www.vefik.no RAPPORT FORVALTNINGSREVISJON 2015 Sosialtjenesten og NAV Hasvik HASVIK KOMMUNE
Innholdsfortegnelse 0. SAMMENDRAG... 1 0.1 Formålet med prosjektet... 1 0.2 Revisors vurderinger og konklusjoner... 1 0.3 Anbefalinger... 2 1. INNLEDNING... 3 1.1 Prosjektets bakgrunn og formål... 3 1.1.1 Bakgrunn... 3 1.1.2 Formål... 4 1.2 Problemstillinger... 5 1.3 Revisjonskriterier... 5 1.3.1 Kilder til kriterier... 5 1.3.2 Utledning av kriterier... 6 1.3.3 Oversikt over hoved- og underproblemstillinger og kilder til kriterier... 8 1.4 Metode... 9 1.4.1 Datainnsamling... 9 1.4.2 Avgrensing... 9 1.4.3 Dataenes gyldighet og pålitelighet... 9 2. BAKGRUNNSOPPLYSNINGER... 10 2.1 Generelt om sosiale tjenester... 10 2.2 Utvikling... 10 3. HVORDAN ER BRUKEN AV ØKONOMISK SOSIALHJELP I HASVIK KOMMUNE?... 12 3.1 Økonomisk utvikling for sosialtjenesten i Hasvik kommune over en treårsperiode... 12 3.1.1 Økonomisk resultat for sosialtjenesten (2012 2014)... 12 3.1.2 Økonomisk resultat for utvalgte ansvarsområder innenfor sosialtjenesten i Hasvik kommune... 12 3.2 Bruk av sosialhjelp i Hasvik sammenlignet med andre kommuner... 13 3.2.1 Inntekter og utgiftsbehov (ressursbehov)... 13 3.2.2 Ressursbruk... 14 3.3 Konklusjoner... 17 4. HAR SAMORDNINGEN AV KOMMUNENS SOSIALTJENESTE OG NAV HASVIK SKJEDD I TRÅD MED LOVKRAV OG MÅLSETNINGER?... 18 4.1 Er det formelle rammeverket for samordningen på plass?... 18 4.1.1 Revisjonskriterier... 18 4.1.2 Fakta... 18
4.1.3 Vurderinger... 20 4.1.4 Delkonklusjon... 21 4.2 Har samordningen bidratt til økt tverrfaglig samarbeid mellom sosialtjenesten og Arbeids- og velferdsetaten, samt bidratt til en styrking av brukermedvirkning?... 21 4.2.1 Revisjonskriterier... 21 4.2.2 Fakta... 21 4.2.3 Vurderinger... 23 4.2.4 Delkonklusjon... 24 4.3 Konklusjon... 24 5. HAR NAV HASVIK RUTINER OG RETNINGSLINJER SOM SIKRER EN FORSVARLIG SAKSBEHANDLING AV SØKNADER OM SOSIALHJELP?... 25 5.1 Er det etablert et tilfredsstillende internkontrollsystem?... 25 5.1.1 Revisjonskriterier... 25 5.1.2 Fakta... 25 5.1.3 Vurderinger... 27 5.1.4 Delkonklusjon... 28 5.2 Er tildeling av økonomisk sosialhjelp i tråd med regelverket?... 29 5.2.1 Revisjonskriterier... 29 5.2.2 Fakta... 29 5.2.3 Vurdering... 31 5.2.4 Delkonklusjon... 32 5.3 Er kommunens normer for sosialhjelp i tråd med lovkrav og statlig veiledende retningslinjer? 32 5.3.1 Revisjonskriterier... 32 5.3.2 Fakta... 32 5.3.3 Vurderinger... 33 5.3.4 Delkonklusjon... 33 5.4 Konklusjon... 33 6. KONKLUSJONER... 34 6.1 Hvordan er bruken av økonomisk sosialhjelp i Hasvik kommune?... 34 6.2 Har samordningen av kommunens sosialtjeneste og NAV Hasvik skjedd i tråd med lovkrav og målsetninger?... 34 6.3 Har NAV Hasvik rutiner og retningslinjer som sikrer en forsvarlig saksbehandling av søknader om sosialhjelp?... 34 7. ANBEFALINGER... 36 LITTERATURLISTE... 37
VEDLEGG... 39 Vedlegg 1: Rådmannens kommentarer... 39 Vedlegg 2: Utledning om revisjonskriteriene... 40 Vedlegg 3: KOSTRA-tall... 46 FIGUROVERSIKT Figur 1: Anslaget for kommunens ressursbehov... 14 Figur 2: Kommunens ressursbruk korrigert for forskjeller i utgiftsbehov m.m.... 15 Figur 3: Ressursbruk (prioritering) hensyntatt forskjeller i inntekter og utgiftsbehov... 15 Figur 4: Fordeling av netto driftsutgifter på ulike områder innenfor sosialtjenesten... 16 Figur 5: Andel sosialhjelpsmottakere i alderen 20-66 år, av innb. 20-66 år korrigerte driftsutgifter til sosialtjenesten per mottaker... 16 Figur 6: Organisasjonskart Hasvik kommune... 18 TABELLOVERSIKT Tabell 1: Kobling mellom hoved- og underproblemstillinger og kilder til kriterier... 8 Tabell 2: Økonomisk resultat for sosialtjenesten... 12 Tabell 3: Økonomisk resultat ansvarsområdet Sosialadministrasjonen... 12 Tabell 4: Økonomisk resultat ansvarsområdet Økonomisk sosialhjelp... 13 Tabell 5: Økonomisk resultat ansvarsområdet Sysselsettingstiltak... 13 Tabell 6: Andre KOSTRA nøkkeltall... 17 Tabell 7: Innhold i vedtakene... 30 Tabell 8: Begrunnelse for vedtakene... 30 Tabell 9: Opplysninger om klageadgang i vedtakene... 30
0. SAMMENDRAG 0.1 Formålet med prosjektet Bakgrunnen for dette forvaltningsrevisjonsprosjektet er Plan for forvaltningsrevisjon 2013-2016, vedtatt av kommunestyret i Hasvik den 25. oktober 2012 (sak 55/12). Det framgår av planen at det skal utføres en forvaltningsrevisjon av sosialtjenesten og NAV Hasvik. Formålet med prosjektet har vært tredelt. For det første har vi kartlagt bruken av økonomisk sosialhjelp, og sett på hvordan utviklingen har vært de tre siste årene. Vi har også sammenlignet bruken av sosialhjelp i Hasvik kommune med sammenlignbare kommuner. Videre har vi undersøkt hvordan sosialtjenesten i Hasvik kommune er samordnet med NAV Finnmark i det lokale NAV-kontoret. Avslutningsvis har revisjonen kartlagt kommunens praksis ved tildeling av økonomisk sosialhjelp, og sett på om kommunen har rutiner og retningslinjer som sikrer en forsvarlig saksbehandling ved NAV-kontoret. På bakgrunn av dette vil kommunen få belyst ulike sider ved egen praksis, og bli presentert områder hvor det eventuelt er muligheter for forbedringer. 0.2 Revisors vurderinger og konklusjoner Hvordan er bruken av økonomisk sosialhjelp i Hasvik kommune? Driftsregnskapene for sosialtjenesten i Hasvik kommune viser at det har vært et merforbruk i forhold til revidert budsjett i alle undersøkelsesårene. Regnskapstallene viser at hovedårsaken til merforbruket disse årene har vært at utbetalinger av økonomisk sosialhjelp har vært høyere enn budsjettert. For øvrig viser regnskapstall at Hasvik kommune over en treårsperiode har hatt en økning i driftsregnskapet for sosialtjenesten. Revisjonens undersøkelse viser at Hasvik kommunes ressursbehov når det gjelder sosialtjenester er lavere enn landsgjennomsnittet, men høyere enn Loppa, Kvalsund og Berlevåg. Videre er ressursbruken (prioriteringen) i Hasvik kommune høyere enn Loppa, Kvalsund og Berlevåg, men noe lavere enn landsgjennomsnittet. Hasvik kommune bruker mer ressurser til økonomisk sosialhjelp og til personer med rusproblemer enn det sammenligningskommunene gjør. Videre bruker Hasvik kommune mindre ressurser til råd, veiledning og sosialt forbyggende arbeid enn hva sammenligningskommunene gjør. Andelen av sosialhjelpsmottakere er høyere i Hasvik kommune enn i sammenligningskommunene, mens korrigerte driftsutgifter til sosialtjenesten per mottaker er lavere i Hasvik enn i sammenligningskommunene. Dette innebærer at Hasvik kommune har mange sosialhjelpsmottakere som mottar litt ytelser i form av sosialhjelp. For øvrig er det verdt å merke at selv om Hasvik kommune har et høyere antall personer som er sosialhjelpsmottakere og en høyere andel sosialhjelpsmottakere enn sammenligningskommune, er likevel andel mottakere med sosialhjelp som hovedinntektskilde langt lavere i Hasvik kommune enn sammenligningskommunene og landsgjennomsnittet. Har samordningen av kommunens sosialtjeneste og NAV Hasvik skjedd i tråd med lovkrav og målsetninger? Undersøkelsen viser at samordningen av kommunens sosialtjeneste og NAV Hasvik i all hovedsak har skjedd i tråd med lovkrav og målsetninger. Dette har bakgrunn i følgende: Det formelle rammeverket for samordningen mellom Hasvik kommune og Arbeids- og velferdsetaten er i all hovedsak på plass. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 1
