilkår ved innvilgelse av dispensasjonen. Dispensasjonen som gis er knyttet til den personen det søkes dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage. 2. Varig dispensasjon Når en person har hatt midlertidig dispensasjon etter denne forskrift 1 i tre år, kan kommunen innvilge varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder dersom det ikke melder seg kvalifisert søker og svært gode grunner taler for å gi varig dispensasjon. For styrer og pedagogisk veileder i familiebarnehager kan det ikke gis varig dispensasjon fra utdanningskravet. Fylkesmannens kommentar til bestemmelsene Barnehageloven 17 og 18 regulerer kravene til barnehagens bemanning. Bestemmelsene fastsetter nærmere krav til utdannelse for henholdsvis styrer og pedagogisk leder, jf. 17 annet ledd og 18 første og annet ledd. Lovfestingen av utdanningskravet er gitt for å sikre at personalet har nødvendig kompetanse for å drive barnehagen til det beste for barna og deres foreldre, i samsvar med de føringer som er gitt i barnehageloven og fastsatt i forskrift om rammeplan. I lovens forarbeider blir personalets kompetanse fremhevet som den viktigste kvalitetsfaktoren i barnehagen, både når det gjelder tilbudet til barna, samarbeidet med foreldrene og andre samarbeidsparter og ikke minst for barnehagens muligheter for å arbeide systematisk og langsiktig med å sikre og utvikle den pedagogiske virksomheten. Barnehageloven åpner imidlertid for at kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet, jf. 17 tredje ledd 12

og 18 tredje ledd. Dispensasjonsadgangen er nærmere regulert i forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Forskriften 1 regulerer adgangen til å gi midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for både styrer og pedagogisk leder. Dispensasjon kan gis for inntil ett år av gangen dersom den aktuelle stillingen har vært offentlig utlyst og det ikke har meldt seg kvalifisert søker. Med kvalifisert søker menes søker som oppfyller utdanningskravet fastsatt i barnehageloven 17 og 18. Det er kun barnehagens eier som kan fremsette slik søknad. Vedlagt søknaden skal det legges ved dokumentasjon på at stillingen har vært utlyst offentlig og at det er gjort en reell innsats for å skaffe kvalifisert søker til stillingen, jf. 1 første ledd. Kommunen må utvise skjønn i sin vurdering av eiers innsats for å skaffe kvalifisert personale. Etter forskriften 1 annet ledd skal kommunen, dersom overnevnte vilkår er oppfylt, foreta en «samlet vurdering av den reelle kompetansen» hos den det søkes dispensasjon for. Kommunen må således foreta en konkret vurdering av den enkelte søkers reelle kvalifikasjoner. Departementet uttaler følgende i sin merknad til bestemmelsen: «Når den reelle kompetansen hos den det søkes for er vurdert, kan kommunen stille relevante vilkår ved dispensasjonen. Hva slags vilkår som eventuelt stilles, vil være avhengig av den reelle kompetansen vedkommende har og på hvilken måte kommunen finner det nødvendig å sikre at vedkommende blir i stand til å fylle stillingen. Det kan for eksempel stilles krav om at den som får dispensasjon mottar veiledning fra førskolelærer.» Fylkesmannen bemerker at hensynet bak lovens krav til utdanning for styrer og pedagogisk leder vil være et forhold som kommunen må ta i betraktning i sin behandling av dispensasjonssøknader. Alle dispensasjoner som innvilges skal være knyttet til den personen det søkes dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage, jf. forskriften 1 tredje ledd. I dette ligger at dispensasjonen ikke vil være gyldig dersom vedkommende begynner i ny jobb i en annen barnehage. Adgangen til å gi varig dispensasjon fra utdanningskravet er regulert i forskriften 2 og kan innvilges dersom en person har hatt midlertidig dispensasjon i samsvar