Samordningen har bidratt til økt tverrfaglig samarbeid mellom sosialtjenesten og Arbeids- og velferdsetaten. Revisjonen har ikke tilstrekkelig grunnlag for å konkludere på om samordningen har bidratt til en styrking av brukermedvirkning. Har NAV Hasvik rutiner og retningslinjer som sikrer en forsvarlig saksbehandling av søknader om sosialhjelp? Undersøkelsen viser at NAV Hasvik i praksis har rutiner og retningslinjer som sikrer en forsvarlig saksbehandling av søknader om sosialhjelp. Imidlertid er det ingenting som er skriftlig dokumentert, noe som innebærer en større risiko for svikt i tjenesteytingen. Dette har bakgrunn i følgende: NAV Hasvik har ikke praksis for å gjennomføre risikovurderinger og har ikke et system for avvikshåndtering. NAV Hasvik har i praksis oversikt over organisering og ansvar-, oppgaveog myndighetsfordeling, samt at det er etablert faktiske rutiner for arbeidet ved kontoret. Imidlertid er det ingenting som er skriftlig dokumentert. På denne bakgrunn finner revisjonen at det ikke er etablert et tilfredsstillende internkontrollsystem for sosialtjenestens område. Hasvik kommunens tildeling av økonomisk sosialhjelp er i tråd med regelverket. Hasvik kommunes normer for sosialhjelp er i tråd med lovkrav og statlig veiledende retningslinjer. 0.3 Anbefalinger Med bakgrunn i hovedfunnene i undersøkelsen, vil revisjonen gi Hasvik kommune følgende anbefalinger: Kommunen bør følge opp at den lokale samarbeidsavtalen mellom NAV Finnmark og Hasvik kommune blir revidert, slik at innholdet er i tråd med dagens situasjon ved NAV Hasvik. Kommunen bør sørge for å få på plass et internkontrollsystem for sin virksomhet og tjenesteyting innenfor sosialtjenestens område, herunder; - dokumentere intern organisering, ansvar-, oppgave og myndighetsfordeling og etablerte retningslinjer og rutiner ved NAV Hasvik, - sørge for at det blir gjennomført risikovurderinger i tråd med internkontrollforskriftens bestemmelse, samt - etablere et system for avvikshåndtering i tråd med internkontrollforskriftens bestemmelse. Kommunen bør vurdere å innføre kommunale parametere på de månedlige målekortene. Kommunen bør sørge for at det vises til gjeldende regelverk vedrørende klageadgang og innsynsrett i vedtakene om sosialhjelp. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 2
1. INNLEDNING 1.1 Prosjektets bakgrunn og formål 1.1.1 Bakgrunn Bakgrunnen for denne rapporten er Plan for forvaltningsrevisjon 2013-2016, vedtatt av kommunestyret i Hasvik den 25. oktober 2012 (sak 55/12). Det framgår av planen at det skal utføres en forvaltningsrevisjon av sosialtjenesten og NAV Hasvik. I kommunens plan for forvaltningsrevisjon heter det at: «Økonomisk stønad (sosialhjelp) er en del av samfunnets økonomiske sikkerhetsnett og skal sikre at alle har nok midler til livsopphold. Hjelpen er ment å være midlertidig og skal bidra til å gjøre folk økonomisk selvhjulpen. Alle som søker om sosial stønad til livsopphold har krav på svar i form av et skriftlig vedtak. Ved særlig behov kan det fremmes en muntlig søknad, som noteres ned av saksbehandler. Saksbehandlingstiden kan variere, men må alltid følge bestemmelsene i forvaltningsloven. Dersom saksbehandlingstiden er mer enn en måned, skal det gis foreløpig svar. Kommunene har plikt til å sette av midler til økonomisk stønad i sine årlige budsjetter, og den enkelte søker har rettskrav på slik stønad dersom vilkårene er oppfylt. Klageinstansen i slike saker er Fylkesmannen. Kvalifiseringsprogrammet ble innført i 2007 og er en del av de individuelle tjenester i sosialtjenestelovgivningen. Ordningen er en kommunal oppgave og forvaltes av de lokale NAV-kontorene. Kvalifiseringsprogrammet er et tilbud om opplæring og arbeidstrening, og den oppfølgingen som man trenger for å komme i arbeid eller meningsfull aktivitet. Programmet gir også en mulighet for å avklare andre rettigheter til inntekt man kan ha dersom man ikke klarer vanlig arbeid. I bestemmelsene for programmet gjelder også følgende: Programmet skal være på full tid, man får lønn (kvalifiseringsstønad) som utgjør 2G, og vanlig ferie. I tillegg har man rett på barnetillegg hvis man har barn og man kan ha rett til bostøtte hvis man har egen bolig. Målgruppene er blant annet dem som har levd på sosialhjelp over lang tid eller står i fare for å komme i en slik situasjon, eller som har vært i ulike hjelpetiltak tidligere uten at dette har ført til arbeid eller avklaring. Kvalifiseringsprogram kan gis for en periode på inntil ett år. Etter en ny vurdering kan det forlenges med ett år, eventuelt mer dersom det er nødvendig. Kommunene har plikt til å sette av midler til kvalifiseringsprogrammet i sine årlige budsjetter, og den enkelte søker har rettskrav på å kunne delta i ordningen dersom vilkårene er oppfylt. Klageinstansen i slike saker er Fylkesmannen. I lov om arbeids og velferdsforvaltningen (NAV-loven) 13 heter det at Arbeids- og velferdsetaten og kommunene skal ha felles lokale kontorer som skal ivareta oppgaver for statsetaten og kommunen. Når det gjelder de kommunale oppgavene skal kontoret som et minimum ivareta økonomisk stønad og kvalifiseringsprogrammet. I 14 heter det videre at Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 3
kontoret skal opprettes ved avtale mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunen (lokal samarbeidsavtale). Avtalen skal inneholde bestemmelser om lokalisering og utforming, organisering og drift av kontoret, hvilke kommunale tjenester som skal inngå i kontoret, og hvordan kontoret skal samhandle med representanter for kontorets brukere og kommunens øvrige tjenestetilbud. Avtalen kan inneholde bestemmelser om å utføre oppgaver på hverandres myndighetsområder. Bestemmelsene om dette er utdypet i egen forskrift. 1 I lovforarbeider 2 til NAV-loven blir det framhevet at samarbeidet og integreringen av den kommunale sosialtjenesten som en del av de lokale NAV-kontorene er en sentral del av reformen. Selv om både staten og kommunene beholder sitt ansvar for oppgaver de har etter dagens lovgivning, er det avgjørende at den statlige Arbeids- og velferdsetaten og den kommunale sosialtjenesten utvikler et samarbeid og tjenesterutiner som i størst mulig utstrekning muliggjør at velferdsforvaltningens samlede virkemidler kan brukes i førstelinjetjenesten. Det nevnes blant annet at dette må gjøres gjennom en rekke tiltak for å fremme felles holdninger og kultur, og etablere en felles plattform på de lokale NAVkontorene. Hasvik kommunes sosiale tjenester ivaretas gjennom NAV Hasvik. I følge kommunens årsmelding har kontoret to statlige og en kommunal stilling. KOSTRA-tallene for 2011 viser at andel sosialhjelpsmottakere i forhold til innbyggerne er høyere i Hasvik enn i sammenligningskommunene. Hasvik ligger også høyt i forhold til sammenligningskommunene når det gjelder andel netto driftsutgifter til økonomisk sosialhjelp. Området er svært vesentlig fra et brukerperspektiv. Videre er området helt klart vesentlig i et samfunnsmessig, omdømmemessig og økonomisk perspektiv. Området er også vesentlig i et politisk perspektiv. Det er ikke utført forvaltningsrevisjon på dette området på et overordnet nivå tidligere.» 1.1.2 Formål Formålet med undersøkelsen har vært tredelt. For det første har vi kartlagt bruken av økonomisk sosialhjelp, og sett på hvordan utviklingen har vært de tre siste årene. Vi har også sammenlignet bruken av sosialhjelp i Hasvik kommune med sammenlignbare kommuner. Videre har vi undersøkt hvordan sosialtjenesten i Hasvik kommune er samordnet med NAV Finnmark i det lokale NAV-kontoret. Avslutningsvis har revisjonen kartlagt kommunens praksis ved tildeling av økonomisk sosialhjelp, og sett på om kommunen har rutiner og retningslinjer som sikrer en forsvarlig saksbehandling ved NAV-kontoret. På bakgrunn av dette vil kommunen få belyst ulike sider ved egen praksis, og bli presentert områder hvor det eventuelt er muligheter for forbedringer. 1 Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen (For-2007-01-26-107). 2 Ot.prp. nr. 47 (2005-2006) Om lov om arbeids- og velferdsforvaltningen, på side 36. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 4
1.2 Problemstillinger Undersøkelsens hovedproblemstillinger er vedtatt av kontrollutvalget i Hasvik kommune den 4. juni 2015 (sak 11/15). Revisjonen har i tillegg utarbeidet underproblemstillinger tilhørende disse. Undersøkelsen har følgende hoved- og underproblemstillinger; 1. Hvordan er bruken av økonomisk sosialhjelp i Hasvik kommune? 2. Har samordningen av kommunens sosialtjeneste og NAV Hasvik skjedd i tråd med lovkrav og målsetninger? - Er det formelle rammeverket for samordningen på plass? - Har samordningen bidratt til økt tverrfaglig samarbeid mellom sosialtjenesten og Arbeids- og velferdsetaten, samt bidratt til en styrking av brukermedvirkning? 3. Har NAV Hasvik rutiner og retningslinjer som sikrer en forsvarlig saksbehandling av søknader om sosialhjelp? - Er det etablert et tilfredsstillende internkontrollsystem? - Er tildeling av økonomisk sosialhjelp i tråd med regelverket? - Er kommunens normer for sosialhjelp i tråd med lovkrav og statlig veiledende retningslinjer? 1.3 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er samlebetegnelsen på de krav og forventninger som brukes i den enkelte forvaltningsrevisjon for å vurdere den reviderte virksomhet. Kriteriene holdes opp mot faktagrunnlaget, og danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes. 1.3.1 Kilder til kriterier Revisjonskriteriene i denne undersøkelsen er utledet fra følgende kilder: Lov av 18. desember 2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven) Lov av 16. juni 2006 nr. 20 om arbeids- og velferdsforvaltningen (arbeids- og velferdsforvaltningsloven NAV-loven) Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) Forskrift av 19. november 2010 nr. 1463 om internkontroll for kommunen i arbeidsog velferdsforvaltningen (forskrift om internkontroll i kommunalt NAV) Forskrift av 26. januar 207 nr. 107 om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen (forskrift om delegering mellom stat og kommune) Ot.prp. nr. 47 om lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (2005-2006) Ot.prp. nr. 29 om lov om sosiale tjenester m.v. (sosialloven) (1990-1991) Rundskriv Hovednr. 35 Lov om sosiale tjenester i NAV Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 5
1.3.2 Utledning av kriterier Nedenfor gjengis revisjonskriteriene som ligger til grunn for vår vurdering av kommunens virksomhet. Utledningen av revisjonskriteriene ligger som vedlegg til rapporten, se vedlegg 2. Samordning av kommunale og statlige tjenester ved opprettelse av lokale NAV-kontor (NAV-reformen) Arbeids- og velferdsetaten og kommunen skal ha felles lokale kontorer. Det skal foreligge en avtale om opprettelse av felles lokalt kontor mellom arbeids- og velferdsetaten og kommunen (lokal samarbeidsavtale). Avtalen skal inneholde bestemmelser om lokalisering og utforming, organisering og drift av kontoret, hvilke kommunale tjenester som skal inngå i kontoret og hvordan kontoret skal samhandle med representanter for kontorets brukere og kommunens øvrige tjenestetilbud. Samarbeidsavtalen kan inneholde bestemmelser om å utføre oppgaver på hverandres myndighetsområder. Både på system- og individnivå skal brukermedvirkning være en sentral del av arbeids- og velferdsforvaltningen. Bruk av individuelle planer skal stå sentralt for å sikre brukergrupper med sammensatte behov et helhetlig tjenestetilbud. Krav til forsvarlighet og internkontroll Det skal foreligge beskrivelse av virksomhetens hovedoppgaver og mål, herunder mål for forbedringsarbeidet samt hvordan virksomheten er organisert. Det skal klart fremgå hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt. Kommunen skal sikre tilgang til aktuelle lover og forskrifter som gjelder for virksomheten. Kommunen skal sørge for at arbeidstakerne har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter innenfor det aktuelle fagfeltet, samt om virksomhetens internkontroll. Kommunen skal sørge for at arbeidstakerne medvirker slik at samlet kunnskap og erfaring utnyttes. Kommunen skal gjøre bruk av erfaringer fra tjenestemottakere og pårørende til forbedring av virksomheten. Kommunen skal skaffe oversikt over områder i virksomheten hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav. Kommunen skal utvikle, iverksette, kontrollere, evaluere og forbedre nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av sosiallovgivningen. Kommunen skal foreta systematisk overvåking og gjennomgang av internkontrollen for å sikre at den fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring av virksomheten. Internkontrollen skal dokumenteres. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 6