med forskriften 1 i tre år, jf. 2 første ledd. Slik dispensasjon kan ikke gis for styrer eller pedagogisk veileder i familiebarnehager, jf. 2 annet ledd. De nærmere vilkårene for å kunne gi varig dispensasjon er i hovedsak sammenfallende med vilkårene som stilles etter forskriften 1, men kommunen må vurdere hvorvidt det foreligger «svært gode grunner» for å innvilge varig dispensasjon og søknaden skal i tillegg inneholde uttalelse fra barnehagens styrer, jf. 2 første og tredje ledd. Lovens ordlyd tilsier at terskelen for å gi varig dispensasjon er høy. En naturlig konsekvens av dette er at varig dispensasjoner bare skal gis «unntaksvis», jf. 2 fjerde ledd. Barnehagemyndighetens vedtak om dispensasjon er å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 første ledd bokstav b. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler kommer derfor til anvendelse. Det bemerkes at forskriften åpner for at kommunen også kan avslå en 13

dispensasjonssøknad til tross for at nevnte vilkår etter forskriften 1 og 2 er oppfylt. 5.2 Fylkesmannens undersøkelser Ut fra fremlagt dokumentasjon har kommunen utarbeidet en egen rutine for behandling av søknader om dispensasjon fra utdanningskravet etter barnehageloven 17 tredje ledd og 18 tredje ledd med tilhørende forskrift. Rutinen omhandler kun søknad om midlertidig dispensasjon etter forskriften 1. Kommunen har ikke behandlet søknader om varig dispensasjon fra utdanningskravet etter forskriften 2. I tillegg har kommunen utarbeidet et eget skjema som skal benyttes ved slike søknader. I rutinen angis hjemmelsgrunnlaget for kommunens behandling av søknad om dispensasjon fra utdanningskravet, og det gjøres rede for i hvilke tilfeller slik søknad kan fremsettes. Det forutsettes at kommunens eget søknadsskjema benyttes, og det fremgår at saken skal drøftes med de tillitsvalgte før det søkes om dispensasjon. Det er barnehagemyndigheten ved tjenesteleder for Fagenhet Oppvekst som behandler slike søknader. Videre oppstilles det punktvis hvilke begrensninger dispensasjonshjemmelen fastsetter og hvilken vurdering som skal foretas, herunder kravet om at stillingen skal ha vært offentlig utlyst, og at det ikke har vært kvalifiserte søkere til stillingen. Søknadskjemaet inneholder et eget punkt knyttet til kravet om utlysning, hvor søker skal gi opplysninger om hvor stillingen har vært utlyst, antall søkere og eiers kommentar til de søknadene som er mottatt. I tillegg kreves det at kopi av annonse vedlegges søknaden. Kun én av søknadene har vedlagt kopi av annonse/utlysningstekst. Rutinen inneholder også en presisering av at ved sykefravær kan barnehagen selv konstituere en ansatt som er egnet til pedagogstilling for en periode på inntil tre måneder. Dersom kvalifisert personalet ikke kan ansettes i vikariatet skal det søkes om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet. I søknadsskjemaet etterspørres det imidlertid opplysninger som vil være relevante for kommunens vurdering etter forskriften 1. Dette gjelder utdanning og praksis for vedkommende det søkes dispensasjon for, hvorvidt vedkommende tidligere har fått innvilget dispensasjon og om barnehagen har andre ansatte på dispensasjon på søknadstidspunktet. I tillegg bes det om søkers egen vurdering av vedkommendes egnethet i stillingen som styrer eller pedagogisk leder. Fylkesmannen ser at ikke alle barnehagene som har søkt om dispensasjon har benyttet kommunens søknadskjema, som betyr at denne ikke er så godt kjent for den enkelte barnehageeier. Videre fremgår det av rutinen at dersom søknaden innvilges, skal det i vedtaket oppgis hvem dispensasjonen gjelder for, i hvilken stillingsstørrelse og varighet. I tillegg skal det fremgå av vedtaket hvorvidt det stilles vilkår ved innvilgelse av søknaden. Ifølge søknadskjemaet oppstiller imidlertid kommunen et absolutt krav om regelmessig pedagogisk veiledning gitt av førskolelærer dersom dispensasjon innvilges, og veileders navn skal oppgis. Kommunen har behandlet sju søknader om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder siden 2011. Det er styrer i den enkelte barnehage som søker. Samtlige vedtak er besvart skriftlig fra barnehagemyndigheten, og det opplyses om klageadgang og klageinstans i alle vedtakene. 14