Krav til saksbehandlingen i sosialtjenesten Forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold. Det skal gis foreløpig svar dersom en henvendelse ikke kan besvares innen èn måned etter at den er mottatt. Vedtaket skal være skriftlig. Vedtaket bør være klart og tydelig, og det bør inneholde opplysninger om hvem som har fattet vedtaket, hvem det gjelder, når vedtaket er fattet og hva det går ut på. Vedtaket skal begrunnes. I begrunnelsen skal det vises til de faktiske forhold og de regler vedtaket bygger på. I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på. Partene skal underrettes om vedtaket. I underretning skal det gis opplysninger om klageadgang, klagefrist, klageinstans, framgangsmåte ved klage og retten til innsyn i sakens dokumenter. I underretningen bør begrunnelsen for vedtaket gjengis. Økonomisk stønad og bruk av vilkår Ved tildeling av økonomisk stønad kan kommunen sette vilkår. Vilkårene må ha nær sammenheng med vedtaket og må ikke være uforholdsmessig byrdefulle for stønadsmottaker eller begrense hans eller hennes handle- og valgfrihet på en urimelig måte. Vilkårene må ikke være i strid med andre bestemmelse i sosialtjenesteloven eller andre lover (rettsstridige vilkår). Normer for sosialhjelp (stønadsnivå) NAV-kontoret har både rett og plikt til å utøve skjønn ved utmåling av stønad. Ved vurdering av stønadsbehov og utmåling av stønadsnivå skal det foretas en konkret og individuell vurdering av hvilke utgifter som er nødvendige for å sikre tjenestemottaker et forsvarlig livsopphold. Stønaden skal utmåles med bakgrunn i den enkeltes faktiske behov. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 7
1.3.3 Oversikt over hoved- og underproblemstillinger og kilder til kriterier I tabellen under presenteres denne undersøkelsens hoved- og underproblemstillinger, samt kilder til kriterier som legges til grunn for å vurdere kommunens virksomhet. Tabell 1: Kobling mellom hoved- og underproblemstillinger og kilder til kriterier Problemstillinger Underproblemstillinger Kilder til kriterier Hvordan er bruken av økonomisk sosialhjelp i Hasvik kommune? Problemstillingen er deskriptiv (beskrivende) Har samordningen av kommunens sosialtjeneste og NAV Hasvik skjedd i tråd med lovkrav og målsetninger? Er det formelle rammeverket for samordningen på plass? Har samordningen bidratt til økt tverrfaglig samarbeid mellom sosialtjenesten og Arbeids- og velferdsetaten, samt bidratt til en styrking av brukermedvirkning? NAV-loven 13 og 14 NAV-loven 8 og 14 NAV-loven 14 og 15 Sosialtjenesteloven 28 Har NAV Hasvik rutiner og retningslinjer som sikrer en forsvarlig saksbehandling av søknader om sosialhjelp? Er det etablert et tilfredsstillende internkontrollsystem? Sosialtjenesteloven 5 Kommuneloven 23 nr. 2 Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen 4 og 5 Er tildeling av økonomisk sosialhjelp i tråd med regelverket? Forvaltningsloven 11a, 23, 24, 25 og 27 Sosialtjenesteloven 20 Sosialtjenesteloven kap. 5 41 49 Er kommunens normer for sosialhjelp i tråd med lovkrav og statlig veiledende retningslinjer? Rundskriv om statlige veiledende satser for økonomisk stønad til livsopphold Rundskriv til lov om sosiale tjenester i NAV (R35-00-G15) Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 8
1.4 Metode 1.4.1 Datainnsamling Metode er samlebetegnelsen på de framgangsmåtene som benyttes for å samle inn data som kan gi svar på problemstillingen i en undersøkelse. Framgangsmåten i denne undersøkelsen har vært intervju, dokumentanalyse, statistisk analyse og regnskapsanalyse. Intervju Revisjonen har gjennomført intervju med rådgiver ved NAV Hasvik Renate Olsen, NAVleder Odd Ivar Gladsø og rådmann Erik Arnesen. Dokumentanalyse I dokumentanalysen har vi gjennomgått relevante og sentrale kommunale dokumenter, herunder økonomiplaner, årsmeldinger og handlingsplaner. Videre har vi gjennomgått et utvalg enkeltvedtak fra klientmapper. I tillegg har vi benyttet regnskapstall og KOSTRA-data for å kartlegge bruken av sosialhjelp i kommunen. KOSTRA har også vært datagrunnlaget for vår sammenligning av Hasvik kommune med andre kommuner. 1.4.2 Avgrensing Av både praktiske og ressursmessige grunner har det vært nødvendig å foreta en avgrensning av undersøkelsen. Tidsmessig er undersøkelsen i hovedsak avgrenset til årene 2012, 2013 og 2014. Problemstilling 1 er en rent deskriptiv (beskrivende) problemstilling, der vi har valgt å se på utviklingen i bruken av sosialhjelp i Hasvik kommune de tre siste årene. Når det gjelder underproblemstillingen til hovedproblemstilling 3, som gjelder tildeling av sosialhjelp vil denne være avgrenset til selve saksbehandlingsprosessen. Vi har derfor ikke sett på de faglige og skjønnsmessige vurderingene som er lagt til grunn ved avgjørelser om tildeling/avslag på søknader om sosialhjelp. Revisjonen har for øvrig valgt å avgrense mot kommunens praksis når det gjelder kvalifiseringsprogrammet. Dette skyldes i hovedsak at Hasvik er en liten kommune med små forhold, og dermed er risikoen for identifisering av enkeltindivider tilknyttet programmet mye større enn for store kommuner. 1.4.3 Dataenes gyldighet og pålitelighet Med gyldige data menes at det skal være samsvar mellom formålet for undersøkelsen og de data som er samlet inn. Med pålitelige data menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. Dette er ivaretatt blant annet gjennom at det er utarbeidet intervjuguider som sikrer at informantene blir stilt likelydende spørsmål. Rapporten er forelagt informantene for verifisering av intervjudata, samt forelagt rådmannen til gjennomlesing og uttalelse. Videre har revisjonens interne rutiner for kvalitetssikring også bidratt til å sikre at data som samles inn er gyldige og pålitelige. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 9
2. BAKGRUNNSOPPLYSNINGER 2.1 Generelt om sosiale tjenester Formålet med lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (heretter sosialtjenesteloven) er «å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet, herunder at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, og fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet», jf. 1. Formålsbestemmelsen klargjør de overordnede, sosialpolitiske mål som ligger til grunn for kommunens tjenester og oppgaver i NAV-kontoret. Bestemmelsen inngår i kommunens helhetlige ansvar for å etablere og opprettholde et grunnleggende velferdsmessig sikkerhetsnett for innbyggerne utover det som ivaretas av andre statlige eller kommunale velferdsordninger. Bestemmelsen gir i seg selv ingen rettigheter, men er retningsgivende og skal gi veiledning for tolkningen av enkeltbestemmelser i loven, utøvelsen av skjønnet som loven gir rom for og kommunens prioriteringer. 3 Bestemmelsene om økonomisk stønad i sosialtjenesteloven skal fungere som et sikkerhetsnett og sikre tilstrekkelige midler til livsopphold (forsvarlig livsopphold). Hovedformålet med bestemmelsene om økonomisk stønad er å sikre økonomisk trygghet for de som ikke er i stand til å skaffe seg det på annen måte, men skal også bidra til å gjøre mottaker økonomisk selvhjulpen. 4 Hjelp i form av økonomisk stønad er derfor ment å være en midlertidig inntektssikring. Retten til økonomisk stønad er en subsidiær ytelse. Dette innebærer at retten til å få økonomisk stønad forutsetter at den enkelte fullt ut har utnyttet alle reelle muligheter til å forsørge seg selv ved arbeid, egne midler eller ved å gjøre gjeldende trygderettigheter eller andre økonomiske rettigheter. Ved søknad om og tildeling av økonomisk stønad skal årsaken til hjelpebehovet være uten betydning. 5 2.2 Utvikling I følge statistikk fra SSB gikk tallet på sosialhjelpsmottakere ned i perioden 1993 til 2008, fra nær 165 000 mottakere i 1993 til litt over 109 000 i 2008. I 2009 snudde denne tendensen, ved at tallet på mottakere økte med 7,5 prosentpoeng til 117 653. 6 Også i 2010 var det en liten økning i antall sosialhjelpsmottakere, mens det i 2011 og 2012 var en nedgang i antallet sosialhjelpsmottakere, til 114 800 i 2012. I 2013 og 2014 økte antallet igjen, med henholdsvis 5 prosentpoeng i 2013 og 4 prosentpoeng i 2014. 7 I 2014 var dermed antall sosialhjelpsmottakere 125 400, noe som er det høyeste antall sosialhjelpsmottakere siden 2005. I følge statistikk fra SSB var andelen mottakere med sosialhjelp som sin viktigste inntektskilde synkende i perioden 2006 2011, men økte i 2012 og 2013 med et halvt prosentpoeng. Denne økningen tilsvarte nedgangen i antall med kvalifiseringsprogram som hovedinntekt, en ordning som nettopp retter seg mot personer med langvarig sosialhjelpsavhengighet. I 2014 økte den inntektsavhengige gruppen med ytterligere et halvt prosentpoeng, til 41,2 prosent av alle mottakere. Sammenhengen med utviklingen i kvalifiseringsstønad ser ut til å være svakere i 2014 enn de to foregående årene. Dette på grunn av at økningen i antall inntektsavhengige (2 500 personer) er klart sterkere enn den 3 R35-00-G15 punkt 1.1.1. 4 Ot.prp. nr.29 (1990-1991) s. 80. 5 R35-00-G15 punkt 4.18.1.2 og punkt 4.18.1.4. 6 http://www.ssb.no/sosiale-forhold-og-kriminalitet/statistikker/soshjelpk/aar/2010-06-29 7 http://www.ssb.no/sosiale-forhold-og-kriminalitet/statistikker/soshjelpk/aar/2015-07-06#content Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 10
beskjedne nedgangen i antall med kvalifiseringsstønad som hovedinntekt. Sosialhjelp som hovedinntekt er fortsatt vanligst blant enslige menn under 20 år, med 64 prosent. 8 Ved bruk av innrapporterte KOSTRA-tall har vi sett på utviklingen av sosialhjelpsmottakere i Hasvik kommune fra 2006 til 2014. I Hasvik kommune har både antall sosialhjelpsmottakere og andelen sosialhjelpsmottakere i forhold til antall innbyggere variert noe i løpet av denne perioden. Det laveste antall sosialhjelpsmottakere finner vi i 2007, hvor det var 39 personer, og andelen sosialhjelpsmottakere i forhold til innbyggere var på 3,9 prosent. Det høyeste antall sosialhjelpsmottakere finner vi i 2014 hvor det var 72 personer, og andelen sosialhjelpsmottakere i forhold til innbyggere var på 6,9 prosent. På tross av at antall sosialhjelpsmottakere var lavest i 2007 og høyest i 2014, ser man en annen tendens når det gjelder andelen mottakere med sosialhjelp som hovedinntektskilde. I 2007 var andelen mottakere med sosialhjelp som hovedinntektskilde høyest med 28,2 prosent, mens andelen mottakere med sosialhjelp som hovedinntektskilde i 2014 var lavest med 11,1 prosent. Selv om antall sosialhjelpsmottakere samlet sett har økt fra 2006 til 2014, har andelen av mottakere med sosialhjelp som hovedinntektskilde gått ned i samme periode. 9 NAV-leder informerte under intervju om at de har større fokus på arbeidsrettede tiltak, også innenfor de kommunale tjenestene. I tillegg ga han uttrykk for at man etter samordningen har fått flere brukere over på statlig og varige tiltak/ytelser. Saksbehandleren ved NAV-kontoret opplyste at de etter samordningen fanger opp flere og får gitt riktig ytelse/tiltak. Videre ga hun uttrykk for at de jobber mye med å finne de riktige arbeidsplassene til de rette personene. Hun mente også at det framstår som enklere å få brukere ut i arbeid eller over på riktig tiltak nå enn hva det var tidligere. 8 http://www.ssb.no/sosiale-forhold-og-kriminalitet/statistikker/soshjelpk/aar/2015-07-06 9 Se vedlegg 3 til rapporten for en nærmere oversikt over utviklingen av sosialhjelpsmottakere i Hasvik kommune i perioden 2006 til 2014. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 11
3. HVORDAN ER BRUKEN AV ØKONOMISK SOSIALHJELP I HASVIK KOMMUNE? 3.1 Økonomisk utvikling for sosialtjenesten i Hasvik kommune over en treårsperiode 3.1.1 Økonomisk resultat for sosialtjenesten (2012 2014) Driftsregnskapet for sosialtjenesten i perioden dekker følgende ansvarsområder; 2400 Sosialadministrasjonen 2402 Økonomisk sosialhjelp 2490 Sysselsettingstiltak 10 Tabell 2: Økonomisk resultat for sosialtjenesten (Kilde: årsregnskap) 2012 2013 2014 Budsjett* 1 655 384,- 1 617 767,- 1 912 634,- Regnskap 1 991 959,80 2 030 896,19 2 320 164,86 Avvik 336 575,80 413 129,19 407 530,86 * revidert budsjett Av tabell 2 ser vi at sosialtjenesten i Hasvik kommune har hatt et merforbruk i forhold til revidert budsjett i alle undersøkelsesårene. Det største merforbruket for kommunens sosialtjeneste finner vi under ansvarsområdet økonomisk sosialhjelp. Rådmannen opplyste under intervju at omleggingen av de statlige ytelsene, hvor bruken av midlertidige ytelser som AAP, DP 11 mv. ble strammet inn, kan i en overgangsfase ha hatt innvirkning og være en av forklaringene til merforbruket. For øvrig ser vi av regnskapstallene at det i treårsperioden har vært en økning i driftsregnskapet for sosialtjenesten. 3.1.2 Økonomisk resultat for utvalgte ansvarsområder innenfor sosialtjenesten i Hasvik kommune Nedenfor er tabeller med økonomisk resultat for de utvalgte ansvarsområdene innenfor sosialtjenesten i Hasvik kommune. Tabell 3: Økonomisk resultat ansvarsområdet Sosialadministrasjonen (Kilde: årsregnskap) 2012 2013 2014 Budsjett* 658 384,- 620 767,- 665 634,- Regnskap 630 648,- 583 703,- 600 316,- Avvik - 27 736,- - 37 064,- - 65 318,- * revidert budsjett Tabell 3 viser økonomisk resultat for sosialadministrasjonen i perioden 2012 2014. Som det framgår av tabellen har sosialadministrasjonen hatt et mindreforbruk i forhold til revidert budsjett i alle undersøkelsesårene. Ressursbruken har variert noe i undersøkelsesårene, men samlet sett over treårsperioden har ressursbruken innenfor området gått ned med i overkant av kr. 30 000,-. 10 I 2012 het ansvarsområdet 1.249- Prosjekt sosiale tjenester. I intervju opplyste rådmannen at dette er betaling for kommunale plasser hos AKSIS i tilknytning til sysselsettingstiltak. 11 Arbeidsavklarings penger, dagpenger Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 12