5.3 Fylkesmannens vurderinger Innledningsvis ønsker Fylkesmannen å bemerke at interne saksbehandlingsrutiner kan bidra til å sikre en effektiv og forsvarlig saksbehandling. Det naturlige utgangspunktet for dette er imidlertid at rutinen ivaretar de aktuelle lovkravene på området. Fremlagt rutine angir hjemmelsgrunnlaget for dispensasjonsadgangen. Fylkesmannen presiserer at adgangen til å gjøre unntak fra utdanningskravet for henholdsvis styrer og pedagogisk leder er hjemlet i barnehageloven 17 tredje ledd og 18 tredje. Hjemmelen for forskriftsreguleringen av dispensasjon fra utdanningskravet følger av barnehageloven 17 fjerde ledd og 18 fjerde ledd. Det bemerkes også at forskriften 1 ikke oppstiller krav om at saken skal drøftes med barnehagens tillitsvalgte før det fremsettes søknad om dispensasjon. Kommunen hjemler alle vedtak kun i forskriftens 1. Fylkesmannen bemerker at riktig hjemmel er barnehageloven 18 tredje ledd. I tillegg må kommunen henvise til forskriftens bestemmelser, som angir de nærmeste reglene for når det kan gis dispensasjon. I følge forskriften 1 kan kommunen innvilge slik dispensasjon for inntil ett år av gangen. Videre er det er et krav at barnehageeier må kunne dokumentere at stillingen har vært offentlig utlyst, og at det ikke har meldt seg kvalifisert søker til stillingen. Med begrepet kvalifisert søker menes søker som oppfyller utdanningskravet, jf. 17 annet ledd og 18 første ledd. Kommunen må utvise skjønn i vurderingen av eiers innsats for å skaffe kvalifisert personale. Utlysningstekst, antall utlysninger, om utlysningen er offentlig tilgjengelig, tidspunktet for utlysningen og søknadsfrist for stillingen, er momenter som kommunen må ta stilling til. I tre av søknadene opplyses det at stillingen ikke har vært offentlig utlyst. Det fremstår for Fylkesmannen at Tønsberg kommunen ikke vurderer barnehageeiers innsats for å skaffe kvalifisert personale, herunder om stillingen har vært offentlig utlyst før søknaden framsettes. Videre skal kommunen vurdere de reelle kvalifikasjonene til den det søkes dispensasjon for, jf. forskriftens 1 annet ledd. Relevante momenter som kan tillegges vekt er for eksempel hvor lenge vedkommende har utført relevant arbeid i barnehagen, om barnehagen har person på dispensasjon pr. søknadsdato og hvordan øvrig bemanning er. Fylkesmannen ser heller ikke at kommunen foretar en selvstendig vurdering av de ovennevnte forhold, selv om søknaden fra barnehagens styrer inneholder redegjørelse for hvorfor personen er egnet for stillingen, samt opplyser om barnehagens øvrige bemanning. Etter forvaltningsloven 17 første ledd skal kommunen påse at saken er opplyst så godt som mulig før det fattes vedtak. Dette krever at kommunen må innhente nødvendig informasjon for å kunne vurdere hvorvidt vedkommende som det søkes dispensasjon for innehar de nødvendige kvalifikasjoner for å få dispensasjon fra utdanningskravet, jf. forskriften 1 annet ledd. Fylkesmannen understreker betydningen av tilstrekkelig bemanning og riktig kompetanse i barnehagen. Det er personalet som har det daglige ansvaret for barna, bistår foreldrene i oppdragelsen, gir råd og veiledning og kan samarbeide med og henvise til hjelpeinstanser der det er nødvendig. Personalets kompetanse er således den viktigste kvalitetsfaktoren i barnehagen. Derfor er det slik at 15