Tabell 4: Økonomisk resultat ansvarsområdet Økonomisk sosialhjelp (Kilde: årsregnskap) 2012 2013 2014 Budsjett* 900 000,- 900 000,- 1 150 000,- Regnskap 1 262 070,- 1 344 672,- 1 593 149, Avvik 362 070,- 444 672 443 149,- * revidert budsjett Tabell 4 viser økonomisk resultat for ansvarsområde økonomisk sosialhjelp. Som tabellen viser har området hatt et merforbruk i alle undersøkelsesårene, og man ser at det er innenfor dette området at merforbruket er størst. Det var ingen økning i budsjettet fra 2012 til 2013, mens det ble gjort en større økning i budsjettet for 2014. I revisjonens intervjuer ble det opplyst at det også i budsjettet for 2015 ble gjort en økning. På tidspunktet for gjennomføringen av intervjuene lå kommunen an til å få et mindreforbruk, noe som gjorde at budsjettet for 2016 ville bli noe redusert. Tabell 5: Økonomisk resultat ansvarsområdet Sysselsettingstiltak (Kilde: årsregnskap) 2012 2013 2014 Budsjett* 97 000,- 97 000,- 97 000,- Regnskap 99 242,- 102 520,- 126 699,- Avvik 2 242,- 5 520,- 29 699,- * revidert budsjett Tabell 5 viser økonomisk resultat for sysselsettingstiltak. Som det framgår av tabellen har området i treårsperioden hatt et merforbruk. Tallene fra årsregnskapene viser at det ikke er gjort noen justeringer i budsjettene disse årene. Samlet sett over treårsperioden har ressursbruken innenfor området økt med ca. kr. 27 000,-. 3.2 Bruk av sosialhjelp i Hasvik sammenlignet med andre kommuner Med visse forbehold er det mulig å benytte seg av Statistisk Sentralbyrå (SSB) og KOSTRA for å sammenligne kommuners økonomiske og ressursmessige situasjon. Det er imidlertid verdt å påpeke at KOSTRA-tall må brukes med forsiktighet, da det kan ligge naturlige forklaringer bak en kommunes tilsynelatende lave produktivitetsscore. Det er derfor alltid nødvendig å se bak tallene. I tillegg er det verdt å påpeke at rapporteringen til KOSTRA har vært problematisk for mange kommuner. Kommunegruppe 6, som Hasvik kommune tilhører, består av 47 små kommuner med høye bundne kostnader per innbygger og høye frie disponible inntekter. Med utgangspunkt i rapportering til SSB (KOSTRA) har vi foretatt en sammenligning av ressursbruken i Hasvik kommune med kommunene Kvalsund, Loppa og Berlevåg, samt gjennomsnittet av kommuner i landet uten Oslo. Bakgrunnen for revisjonens valg av sammenligningskommuner til denne undersøkelsen er at alle kommunene tilhører kommunegruppe 6, videre har vi forsøkt å finne de kommunene som er relativt lik Hasvik kommune både når det gjelder innbyggertall og befolkningssammensetning. I sammenligningen gjort nedenfor er det tatt utgangspunkt i innrapporterte KOSTRA-tall og regnskapstall for 2014. 3.2.1 Inntekter og utgiftsbehov (ressursbehov) Kommunesektorens frie inntekter består av rammetilskudd og skatteinntekter og utgjør om lag 76 prosent av kommunesektorens samlede inntekter. Gjennom inntektssystemet fordeles de frie inntektene til kommunene. Det er til dels store kostnadsforskjeller i tjenesteytingen mellom kommunene. Det overordnede formålet med inntektssystemet som staten benytter er å Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 13
jevne ut kommunenes forutsetninger for å gi et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere. Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal kommunene i prinsippet få full kompensasjon for kostnadsforskjellene som de ikke selv kan påvirke. Dette gjelder eksempelvis aldersfordelingen og strukturelle og sosiale forhold i kommunen. Denne kompensasjonen skjer i praksis gjennom kostnadsnøkkelen, som består av ulike kriterier med ulik vekting. Gjennom kostnadsnøkkelen, og et oppdatert sett med kriteriedata, blir utgiftsbehovet for hver kommune beregnet. Deretter blir tilskuddet fordelt til kommunene etter deres utgiftsbehov. Utgiftsutjevningen er en ren omfordeling, det som blir trukket inn fra noen kommuner blir igjen tildelt til andre kommuner. 12 For å beregne kommunenes utgiftsbehov innenfor de ulike områdene er det utarbeidet ulike delkostnadsnøkler. I delkostnadsnøkkelen for sosialtjenesten er følgende kriterier vektlagt; Uføre 18 49 år Flyktninger uten integreringstilskudd Opphopningsindeks Urbanitetskriteriet Innbyggere 16 66 år 13 Figuren nedenfor viser anslaget for Hasvik kommunes objektive ressursbehov for sosialtjenesten i 2014 sammenlignet med landsgjennomsnittet (=1) som staten benytter, og sammenligningskommunene i denne undersøkelsen. Figur 1: Anslaget for kommunens ressursbehov sammenlignet med landsgjennomsnittet (=1) (Kilde: KS prognosemodell) 14 1,2000 1,0000 0,8000 0,6000 0,8421 0,6325 0,6786 0,7470 Hasvik Loppa Kvalsund 0,4000 Berlevåg 0,2000 Landet 0,0000 Sosialtjeneste Av figuren ser vi at alle kommunene i denne sammenligningen har et lavere ressursbehov enn landsgjennomsnittet. Av kommunene vi sammenligner med er det imidlertid Hasvik kommune som har størst ressursbehov når det gjelder sosialtjenester. 3.2.2 Ressursbruk Nedenfor synliggjøres kommunens frie disponible inntekter per innbygger, og hvordan disse er anvendt når det tas hensyn til ulikheter i kommunens utgiftsbehov, samt forskjeller i arbeidsgiveravgift og pensjon. Figuren under viser Hasvik kommunes ressursbruk (kroner per 12 Prop. 1 S (2014-2015), Inntektssystemet for kommunar og fylkeskommunar 2015, Grønt hefte s. 15 https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/kmd/komm/gronthefte/gront_hefte_2015_ny.pdf 13 https://www.stortinget.no/no/saker-og-publikasjoner/publikasjoner/innstillinger/stortinget/2009-2010/inns- 200910-345/15/ 14 KS modell for analyse av regnskapstall, «Tilleggsmodell tilrettelagt for sammenligning regnskap 2014» http://www.ks.no/fagomrader/okonomi/kommuneokonomi/inntektsystemet/ks-prognosemodell---palogging/ksprognosemodell/ Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 14
innbygger) korrigert for forskjeller i utgiftsbehov m.m. for sosialtjenesten sammenlignet med landsgjennomsnittet (=0) og sammenligningskommunene for 2014. Figur 2: Kommunens ressursbruk korrigert for forskjeller i utgiftsbehov m.m. sosialtjenesten (Kilde: KS modell for analyse av regnskapstall) 800 600 400 200 0-200 -400 423 629 316-164 Hasvik Loppa Kvalsund Berlevåg (kroner per innb) sammenlignet med landsgjennomsnitt (=0) Av figuren ser man at Hasvik kommune bruker mer i kroner per innbygger enn landsgjennomsnittet (=0), Kvalsund og Berlevåg på sosialtjenester. Hasvik bruker 423 kroner mer per innbygger enn landsgjennomsnittet, 107 kroner mer enn Kvalsund og 587 kroner mer enn Berlevåg. Hasvik kommune bruker 206 kroner mindre per innbygger enn Loppa kommune på sosialtjenester. I figuren nedenfor synliggjøres kommunens prioriteringer når det tas hensyn til nivået på kommunens frie disponible inntekter og kommunens utgiftsbehov, samt forskjeller i arbeidsgiveravgift og pensjon. Figuren under viser Hasvik kommunes ressursbruk (prioriteringer) hensyntatt forskjeller i inntekter og utgiftsbehov for sosialtjenesten sammenlignet med landsgjennomsnittet (=0) og sammenligningskommunene. Figur 3: Tjenester innenfor inntektssystemet, ressursbruk (prioritering) hensyntatt forskjeller i inntekter og utgiftsbehov - sosialtjenesten (Kilde: KS modell for analyse av regnskapstall) 0-500 -1000-1500 -688-1069 -1213-1482 -2000 Hasvik Loppa Kvalsund Berlevåg (kroner per innb) sammenlignet med landsgjennomsnittet (=0) Når det er tatt hensyn til forskjeller i inntekter og utgiftsbehov for kommunene, ser man av figur 3 at Hasvik kommune bruker mindre i kroner per innbygger på sosialtjenester enn landsgjennomsnittet (=0), men mer i kroner per innbygger enn sammenligningskommunene. Hasvik kommune bruker 688 kroner mindre per innbygger enn landsgjennomsnittet. Imidlertid bruker kommunen 381 kroner mer per innbygger enn Loppa, 525 kroner mer per innbygger enn Kvalsund og 794 kroner mer per innbygger enn Berlevåg kommune. Med Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 15
andre ord prioriterer Hasvik kommune sosialtjenester høyere enn både Loppa, Kvalsund og Berlevåg. Figur 4: Hvordan netto driftsutgifter er fordelt på ulike områder innenfor sosialtjenesten (Kilde: SSB, KOSTRA) 5000 4000 3000 2000 1000 0 793 25 0 1698 1773 0 392 2477 1377 1564 1240 2490 1934 1477 1181 Hasvik Loppa Kvalsund Berlevåg Landet u/oslo Netto driftsutg. til pers. med rusprob. pr. innb. 20-66 år Netto driftsutg. til økonomisk sosialhjelp pr. innb. 20-66 år Netto driftsutg. til råd, veiledning og sos.forebyggende arb. pr. innb. 20-66 år Basert på innrapporterte KOSTRA-tall viser figur 4 hvordan netto driftsutgifter til sosialtjenesten fordelte seg på ulike områder i 2014. Av figuren ser man at Hasvik kommune hadde høyere netto driftsutgifter til personer med rusproblemer enn det sammenligningskommunene hadde. Rådgiveren ved NAV kontoret opplyste under intervju at hennes inntrykk er at kommunen de siste årene har fått flere med rusproblemer, særlig unge menn og gjerne tilbakeflyttere som eksempelvis har droppet ut av skolen. I følge henne flytter de tilbake fordi det er billigere å leve og bo i Hasvik. Dette kan være en mulig forklaring på at Hasvik kommune bruker mer ressurser til personer med rusproblemer enn det sammenligningskommunene gjør. Videre viser figuren at Hasvik bruker mer ressurser til økonomisk sosialhjelp enn sammenligningskommunene. Under intervju ble usikkerheten innenfor fiskeindustrien og permitteringer på høsthalvåret nevnt som en mulig årsak til at Hasvik kommune har høyere ressursbruk når det gjelder økonomisk sosialhjelp enn sammenligningskommunene. For øvrig viser figuren at utenom gjennomsnittet av landet, bruker Hasvik kommune mindre ressurser til råd, veiledning og sosialt forebyggende arbeid enn det sammenligningskommunene gjør. Figur 5: Andel sosialhjelpsmottakere i alderen 20-66 år, av innb. 20-66 år korrigerte driftsutgifter til sosialtjenesten per mottaker (Kilde: SSB, KOSTRA) 15 10 5 0 19944 44545 28647 23400 10,7 5,6 8,3 5,5 3,9 39494 Hasvik Loppa Kvalsund Berlevåg Landet u/oslo Andel sosialhjelpsmottakere i alderen 20-66 år, av innbyggerne 20-66 år (prosent) Korrigerte driftsutgifter til sosialtjenesten pr. mottaker (kroner) 50000 40000 30000 20000 10000 0 Figur 5 viser at andelen av sosialhjelpsmottakere er høyere i Hasvik kommune enn i sammenligningskommunene. Videre viser figuren at korrigerte driftsutgifter til sosialtjenesten Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 16
per mottaker i Hasvik kommune er lavere enn sammenligningskommunene. Dette innebærer med andre ord at Hasvik kommune har mange sosialhjelpsmottakere som mottar litt ytelser i form av sosialhjelp. Under intervju ble det blant annet opplyst av både rådgiver og NAV-leder at mye av sosialhjelpsytelsene er suppleringer. I denne sammenheng ble det nevnt at det for eksempel blir utbetalt sosialhjelpsytelser til personer som mottar trygdeytelser. Disse personene må få supplert med sosialhjelpsytelse på grunn av at de bruker opp trygden på kort tid. Dermed har brukeren ikke tilstrekkelig midler til «nødvendig livsopphold». Det forhold at mange mottar supplerende ytelse i form av sosialhjelp kan være en forklaring på hvorfor korrigerte driftsutgifter til sosialtjenesten pr. mottaker er lavere i Hasvik enn i sammenligningskommunene. Tabell 6: Andre KOSTRA nøkkeltall (Kilde: SSB, KOSTRA) Hasvik Loppa Kvalsund Berlevåg Landet u/oslo Sosialhjelpsmottakere (personer) 72 33 51 35 266 Årsverk i sosialtjenesten 3,80 2,30 3,00 1,50 10,38 Andel mottakere med sosialhjelp som hovedinntektskilde (prosent) 11,1 45,5 29,4 60,0 45,5 Selv om Hasvik kommune har et høyere antall personer som er sosialhjelpsmottakere og en høyere andel sosialhjelpsmottakere enn sammenligningskommunene, viser tabellen over at andel mottakere med sosialhjelp som hovedinntektskilde er langt lavere enn sammenligningskommunene og gjennomsnittet av landet. Noe av forklaringen på dette kan, som tidligere nevnt, være usikkerheten og permitteringer innenfor fiskeindustrien i høsthalvåret, samt at mye av sosialhjelpen som gis i Hasvik kommune er suppleringer. 3.3 Konklusjoner Driftsregnskapene for sosialtjenesten i Hasvik kommune viser at det har vært et merforbruk i forhold til revidert budsjett i alle undersøkelsesårene. Regnskapstallene viser at hovedårsaken til merforbruket disse årene har vært at utbetalinger av økonomisk sosialhjelp har vært høyere enn budsjettert. For øvrig viser regnskapstall at Hasvik kommune over en treårsperiode har hatt en økning i driftsregnskapet for sosialtjenesten. Revisjonens undersøkelse viser at Hasvik kommunes ressursbehov når det gjelder sosialtjenester er lavere enn landsgjennomsnittet, men høyere enn Loppa, Kvalsund og Berlevåg. Videre er ressursbruken (prioriteringen) i Hasvik kommune høyere enn Loppa, Kvalsund og Berlevåg, men noe lavere enn landsgjennomsnittet. Hasvik kommune bruker mer ressurser til økonomisk sosialhjelp og til personer med rusproblemer enn det sammenligningskommunene gjør. Videre bruker Hasvik kommune mindre ressurser til råd, veiledning og sosialt forbyggende arbeid enn hva sammenligningskommunene gjør. Andelen av sosialhjelpsmottakere er høyere i Hasvik kommune enn i sammenligningskommunene, mens korrigerte driftsutgifter til sosialtjenesten per mottaker er lavere i Hasvik enn i sammenligningskommunene. Dette innebærer at Hasvik kommune har mange sosialhjelpsmottakere som mottar litt ytelser i form av sosialhjelp. For øvrig er det verdt å merke at selv om Hasvik kommune har et høyere antall personer som er sosialhjelpsmottakere og en høyere andel sosialhjelpsmottakere enn sammenligningskommune, er likevel andel mottakere med sosialhjelp som hovedinntektskilde langt lavere i Hasvik kommune enn sammenligningskommunene og landsgjennomsnittet. Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 17