kun de som etter kommunens vurdering innehar de nødvendige kvalifikasjoner kan gis dispensasjon. Fylkesmannen bemerker at det er barnehagemyndigheten som kan innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet, ikke den enkelte barnehage jf. barnehagemyndighets rutine, punkt tre om «konstituering av en ansatt som er egnet til pedagogstilling for en periode på inntil 3 måned». Fylkesmannen understreker at personer som ikke oppfyller utdanningskravet ikke kan ansettes i stilling som pedagogisk leder før kommunen har innvilget en søknad om midlertidig dispensasjon. Videre kan kommunen stille vilkår ved dispensasjonen, jf. forskriften 1 annet ledd. Hvilke vilkår som eventuelt stilles, vil være avhengig av den reelle kompetansen vedkommende har, og på hvilken måte kommunen finner det nødvendig å sikre at vedkommende blir i stand til å fylle stillingen. Det kan for eksempel stilles vilkår om at den som får dispensasjon mottar veiledning fra en barnehagelærer. Det synes som Tønsberg kommune stiller dette vilkåret uavhengig av den aktuelle søkerens kompetanse. Som nevnt mottok Fylkesmannen kommunens tilbakemelding på den foreløpige rapporten i e-post av 27. mars 2015. I sitt tilsvar kommenterer uttaler kommunen følgende: «Tønsberg kommune legger til grunn at det kun er barnehagelærere eller personer med en annen godkjent utdanning som kan utføre stilling som pedagogisk leder. Dersom dispensasjon fra dette gis, vurderer kommunen det som en kvalitetssikring at det alltid skal gjennomføres veiledning utført av kvalifisert barnehagelærer. Dette er et vilkår Tønsberg kommune prinsipielt ønsker å beholde i sin rutine for dispensasjon fra utdanningskravet». På bakgrunn av dette oppfatter Fylkesmannen at kommunen gjennom et slikt vilkår ønsker å sørge for at det til enhver tid er kvalifisert personalet som jobber direkte med barn i den enkelte barnehage, noe Fylkesmannen oppfatter er positivt. Det bemerkes imidlertid at kommunen ikke kan ha en strengere praksis enn det forskriften gir adgang til. Fylkesmannen understreker at barnehagemyndighetens adgang til å stille relevante vilkår ved innvilgelse av dispensasjon må ses i sammenheng med forskriftenes krav om at det skal foretas en konkret vurdering av den aktuelle personens samlede kompetanse, jf. 1 annet ledd. I kommunens vedtak fremgår det også at dispensasjon skal gis til en konkret person i en konkret stilling i den aktuelle barnehage og det angis et bestemt tidsrom dispensasjonen gjelder for. Dette er i samsvar med de krav som følger av forskriften 1 tredje ledd. Kommunens vedtak er et enkeltvedtak som skal utformes i samsvar med forvaltningslovens bestemmelser på området, herunder skal det blant annet gis opplysninger om adgang til å se sakens dokumenter. Vi viser for øvrig til vår konklusjon i punkt 4.4 vedrørende barnehagemyndighetens anvendelse av forvaltningslovens bestemmelser i sin saksbehandling. 5.4 Fylkesmannens konklusjon På bakgrunn av det overnevnte finner Fylkesmannen at Tønsberg kommune sin behandling av søknader om dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder ikke er i samsvar med gjeldende regelverk. 16

6. Kommunens håndtering av regelverket om dispensasjoner fra pedagognormen 6.1 Rettslig krav Lov om barnehager av 17.06.2005 nr.64 (barnehageloven) 18. Barnehagens øvrige personale Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærer. Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Departementet gir forskrifter om dispensasjon, om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet og om unntak fra utdanningskravet for personale som arbeider i barnehagen på nattid. Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Departementet gir utfyllende forskrifter om pedagogisk bemanning. Forskrift om pedagogisk bemanning av 16.12.2005 nr. 1507 1. Norm for pedagogisk bemanning Det skal være minimum én pedagogisk leder per 14-18 barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. I barnehager der barna har kortere oppholdstid per dag, kan barnetallet økes noe per pedagogisk leder. 3. Midlertidig dispensasjon Eier kan søke kommunen om midlertidig dispensasjon fra denne forskrift 1. Uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg skal legges ved søknaden. Kommunen kan innvilge midlertidig dispensasjon fra denne forskrift 1 for inntil ett år av gangen når særlige hensyn tilsier det. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Fylkesmannens kommentar til bestemmelsene Barnehageeier er ansvarlig for at den totale bemanningen i barnehagen er tilstrekkelig til at personalet kan drive en «tilfredsstillende pedagogisk virksomhet», jf. barnehageloven 18 femte ledd. I Ot.prp.nr. 72 (2004-2005) pkt. 9.4.1 uttaler Departementet følgende: «Hva som er tilstrekkelig, må vurderes ut fra barnehagens størrelse og barnas behov. Med «tilfredsstillende pedagogisk virksomhet» menes at barnehagen skal drives i samsvar med formålsbestemmelsen og rammeplanen.» Bestemmelsen må ses i sammenheng med forskrift om pedagogisk bemanning som fastsetter nærmere regler om det pedagogiske personalet i barnehagen. Forskrift om pedagogisk bemanning fastsetter normen for pedagogisk bemanning i barnehager, jf. 1. Denne hovedregelen skal bidra til å sikre at det finnes tilstrekkelig personale med pedagogisk kompetanse til å ivareta barnas behov for omsorg, lek, læring, sosial tilhørighet og utviklingsstøtte, samt barnas medvirkning, jf. barnehageloven 2 og 3. I tillegg skal fastsettelsen av pedagognormen bidra til å sikre et godt og nært samarbeid mellom foreldre og personale til det beste for barna, jf. 17

barnehageloven 1, 2 og 4. Pedagognormen betraktes således som en sikringsbestemmelse knyttet til barnas behov for og rett til gode utviklings- og aktivitetsmuligheter som fastsatt i barnehageloven 1, 1a og 2. Normen for pedagogisk bemanning fastsetter at en pedagogisk leder maksimalt kan ha ansvar for 18 barn over tre år og maksimalt 9 barn under tre år. I sine merknader til forskriften 1 uttaler Departementet at «Pedagogen har et helhetlig ansvar for planleggingen og vurderingen, daglig omsorg for det enkelte barnet, for utviklingen av det sosiale miljøet og læringsmiljøet i barnegruppen og for samarbeidet med barnas foreldre. Pedagogen har også et veiledningsansvar for det øvrige personalet, samt medansvar for utviklingen av barnehagens samarbeid med andre tjenester. Pedagogens oppgaver er derfor ikke kun knyttet til å ivareta ansvaret for barna som faktisk oppholder seg i barnehagen samtidig. Adgangen til å øke barnetallet per pedagogisk leder må derfor bare benyttes der dette er forsvarlig.». Forskriften 3 åpner for at barnehageeier kan søke om midlertidig dispensasjon fra pedagognormen som fastsatt i 1. Det er et krav at uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg er vedlagt søknaden, jf. 3 første ledd siste punktum. Kravet er begrunnet med at dette bidrar til å sikre at saken blir tilstrekkelig opplyst og at brukernes (barna og deres foreldre)rett til medbestemmelsen blir ivaretatt. Dispensasjon kan gis for inntil ett år av gangen dersom «særlige hensyn» taler for det, jf. 3 annet ledd. Kommunen må foreta en konkret vurdering av om det foreligger slike «særlige hensyn». Utgangspunktet for kommunens vurdering er hvorvidt det i det konkrete tilfellet må anses forsvarlig å øke barnetallet per pedagogisk leder, jf. Departementets uttalelser som nevnt ovenfor. I en slik vurdering må det blant annet ses hen til barnegruppens sammensetning og behov, barnehagens fysiske miljø (ute- og innearealer, barnehagens bemanningssituasjon og personalets samlede kompetanse. Bestemmelsens ordlyd tilsier at terskelen for å gi slik dispensasjon er høy. Departementet har også i sin merknad til bestemmelsen presisert a dispensasjonsadgangen kun skal benyttes unntaksvis. Barnehagemyndighetens vedtak om dispensasjon er å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 første ledd bokstav b. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler kommer derfor til anvendelse. Det bemerkes at forskriften åpner for at kommunen også kan avslå en dispensasjonssøknad til tross for at nevnte vilkår etter forskriften 1 og 2 er oppfylt. 6.2 Fylkesmannens undersøkelser Ut fra fremlagt dokumentasjon har kommunen utarbeidet en egen rutine for behandling av søknader om midlertidig dispensasjon fra pedagogisk bemanning etter barnehageloven 18 sjette ledd med tilhørende forskrift. I tillegg har kommunen utarbeidet et eget søknadskjema som skal benyttes. I rutinen angis hjemmelsgrunnlaget for søknad om dispensasjon fra pedagognormen og det gjøres rede for i hvilket tilfelle slik søknad kan fremsettes. Det er barnehagemyndigheten ved tjenesteleder for Fagenheten Oppvekst som behandler søknadene. Det forutsettes at kommunens eget søknadsskjema benyttes og det fremgår at uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg skal vedlegges søknaden. Det fremgår imidlertid ikke av søknadskjema at slik uttalelse skal vedlegges søknaden. 18

Rutinen oppstiller i et punkt hvilken vurdering som skal foretas, herunder nevnes de hovedmomentene som vil kunne ha betydning for barnehagemyndighetens vurdering av om dispensasjon skal gis. Dette korresponderer med kommunens søknadskjema, hvor søker blant annet skal gi opplysninger om barnegruppens sammensetning og behov, det fysiske miljøet, bemanningssituasjonen, personalets samlede kompetanse og hvorvidt barnehagen har ansatte med dispensasjon fra utdanningskravet. Kommunen har behandlet fem søknader om midlertidig dispensasjon fra normen om pedagogisk bemanning, jf. forskriften 3 jf. 1. Kun én av søknadene inneholder uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg. Det framkommer ikke av vedtakene at det er foretatt en vurdering av om det foreligger «særlige hensyn» som tilsier at dispensasjon kan innvilges. Barnehagemyndigheten opplyser forøvrig om klageadgangen og klageinstans. 6.3 Fylkesmannens vurderinger Ut fra fremlagt rutine og kommunens vedtak oppfatter Fylkesmannen at barnehagemyndigheten ikke har klart for seg i hvilke tilfeller det kan søkes om dispensasjon fra pedagognomen. Kommunens henvisning i rutinen til tilfellet der barnehagen «etter avtale øker antall barn» og «derfor går ut over normen for pedagogisk bemanning» er ikke dekkende. Videre ser vi av fremlagt dokumentasjon at kommunen innvilger dispensasjon i tre av vedtakene for «60, 140 og 240 % stilling». Videre ser vi at to av vedtakene er innvilget ut i neste barnehageår, altså til 31. august 2014 og 1. september 2013 uten å ta hensyn til at det er en endret sammensetning av barnegruppe på høsten. Fylkesmannen oppfatter at kommunens rutine og vedtak er basert på en sammenblanding av dispensasjon fra pedagognormen og midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Fylkesmannen bemerker at det må tas utgangspunkt i barnegruppen når det gjelder spørsmålet om pedagognormen og dispensasjon fra denne. Et typisk eksempel vil være der en barnehage mottar et ekstra barn midt i barnehageåret. I tilfelle der inntaket av ytterligere ett barn fører til at det da vil være 19 store barn knyttet til én pedagogisk leder, vil barnehagens eier kunne søke om dispensasjon fra pedagognormen etter forskriften 1. Kommunen har behandlet fem søknader og fattet tre vedtak. Én av søknadene ble behandlet som søknad om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder og én av søknadene ble besvart på e-post med beskjed om at barnehagen manglet pedagognorm høsten 2013, men var «innenfor» norm om pedagogisk bemanning i januar 2014. Slik Fylkesmannen forstår de tre vedtakene har kommunen hjemlet vedtakene om dispensasjon i barnehageloven 18 fjerde og sjette ledd. Kommunen har i tillegg henvist til forskriftenes 3 som sier at kommunen kan innvilge midlertidig dispensasjon fra denne forskrift 1 for inntil ett år av gangen. Fylkesmannen bemerker at riktig lovhjemmel er 18 sjette ledd jf. 3 første ledd. Barnehagens eier kan søke om dispensasjon fra normen om pedagogisk bemanning, jf. 3 første ledd. For å sikre at saken blir tilstrekkelig belyst og brukerens rett til medbestemmelse ivaretas, skal uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg legges ved eiers søknad. Av mottatt dokumentasjon ser vi at kun én av søknadene er vedlagt barnehagens samarbeidsutvalg uttalelse. Kommunen vil ikke være bundet av samarbeidsutvalgets anbefaling, men denne skal ses hen til i kommunens helhetsvurdering. Fylkesmannen bemerker også at det ikke fremgår av kommunens 19

søknadsskjema at samarbeidsutvalgets uttalelse skal vedlegges søknaden. Som nevnt i punkt 3.4 anbefaler vi at barnehagemyndigheten foretar en gjennomgang av sin saksbehandlingsrutine og gjør de nødvendige endringene. Det framgår av forskrift om pedagogisk bemanning 3 andre ledd at dispensasjon fra pedagognormen kan innvilges «når særlige hensyn tilsier det». I departementets merknader til bestemmelsen presiseres det at dispensasjonsadgangen kun skal benyttes unntaksvis. Videre fremgår det at kommunen i forbindelse med hver enkelt søknad må foreta en konkret vurdering av barnehagegruppens sammensetning og behov, barnehagens fysiske miljø, barnehagens totalbemanning og personalets samlede kompetanse. Utgangspunktet for kommunens vurdering er hvorvidt det i det konkrete tilfellet må anses forsvarlig å øke barnetallet per pedagogisk leder. Slik Fylkesmannen forstår vedtakene, foretar ikke kommunen en slik vurdering av de ovennevnte forhold selv om søknaden fra barnehagens styrer inneholder redegjørelse om barnegruppa og personalet. Det følger også av forvaltningsloven 25 annet ledd at det skal fremgå av vedtaket hvilke faktiske forhold vedtaket bygger på. I tillegg skal dispensasjon utformes etter forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak. Kommunens vedtak kan påklages til Fylkesmannen, jf. forskriften 3 siste ledd. Fylkesmannen ser at Tønsberg kommunes vedtak blant annet ikke opplyser om adgang til å se sakens dokumenter. Vi viser for øvrig til vår konklusjon i punkt 4.4 vedrørende barnehagemyndighetens anvendelse av forvaltningslovens bestemmelser i sin saksbehandling. 6.4 Fylkesmannens konklusjon På bakgrunn av det overnevnte finner Fylkesmannen at Tønsberg kommune sin behandling av søknader om midlertidig dispensasjon fra pedagogisk bemanning i barnehagen ikke er i samsvar med gjeldende regelverk. 7. Kommunens oppfølging av regelverket om opplysningsplikt til barneverntjenesten 7.1 Rettslig krav Lov om barnehager av 17.06.2005 nr.64 (barnehageloven) 22. Opplysningsplikt til barneverntjenesten Barnehagepersonalet skal i sitt arbeid være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenestens side. Uten hinder av taushetsplikt skal barnehagepersonalet av eget tiltak gi opplysninger til barneverntjenesten, når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, jf. lov om barneverntjenester 4-10, 4-11, 4-12, eller når et barn har vist vedvarende alvorlige adferdsvansker, jf. samme lov 4-24. Også etter pålegg fra de organer som er ansvarlige for gjennomføringen av lov om barneverntjenester, plikter barnehagepersonalet å gi slike opplysninger. Opplysninger skal normalt gis av styrer. 20