4. HAR SAMORDNINGEN AV KOMMUNENS SOSIALTJENESTE OG NAV HASVIK SKJEDD I TRÅD MED LOVKRAV OG MÅLSETNINGER? 4.1 Er det formelle rammeverket for samordningen på plass? 4.1.1 Revisjonskriterier Arbeids- og velferdsetaten og kommunen skal ha felles lokale kontorer. Det skal foreligge en avtale om opprettelse av felles lokalt kontor mellom arbeids- og velferdsetaten og kommunen (lokal samarbeidsavtale). Avtalen skal inneholde bestemmelser om lokalisering og utforming, organisering og drift av kontoret, hvilke kommunale tjenester som skal inngå i kontoret og hvordan kontoret skal samhandle med representanter for kontorets brukere og kommunens øvrige tjenestetilbud. Samarbeidsavtalen kan inneholde bestemmelser om å utføre oppgaver på hverandres myndighetsområder. 4.1.2 Fakta Figur 6: Organisasjonskart Hasvik kommune Adm. ledelse Rådmann/ass.rådmann Service/ edb Personal/ lønn Økonomi Fagansvarlige: - Skole/barnehage - PPT - Musikk/kulturskole - Fritidsklubber Sosial/ barnevern Legestasjon Pleie- og omsorg Teknisk Bibliotek Hasvik skole Br.botn skole Sørvær oppvekstsenter Hasvik barnehage Br.botn barnehage Som figuren over viser er kommunens sosialtjeneste direkte underlagt rådmannen i Hasvik kommune. Av intervju framgår det at sosialtjenesten tidligere var lokalisert i Breivikbotn, mens arbeidsog velferdsetaten var lokalisert i Hasvik. Ved samordningen av den kommunale sosialtjenesten i Hasvik kommune og Arbeids- og velferdsetaten i Finnmark ble det inngått en samarbeidsavtale om etablering og drift av et felles lokalkontor i Hasvik kommune. Samarbeidsavtalen inneholder ikke et eget punkt om hvor det felles lokale NAV-kontoret skal være lokalisert. Per dags dato er den kommunale sosialtjenesten og NAV lokalisert i felles kontorlokaler i Hasvik. I følge samarbeidsavtalen skal begge samarbeidsparter sikre at kravene til universell utforming ivaretas, jf. NAV-loven 13. Videre er også brukermedvirkning trukket fram som Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 18
viktig i planlegging og utforming av kontoret for å sikre kvalitet og brukervennlige bygninger og tjenester. Samarbeidsavtalen inneholder et eget punkt om styring og ledelse av det felles lokale kontoret. Av dette punktet framgår det at «det legges opp til felles leder for NAV Hasvik og NAV Loppa med tilnærmet lik arbeidsfordeling mellom kontorene». Av intervju framgår det at denne ordningen ikke fungerte tilfredsstillende, og Hasvik kommune inngikk derfor en avtale med NAV Finnmark om at kommunen kunne ansette en egen NAV-leder. Ved det felles kontoret er det per dags dato en kommunalt og to statlige ansatte, totalt tre årsverk. NAVlederen er kommunalt ansatt. Av kontorets samlede ressurser benyttes en 50 % stilling til å betjene NAV-kontoret i Berlevåg og en 20 % stilling til å betjene NAV-kontoret i Alta. Når det gjelder drift og kostnadsfordeling framgår det av avtalen at «samarbeidspartene svarer for sin andel av felles driftsutgifter i forhold til enhver tid gjeldende antall årsverk de er representert med i det felles lokale kontoret.» Videre framgår det at «lønnsutgifter til felles leder ved kontorene deles mellom Hasvik kommune (25 %), Loppa kommune (25 %) og staten (50 %). For øvrig henvises til egen driftsavtale om drift og forvaltning av eiendom.» Av revisjonens intervjuer framgår det at i forbindelse med at Hasvik kommune inngikk avtale med NAV Finnmark om å ansette egen NAV-leder, er fordelingen av lønnskostnadene per dags dato slik at staten (arbeids- og velferdsetaten) betaler for 2,38 årsverk, mens kommunen betaler for 0,67 årsverk. Det framgår av samarbeidsavtalen at partene er enige om å ha felles administrativ og faglig ledelse for den statlige og kommunale delen av kontoret, og at lederens fullmakter skal framgå av eget delegasjonsbrev. Videre framgår det at partene er enige om at de kommunalt og de statlig ansatte kan utføre oppgaver på hverandres myndighetsområder. En nærmere angivelse av hvilke oppgaver dette gjelder skal framgå av et eget delegasjonsvedtak. For øvrig sier avtalen at delegert myndighet må utøves innenfor de til enhver tid gjeldende styringsdokumenter, lover, forskrifter og instruksjoner, samt at en nærmere henvisning til disse skal framgå av eget delegasjonsvedtak. Av revisjonens intervjuer framgår det at ingen av informantene hadde kjennskap til at det var utarbeidet verken et delegasjonsbrev med NAV-lederens fullmakter eller et delegasjonsvedtak med en nærmere angivelse av hvilke oppgaver de ansatte kan utføre på hverandres myndighetsområder. NAV-leder og saksbehandleren har under intervju gitt uttrykk for at det er lite eller ingen skriftlig dokumentasjon når det gjelder organiseringen og driften av lokalkontoret, herunder ansvar-, oppgave- og myndighetsfordeling. Det er heller ikke utformet noen egne stillingsbeskrivelser for de ansatte ved kontoret. Av samarbeidsavtalen framgår det at kontoret er et fullservicekontor som skal tilby alle tjenester tilhørende et NAV-kontor. Videre framgår det at utover kommunens ansvar for økonomisk sosialhjelp etter lov om sosiale tjenester kap. 5, skal kontoret også dekke tjenestene tiltak overfor rusmisbrukere (sostjl. kap. 6), midlertidig husvære (sostjl. 4-5), bolig for vanskeligstilte (sostjl. 3-4), rett til individuell plan sostjl. 4-3 a), økonomisk rådgiving og transportkuponger/parkeringstillatelser. For øvrig inneholder samarbeidsavtalen punkter om hvordan kontoret skal samhandle med andre kommunale og statlige tjenester, samt et punkt om brukermedvirkning og hvordan dette skal skje. Under samarbeidsavtalens siste punkt framgår det at avtalen skal gjelde fra NAV kontorets åpning, og skal evalueres hvert andre kalenderår. Rådmannen opplyste under intervju at Vest-Finnmark kommunerevisjon IKS Side 19